文｜深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 劉秀

鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)會(huì)直接影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體進(jìn)程，在十九大報(bào)告中已明確表明需要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為小康社會(huì)構(gòu)建的戰(zhàn)略方案，在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次明確指出“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村地區(qū)如何健康有序發(fā)展成為時(shí)代交給我們的重要課題。筆者選取山城地區(qū)的鄉(xiāng)村進(jìn)行研究，總結(jié)其現(xiàn)狀空間管控所存在的問(wèn)題，在保護(hù)綠水青山和農(nóng)田的前提下，為鄉(xiāng)村人民創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)的空間環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)向著更加高質(zhì)量的方向發(fā)展。

1 研究對(duì)象

1.1 山地城市中鄉(xiāng)村地區(qū)

本文的研究對(duì)象是山地城市中集中城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外穿插著的鄉(xiāng)村地區(qū)，是以農(nóng)林和生態(tài)為主要功能的非集中建設(shè)空間。該類(lèi)地區(qū)是國(guó)土空間的關(guān)鍵組成部分，可作為城市組團(tuán)間的生態(tài)廊道、城市組團(tuán)增長(zhǎng)邊界、組團(tuán)隔離帶等大型生態(tài)型空間，其發(fā)展?fàn)顟B(tài)會(huì)直接反作用于城鎮(zhèn)。

1.2 發(fā)展要求認(rèn)識(shí)

近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體方案開(kāi)始逐漸落地，鄉(xiāng)村內(nèi)蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也被逐漸激活，大致可歸納為三個(gè)方面。第一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這是鄉(xiāng)村區(qū)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的功能，會(huì)直接決定并影響到我國(guó)的糧食安全等狀態(tài)，特別是后疫情時(shí)代，具有安全且充足的農(nóng)副產(chǎn)品的持續(xù)供給成為城市穩(wěn)定運(yùn)行的必要保障。第二是原生農(nóng)林景觀價(jià)值，鄉(xiāng)村區(qū)域是城鄉(xiāng)空間生態(tài)安全格局中最重要的支撐，鄉(xiāng)村自然原生的農(nóng)林景觀特征與城市的人工景觀特點(diǎn)有著明顯的差異。第三是情感歸屬價(jià)值，鄉(xiāng)村地區(qū)孕育并推動(dòng)了人類(lèi)文明的發(fā)展，是人們憶鄉(xiāng)愁、尋根祖重要的物質(zhì)載體，鄉(xiāng)村帶著親情、血緣和情懷。就山地城市中的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展而言，其發(fā)展要求并不局限在上述價(jià)值的發(fā)掘、重塑層面，同時(shí)其也面臨著時(shí)代賦予的新要求。例如：農(nóng)村地區(qū)應(yīng)共享發(fā)展的紅利，逐步提升基礎(chǔ)設(shè)施，并挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，探索全域資源變資產(chǎn)，參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，切實(shí)提升農(nóng)民的生活水平。

2 鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管控問(wèn)題梳理

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域的重視不足，發(fā)展路徑不明確

現(xiàn)行的市級(jí)層面的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等，均把研究的重點(diǎn)放在了城市集中建設(shè)區(qū)域，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的指導(dǎo)不足，僅有一些原則性的控制要求及發(fā)展指引，缺乏能切實(shí)指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵結(jié)論和具體路徑。雖然這些規(guī)劃會(huì)涉及到鄉(xiāng)村的空間布局，但在政策分區(qū)、空間管控、建設(shè)管理等具體層面的相關(guān)要求仍舊不足。城市有發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃全覆蓋。鄉(xiāng)村只有鎮(zhèn)總規(guī)對(duì)其進(jìn)行“籠統(tǒng)”的指引，有些重點(diǎn)村編制了法定的村規(guī)劃，有些村編制了美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，有些村有各類(lèi)管控線進(jìn)行管控，并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的村規(guī)劃指引，導(dǎo)致村空間管控的依據(jù)不充分、不系統(tǒng)。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展思考不足，更缺少對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的鼓勵(lì)性要求，鄉(xiāng)村的發(fā)展表現(xiàn)出無(wú)主題、無(wú)目的，無(wú)論是物質(zhì)生活空間的改善，還是文化設(shè)施的配給，都無(wú)法與村民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求相匹配。

2.2 現(xiàn)有空間規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村的要求不夠具體，且管控力差

現(xiàn)有的空間管控方式在全域統(tǒng)籌方面較弱，對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展未充分考慮，可用于直接管控鄉(xiāng)村的規(guī)劃少之又少，鄉(xiāng)村的建設(shè)行為幾乎無(wú)具體的約束和指導(dǎo)，呈現(xiàn)交委自由的狀態(tài)。大多鄉(xiāng)村還處于“自治”狀態(tài)，村民自建房雖然受到鎮(zhèn)和村的管控，但其管控的力度和方式往往參差不齊，尤其在農(nóng)房的建筑面積和外觀風(fēng)貌方面容易失控，甚至還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)土空間風(fēng)貌造成嚴(yán)重的破壞。筆者在西南某山城的鄉(xiāng)村中調(diào)研發(fā)現(xiàn)：此村經(jīng)歷過(guò)農(nóng)房風(fēng)貌改造，改造后的農(nóng)房外立面較為協(xié)調(diào)統(tǒng)一：“人”字坡屋頂、白墻黛瓦、土黃色封火山墻、灰色裝飾線。但是，在后期村民新建房屋時(shí)，未能與現(xiàn)有風(fēng)貌保持協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了米黃色、粉色外立面，紅色瓦片、平屋頂，甚至出現(xiàn)了使用科林斯柱頭的歐式農(nóng)房。所以，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)管控應(yīng)有具體措施，且加大管控力度，且防止失控。

2.3 部分地區(qū)劃定的“保護(hù)性”紅線過(guò)于剛性，制約農(nóng)村發(fā)展

部分地區(qū)尤其是山與城交錯(cuò)分布的城市，為保護(hù)山水生態(tài)資源而劃定了山體保護(hù)線，并以“一刀切”的方式規(guī)定在保護(hù)線內(nèi)不允許開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，其初衷是限制在山上搞大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，但卻同時(shí)制約了山地鄉(xiāng)村的提升發(fā)展，村民建房、村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展均受到較大的限制。應(yīng)該細(xì)化管控，為農(nóng)村發(fā)展留有余地。

2.4 各部門(mén)間對(duì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)不足

鄉(xiāng)村地區(qū)受到各個(gè)部門(mén)的交叉管理，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問(wèn)題比較嚴(yán)重。在鄉(xiāng)村振興政策的指引下，國(guó)家下大力度，多方面投入資金，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建設(shè)。規(guī)劃、自然資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、旅游等各個(gè)部門(mén)按其職能要求制定了近遠(yuǎn)期規(guī)劃方案，但在實(shí)際操作實(shí)施過(guò)程中，各自以完成其年度考核任務(wù)為目標(biāo)，缺乏全盤(pán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未形成“合力”，甚至存在重復(fù)建設(shè)的情況，造成了扶持資金和發(fā)展資源的極大浪費(fèi)，卻未取得良好的效果。我們應(yīng)遵守統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)原則，運(yùn)用“多部門(mén)統(tǒng)籌”的思想，構(gòu)建資源配置平臺(tái)，使信息與計(jì)劃同步，促使各部門(mén)在制定鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

2.5 鄉(xiāng)村建設(shè)未實(shí)現(xiàn)增減平衡

鄉(xiāng)村發(fā)展的集約性極差，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用粗放。有相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)人均村莊的建設(shè)用地面積高達(dá)兩百多平方米。農(nóng)村聚落較為分散，其土地利用的方式也較為低效。尤其是受到旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等因素的影響，其建設(shè)增量的需求會(huì)比較強(qiáng)烈，很多鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地以及建設(shè)行為的增長(zhǎng)速度都會(huì)因外界的投資和項(xiàng)目落地而加快，普遍存在舊房屋未拆除的情況下新建房屋，未真正實(shí)現(xiàn)“增減掛鉤”。有些地區(qū)在鄉(xiāng)村還出現(xiàn)了“爛尾工程”，衰敗、蕭條，浪費(fèi)用地。

3 山地城市中鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管控策略

3.1 將生態(tài)保護(hù)紅線作為底線，鄉(xiāng)村建設(shè)空間發(fā)展不得突破

生態(tài)保護(hù)紅線是指為了維持生態(tài)系統(tǒng)功能而劃定的禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域，是保護(hù)生態(tài)、維育自然的底線，必須牢牢堅(jiān)守，是絕對(duì)不能碰的紅線。生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)城鄉(xiāng)永續(xù)發(fā)展、構(gòu)筑城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局和避免城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域快速無(wú)序蔓延起到了重要的控制作用。對(duì)于山地鄉(xiāng)村區(qū)域而言，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定在強(qiáng)調(diào)科學(xué)保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮村莊產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，尊重鄉(xiāng)村自身的發(fā)展訴求，為鄉(xiāng)村的發(fā)展留有一定空間和可能性，而非無(wú)情“剝奪”農(nóng)村平等發(fā)展的基本權(quán)利。而當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定并法定化后，需要嚴(yán)格遵守其嚴(yán)肅性，不得突破。

3.2 鄉(xiāng)村非建設(shè)用地按功能分類(lèi)，細(xì)化管控

山地鄉(xiāng)村在空間管控上，需要實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類(lèi)、精細(xì)化管控的目標(biāo)，平衡市域生態(tài)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村建設(shè)空間的和諧關(guān)系。根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展主題及主導(dǎo)功能，為村莊建設(shè)用地之外的非建設(shè)用地空間賦予三類(lèi)功能，分別是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)維育空間、旅游休憩空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間以特色化、高效率的農(nóng)作物種植為主，是食品安全的保障，具體包括基本農(nóng)田、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、禽畜養(yǎng)殖區(qū)、農(nóng)業(yè)水體系統(tǒng)、林業(yè)基地等。生態(tài)維育空間主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)維育職能，具體包括自然保護(hù)區(qū)、主干河流水系、大型湖泊水庫(kù)、水源保護(hù)區(qū)、林地、濕地等。旅游休憩空間主要承載農(nóng)業(yè)休閑、主題娛樂(lè)、自然科普等功能，具體包括風(fēng)景名勝區(qū)、農(nóng)業(yè)公園、森林公園、濕地公園和農(nóng)業(yè)休閑度假園區(qū)等。這三類(lèi)空間的布局需要滿足區(qū)域生態(tài)總體結(jié)構(gòu)的要求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地強(qiáng)調(diào)高效利用，優(yōu)化農(nóng)作物品種，提升農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，提升農(nóng)業(yè)附加值。生態(tài)保育用地強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，切實(shí)遵守國(guó)家及地方相關(guān)法律法規(guī)，一切建設(shè)活動(dòng)嚴(yán)格退距、避讓?zhuān)３制湓忌鷳B(tài)屬性。休閑游憩用地強(qiáng)調(diào)生態(tài)與趣味性的融合，以資源為基底，可進(jìn)行人工干預(yù)，造景值趣，以鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 框定鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量，增減掛鉤

山地鄉(xiāng)村的建設(shè)用地指標(biāo)尤為珍貴，應(yīng)以“三調(diào)”成果和土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合村莊發(fā)展的實(shí)際需求，爭(zhēng)取合理的建設(shè)用地規(guī)模，但原則上建設(shè)用地總量應(yīng)處于現(xiàn)狀建設(shè)用地總量和規(guī)劃建設(shè)用地總量?jī)蓚€(gè)值之間。

村內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)可依據(jù)實(shí)際建設(shè)情況進(jìn)行空間騰挪，但必須“增減掛鉤”，騰挪后，原址必須拆除，且恢復(fù)為農(nóng)田或其他生態(tài)型用地。在同一鎮(zhèn)內(nèi)，各村之間的建設(shè)用地量可允許一定比例的“流動(dòng)、漂移”，但前提是指標(biāo)需求合理且有一定的迫切性，同時(shí)需要村民同意，并簽署協(xié)議、支付費(fèi)用，以保證指標(biāo)轉(zhuǎn)移的嚴(yán)肅性和安全性。依據(jù)村莊的發(fā)展條件和態(tài)勢(shì)，按建設(shè)用地規(guī)模變化情況可分為三類(lèi)：搬遷萎縮型、穩(wěn)定發(fā)展型及規(guī)模擴(kuò)增型。搬遷萎縮型村莊的建設(shè)用地指標(biāo)可向其他有規(guī)模增量需求的村莊進(jìn)行合理移動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的活用、優(yōu)用，促進(jìn)村人居環(huán)境及公共服務(wù)設(shè)施的改善、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.4 鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)，明確發(fā)展指引

山地鄉(xiāng)村土地資源的利用應(yīng)體現(xiàn)集約性，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)要嚴(yán)格控制，防止無(wú)序蔓延。支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如衛(wèi)生室、飲水工程、灌溉工程等，提升村民生活條件。對(duì)于農(nóng)民自建房，必須按戶籍情況嚴(yán)格辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，規(guī)定宅基地面積和建筑高度，不得超標(biāo)建設(shè)。對(duì)于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，可按相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并限制農(nóng)業(yè)設(shè)施用房面積。對(duì)于農(nóng)旅項(xiàng)目，需要投資人與原住民簽訂租賃協(xié)議，“整合”一定數(shù)量的居民點(diǎn)用地，可修繕原有農(nóng)房或拆舊建新，且必須保持總建設(shè)量無(wú)新增。

在村規(guī)劃方案中，應(yīng)根據(jù)村的山水農(nóng)林文等資源稟賦，規(guī)劃布局一定規(guī)模的村產(chǎn)業(yè)用地和村混合用地，為未來(lái)的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。嚴(yán)格限定建筑高度，防止在村內(nèi)建高樓，破壞鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌。

3.5 村建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)考慮彈性，預(yù)留發(fā)展備用空間

在山地鄉(xiāng)村的規(guī)劃方案中，建設(shè)用地圖斑的布局應(yīng)預(yù)留一定的“彈性圖斑”，在近期相對(duì)確定的建設(shè)圖斑外，規(guī)劃10-15%的彈性建設(shè)用地圖斑。未來(lái)的不確定性建設(shè)項(xiàng)目可在“彈性圖斑”內(nèi)進(jìn)行選址，并在文本中規(guī)定此類(lèi)情況的適用范圍。這種方式有效地提升了法定村規(guī)劃在實(shí)施中的適應(yīng)性，在一定程度上避免了頻繁的規(guī)劃調(diào)整，提升了實(shí)施效率。

4 山地城市中鄉(xiāng)村的發(fā)展建議

空間管控不只是剛性禁止，而應(yīng)該進(jìn)行有序策劃引導(dǎo)，為鄉(xiāng)村空間發(fā)展提供正確的出路，促進(jìn)村民增收，以提升生活水平。

4.1 找準(zhǔn)發(fā)展動(dòng)力，培育特色產(chǎn)業(yè)，走主題化發(fā)展之路

為山地鄉(xiāng)村策劃、遴選契合的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，提供源源不斷的發(fā)展動(dòng)力。山地鄉(xiāng)村的發(fā)展要充分挖掘地緣優(yōu)勢(shì)、氣候資源、文化資源，從地形地貌、原真山水、優(yōu)勢(shì)氣候、溫泉等角度出發(fā)，打造立體景觀、發(fā)展高山避暑、溫泉康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)。從優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的角度出發(fā)，選擇與土壤和氣候相適應(yīng)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物，引進(jìn)主題農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，強(qiáng)化品牌建設(shè)，形成特色高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，走專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化、特色化農(nóng)業(yè)道路，提升畝均產(chǎn)值。引進(jìn)主題旅游項(xiàng)目，如花海、花谷、采摘樂(lè)園、家庭農(nóng)場(chǎng)、動(dòng)物樂(lè)園、山地運(yùn)動(dòng)等。

4.2 制定三年行動(dòng)計(jì)劃，明確項(xiàng)目庫(kù)，有效協(xié)調(diào)各部門(mén)投入

梳理明確村莊內(nèi)迫切需要解決的問(wèn)題，如車(chē)行道的連通、硬化，燃?xì)馊霊艄こ?，化糞池工程，村活動(dòng)廣場(chǎng)及村服務(wù)中心建設(shè)，垃圾收集點(diǎn)建設(shè)等。由村委會(huì)積極報(bào)送至鎮(zhèn)政府進(jìn)行匯總、協(xié)調(diào)，由鎮(zhèn)政府向區(qū)級(jí)各部門(mén)進(jìn)行溝通，申請(qǐng)將村建設(shè)項(xiàng)目納入到各部門(mén)（農(nóng)委、交通、旅游、民政、水利、林業(yè)等）的年度扶持計(jì)劃中，以實(shí)現(xiàn)資金的精準(zhǔn)投放，為農(nóng)村解決實(shí)際問(wèn)題。為鄉(xiāng)村制定未來(lái)三年的行動(dòng)計(jì)劃，部門(mén)未能解決的項(xiàng)目和問(wèn)題由村鎮(zhèn)尋找其他方式和資金來(lái)源進(jìn)行解決，以多種方式“借力”，有效提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平。

結(jié)語(yǔ)：

城鄉(xiāng)的發(fā)展再也不是各自為政，而是需要統(tǒng)籌兼顧、總體謀劃，差異化發(fā)展。城市為鄉(xiāng)村帶來(lái)更多人流、經(jīng)濟(jì)流、信息流，帶來(lái)更多發(fā)展機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)村為城市帶來(lái)更多特色化、專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)品，互為支撐，互惠合作。鄉(xiāng)村層面的空間利用和管控要站在生態(tài)文明建設(shè)的層面來(lái)考慮，在保護(hù)的前提下，再精心策劃、合理規(guī)劃、謹(jǐn)慎利用、精細(xì)化管理、剛彈結(jié)合，體現(xiàn)空間價(jià)值，提升空間管控的嚴(yán)格性和嚴(yán)肅性。