魏杰 汪浩

政府投資基金作為政府與市場相結(jié)合的產(chǎn)物，在引領(lǐng)投資、改善投資結(jié)構(gòu)、提高投資效率等方面可以發(fā)揮重要功能，進一步完善政府投資基金機制設(shè)計，可在促進經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展方面有所作為。

“十四五”規(guī)劃的三個基本點

2021年是“十四五”的開局之年，中國進入新的歷史時期。

第一個基本點：未來主要目標(biāo)是成為一個現(xiàn)代化強國。從中國社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史階段來看，我們進入新的歷史階段。從溫飽到小康，未來的消費和投資都將出現(xiàn)重大變化。2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，2050年建成現(xiàn)代化強國。這標(biāo)志著中國從今年開始進入一個新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段。

第二個基本點：新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)生變革。從生產(chǎn)者來看，以數(shù)字經(jīng)濟、人工智能為代表的新技術(shù)將在中國全面展開。新技術(shù)革命導(dǎo)致兩個后果，其一，產(chǎn)生一系列新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，其二，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革。

第三個基本點：中美關(guān)系進入新的歷史時期，兩國關(guān)系將進入常態(tài)化競爭態(tài)勢和階段。消費、投資、財政、貨幣、金融，都會在未來發(fā)生重大變化。

“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵要義在于高質(zhì)量發(fā)展和雙循環(huán)新發(fā)展格局，其中高質(zhì)量發(fā)展的核心是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢，雙循環(huán)新發(fā)展格局要求堅持?jǐn)U大內(nèi)需，將實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

當(dāng)前雙循環(huán)新發(fā)展格局著重要求加快培育完整內(nèi)需體系、全面促進消費的同時，拓展投資空間，尤其是要深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機制。但是新冠肺炎疫情之后，整體社會投資偏向于謹(jǐn)慎，制造業(yè)投資尚未恢復(fù)到疫情前的水平，根據(jù)國家統(tǒng)計局2021年一季度數(shù)據(jù)，制造業(yè)投資兩年平均下降2%，也就是說目前制造業(yè)投資水平相當(dāng)于疫情前的96%，制造業(yè)投資恢復(fù)緩慢，如何進一步擴大投資，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率，以及以投資促進創(chuàng)新發(fā)展，成為亟待解決的問題。

存量基金規(guī)模已十分龐大

根據(jù)財政部2015年發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》，政府投資基金是指“由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”。從廣義的范疇來說，政府投資基金涵蓋了政府引導(dǎo)基金、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、政府創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政府并購基金、PPP基金等既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念范圍。

從20世紀(jì)80年代開始，我國政府投資基金經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，分別為探索起步階段（20世紀(jì)80年代-2006年）、緩慢發(fā)展階段（2006年-2014年）、迅猛增長階段（2014年-2016年）以及回歸理性階段（2017年之后）。雖然當(dāng)前新設(shè)基金數(shù)量和規(guī)模減少，但是存量基金規(guī)模已經(jīng)十分龐大，據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，政府投資基金的總數(shù)量達到2194只，總目標(biāo)規(guī)模達到15.8萬億元，總體呈現(xiàn)東中部相對較多，與區(qū)域經(jīng)濟體量正相關(guān)的格局。

我國政府投資基金的運行也存在諸多問題，比如資金規(guī)模過度擴張，但是資金利用率并不高，基金結(jié)存嚴(yán)重;與市場化投資基金投資領(lǐng)域相似度過高，形成不良競爭;多頭管理導(dǎo)致運行機制不順暢;績效評價體系不健全;創(chuàng)新效應(yīng)未達預(yù)期等。需對政府投資基金的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實根源有更深刻的認(rèn)識，從而在實踐中規(guī)范政府投資基金的發(fā)展，以發(fā)揮引導(dǎo)社會投資、促進經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展的作用。

“十四五”的五大投資領(lǐng)域

政府投資基金可在外部性較強的領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，彌補市場化投資在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的不足。

“十四五”期間，政府投資基金可積極介入公共產(chǎn)品投資，具體來說，包括五大類：

第一類是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資。這一直是政府投資的重點，因為現(xiàn)代化的一個重要評價指標(biāo)是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通類基礎(chǔ)設(shè)施、能源類基礎(chǔ)設(shè)施和水利類基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在“十四五”期間的投資總額在15萬億元左右，相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都有巨大的增長空間。

第二類是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。新基建投資是“十四五”期間政府需介入的重要投資領(lǐng)域，其包括三個方面，一是信息類基礎(chǔ)設(shè)施，如5G技術(shù);二是融合類基礎(chǔ)設(shè)施，就是用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，如充電樁、智能交通等;三是科創(chuàng)類基礎(chǔ)設(shè)施，如科學(xué)裝置、現(xiàn)代化實驗室、科創(chuàng)中心等。預(yù)估新基建投資在10萬億元左右。

第三類是城市化投資。城市化水平是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，“十四五”期末要將城市化率提高到65%，中國的城市化并非平衡推進，而是要優(yōu)先建設(shè)四大都市圈，分別為長三角都市圈、粵港澳大灣區(qū)都市圈、京津冀都市圈和成渝都市圈，這些區(qū)域是城市化投資的重點。

第四類是環(huán)境投資。2020年9月，我國在聯(lián)合國大會上作出“30·60”碳達峰、碳中和的承諾，綠色發(fā)展成為當(dāng)前熱門，從江河湖泊的環(huán)境修復(fù)，到工業(yè)化、城市化的廢水、廢氣和固體垃圾的處理，環(huán)境成為經(jīng)濟發(fā)展的硬約束，環(huán)境投資也面臨著巨大的空間與機遇。

第五類是公共衛(wèi)生體系投資。新冠肺炎疫情的暴發(fā)與蔓延，反映了當(dāng)前公共衛(wèi)生體系存在的不足，尤其是類似于火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院這樣的應(yīng)急醫(yī)療基地，以及口罩、呼吸機等基本醫(yī)療設(shè)備庫存，都應(yīng)進一步加強，構(gòu)建公共衛(wèi)生體系信息系統(tǒng)，全面加強公共衛(wèi)生領(lǐng)域投資。以上五大類投資均具有較強的正外部性，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，因而政府投資基金的介入具有天然的合理性，其既能發(fā)揮政府的干預(yù)和主導(dǎo)作用，又能一定程度上引進社會資本，優(yōu)化公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率。

政府投資基金可一定程度介入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資，發(fā)揮引導(dǎo)和撬動社會資本的功能。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向，同時也是社會資本著重追逐的領(lǐng)域，政府資金不宜過多干預(yù)，但是由于市場的信息不對稱、結(jié)構(gòu)匹配不順暢、幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不明朗、資本市場定價機制不健全等問題，政府資金可適度介入，而且采用政府投資基金的形式介入，可進一步削弱政府干預(yù)對市場的扭曲，從而真正發(fā)揮引導(dǎo)和撬動社會資本的作用。

具體來說，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要包括新能源、新材料、生命生物工程、信息技術(shù)、新能源汽車、人工智能、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備等八個要點，這也將是創(chuàng)業(yè)板和科創(chuàng)板上市企業(yè)的主要來源行業(yè);現(xiàn)代制造業(yè)主要包括大飛機、高鐵、數(shù)控機床、核電裝備制造、特高壓輸變電裝備制造、現(xiàn)代船舶制造與海洋裝備制造六個要點;服務(wù)業(yè)包括消費服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)和精神服務(wù)，其既是就業(yè)崗位增加的重要依托，也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要方向。

政府投資基金可在相關(guān)投資不足領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)和撬動作用，促進資金流向相應(yīng)行業(yè)，從而帶動新技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

完善政府投資基金運行機制

政府投資基金主要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些投資都具有明顯的正外部性，市場自發(fā)的投資不能滿足需求，所以政府投資基金可以用政府調(diào)節(jié)的力量來引導(dǎo)社會資本投入其中，適度的政府讓利，甚至適度地虧損以補貼社會資本都是可以接受的。政府投資基金發(fā)揮的資源再配置效應(yīng)將更多資源引向創(chuàng)新領(lǐng)域，通過促進技術(shù)進步和全要素生產(chǎn)率提升，實現(xiàn)持續(xù)的內(nèi)生增長，這也是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

政府投資基金的角色定位是彌補市場的不足以及彌補當(dāng)前投融資模式的短板，基金規(guī)模應(yīng)是有邊界的。

政府投資基金的存在不是為了與市場投資基金形成競爭，而是與其形成互補的關(guān)系，這就決定了政府投資基金在投資領(lǐng)域、行業(yè)、時機等方面要與市場投資基金有所區(qū)分，也決定了政府投資基金的規(guī)模應(yīng)該是有邊界的，規(guī)模過大勢必會導(dǎo)致資源錯配和效率損失。

同時，我國投融資模式存在直接融資占比低、中長期資金不足、資金傳導(dǎo)不暢等問題，政府投資基金為市場提供了以國家信用為基礎(chǔ)的、吸納民間資本服務(wù)實體經(jīng)濟的、獲取中長期資金的直接融資模式，有助于彌補當(dāng)前投融資模式的短板。

“十四五”時期政府投資基金可在拓展投資空間、促進創(chuàng)新發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，但是當(dāng)前我國政府投資基金存在資金利用率低、基金結(jié)存嚴(yán)重、與市場化基金過度競爭、創(chuàng)新效應(yīng)不足等問題，需進一步完善政府投資基金運行機制。

第一，提高對于政府投資基金定位和角色的認(rèn)識，適度壓縮政府投資基金規(guī)模，限定政府投資基金的投資領(lǐng)域、行業(yè)和階段等。

充分認(rèn)識政府投資基金彌補市場和投融資模式不足的定位與角色，與市場投資基金不是形成競爭關(guān)系，而是互補關(guān)系，因而每一只政府投資基金的設(shè)立都需要有明確的目的，對其投資領(lǐng)域、行業(yè)和階段等都有明確的規(guī)定，對其規(guī)模也應(yīng)有合理的評估，從而避免當(dāng)前的投向錯配和資金結(jié)存嚴(yán)重等問題。雖然當(dāng)前基金設(shè)立進入回歸理性階段，增量規(guī)模減小，但是存量規(guī)模過大，需要考慮政府投資基金規(guī)模的邊界性，適度壓縮基金規(guī)模。

第二，重視政府與政府投資基金管理人、基金管理人與被投企業(yè)之間的合同設(shè)計，將技術(shù)創(chuàng)新、效率改善等進行指標(biāo)化并寫入合同。

政府、政府投資基金管理人和被投企業(yè)之間雙重道德風(fēng)險問題的解決有賴于有效的激勵機制設(shè)計，也就是基金管理人考核指標(biāo)、被投企業(yè)業(yè)績評估指標(biāo)等顯性的合同設(shè)計，理論證明將技術(shù)創(chuàng)新、效率改善等進行指標(biāo)化并寫入合同，有助于解決雙重信息不對稱問題導(dǎo)致的扭曲，提高政府投資基金運作效率，比如對于被投企業(yè)可以將知識產(chǎn)權(quán)作為追加資金投入的條件、對于基金管理人可以將被投企業(yè)研發(fā)投入作為業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)等。

作者：

魏杰?清華大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與戰(zhàn)略系教授、文化經(jīng)濟研究院院長

汪浩?中國人民銀行訪問學(xué)者、深圳證券交易所博士后