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        投資促進創(chuàng)新發(fā)展 激活經(jīng)濟一池春水

        2021-07-08 10:53:55魏杰汪浩
        經(jīng)濟 2021年5期
        關(guān)鍵詞:基金

        魏杰 汪浩

        政府投資基金作為政府與市場相結(jié)合的產(chǎn)物,在引領(lǐng)投資、改善投資結(jié)構(gòu)、提高投資效率等方面可以發(fā)揮重要功能,進一步完善政府投資基金機制設(shè)計,可在促進經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展方面有所作為。

        “十四五”規(guī)劃的三個基本點

        2021年是“十四五”的開局之年,中國進入新的歷史時期。

        第一個基本點:未來主要目標(biāo)是成為一個現(xiàn)代化強國。從中國社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史階段來看,我們進入新的歷史階段。從溫飽到小康,未來的消費和投資都將出現(xiàn)重大變化。2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,2050年建成現(xiàn)代化強國。這標(biāo)志著中國從今年開始進入一個新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段。

        第二個基本點:新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn),傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)生變革。從生產(chǎn)者來看,以數(shù)字經(jīng)濟、人工智能為代表的新技術(shù)將在中國全面展開。新技術(shù)革命導(dǎo)致兩個后果,其一,產(chǎn)生一系列新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),其二,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革。

        第三個基本點:中美關(guān)系進入新的歷史時期,兩國關(guān)系將進入常態(tài)化競爭態(tài)勢和階段。消費、投資、財政、貨幣、金融,都會在未來發(fā)生重大變化。

        “十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵要義在于高質(zhì)量發(fā)展和雙循環(huán)新發(fā)展格局,其中高質(zhì)量發(fā)展的核心是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展,堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位,全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢,雙循環(huán)新發(fā)展格局要求堅持?jǐn)U大內(nèi)需,將實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合,加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

        當(dāng)前雙循環(huán)新發(fā)展格局著重要求加快培育完整內(nèi)需體系、全面促進消費的同時,拓展投資空間,尤其是要深化投融資體制改革,發(fā)揮政府投資撬動作用,激發(fā)民間投資活力,形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機制。但是新冠肺炎疫情之后,整體社會投資偏向于謹(jǐn)慎,制造業(yè)投資尚未恢復(fù)到疫情前的水平,根據(jù)國家統(tǒng)計局2021年一季度數(shù)據(jù),制造業(yè)投資兩年平均下降2%,也就是說目前制造業(yè)投資水平相當(dāng)于疫情前的96%,制造業(yè)投資恢復(fù)緩慢,如何進一步擴大投資,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),提高投資效率,以及以投資促進創(chuàng)新發(fā)展,成為亟待解決的問題。

        存量基金規(guī)模已十分龐大

        根據(jù)財政部2015年發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》,政府投資基金是指“由各級政府通過預(yù)算安排,以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立,采用股權(quán)投資等市場化方式,引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”。從廣義的范疇來說,政府投資基金涵蓋了政府引導(dǎo)基金、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、政府創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政府并購基金、PPP基金等既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念范圍。

        從20世紀(jì)80年代開始,我國政府投資基金經(jīng)歷了四個發(fā)展階段,分別為探索起步階段(20世紀(jì)80年代-2006年)、緩慢發(fā)展階段(2006年-2014年)、迅猛增長階段(2014年-2016年)以及回歸理性階段(2017年之后)。雖然當(dāng)前新設(shè)基金數(shù)量和規(guī)模減少,但是存量基金規(guī)模已經(jīng)十分龐大,據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至2020年底,政府投資基金的總數(shù)量達到2194只,總目標(biāo)規(guī)模達到15.8萬億元,總體呈現(xiàn)東中部相對較多,與區(qū)域經(jīng)濟體量正相關(guān)的格局。

        我國政府投資基金的運行也存在諸多問題,比如資金規(guī)模過度擴張,但是資金利用率并不高,基金結(jié)存嚴(yán)重;與市場化投資基金投資領(lǐng)域相似度過高,形成不良競爭;多頭管理導(dǎo)致運行機制不順暢;績效評價體系不健全;創(chuàng)新效應(yīng)未達預(yù)期等。需對政府投資基金的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實根源有更深刻的認(rèn)識,從而在實踐中規(guī)范政府投資基金的發(fā)展,以發(fā)揮引導(dǎo)社會投資、促進經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展的作用。

        “十四五”的五大投資領(lǐng)域

        政府投資基金可在外部性較強的領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用,彌補市場化投資在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的不足。

        “十四五”期間,政府投資基金可積極介入公共產(chǎn)品投資,具體來說,包括五大類:

        第一類是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資。這一直是政府投資的重點,因為現(xiàn)代化的一個重要評價指標(biāo)是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施,包括交通類基礎(chǔ)設(shè)施、能源類基礎(chǔ)設(shè)施和水利類基礎(chǔ)設(shè)施,傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在“十四五”期間的投資總額在15萬億元左右,相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都有巨大的增長空間。

        第二類是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。新基建投資是“十四五”期間政府需介入的重要投資領(lǐng)域,其包括三個方面,一是信息類基礎(chǔ)設(shè)施,如5G技術(shù);二是融合類基礎(chǔ)設(shè)施,就是用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施,如充電樁、智能交通等;三是科創(chuàng)類基礎(chǔ)設(shè)施,如科學(xué)裝置、現(xiàn)代化實驗室、科創(chuàng)中心等。預(yù)估新基建投資在10萬億元左右。

        第三類是城市化投資。城市化水平是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,“十四五”期末要將城市化率提高到65%,中國的城市化并非平衡推進,而是要優(yōu)先建設(shè)四大都市圈,分別為長三角都市圈、粵港澳大灣區(qū)都市圈、京津冀都市圈和成渝都市圈,這些區(qū)域是城市化投資的重點。

        第四類是環(huán)境投資。2020年9月,我國在聯(lián)合國大會上作出“30·60”碳達峰、碳中和的承諾,綠色發(fā)展成為當(dāng)前熱門,從江河湖泊的環(huán)境修復(fù),到工業(yè)化、城市化的廢水、廢氣和固體垃圾的處理,環(huán)境成為經(jīng)濟發(fā)展的硬約束,環(huán)境投資也面臨著巨大的空間與機遇。

        第五類是公共衛(wèi)生體系投資。新冠肺炎疫情的暴發(fā)與蔓延,反映了當(dāng)前公共衛(wèi)生體系存在的不足,尤其是類似于火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院這樣的應(yīng)急醫(yī)療基地,以及口罩、呼吸機等基本醫(yī)療設(shè)備庫存,都應(yīng)進一步加強,構(gòu)建公共衛(wèi)生體系信息系統(tǒng),全面加強公共衛(wèi)生領(lǐng)域投資。以上五大類投資均具有較強的正外部性,具有公共產(chǎn)品性質(zhì),因而政府投資基金的介入具有天然的合理性,其既能發(fā)揮政府的干預(yù)和主導(dǎo)作用,又能一定程度上引進社會資本,優(yōu)化公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資結(jié)構(gòu),提高投資效率。

        政府投資基金可一定程度介入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資,發(fā)揮引導(dǎo)和撬動社會資本的功能。

        戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向,同時也是社會資本著重追逐的領(lǐng)域,政府資金不宜過多干預(yù),但是由于市場的信息不對稱、結(jié)構(gòu)匹配不順暢、幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不明朗、資本市場定價機制不健全等問題,政府資金可適度介入,而且采用政府投資基金的形式介入,可進一步削弱政府干預(yù)對市場的扭曲,從而真正發(fā)揮引導(dǎo)和撬動社會資本的作用。

        具體來說,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要包括新能源、新材料、生命生物工程、信息技術(shù)、新能源汽車、人工智能、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備等八個要點,這也將是創(chuàng)業(yè)板和科創(chuàng)板上市企業(yè)的主要來源行業(yè);現(xiàn)代制造業(yè)主要包括大飛機、高鐵、數(shù)控機床、核電裝備制造、特高壓輸變電裝備制造、現(xiàn)代船舶制造與海洋裝備制造六個要點;服務(wù)業(yè)包括消費服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)和精神服務(wù),其既是就業(yè)崗位增加的重要依托,也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要方向。

        政府投資基金可在相關(guān)投資不足領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)和撬動作用,促進資金流向相應(yīng)行業(yè),從而帶動新技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

        完善政府投資基金運行機制

        政府投資基金主要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這些投資都具有明顯的正外部性,市場自發(fā)的投資不能滿足需求,所以政府投資基金可以用政府調(diào)節(jié)的力量來引導(dǎo)社會資本投入其中,適度的政府讓利,甚至適度地虧損以補貼社會資本都是可以接受的。政府投資基金發(fā)揮的資源再配置效應(yīng)將更多資源引向創(chuàng)新領(lǐng)域,通過促進技術(shù)進步和全要素生產(chǎn)率提升,實現(xiàn)持續(xù)的內(nèi)生增長,這也是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

        政府投資基金的角色定位是彌補市場的不足以及彌補當(dāng)前投融資模式的短板,基金規(guī)模應(yīng)是有邊界的。

        政府投資基金的存在不是為了與市場投資基金形成競爭,而是與其形成互補的關(guān)系,這就決定了政府投資基金在投資領(lǐng)域、行業(yè)、時機等方面要與市場投資基金有所區(qū)分,也決定了政府投資基金的規(guī)模應(yīng)該是有邊界的,規(guī)模過大勢必會導(dǎo)致資源錯配和效率損失。

        同時,我國投融資模式存在直接融資占比低、中長期資金不足、資金傳導(dǎo)不暢等問題,政府投資基金為市場提供了以國家信用為基礎(chǔ)的、吸納民間資本服務(wù)實體經(jīng)濟的、獲取中長期資金的直接融資模式,有助于彌補當(dāng)前投融資模式的短板。

        “十四五”時期政府投資基金可在拓展投資空間、促進創(chuàng)新發(fā)展方面發(fā)揮重要作用,但是當(dāng)前我國政府投資基金存在資金利用率低、基金結(jié)存嚴(yán)重、與市場化基金過度競爭、創(chuàng)新效應(yīng)不足等問題,需進一步完善政府投資基金運行機制。

        第一,提高對于政府投資基金定位和角色的認(rèn)識,適度壓縮政府投資基金規(guī)模,限定政府投資基金的投資領(lǐng)域、行業(yè)和階段等。

        充分認(rèn)識政府投資基金彌補市場和投融資模式不足的定位與角色,與市場投資基金不是形成競爭關(guān)系,而是互補關(guān)系,因而每一只政府投資基金的設(shè)立都需要有明確的目的,對其投資領(lǐng)域、行業(yè)和階段等都有明確的規(guī)定,對其規(guī)模也應(yīng)有合理的評估,從而避免當(dāng)前的投向錯配和資金結(jié)存嚴(yán)重等問題。雖然當(dāng)前基金設(shè)立進入回歸理性階段,增量規(guī)模減小,但是存量規(guī)模過大,需要考慮政府投資基金規(guī)模的邊界性,適度壓縮基金規(guī)模。

        第二,重視政府與政府投資基金管理人、基金管理人與被投企業(yè)之間的合同設(shè)計,將技術(shù)創(chuàng)新、效率改善等進行指標(biāo)化并寫入合同。

        政府、政府投資基金管理人和被投企業(yè)之間雙重道德風(fēng)險問題的解決有賴于有效的激勵機制設(shè)計,也就是基金管理人考核指標(biāo)、被投企業(yè)業(yè)績評估指標(biāo)等顯性的合同設(shè)計,理論證明將技術(shù)創(chuàng)新、效率改善等進行指標(biāo)化并寫入合同,有助于解決雙重信息不對稱問題導(dǎo)致的扭曲,提高政府投資基金運作效率,比如對于被投企業(yè)可以將知識產(chǎn)權(quán)作為追加資金投入的條件、對于基金管理人可以將被投企業(yè)研發(fā)投入作為業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)等。

        作者:

        魏杰?清華大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與戰(zhàn)略系教授、文化經(jīng)濟研究院院長

        汪浩?中國人民銀行訪問學(xué)者、深圳證券交易所博士后

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