郭永泉

(武漢海關(guān) 統(tǒng)計(jì)分析處，湖北 武漢 430040)

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)明確了建設(shè)海南自由貿(mào)易港(以下簡(jiǎn)稱“海南自貿(mào)港”)的指導(dǎo)思想，要求建立以貿(mào)易自由便利為重點(diǎn)的自貿(mào)港政策制度體系，實(shí)施“一線放開、二線管住”，建設(shè)全島封關(guān)運(yùn)作的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域。由此，“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”首次被提出，并被定義為海南自貿(mào)港的特有狀態(tài)，其與我國(guó)現(xiàn)有“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”之間，既有相似之處和承續(xù)關(guān)系，也有明顯差別和替代關(guān)系。海南自貿(mào)港由散點(diǎn)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域變成連片的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，離不開封關(guān)運(yùn)作和分線管理兩大制度的支撐。兩者均屬于自貿(mào)港監(jiān)管制度的集成式創(chuàng)新，為自貿(mào)港各項(xiàng)政策實(shí)施和功能配套提供了基本條件和時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)。其中，封關(guān)運(yùn)作將于2025年前完成，分為封關(guān)前和封關(guān)后兩個(gè)階段，為自貿(mào)港制度過渡和轉(zhuǎn)換明確了節(jié)點(diǎn)，賦予自貿(mào)港建設(shè)以時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)；分線管理立足于全島自貿(mào)港，區(qū)分“一線”和“二線”兩個(gè)連接線(1)“一線、二線”由我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域引入自貿(mào)港實(shí)踐中并賦予新的管理要求?！犊傮w方案》規(guī)定：在海南自由貿(mào)易港與中華人民共和國(guó)關(guān)境外其他國(guó)家和地區(qū)之間設(shè)立“一線”，在海南自由貿(mào)易港與中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)的其他地區(qū)(簡(jiǎn)稱內(nèi)地)之間設(shè)立“二線”。，分別對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，賦予自貿(mào)港建設(shè)以空間標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此開展研究，具有理論上的創(chuàng)新意義和實(shí)踐上的應(yīng)用價(jià)值。

一、海南自由貿(mào)易港作為海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的性質(zhì)

《總體方案》明確，在實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的前提下，建設(shè)全島封關(guān)運(yùn)作的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域?！昂ｊP(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”這一專有概念由此成為海南自貿(mào)港的又一標(biāo)志性特征。研究闡明這一概念的性質(zhì)，并與表述近似的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”進(jìn)行比較，有助于把握海南自貿(mào)港的實(shí)質(zhì)，把握制度集成創(chuàng)新的重點(diǎn)方向和具體內(nèi)容。

(一)海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐可能

“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”這一概念可以從語(yǔ)法表述上進(jìn)行層次性理論解讀，并結(jié)合實(shí)踐考察其內(nèi)涵。

1.特殊區(qū)域。海南自貿(mào)港是中國(guó)特色自由貿(mào)易港，是在中國(guó)整體制度環(huán)境下的區(qū)域開放模式創(chuàng)新，與我國(guó)現(xiàn)有其他各類特定功能區(qū)域在形態(tài)上并不相同，沒有先例可循。海南自貿(mào)港也不同于其他自貿(mào)港，在功能定位、制度設(shè)計(jì)方面都與它們有很大差別，特別是“一線放開、二線管住”的分線管理安排，將自貿(mào)港在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上與國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)區(qū)別開來(lái)，既不同于新加坡、中國(guó)香港等“全域”自貿(mào)港，也不同于美國(guó)的“點(diǎn)式”對(duì)外貿(mào)易區(qū)。海南自貿(mào)港之所謂“特殊區(qū)域”，是世界上空間最大、功能最多、涵蓋制度最全面的“自由區(qū)”。

2.海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域。世界上各類自貿(mào)港或類似區(qū)域公認(rèn)的理論淵源來(lái)自世界海關(guān)組織(WCO)《簡(jiǎn)化與協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約》(即《京都公約》)(2)《京都公約》作為現(xiàn)代國(guó)際海關(guān)制度最綜合的體現(xiàn)，對(duì)各國(guó)貿(mào)易合作和海關(guān)管理具有重要的約束或參考作用。《京都公約》最初是由海關(guān)合作理事會(huì)(世界海關(guān)組織前身)1973年通過，1974年生效；1999年《經(jīng)修訂的京都公約》獲得通過，并于2006年生效。當(dāng)前正在進(jìn)行新一輪修訂程序。中國(guó)海關(guān)已簽署公約并接受部分條款，同時(shí)積極參與修訂過程。?！毒┒脊s》修訂版對(duì)“自由區(qū)”作出定義，“自由區(qū)指締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為關(guān)境之外”(3)參見海關(guān)總署國(guó)際合作司編譯：《關(guān)于簡(jiǎn)化與協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約(京都公約)總附約和專項(xiàng)附約指南》，北京：中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第522頁(yè)。該表述與1973年《京都公約》相比，刪除了“免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管”的表述。。該定義相較初始版本，刪除了“免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管”的表述，保留“進(jìn)口稅費(fèi)視為關(guān)境之外”的表述，這意味著國(guó)際規(guī)則認(rèn)同可以從稅收和監(jiān)管的不同角度設(shè)計(jì)“自由區(qū)”制度。海南自貿(mào)港的性質(zhì)表現(xiàn)出鮮明的二元特征：從稅收視角看，因?yàn)椤傲汴P(guān)稅”成為“境內(nèi)關(guān)外”；但在監(jiān)管視角上，《總體方案》規(guī)定海關(guān)對(duì)自貿(mào)港進(jìn)出貨物開展監(jiān)管，自貿(mào)港仍處在海關(guān)監(jiān)管事權(quán)內(nèi)，仍為“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”。當(dāng)然，自貿(mào)港的海關(guān)監(jiān)管主要是風(fēng)險(xiǎn)防控和精準(zhǔn)布控，較少進(jìn)行正面干預(yù)，建立“放得開、管得住”的監(jiān)管體制(4)遲福林：《海南探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的初步設(shè)想》，《改革》，2019年第4期。，保障貿(mào)易自由化便利化。

3.強(qiáng)調(diào)區(qū)域的整體性。海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域并不是一個(gè)現(xiàn)成詞匯，是專門為海南自貿(mào)港創(chuàng)造且只能適用于海南自貿(mào)港的概念。在已經(jīng)有“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”概念的前提下，“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”概念更多體現(xiàn)了與前者的區(qū)分，需要從鮮活的實(shí)踐中理解其內(nèi)涵和外延。從詞義來(lái)解釋，海關(guān)作為主語(yǔ)不變，都是監(jiān)管主體，但是“監(jiān)管”和“特殊”兩語(yǔ)結(jié)構(gòu)性倒置，對(duì)區(qū)域重點(diǎn)功能的強(qiáng)調(diào)方向不同。前者以“監(jiān)管”定義區(qū)域，仍屬于海關(guān)監(jiān)管范疇，主要業(yè)務(wù)是海關(guān)制度創(chuàng)新和特殊設(shè)計(jì)，而后者以“特殊”定義區(qū)域，更強(qiáng)調(diào)區(qū)域在整體上的特殊性，不單指海關(guān)事權(quán)。

4.具有實(shí)踐可能。海南地理位置獨(dú)特，是被海水環(huán)繞的全域島嶼，具備成為一個(gè)相對(duì)隔離的海關(guān)監(jiān)管區(qū)、制度創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，無(wú)需圍網(wǎng)設(shè)施和專用卡口通道，能夠節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本和管理成本，將轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定地理范圍內(nèi)。在這些條件支撐下，海關(guān)機(jī)構(gòu)能夠在統(tǒng)一制度外賦予自貿(mào)港海關(guān)特定監(jiān)管的事權(quán)，其他部門也能夠賦予當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的管理事權(quán)，并由即將立法的《海南自由貿(mào)易港法》進(jìn)行支撐，形成制度層面的特定法域。從實(shí)踐來(lái)看，包括海關(guān)和各部門事權(quán)在內(nèi)的特定管理制度就是海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的精髓，重點(diǎn)是兩個(gè)方面的制度：封關(guān)運(yùn)作和分線管理。要使海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域成型，必須完成封關(guān)運(yùn)作，才能將目前的各類口岸、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合起來(lái)，形成完整的“一線、二線”，并由此確立區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)；還要開展“一線放開、二線管住”的分線管理，才能使區(qū)域和境外、內(nèi)地形成流通和集聚效應(yīng)，形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的局面，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港成為我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)新高地的目標(biāo)。

(二)與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的比較

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是我國(guó)特有的一個(gè)概念，以海關(guān)保稅監(jiān)管作為基本特征，現(xiàn)有綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)等模式，今后將整合為綜合保稅區(qū)，新設(shè)區(qū)域也統(tǒng)一命名為綜合保稅區(qū)。截至2021年3月，我國(guó)共有163個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域是專門適用于海南自貿(mào)港的特定命名，其與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域僅有稱謂上的相似，實(shí)質(zhì)上存在較大的制度和功能差別。海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作之后，散點(diǎn)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)⑷谟谶B片的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，在“一線、二線”的覆圍下形成一個(gè)整體。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的功能、業(yè)務(wù)、實(shí)體、程序有著很大差別。海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域也正是基于此種“可比性”而派生出諸多特點(diǎn)(見表1)。

表1 海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的比較

由表1可見，自貿(mào)港作為海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域相比存在較多不同之處。

1.監(jiān)管主體和方式不同。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵤┖ｊP(guān)駐場(chǎng)監(jiān)管制度，所有區(qū)域都設(shè)置海關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)“一線、二線”進(jìn)出區(qū)實(shí)施以圍網(wǎng)卡口為基礎(chǔ)的通關(guān)作業(yè)，對(duì)企業(yè)區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)施以賬冊(cè)為基礎(chǔ)的監(jiān)管作業(yè)(5)駐場(chǎng)海關(guān)的進(jìn)出區(qū)通關(guān)作業(yè)，諸如受理企業(yè)進(jìn)出區(qū)申報(bào)、審核單證、征(免)稅、辦理保稅、查驗(yàn)放行、受理轉(zhuǎn)關(guān)/結(jié)轉(zhuǎn)等手續(xù)，實(shí)施對(duì)貨物、交通工具的檢驗(yàn)檢疫等管理事項(xiàng)。區(qū)內(nèi)監(jiān)管作業(yè)，諸如巡區(qū)、巡庫(kù)、稽查等管理事項(xiàng)。。自貿(mào)港實(shí)施全島綜合治理，結(jié)合公共管理開展全行業(yè)監(jiān)管，“一線、二線”進(jìn)出區(qū)通關(guān)需要包括海關(guān)在內(nèi)的各部門聯(lián)合管理和協(xié)同執(zhí)法。

2.功能狀態(tài)不同。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵤┍６惐O(jiān)管，這是一種基于“一線、二線”的一體化海關(guān)監(jiān)管制度。進(jìn)口貨物自“一線”入?yún)^(qū)保稅，暫時(shí)不繳納關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，處于保稅監(jiān)管狀態(tài)(6)區(qū)內(nèi)保稅貨物不設(shè)存儲(chǔ)期限，可以自由流轉(zhuǎn)；自“二線”出區(qū)進(jìn)境時(shí)，按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)征稅(其中的關(guān)稅可以按對(duì)應(yīng)進(jìn)口料件或者按實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)繳納)，由此解除保稅狀態(tài)；保稅貨物也可自“一線”出境，由此解除保稅狀態(tài)。。區(qū)域功能主要是基于保稅監(jiān)管，通過暫緩繳稅的政策許可和流程便利，大量集聚境外資源要素，大體可以分為保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)三大類功能(7)保稅功能有兩個(gè)方面制約：一是保稅監(jiān)管有一定的合規(guī)條件和經(jīng)營(yíng)限制，功能范圍仍然有限，諸如零售、消費(fèi)等“對(duì)人業(yè)務(wù)”無(wú)法開展；二是對(duì)境內(nèi)資源不能適用保稅政策，所以更適合兩頭在外的開放型產(chǎn)業(yè)，即V型布局。。自貿(mào)港以“零關(guān)稅”為基本特征，“一線”進(jìn)口大多數(shù)貨物免關(guān)稅、無(wú)進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，允許自由進(jìn)出(負(fù)面清單除外)，意味著企業(yè)的合規(guī)成本和稅收成本大幅減輕，保稅監(jiān)管也不復(fù)存在。自貿(mào)港也有著更為多樣化的功能，不僅管理“對(duì)貨業(yè)務(wù)”，還包括“對(duì)人業(yè)務(wù)”，對(duì)境外和內(nèi)地都有優(yōu)惠政策，能夠多方面集聚要素資源，由V型布局向X型布局發(fā)展。

3.適入產(chǎn)業(yè)不同。相對(duì)于口岸區(qū)域僅有物流、倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域具有保稅監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，適合更多的類型產(chǎn)業(yè)入?yún)^(qū)經(jīng)營(yíng)，包括加工制造類產(chǎn)業(yè)、研發(fā)設(shè)計(jì)類產(chǎn)業(yè)、檢測(cè)維修類產(chǎn)業(yè)、銷售服務(wù)類產(chǎn)業(yè)等。但是區(qū)域內(nèi)封閉運(yùn)作，不允許開展商貿(mào)零售、生活消費(fèi)服務(wù)、金融服務(wù)等。自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范圍更為廣泛，準(zhǔn)入條件也更開放?！犊傮w方案》明確要構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)體系，大力發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并且以要素資源流通配置和貿(mào)易投資自由便利的優(yōu)惠政策作為支撐，這意味著自貿(mào)港是全產(chǎn)業(yè)適入和鼓勵(lì)，不僅集聚貨物等實(shí)體要素，而且也集聚服務(wù)、資本、數(shù)據(jù)等非實(shí)體要素。

總的來(lái)說，海南自貿(mào)港作為海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，樣板唯一但面積更為廣闊，制度更為包容，功能更為多樣，主體更為全面，自由度更高，優(yōu)惠面更寬，創(chuàng)新空間也更大?？梢哉f，海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的升級(jí)版、優(yōu)化版、開放版，兩者存在明顯的遞進(jìn)關(guān)系。從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域到海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的過程，是我國(guó)不斷推進(jìn)改革、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新成果積累和轉(zhuǎn)化的過程，也是我國(guó)應(yīng)用區(qū)域載體實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放的過程。

從兩類區(qū)域的比較來(lái)看，要完成轉(zhuǎn)型，需要把握封關(guān)運(yùn)作和分線管理兩個(gè)重點(diǎn)。只有實(shí)行針對(duì)海南自貿(mào)港的封關(guān)驗(yàn)收，確立成型狀態(tài)的條件、標(biāo)志，才能進(jìn)而推進(jìn)制度創(chuàng)新，完成兩類區(qū)域形式上的切換；只有設(shè)置好“一線、二線”并基于此開展不同方式的管理，確立各領(lǐng)域管理邊界，才能進(jìn)而構(gòu)建起各種跨境、跨線經(jīng)濟(jì)關(guān)系，完成兩類區(qū)域?qū)嵸|(zhì)上的切換。

二、海南自由貿(mào)易港的封關(guān)運(yùn)作

封關(guān)運(yùn)作來(lái)自海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的管理實(shí)踐，其本意是區(qū)域在取得資質(zhì)后，建設(shè)符合海關(guān)監(jiān)管要求的設(shè)施設(shè)備，完成區(qū)域功能規(guī)劃和業(yè)務(wù)流程測(cè)試，確立“一線、二線”分線管理?xiàng)l件，在海關(guān)及相關(guān)部門驗(yàn)收后，形式上封閉區(qū)域，實(shí)際上啟動(dòng)卡口并流轉(zhuǎn)單證，開展區(qū)內(nèi)外流通運(yùn)營(yíng)。封關(guān)運(yùn)作是一個(gè)時(shí)點(diǎn)性指標(biāo)，將區(qū)域分為封關(guān)前和封關(guān)后兩個(gè)時(shí)態(tài)、兩種形態(tài)。一般將區(qū)域封關(guān)運(yùn)作的時(shí)間作為該區(qū)域的“生日”。《總體方案》已經(jīng)明確，海南自貿(mào)港在2025年之前擇時(shí)封關(guān)運(yùn)作，在此之前是早期收獲的建設(shè)階段，只有在封關(guān)運(yùn)作后，海南自貿(mào)港才能成為真正意義上的“自貿(mào)港”。所以，封關(guān)運(yùn)作對(duì)于海南自貿(mào)港有著非常重要的意義。但是，由于海南自貿(mào)港具有海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的性質(zhì)，不能簡(jiǎn)單按照海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的封關(guān)運(yùn)作來(lái)進(jìn)行，需要研究自貿(mào)港專門的封關(guān)運(yùn)作條件、標(biāo)志、主體和程序。

(一)自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的條件

區(qū)域封關(guān)運(yùn)作，必須先具備一定的條件，包括實(shí)體條件和制度條件兩部分。實(shí)體條件是硬件，制度條件是軟件。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域具有封閉性管理的客觀要求，其封關(guān)運(yùn)作的實(shí)體條件主要在于圍網(wǎng)卡口等隔離設(shè)施，制度條件主要在于海關(guān)監(jiān)管制度。自貿(mào)港由于獨(dú)特的地理和經(jīng)濟(jì)形態(tài)，封關(guān)運(yùn)作的相關(guān)條件有明顯不同。

1.實(shí)體條件。自貿(mào)港的封關(guān)運(yùn)作是全島進(jìn)行，而非單點(diǎn)區(qū)域。這就意味著海南綿長(zhǎng)開闊的海岸線即是自貿(mào)港“一線、二線”，也即與其他區(qū)域的劃分線，陸海之間形成天然阻隔，不可能也沒有必要建設(shè)圍網(wǎng)卡口等隔離設(shè)施。同時(shí)也意味著海南與其他區(qū)域沒有陸上交通，必須經(jīng)由水港、空港及相應(yīng)交通工具進(jìn)行人員、貨物的載運(yùn)和流通，港口的重要性極高，特別是具有外貿(mào)功能的口岸更是不可或缺(8)由于自貿(mào)港“二線”雙向分別執(zhí)行外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)管理，所有港口理論上都應(yīng)當(dāng)賦予口岸功能。沒有口岸功能的港口只能島內(nèi)發(fā)接，或者單向接收內(nèi)地發(fā)來(lái)的運(yùn)輸工具，而不能開行任何離開海南的運(yùn)輸工具，這是很不健全的。?！犊傮w方案》規(guī)定自貿(mào)港與內(nèi)地之間進(jìn)出的貨物、物品、人員、運(yùn)輸工具等均需從口岸進(jìn)出，因此需要增加對(duì)外開放口岸。港口(口岸)一方面作為區(qū)內(nèi)外的必由通道和聯(lián)通環(huán)節(jié)，一方面也是區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)往來(lái)的關(guān)口。所以港口(口岸)承擔(dān)了相當(dāng)于圍網(wǎng)濃縮而卡口放大的功能。在實(shí)踐意義上，自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的實(shí)體條件就是港口(口岸)條件(9)當(dāng)然，海南廣大的海岸線是開放空間，也存在船舶繞關(guān)走私、避查走私、闖灘走私的風(fēng)險(xiǎn)可能性。在嚴(yán)格意義上，自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的實(shí)體條件還應(yīng)包括沿岸反走私條件，比如沿岸設(shè)點(diǎn)設(shè)卡。但是從效率上看，應(yīng)對(duì)反走私更有效的方法是從制度上構(gòu)建反走私綜合治理以及多部門聯(lián)合執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)管控，沿岸拉網(wǎng)式設(shè)點(diǎn)設(shè)卡的做法成本高、效率低。。

具體來(lái)說，港口條件包括碼頭(泊位)裝卸條件、運(yùn)輸工具靠離條件、近鄰海域(空域)航線條件、港口內(nèi)外集疏運(yùn)條件、港口區(qū)域倉(cāng)儲(chǔ)條件、港口區(qū)域貨(人)服務(wù)條件、港口與其他區(qū)域隔離(通行)條件、駐港口執(zhí)法部門監(jiān)管條件等?？诎稐l件除以上條件外，還應(yīng)當(dāng)包括邊境管理?xiàng)l件、內(nèi)外貿(mào)并行區(qū)分條件、與境外對(duì)接條件等。這些條件都有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和容載空間，應(yīng)符合功能設(shè)計(jì)要求，保證港口各方面主體運(yùn)行，能滿足飽和業(yè)務(wù)量需求，具備應(yīng)急處置能力。

2.制度條件。自貿(mào)港“一線放開、二線管住”以及與其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，主要由制度條件來(lái)實(shí)現(xiàn)。海南自貿(mào)港是全島概念、全域概念，與海南省行政區(qū)劃在地理上重合，所以，海南自貿(mào)港是全行業(yè)治理，全產(chǎn)業(yè)適入，全功能授予。封關(guān)運(yùn)作的制度條件不僅是海關(guān)監(jiān)管制度，更涉及方方面面的制度。按照《總體方案》，自貿(mào)港制度涉及“6+1+4”體系(10)“6+1+4”體系，包括貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往、數(shù)據(jù)流動(dòng)六個(gè)方面的要素管理制度，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系一個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)制度，稅收制度、社會(huì)治理、法治制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系四個(gè)方面的調(diào)控政策。。其中，具有自貿(mào)港特征的創(chuàng)新制度、作為早期收獲的制度成果都應(yīng)當(dāng)是封關(guān)運(yùn)作的制度條件。

具體來(lái)說，有幾個(gè)方面的制度是封關(guān)運(yùn)作必須滿足的條件：一是制定出臺(tái)海南自貿(mào)港進(jìn)口征稅商品目錄。目錄外貨物免征進(jìn)口關(guān)稅，實(shí)現(xiàn)“一線”多數(shù)商品“零關(guān)稅”進(jìn)口。二是制定進(jìn)出口限制(禁止)貨物物品清單以及相應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管制度。清單外貨物、物品自由進(jìn)出，實(shí)現(xiàn)“一線”貿(mào)易便利。三是制定與內(nèi)地海關(guān)通關(guān)單證格式規(guī)范、操作規(guī)程以及出區(qū)貨物增值30%免征關(guān)稅操作規(guī)程等，明確“二線”在不對(duì)稱經(jīng)濟(jì)關(guān)系下的通關(guān)作業(yè)。四是將現(xiàn)行增值稅、消費(fèi)稅等五類稅費(fèi)進(jìn)行簡(jiǎn)并，由此免除“一線”進(jìn)口環(huán)節(jié)稅義務(wù)。其余還有服務(wù)貿(mào)易、數(shù)據(jù)傳輸、金融外匯、人員進(jìn)出、運(yùn)輸工具進(jìn)出等方面的標(biāo)準(zhǔn)和清單，明確各類業(yè)務(wù)的跨境、跨線管理規(guī)則。

(二)自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的標(biāo)志

區(qū)域封關(guān)運(yùn)作，具有特定的標(biāo)志。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域封關(guān)運(yùn)作的載體就是“圍網(wǎng)+卡口+賬冊(cè)”，以圍網(wǎng)合攏、卡口打開、賬冊(cè)啟用作為封關(guān)運(yùn)作的標(biāo)志。自貿(mào)港實(shí)體條件和制度條件有特殊性，不設(shè)置全域圍網(wǎng)卡口、不設(shè)立企業(yè)賬冊(cè)，其封關(guān)運(yùn)作的標(biāo)志應(yīng)另行安排。

在自貿(mào)港，圍網(wǎng)卡口所起到的區(qū)域隔離作用被天然海岸線所替代，其“一線、二線”的物流聯(lián)結(jié)作用都轉(zhuǎn)由港口(口岸)承擔(dān)；賬冊(cè)所起到的記錄貨物流轉(zhuǎn)作用因自貿(mào)港自由進(jìn)出的制度安排也無(wú)須保有，但自貿(mào)港“二線”出區(qū)貨物增值30%的制度需要追溯進(jìn)口料件來(lái)源，仍需一定的信息驗(yàn)證手段；同時(shí)，自貿(mào)港“二線”因?yàn)檫M(jìn)出區(qū)的內(nèi)外貿(mào)性質(zhì)不同，需要分別設(shè)置通道和流程，其中“二線”出區(qū)發(fā)送內(nèi)地的貨物是外貿(mào)性質(zhì)，最具有自貿(mào)港特色。綜合以上，港口(口岸)物流聯(lián)結(jié)、“二線”出區(qū)驗(yàn)證進(jìn)口料件信息、“二線”出區(qū)發(fā)運(yùn)貨物都可以作為自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的標(biāo)志。三者集合起來(lái)，可以歸結(jié)為一個(gè)標(biāo)志：自貿(mào)港港口(口岸)發(fā)運(yùn)“二線”出區(qū)到內(nèi)地的貨物，且該貨物符合進(jìn)口料件增值30%條件，可辦理免進(jìn)口關(guān)稅手續(xù)(11)按合理的程序，免進(jìn)口關(guān)稅的具體手續(xù)應(yīng)當(dāng)在對(duì)應(yīng)的內(nèi)地接貨港的海關(guān)辦理，海南自貿(mào)港海關(guān)提供貨物原產(chǎn)于海南的證明信息。。

具體來(lái)說，自貿(mào)港可以將下述事件作為封關(guān)運(yùn)作起始狀態(tài)的標(biāo)志，也可專門安排儀式完成這一標(biāo)志：在海南具有代表性的海運(yùn)港口，其貨運(yùn)船舶載運(yùn)第一批符合進(jìn)口料件免關(guān)稅條件的、運(yùn)往內(nèi)地的貨物，在海關(guān)發(fā)出放行指令后駛離碼頭。

(三)自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的主體

區(qū)域封關(guān)運(yùn)作，需要明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的主體，包括申請(qǐng)方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、驗(yàn)收方、授資方、監(jiān)管方。在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的實(shí)踐中，地方政府是申請(qǐng)方、建設(shè)方，平臺(tái)機(jī)構(gòu)是運(yùn)營(yíng)方，國(guó)務(wù)院授權(quán)海關(guān)總署和其他部委作為驗(yàn)收方和授資方(所在地海關(guān)先行預(yù)驗(yàn)收)，所在地海關(guān)是監(jiān)管方?？梢姾ｊP(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域封關(guān)運(yùn)作是國(guó)家級(jí)事權(quán)，封關(guān)運(yùn)作的性質(zhì)是國(guó)家主管部門對(duì)地方運(yùn)行事項(xiàng)的資質(zhì)驗(yàn)核和許可。自貿(mào)港是獨(dú)一無(wú)二的區(qū)域，已經(jīng)由《總體方案》以及待行《海南自由貿(mào)易港法》明確其建設(shè)安排，相當(dāng)于已經(jīng)由國(guó)家對(duì)海南省授予資質(zhì)。自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的性質(zhì)是國(guó)家指導(dǎo)海南，按設(shè)定條件建設(shè)自貿(mào)港。

因此，自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的主體關(guān)系是：在中央領(lǐng)導(dǎo)下，以海南為主體責(zé)任，各部門共同參與封關(guān)運(yùn)作。按照《總體方案》，在推進(jìn)海南全面深化改革開放領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，海南省履行主體責(zé)任，推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)各項(xiàng)工作；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)單位指導(dǎo)推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)，細(xì)化相關(guān)政策措施，制定出臺(tái)實(shí)施方案；各部門組成自貿(mào)港建設(shè)工作小組，駐海南實(shí)地指導(dǎo)并開展自貿(mào)港建設(shè)工作。所以，自貿(mào)港的封關(guān)運(yùn)作具體事務(wù)應(yīng)當(dāng)由海南省和各部門共同承擔(dān)，建設(shè)并驗(yàn)核實(shí)體條件和制度條件，推進(jìn)封關(guān)運(yùn)作標(biāo)志落實(shí)。

(四)自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作的程序

區(qū)域封關(guān)運(yùn)作，有著完整的程序，主要包括封關(guān)建設(shè)、封關(guān)驗(yàn)收、封關(guān)啟動(dòng)三個(gè)階段。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是從無(wú)到有的過程，對(duì)應(yīng)這三個(gè)階段的程序節(jié)點(diǎn)比較清晰。海南自貿(mào)港并非“白手起家”，由海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及內(nèi)設(shè)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型擴(kuò)大而來(lái)，封關(guān)運(yùn)作的程序應(yīng)當(dāng)與《總體方案》分步驟分階段的建設(shè)安排保持一致，并完成狀態(tài)切換。

自貿(mào)港的三個(gè)階段做如下劃分：封關(guān)建設(shè)階段即是自貿(mào)港早期收獲階段(2025年之前)；封關(guān)驗(yàn)收階段是《總體方案》所要求的“適時(shí)全面開展全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作情況評(píng)估”(2025年之前)；封關(guān)啟動(dòng)階段是《總體方案》所要求的“自貿(mào)港條件成熟后實(shí)施全島封關(guān)運(yùn)作”，其后即進(jìn)入正式的自貿(mào)港階段。封關(guān)運(yùn)作通過三個(gè)階段完成各類業(yè)務(wù)的舊狀態(tài)切換和新狀態(tài)確立，主要有：一是區(qū)域狀態(tài)的切換和確立。在早期收獲階段，加強(qiáng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和口岸建設(shè)，并在個(gè)別區(qū)域開展“一線放開、二線管住”的先期試點(diǎn)，在封關(guān)運(yùn)行后，全島統(tǒng)一并入自貿(mào)港并形成統(tǒng)一的“一線、二線”條件，取消海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。二是清單(目錄)的切換和確立。進(jìn)口關(guān)稅由“一負(fù)三正”四張清單過渡到進(jìn)口征稅目錄，進(jìn)口環(huán)節(jié)稅簡(jiǎn)并為零售環(huán)節(jié)的銷售稅，貿(mào)易管制由現(xiàn)行全國(guó)統(tǒng)一版本切換到海南進(jìn)出口限制(禁止)貨物物品清單。三是通關(guān)狀態(tài)的切換和確立?！耙痪€”通關(guān)由當(dāng)前的常規(guī)監(jiān)管切換為特定監(jiān)管，“二線”通關(guān)實(shí)施后，區(qū)分出入?yún)^(qū)方向分別按照外貿(mào)流通、內(nèi)貿(mào)流通開展管理，相應(yīng)單證和管理系統(tǒng)進(jìn)行切換。同時(shí)，金融、人員、交通工具、數(shù)據(jù)的跨境管理狀態(tài)也切換到自貿(mào)港制度框架內(nèi)。

三、海南自由貿(mào)易港的分線管理

“一線、二線”的分線管理是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的概念，是在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)和管理實(shí)踐中形成的模式，也為其他類似區(qū)域特別是自貿(mào)港提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。海南自貿(mào)港“一線、二線”不同于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“一線、二線”，分線管理重點(diǎn)也有很大區(qū)別，被賦予更多的創(chuàng)新內(nèi)涵和制度特色。

(一)“一線、二線”分線管理的內(nèi)涵

什么是“一線”？關(guān)境內(nèi)設(shè)置某種特定區(qū)域，它們的“線”承擔(dān)著區(qū)域與其他關(guān)境的跨境貿(mào)易功能，這就是“一線”(12)龔柏華：《上海自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”概念和機(jī)制辨析》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2018年第2期。。該特定區(qū)域經(jīng)由“一線”與境外之間的貨物流通，其實(shí)就是進(jìn)出口貿(mào)易，直接納入貿(mào)易統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行關(guān)稅和貿(mào)易管理措施(13)朱秋沅：《特殊區(qū)域內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境侵權(quán)規(guī)制問題比較研究》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。。由此，“一線”是關(guān)境線，劃出與國(guó)際市場(chǎng)的區(qū)別(14)有觀點(diǎn)認(rèn)為特定區(qū)域的“一線”是國(guó)境線，這說法不正確?！耙痪€”的跨境貿(mào)易是關(guān)境之間的貿(mào)易，且在海關(guān)法的法域范圍內(nèi)，屬于中國(guó)關(guān)稅區(qū)。準(zhǔn)確地說，“一線”是關(guān)境線。。

什么是“二線”？關(guān)境內(nèi)的特定區(qū)域，它們的“線”還承擔(dān)著與關(guān)境內(nèi)區(qū)域外的貿(mào)易功能，這就是“二線”(15)特定區(qū)域經(jīng)由“二線”與境內(nèi)區(qū)外之間的貨物交換，有兩種情況：一是前期或后續(xù)經(jīng)由“一線”的進(jìn)出口貨物，仍屬于對(duì)外貿(mào)易；二是境內(nèi)貨物，屬于國(guó)內(nèi)貿(mào)易，不執(zhí)行關(guān)稅和貿(mào)易管理措施。?！岸€”貨物流通沒有實(shí)際進(jìn)出境，由海關(guān)單項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。“二線”是關(guān)境線的出口前置、進(jìn)口后置或境內(nèi)分線，劃出與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的區(qū)別(16)有觀點(diǎn)認(rèn)為特定區(qū)域的“二線”是關(guān)境線，這樣表述過于簡(jiǎn)單。對(duì)于出口，“二線”入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)其實(shí)是關(guān)境線的前置；對(duì)于進(jìn)口，“二線”出區(qū)環(huán)節(jié)其實(shí)是關(guān)境線的后置；對(duì)于國(guó)內(nèi)貿(mào)易，“二線”進(jìn)出區(qū)環(huán)節(jié)其實(shí)和關(guān)境線沒有關(guān)系，是境內(nèi)分線。。雖然在經(jīng)濟(jì)定位上，“一線”與“二線”有著明顯的差別，是分線設(shè)立的，但從特定區(qū)域的地理位置、交通物流設(shè)施來(lái)看，“一線”與“二線”并沒有明顯差別，很多是并線的，在實(shí)際形態(tài)上是同一道線。兩者的區(qū)分不在外觀上，而是制度上(17)有部分特定區(qū)域的“一線”“二線”能夠直觀地實(shí)現(xiàn)分線，主要是部分臨港綜保區(qū)、保稅港區(qū)。如果其機(jī)場(chǎng)泊位、港口碼頭等設(shè)施既有口岸型，也有內(nèi)貿(mào)型，且兩者有明顯分線隔離和不同作業(yè)程序，那么，其“一線”是對(duì)外口岸設(shè)施，“二線”是對(duì)內(nèi)設(shè)施。。

什么是分線管理？特定區(qū)域的“一線”“二線”所承擔(dān)的貿(mào)易功能并不相同，需要執(zhí)行有分別的管理方式，即分線管理。按管理強(qiáng)度來(lái)說，分線管理有四種情況：一是“一線”“二線”都嚴(yán)格管理，這類區(qū)域保證經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，但嚴(yán)重阻礙要素流通性；二是“一線”“二線”都寬松管理，這類區(qū)域便利要素流通，但很難保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)隔離；三是“一線”嚴(yán)格、“二線”寬松，這類區(qū)域形成關(guān)境上的強(qiáng)保護(hù)，與境內(nèi)其他地區(qū)幾無(wú)差別，事實(shí)上少見；四是“一線”寬松、“二線”嚴(yán)格，這類區(qū)域削減關(guān)境要素流通阻礙，又與境內(nèi)其他地區(qū)形成差別，能最大程度形成區(qū)域性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)貿(mào)易自由便利。一般意義上的分線管理，指的是第四種情況，自貿(mào)港分線管理就是如此。分線管理并不是將“一線”與“二線”管理措施截然分開，事實(shí)上兩者的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是互為依托、緊密聯(lián)系的，兩者的管理措施也有很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性、因果性。

(二)海南自貿(mào)港分線管理的內(nèi)涵

《總體方案》已經(jīng)明確：海南自貿(mào)港分線管理實(shí)施“一線放開、二線管住”。其中，“一線放開”是自貿(mào)港自由便利的標(biāo)志性特征，也是自貿(mào)港跨境經(jīng)濟(jì)關(guān)系的簡(jiǎn)約表述；“二線管住”是自貿(mào)港構(gòu)建特殊試點(diǎn)區(qū)域的保障性措施，也是自貿(mào)港與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的簡(jiǎn)約表述。自貿(mào)港作為海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，在封關(guān)運(yùn)作后，自然實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的“放開”和“管住”，但更重要、更具價(jià)值的是實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域制度上的“放開”和“管住”。所謂制度“放開”，是針對(duì)其他區(qū)域在制度上的控制性，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港“一線”的相對(duì)放開；所謂制度“管住”，是通過制度創(chuàng)新，與自貿(mào)港“一線”以及內(nèi)地進(jìn)行制度銜接，防止無(wú)序流通。由于涉及制度眾多，不能零散進(jìn)行，需要集成起來(lái)創(chuàng)新，所以自貿(mào)港分線管理的內(nèi)涵就是制度集成式創(chuàng)新，需要解決兩大問題，即怎樣放開？怎樣管??？

1.“一線”怎樣放開。多種方式的制度創(chuàng)新。自貿(mào)港“一線放開”是統(tǒng)籌各類業(yè)務(wù)的制度性放開，其實(shí)質(zhì)是立足于海南的跨境經(jīng)濟(jì)關(guān)系，推動(dòng)貿(mào)易便利化和各類要素流通便利化，削減雙向市場(chǎng)障礙，通過準(zhǔn)入放開、程序放開、稅收放開、經(jīng)濟(jì)放開等多種方式開展制度創(chuàng)新。

一是準(zhǔn)入放開。針對(duì)貿(mào)易進(jìn)口以及各方面入境管理的準(zhǔn)入管控，以制度方式實(shí)施清單(目錄)管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理。對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和海南經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，降低準(zhǔn)入門檻，壓低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，削減管制范圍，最大程度便利各類要素入境。保留的準(zhǔn)入限制(禁止)事項(xiàng)主要是保證國(guó)家安全和履行國(guó)際義務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)“多數(shù)準(zhǔn)入、少數(shù)不準(zhǔn)入”。

二是程序放開。針對(duì)貿(mào)易進(jìn)出口以及各方面跨境的合規(guī)要求，以制度方式簡(jiǎn)化程序，推動(dòng)低干預(yù)率的風(fēng)險(xiǎn)管理。適應(yīng)自貿(mào)港自由便利特點(diǎn)，簡(jiǎn)并各類跨境管理審批環(huán)節(jié)，削減各類跨境單證、資證、憑證，減少印證式查驗(yàn)檢驗(yàn)作業(yè)，降低經(jīng)濟(jì)人、自然人的合規(guī)義務(wù)，大力推行政務(wù)信息化辦理，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)應(yīng)用(18)郭永泉：《六合、三維、一體:智慧海關(guān)新技術(shù)應(yīng)用研究》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2019年第3期。。

三是稅收放開。貿(mào)易中的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，以制度方式減少應(yīng)稅品目，降低稅收成本。除了對(duì)少數(shù)商品實(shí)施保護(hù)性稅收，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)商品進(jìn)口“零關(guān)稅”、無(wú)增值稅和消費(fèi)稅。減少稅收征管實(shí)體和程序，降低自貿(mào)港進(jìn)口和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)生產(chǎn)性要素入?yún)^(qū)集聚和消費(fèi)市場(chǎng)形成(19)郭永泉：《論海南自貿(mào)港稅收政策體系的構(gòu)建》，《南海學(xué)刊》，2019年第1期。。

四是經(jīng)濟(jì)放開。針對(duì)部分限制性貿(mào)易業(yè)務(wù)和跨境管理業(yè)務(wù)，以制度方式在自貿(mào)港探索或許可開展，豐富經(jīng)濟(jì)類型，擴(kuò)大開放范圍。推進(jìn)與“一線”跨境相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，削除貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易中的跨境壁壘，實(shí)施貨物(物品)流通、資金融通、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往的自由便利制度，促進(jìn)各類要素跨境流動(dòng)和配置。

2.“二線”怎樣管住。兼顧雙重因素的制度創(chuàng)新。自貿(mào)港與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)制度安排有著明顯不同，為了防止自貿(mào)港優(yōu)惠政策被外溢到內(nèi)地或者“搭便車”，維系海南制度安排的區(qū)域特殊性，同時(shí)為了支持自貿(mào)港集聚國(guó)內(nèi)要素，需要實(shí)施“二線管住”。 自貿(mào)港“二線”是對(duì)“一線”政策安排的終止空間線，“二線”實(shí)施雙側(cè)管理，進(jìn)出區(qū)流向的貿(mào)易性質(zhì)不同，區(qū)內(nèi)外的管理方式也不同。所以，自貿(mào)港“二線管住”需要突出這些雙重特點(diǎn)，在制度創(chuàng)新過程中把握雙側(cè)、雙向、雙循環(huán)因素。

一是雙側(cè)管住。自貿(mào)港“二線”內(nèi)外都在我國(guó)的管轄范圍內(nèi)，但管理領(lǐng)域和管理主體不同：“二線”區(qū)內(nèi)即自貿(mào)港，由海南機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理；“二線”區(qū)外即內(nèi)地，由內(nèi)地機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。自貿(mào)港“二線管住”僅靠單側(cè)是管不住的，需要雙側(cè)協(xié)同管理。按照經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐，跨區(qū)域要素流通一般實(shí)施“寬出嚴(yán)進(jìn)”原則，主要由入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)開展管理。所以自貿(mào)港“二線”由內(nèi)地入?yún)^(qū)主要由海南一側(cè)管理，內(nèi)地一側(cè)協(xié)助；出區(qū)入內(nèi)地主要由內(nèi)地一側(cè)管理，海南一側(cè)協(xié)助。

二是雙向管住。通過自貿(mào)港“二線”，海南和內(nèi)地實(shí)際上形成兩個(gè)不同的市場(chǎng)。兩個(gè)市場(chǎng)在經(jīng)由“二線”進(jìn)出的流向上形成非對(duì)稱關(guān)系，從海南到內(nèi)地是外貿(mào)流通關(guān)系，從內(nèi)地到海南是內(nèi)貿(mào)流通關(guān)系。從而需要在流通管理上進(jìn)行差別化的制度設(shè)計(jì)：從海南到內(nèi)地，內(nèi)地按進(jìn)口管理，執(zhí)行貿(mào)易管制、邊境管理和進(jìn)口稅收，按對(duì)應(yīng)關(guān)系，海南出區(qū)環(huán)節(jié)應(yīng)視作出口，但不是真的出口，其管理主要是協(xié)助內(nèi)地進(jìn)行進(jìn)口“原產(chǎn)地”確認(rèn)；從內(nèi)地到海南，內(nèi)地和海南都按照國(guó)內(nèi)流通管理，沒有貿(mào)易管制、邊境管理和進(jìn)口稅收，是開放式的進(jìn)出，但由于海南是自貿(mào)港性質(zhì)，對(duì)于一些有差異性的制度安排(比如稅制差異)，仍需在出入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度狀態(tài)切換。

三是雙循環(huán)促進(jìn)。自貿(mào)港“二線”不直接開展跨境業(yè)務(wù)，而是與內(nèi)地市場(chǎng)的分線，兼有外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)性質(zhì)，成為國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的交匯線。依托“二線”開展管理，就是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的生動(dòng)實(shí)踐?！岸€管住”不能簡(jiǎn)單將進(jìn)出區(qū)業(yè)務(wù)按外貿(mào)或內(nèi)貿(mào)要求進(jìn)行處置，需要考慮到內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)相結(jié)合的因素，做到“二線”雙側(cè)協(xié)同、雙向暢通、雙循環(huán)促進(jìn)，優(yōu)化國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)的物化集聚和物化配置，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港成為我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)新高地的目標(biāo)。

四、海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作和分線管理制度集成創(chuàng)新的建議

海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作后，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞《總體方案》總體要求、制度設(shè)計(jì)和分步驟分階段安排，結(jié)合自貿(mào)港“一線、二線”的性質(zhì)特點(diǎn)和分線管理要求，進(jìn)行制度集成創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的內(nèi)容涉及面較廣，從海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的關(guān)鍵性因素出發(fā)，重點(diǎn)就準(zhǔn)入(準(zhǔn)出)、“零關(guān)稅”、環(huán)節(jié)稅簡(jiǎn)并、海關(guān)監(jiān)管、“二線”出區(qū)鼓勵(lì)等制度創(chuàng)新提出建議。

(一)創(chuàng)新自貿(mào)港“一線”貨物(物品)準(zhǔn)入(準(zhǔn)出)制度

參照我國(guó)貿(mào)易管制法律法規(guī)以及海南產(chǎn)業(yè)體系需求(20)我國(guó)已經(jīng)生效的貿(mào)易管制法律有《出口管制法》，對(duì)準(zhǔn)出事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，準(zhǔn)入事項(xiàng)由各行業(yè)法律規(guī)定。，基于維護(hù)國(guó)家安全和海南市場(chǎng)安全、資源安全的原則，制定出臺(tái)“四張貿(mào)易管制清單”：限制進(jìn)口貨物物品清單、禁止進(jìn)口貨物物品清單、限制出口貨物物品清單、禁止出口貨物物品清單。限制類貨物(物品)按我國(guó)現(xiàn)行關(guān)稅稅則商品(8位本國(guó)子目)列名，禁止類貨物(物品)按其性狀標(biāo)識(shí)列名(21)禁止類貨物(物品)比如毒品、固體廢物等，不見諸關(guān)稅稅則，所以按其性狀列名。比如珍稀動(dòng)植物、名人字畫、保護(hù)類文物，需要根據(jù)其保護(hù)特征加以區(qū)分，所以按其標(biāo)識(shí)列名。。清單名目應(yīng)盡量簡(jiǎn)約，并保持穩(wěn)定預(yù)期。以行政手段(許可證)、經(jīng)濟(jì)手段(配額)相結(jié)合的方式執(zhí)行清單管理。在清單外的所有貨物(物品)均可按申報(bào)名稱自由進(jìn)出。

(二)創(chuàng)新進(jìn)口“零關(guān)稅”實(shí)體制度

結(jié)合自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作，制定自貿(mào)港進(jìn)口征稅商品目錄，目錄內(nèi)商品征稅，目錄外商品免稅。在制定目錄時(shí)突出關(guān)稅保護(hù)作用，重點(diǎn)對(duì)海南具有優(yōu)勢(shì)的內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)以及要素稟賦進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)，包括熱帶農(nóng)漁產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品以及建設(shè)產(chǎn)業(yè)體系下的新能源汽車、生態(tài)環(huán)保、生物醫(yī)藥成品等。征稅商品目錄應(yīng)參照稅則表述，按次列出8位稅目、商品名稱和適用稅率。目錄是海南版本的關(guān)稅稅則，作為海關(guān)征稅和納稅人繳稅依據(jù)。征稅商品目錄占稅則稅目比例宜低不宜高，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)商品“一線”進(jìn)口免關(guān)稅，昭示“零關(guān)稅”這一自貿(mào)港標(biāo)志性特征。實(shí)施關(guān)稅制度整體切換：將早期收獲階段的“一負(fù)三正”四張優(yōu)惠稅收清單裁并或轉(zhuǎn)為進(jìn)口征稅商品目錄管理范圍(22)蘇鐵：《海南自由貿(mào)易港“零關(guān)稅”政策應(yīng)如何落地》，《國(guó)際稅收》，2020年第11期。；取消現(xiàn)行各類特定優(yōu)惠稅收政策并納入統(tǒng)一免稅范圍內(nèi)；進(jìn)境物品簡(jiǎn)易稅制并入征稅目錄內(nèi)管理，執(zhí)行同條件征稅、同條件免稅。

(三)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)稅簡(jiǎn)并和切換制度

推動(dòng)海南自貿(mào)港“簡(jiǎn)稅制”改革，將增值稅、消費(fèi)稅等五種稅費(fèi)進(jìn)行簡(jiǎn)并，改為在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅。由此在分線管理中體現(xiàn)不同稅制改革方向。其一，撤免“一線”進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅。在自貿(mào)港“一線”撤免進(jìn)口增值稅、消費(fèi)稅，全部商品無(wú)須申報(bào)和繳納進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。相應(yīng)地，自貿(mào)港生產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不產(chǎn)生增值稅，出口環(huán)節(jié)不退稅。其二，在“二線”進(jìn)出區(qū)時(shí)切換稅收模式。內(nèi)地企業(yè)在將貨物運(yùn)往海南后，可憑有效運(yùn)單向內(nèi)地稅務(wù)部門申請(qǐng)退還前期生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)征收的增值稅。這種退稅類似出口退稅，可命名為“出往自貿(mào)港退稅”。 內(nèi)地貨物進(jìn)區(qū)無(wú)須征收流轉(zhuǎn)稅，與“一線”進(jìn)口貨物、海南自產(chǎn)貨物一樣，統(tǒng)一在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅?！岸€”出區(qū)貨物的稅收征免由內(nèi)地海關(guān)實(shí)施，無(wú)論關(guān)稅征免與否，原則上都需按規(guī)定征收進(jìn)口增值稅(部分商品征收進(jìn)口消費(fèi)稅)，報(bào)關(guān)單作為增值稅流轉(zhuǎn)鏈條的起點(diǎn)憑證，納入后續(xù)抵扣環(huán)節(jié)管理。

(四)創(chuàng)新“一線”海關(guān)申報(bào)與監(jiān)管制度

大幅減少“一線”進(jìn)出口貨物(物品)收發(fā)貨人的單證申報(bào)和程序合規(guī)義務(wù)，對(duì)申報(bào)單證及通關(guān)程序?qū)嵭蟹诸惞芾?。限制類貨物申?bào)，使用簡(jiǎn)化版報(bào)關(guān)單，隨附監(jiān)管證件；非限制類貨物申報(bào)，直接使用出入境艙單；對(duì)于采取區(qū)塊鏈技術(shù)或者具備ERP/WMS系統(tǒng)并和海關(guān)聯(lián)網(wǎng)的收發(fā)貨人，無(wú)須申報(bào)，直接憑其傳輸?shù)倪M(jìn)出境記錄放行；申報(bào)(信息傳輸)全過程在國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”進(jìn)行，免于紙質(zhì)單證單據(jù)。一般情況下，收發(fā)貨人在完成申報(bào)和傳輸記錄后，即可提離進(jìn)口貨物或發(fā)運(yùn)出口貨物；不在通關(guān)環(huán)節(jié)繳稅，涉稅貨物在放行后三個(gè)月內(nèi)統(tǒng)一繳清稅款。海關(guān)對(duì)于各類進(jìn)出境通關(guān)的貨物(物品)，主要通過前期信息渠道結(jié)合申報(bào)(信息傳輸)情況開展后臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，作出精準(zhǔn)布控，而非通過對(duì)貨物物品的實(shí)體驗(yàn)核和隨機(jī)布控開展風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，減少干預(yù)率和干預(yù)面。精準(zhǔn)布控主要針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)物項(xiàng)開展，包括已申報(bào)的限制類物項(xiàng)、未申報(bào)的禁止限制類物項(xiàng)以及其他存在進(jìn)出境安全風(fēng)險(xiǎn)的物項(xiàng)。對(duì)于非布控的其他大多數(shù)進(jìn)出境貨物物品，可以自由進(jìn)出。

(五)創(chuàng)新“二線”出區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度

內(nèi)地海關(guān)負(fù)責(zé)“管”，對(duì)海南“二線”出區(qū)貨物按進(jìn)口管理，執(zhí)行統(tǒng)一貿(mào)易管理和稅收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于原產(chǎn)于海南且屬于鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)范圍的貨物，可以給予免關(guān)稅待遇。自貿(mào)港海關(guān)負(fù)責(zé)“證”，即應(yīng)出區(qū)貨物發(fā)貨人申請(qǐng)，簽發(fā)貨物原產(chǎn)于海南的證明。自貿(mào)港參照國(guó)際海關(guān)通行的原產(chǎn)地證明制，開展原產(chǎn)證明(信息)管理，做好驗(yàn)證、簽證、標(biāo)記工作。自貿(mào)港海關(guān)將原產(chǎn)地驗(yàn)證的完全獲得和實(shí)質(zhì)性改變兩大標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合自貿(mào)港實(shí)際進(jìn)行轉(zhuǎn)化：完全獲得標(biāo)準(zhǔn)就是不含進(jìn)口料件的貨物，實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)適用從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)，即含進(jìn)口料件在海南自由貿(mào)易港加工增值超過30%(含)的貨物。根據(jù)貨物出區(qū)內(nèi)銷價(jià)格以及進(jìn)口料件價(jià)格的比例關(guān)系進(jìn)行加工增值認(rèn)定，其公式為：[(貨物出區(qū)內(nèi)銷價(jià)格-∑進(jìn)口料件價(jià)格)/進(jìn)口料件價(jià)格]?！岸€”出區(qū)貨物或者其包裝上應(yīng)標(biāo)識(shí)原產(chǎn)自貿(mào)港標(biāo)記。原產(chǎn)證明(信息)由自貿(mào)港簽證海關(guān)直接通過全國(guó)海關(guān)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)直接傳輸?shù)絻?nèi)地海關(guān)。貨物企業(yè)在向內(nèi)地海關(guān)申報(bào)時(shí)，在原產(chǎn)國(guó)欄目?jī)?nèi)填注“原產(chǎn)于海南自貿(mào)港”并錄入原產(chǎn)證明編號(hào)，內(nèi)地海關(guān)按貨物進(jìn)口手續(xù)接受申報(bào)，驗(yàn)核原產(chǎn)證明編號(hào)與貨物原產(chǎn)地標(biāo)記，確認(rèn)無(wú)誤后按“海南自貿(mào)港進(jìn)口貨物”性質(zhì)予以放行并辦理征免稅手續(xù)。

(六)創(chuàng)新“二線”出區(qū)原產(chǎn)享惠的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)制度

鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)范圍參照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、三個(gè)樣本確定。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：在內(nèi)地現(xiàn)有鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增加海南具有優(yōu)勢(shì)的內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(23)吳升嬌、熊婧怡：《發(fā)揮“零關(guān)稅”和加工增值政策效應(yīng)的思考》，《南海學(xué)刊》，2020年第3期。，包括傳統(tǒng)稟賦的熱帶農(nóng)漁產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品，建設(shè)產(chǎn)業(yè)體系下的新能源汽車、生態(tài)環(huán)保、生物醫(yī)藥成品，消費(fèi)產(chǎn)業(yè)的適用消費(fèi)品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)。三個(gè)樣本：一是海關(guān)減免稅鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)(商品)政策目錄，包括內(nèi)資鼓勵(lì)類項(xiàng)目、鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、國(guó)家支持發(fā)展的重大技術(shù)裝備和成品目錄等，二是自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作前早期收獲制度中的“零關(guān)稅”三個(gè)正面清單，三是海關(guān)關(guān)于非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則中實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)的貨物清單。此等目錄、清單可以作為鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)的參考。對(duì)于鼓勵(lì)類目錄，應(yīng)當(dāng)按商品列出而非按產(chǎn)業(yè)或企業(yè)列出。雖然該政策扶持對(duì)象為產(chǎn)業(yè)企業(yè)，但是在“二線”出區(qū)的標(biāo)的物必然體現(xiàn)為商品，按商品列出目錄便于依托現(xiàn)有成熟的稅則稅目開展精細(xì)化管理，有利于自貿(mào)港海關(guān)簽證以及內(nèi)地海關(guān)免稅施惠。如反之，按產(chǎn)業(yè)企業(yè)列出，必然形成較大的彈性空間和識(shí)別困難，給海關(guān)監(jiān)管造成巨大的技術(shù)困難，也會(huì)給企業(yè)增加證明資料的負(fù)擔(dān)。

(七)創(chuàng)新物品“二線”進(jìn)出區(qū)監(jiān)管制度

旅客行李物品和郵快件物品經(jīng)“二線”發(fā)內(nèi)地，由內(nèi)地海關(guān)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)管，照章征稅。物品經(jīng)“二線”進(jìn)自貿(mào)港按國(guó)內(nèi)流通管理。對(duì)于目前實(shí)施的離島免稅制度，因大多數(shù)消費(fèi)品零關(guān)稅，在自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作后無(wú)須保留，改為在內(nèi)地行郵物品監(jiān)管限制和免稅待遇中對(duì)自貿(mào)港來(lái)向物品予以優(yōu)惠，以促進(jìn)海南旅游消費(fèi)市場(chǎng)建設(shè)，適當(dāng)將自貿(mào)港紅利惠利于內(nèi)地民眾。建議，內(nèi)地進(jìn)境郵遞物品限值(800元、港澳臺(tái)1 000元)就自貿(mào)港來(lái)向物品放寬至單次3 000元；進(jìn)境旅客行李物品免稅額(5 000元)就自貿(mào)港來(lái)向物品放寬至單次10 000元。