羅會(huì)鈞 查云龍

(中南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

本文研究的北極地區(qū)指的是北緯66度34分(北極圈)以?xún)?nèi)的廣大地區(qū)，包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側(cè)的泰加林帶，這里有著特殊的自然環(huán)境和地緣政治地位。近年來(lái)，北極治理受到國(guó)際社會(huì)的日益關(guān)注，這一方面是由于北極地區(qū)的自然環(huán)境隨著全球氣候變暖而發(fā)生著快速變化；另一方面，人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也需要開(kāi)辟新空間；此外，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和裝備的進(jìn)步使得北極治理成為現(xiàn)實(shí)可能。北極治理有著長(zhǎng)期的歷史，在相關(guān)治理機(jī)制的運(yùn)作下，北極治理取得了一定的成績(jī)。比如，1920年簽署的《斯瓦爾巴條約》確立了挪威對(duì)斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權(quán)，使該群島成為北極地區(qū)唯一的非軍事區(qū)；為應(yīng)對(duì)美國(guó)和挪威等國(guó)對(duì)北極熊的過(guò)度商業(yè)捕獵，加拿大、丹麥、挪威、蘇聯(lián)和美國(guó)在1973年簽署了《保護(hù)北極熊協(xié)定》，對(duì)這一行為予以規(guī)范和限制。特別是在北極理事會(huì)成立后，北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國(guó)際北極科學(xué)合作領(lǐng)域都取得很大的進(jìn)展。但由于種種原因，當(dāng)前北極治理存在諸多問(wèn)題，出現(xiàn)了明顯的“內(nèi)卷化”發(fā)展趨向。本文擬探討北極治理“內(nèi)卷化”的表現(xiàn)及其成因，并提出中國(guó)破解北極治理“內(nèi)卷化”效應(yīng)的初步方案。

一、北極治理“內(nèi)卷化”的主要表征

“內(nèi)卷化”原是社會(huì)學(xué)概念，它的最初提出者是美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤，后經(jīng)過(guò)格爾茨進(jìn)一步發(fā)展，主要表示在受到外界條件制約的情況下，某個(gè)制度和模式不斷向內(nèi)部求發(fā)展，使內(nèi)部精細(xì)和復(fù)雜化但模式本身得不到進(jìn)步的過(guò)程。黃宗智在他的《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》一書(shū)中，將格爾茨的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化解釋為勞動(dòng)力邊際產(chǎn)量的遞減。[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入，引發(fā)了極大的爭(zhēng)議，但卻引入了勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)展和豐富了這一概念，使之更適于應(yīng)用到人文社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域。后來(lái)，杜贊奇在研究中國(guó)晚清和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)時(shí)，提出“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”的概念，首次將這一社會(huì)學(xué)概念借用于政治領(lǐng)域。[2](P54-55)近年來(lái)，內(nèi)卷化作為重要的學(xué)術(shù)概念和分析工具，已廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的研究。基于此，本文認(rèn)為 “內(nèi)卷化”也可以應(yīng)用于北極治理研究，是分析當(dāng)前北極治理現(xiàn)狀和問(wèn)題的有力工具。當(dāng)前，北極治理體系內(nèi)部不斷精細(xì)化、復(fù)雜化而治理能力未得到提升，北極治理出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴(kuò)大的內(nèi)卷化問(wèn)題?，F(xiàn)階段北極治理“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)為開(kāi)放性不足、機(jī)制性缺陷和應(yīng)對(duì)力薄弱三大矛盾。

(一)開(kāi)放性不足與北極治理合作性需求間的矛盾

北極大陸和島嶼面積約800萬(wàn)平方公里，這些大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國(guó)，從地理上看，這8個(gè)環(huán)北極國(guó)家屬于北極治理進(jìn)程的域內(nèi)國(guó)家。8個(gè)環(huán)北極國(guó)家的領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)以?xún)?nèi)，其中5國(guó)環(huán)繞北冰洋，因此，它們對(duì)北極事務(wù)最為關(guān)注，受北極地區(qū)的科研、環(huán)保與開(kāi)發(fā)的影響最大也最直接。毫無(wú)疑問(wèn)，北極治理的最主要主體是域內(nèi)國(guó)家，也始于域內(nèi)國(guó)家。與此同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是氣候系統(tǒng)、地理環(huán)境，還是科學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全球都是一個(gè)統(tǒng)一的整體，各個(gè)部分緊密聯(lián)系、無(wú)法割裂，任何一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統(tǒng)的變化。比如在氣候領(lǐng)域，北極作為地球最大的兩個(gè)熱穴區(qū)之一，在某種程度上可以看作是全球大氣對(duì)流尤其是大洋環(huán)流的中心地區(qū)，而且，世界氣候變化的幅度在高緯度得以強(qiáng)化，表現(xiàn)得更為明顯，根據(jù)“整體地球系統(tǒng)”的概念，大氣對(duì)流與大洋環(huán)流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一。[3]因而，可以說(shuō)北極治理是全球性問(wèn)題，具有明顯的全球合作性和非封閉的特征。

當(dāng)前，北極治理在現(xiàn)實(shí)上仍是北極國(guó)家尤其是北極地區(qū)的大國(guó)在發(fā)揮著主導(dǎo)作用，北極國(guó)家警惕域外國(guó)家對(duì)北極事務(wù)的介入，近年來(lái)地區(qū)保護(hù)主義的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，限制域外國(guó)家在北極地區(qū)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)十分明顯。[4]北極理事會(huì)是北極治理實(shí)踐中最重要的區(qū)域性機(jī)制安排，然而域外國(guó)家想要加入這一機(jī)制卻障礙重重。以中國(guó)為例，2006年中國(guó)開(kāi)始申請(qǐng)成為北極理事會(huì)的永久觀(guān)察員國(guó)，但因部分成員否決未能實(shí)現(xiàn)；[5]2012年4月，中國(guó)再次申請(qǐng)北極理事會(huì)的永久觀(guān)察員國(guó)，北極理事會(huì)2013年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣布接受中國(guó)等6個(gè)國(guó)家成為理事會(huì)正式觀(guān)察員國(guó)。但據(jù)媒體報(bào)道，北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)此進(jìn)行了激烈辯論，中國(guó)是申請(qǐng)加入名單上最有爭(zhēng)議的，它的候選身份獲得所有北歐國(guó)家的支持，而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對(duì)，雖然最后中國(guó)等6國(guó)獲得批準(zhǔn)成為正式觀(guān)察員，但它們將受到一份新制定的“觀(guān)察員規(guī)則”限制(人稱(chēng)“努克標(biāo)準(zhǔn)”)，這份規(guī)則包括了俄羅斯和加拿大的一些要求，可以參加所有的會(huì)議，但部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議除外，且沒(méi)有決定權(quán)。[6]可以看出，對(duì)于擴(kuò)充北極理事會(huì)規(guī)模的問(wèn)題，北極理事會(huì)各成員國(guó)意見(jiàn)不一，北歐國(guó)家希望將北極“國(guó)際化”，而在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大則強(qiáng)烈反對(duì)。[7]這種情況充分反映出在北極治理開(kāi)放性和國(guó)際化議題上，北極域內(nèi)外國(guó)家之間以及北極域內(nèi)不同國(guó)家之間存在一定程度上的利益沖突與競(jìng)爭(zhēng)。在北極治理日益成為全球性問(wèn)題的背景下，開(kāi)放性不足與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當(dāng)突出，是北極治理“內(nèi)卷化”的主要表現(xiàn)之一。

(二)機(jī)制性缺陷與北極治理協(xié)同性需求間的矛盾

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，全球性熱點(diǎn)問(wèn)題此起彼伏，人類(lèi)面臨的共同挑戰(zhàn)復(fù)雜多變，所有這些問(wèn)題都是全球治理的對(duì)象，而以主權(quán)國(guó)家為主的治理主體在應(yīng)對(duì)和解決全球性問(wèn)題時(shí)難免力不從心，甚至有些大國(guó)為了一己私利逃避責(zé)任，總體而言，傳統(tǒng)治理機(jī)制和模式已出現(xiàn)“邊際貢獻(xiàn)遞減”。所以，在破解治理“內(nèi)卷化”、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的進(jìn)程中，有必要“翻新”和完善治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題領(lǐng)域的全覆蓋和對(duì)主體治理能力的有效整合。北極治理是全球治理的重要一環(huán)，當(dāng)前全球治理的機(jī)制性缺陷在北極治理進(jìn)程中無(wú)疑也有明顯的體現(xiàn)。

北極事務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一適用的單一國(guó)際條約。[8]當(dāng)前北極事務(wù)的治理機(jī)制主要由北極理事會(huì)等相關(guān)論壇和涉及北極地區(qū)事務(wù)的若干國(guó)際協(xié)定所建構(gòu)。北極理事會(huì)是1996年成立的一個(gè)高級(jí)別論壇，旨在提供一個(gè)促進(jìn)北極國(guó)家在北極原住民的參與下，在廣泛的北極議題(涉及軍事安全的有關(guān)問(wèn)題除外)，尤其是在北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)的平臺(tái)。[9]這個(gè)高級(jí)別論壇由8個(gè)理事會(huì)成員(8個(gè)北極國(guó)家)、6個(gè)永久參與者(代表北極原住民的6個(gè)組織)、6個(gè)工作組(負(fù)責(zé)理事會(huì)的研究、監(jiān)測(cè)和其他工作)和38個(gè)觀(guān)察員(非北極國(guó)家、政府間組織和非政府間組織)組成(詳見(jiàn)圖1)。[10]北極理事會(huì)的主要工作是定期通過(guò)其工作組進(jìn)行全面、前沿的環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)評(píng)估，到目前為止，北極理事會(huì)只通過(guò)了三項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)定，分別是《北極航空和海上搜救合作協(xié)定》(2011年)、《北極海洋石油污染防備和應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》(2013年)及《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作的協(xié)定》(2017年)?？梢?jiàn)，目前北極理事會(huì)的大部分制度建構(gòu)是基于成員國(guó)之間的宣言或無(wú)約束力的國(guó)際條約之上，因此具有明顯的“軟法”特征，難以實(shí)現(xiàn)更深層次的合作。[11]不僅如此，北極理事會(huì)作為一個(gè)論壇沒(méi)有自己的預(yù)算，所有項(xiàng)目和倡議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助，有些項(xiàng)目還需要其他實(shí)體的支持。北極理事會(huì)也沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，無(wú)法執(zhí)行其準(zhǔn)則、評(píng)估或建議，這一權(quán)利屬于各北極國(guó)家所有。此外，北極理事會(huì)主席每?jī)赡暧杀睒O國(guó)家輪流擔(dān)任，歷任主席都會(huì)根據(jù)自己的價(jià)值偏好和政策關(guān)注點(diǎn)制定任期內(nèi)的優(yōu)先計(jì)劃。當(dāng)前的北極理事會(huì)主席是冰島，冰島作為輪值主席(2019—2021年)的四個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)分別是：北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區(qū)以及更強(qiáng)大的北極理事會(huì)。但是，北極理事會(huì)這一安排又產(chǎn)生了政策難以連貫的問(wèn)題，上一任輪值主席國(guó)在兩年任期內(nèi)未能完成的工作，在下一任上臺(tái)后，基本上都會(huì)不了了之。[12]

圖1 北極理事會(huì)構(gòu)成

涉及北極地區(qū)事務(wù)的若干國(guó)際協(xié)定包括6大門(mén)類(lèi)的21個(gè)條約。[13]如，涉及領(lǐng)土主權(quán)類(lèi)別的《斯瓦爾巴條約》(1920，巴黎)；涉及海洋、航運(yùn)、漁業(yè)類(lèi)別的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(1982，蒙特哥灣)；涉及氣候變化和環(huán)境類(lèi)別的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(1992，紐約)等。這其中，又以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為核心的海洋法治理體系對(duì)北極治理的影響和意義最大。但《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極治理中的效用也不樂(lè)觀(guān)，雖然該公約作為權(quán)威的國(guó)際海洋法律安排適用于北極地區(qū)，也在北極治理中發(fā)揮出不可或缺的作用，不過(guò)，由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身就是世界各國(guó)的主張經(jīng)過(guò)折中和妥協(xié)的產(chǎn)物，尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規(guī)定的問(wèn)題，都使得諸多矛盾與分歧依然存在，甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯，并產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。[14]可以預(yù)見(jiàn)的是，一旦在北極地區(qū)發(fā)生權(quán)利和利益沖突時(shí)，各國(guó)會(huì)利用這種模糊與抽象的條約規(guī)定聲張自己的利益主張，對(duì)條款作出有利于自己的解釋?zhuān)绱朔炊鴷?huì)加深各國(guó)的爭(zhēng)執(zhí)與矛盾。而且，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》體現(xiàn)的是國(guó)際海洋法的一般性規(guī)定，并不是為北極量身制定，也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)該地區(qū)的具體問(wèn)題做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，因而并不足以解決北極地區(qū)面臨的治理問(wèn)題。[15](P61)由此可見(jiàn)，雖然隨著實(shí)踐的不斷深入，北極治理機(jī)制在多個(gè)層面得到了推進(jìn)和強(qiáng)化，但現(xiàn)階段的北極治理機(jī)制對(duì)北極治理的協(xié)同性需求依然存在著不適應(yīng)性。有效應(yīng)對(duì)北極事務(wù)的挑戰(zhàn)并構(gòu)建有效的北極治理架構(gòu)，是北極治理的根本任務(wù)和主要目標(biāo)。[16]

(三)應(yīng)對(duì)力薄弱與北極治理復(fù)雜性需求間的矛盾

北極治理議題涵蓋十分廣泛，從保護(hù)原住民的權(quán)利和文化到促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原到環(huán)境污染的防治，從科學(xué)研究到資源開(kāi)發(fā)和水域開(kāi)放，甚至包括領(lǐng)土主權(quán)聲張爭(zhēng)議，所有這些涉及北極地區(qū)的事務(wù)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都是北極治理的議題，具體的治理事項(xiàng)更是不可枚舉。而且由于北極地區(qū)處于一個(gè)極端惡劣的地理?xiàng)l件，它的生態(tài)系統(tǒng)、氣候環(huán)境還有當(dāng)?shù)卦∶竦纳罘绞降榷加衅洫?dú)特性，可以說(shuō)北極是一個(gè)對(duì)環(huán)境十分敏感的地區(qū)，與全球其他地區(qū)相比，更脆弱也更難治理，一旦發(fā)生改變，對(duì)當(dāng)?shù)靥赜形锓N和環(huán)境的影響將是不可逆的，據(jù)北極理事會(huì)下設(shè)的北極動(dòng)植物保護(hù)工作組(CAFF)的報(bào)告所提供的數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)未來(lái)45年，北極熊的數(shù)量將受海冰縮減的影響而減少30%；[17]在加拿大境內(nèi)的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀(jì)80年代以來(lái)已經(jīng)減少了80%；[18]在已經(jīng)消失的21種北極語(yǔ)言中，有48%是1990年以來(lái)發(fā)生的，且語(yǔ)言消亡的速度越來(lái)越快。[19]除此以外，對(duì)北極治理造成最大挑戰(zhàn)的還是北極地區(qū)正經(jīng)歷的劇烈而快速的環(huán)境變化。北極地區(qū)的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多，氣候變暖改變著北極的自然環(huán)境、威脅著北極特有的生態(tài)系統(tǒng)，使北極地區(qū)發(fā)生了許多變化，比如，由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷，導(dǎo)致北極的淡水生態(tài)系統(tǒng)正在失去維持獨(dú)特物種生存的能力。極端嚴(yán)寒的氣候曾長(zhǎng)期使人類(lèi)對(duì)北極生態(tài)運(yùn)作過(guò)程的影響保持在極低的水平，而氣候變化正推動(dòng)人類(lèi)的北極活動(dòng)進(jìn)入活躍的新時(shí)期，對(duì)北極地區(qū)帶來(lái)的影響和沖擊是巨大而又深遠(yuǎn)的。顯然，北極地區(qū)繁多復(fù)雜的治理領(lǐng)域和問(wèn)題有著相應(yīng)多樣化的治理需求，這對(duì)北極治理能力是巨大的考驗(yàn)。

當(dāng)前的北極治理能力在涉及國(guó)家權(quán)利和核心利益的問(wèn)題上也顯得力不從心，這主要表現(xiàn)在部分國(guó)家對(duì)北極地區(qū)主權(quán)權(quán)利的爭(zhēng)奪等問(wèn)題。對(duì)北極提出領(lǐng)土主張的主要有俄羅斯、美國(guó)、加拿大、丹麥和挪威五國(guó)，而最早對(duì)北極提出領(lǐng)土訴求的是加拿大。[20]目前，北極的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島，兩國(guó)采取冷處理的方式，矛盾基本可以忽略不計(jì)，但北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端卻不曾減少，其中主要的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端就是北極海底大陸架問(wèn)題。由于北極理事會(huì)被明確排除了軍事安全領(lǐng)域的治理權(quán)，對(duì)這一問(wèn)題的治理主要依靠相關(guān)國(guó)際法、條約與國(guó)際共識(shí)。對(duì)于北極領(lǐng)土的劃分有兩種主張：一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原則；二是近年來(lái)依據(jù)海底大陸架主張劃分原則，主要法律依據(jù)是1982年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。[21]扇形原則是指北極鄰近國(guó)家以其領(lǐng)土的東西兩端為端點(diǎn)，分別與北極點(diǎn)連接，形成的扇形區(qū)域應(yīng)當(dāng)屬于該鄰近國(guó)家所有。該原則最早由加拿大于1907年提出，得到俄羅斯的支持，不過(guò)沒(méi)有得到國(guó)際公認(rèn)。而按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)大陸架的定義，沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里，則擴(kuò)展到二百海里的距離。[22]由于沿海國(guó)對(duì)大陸架享有專(zhuān)屬主權(quán)權(quán)利，為擴(kuò)大本國(guó)大陸架管轄范圍，俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領(lǐng)土的自然延伸，并積極尋找于己有利的證據(jù)。[23]隨著北極形勢(shì)的變化，將來(lái)北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端恐將愈演愈烈。由于缺乏有效的治理手段和能力，這些問(wèn)題在較長(zhǎng)時(shí)期都難以得到妥善解決，面對(duì)北極地區(qū)大量的復(fù)雜性治理需求，現(xiàn)階段的北極治理能力缺口可見(jiàn)一斑。

二 、北極治理“內(nèi)卷化”形成的主要原因

對(duì)北極治理“內(nèi)卷化”的形成原因進(jìn)行深入分析，是推動(dòng)北極治理不斷走向善治的關(guān)鍵。北極治理“內(nèi)卷化”的出現(xiàn)無(wú)疑是多方面因素共同造成的結(jié)果，不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入的闡述，比如有些學(xué)者所指出的當(dāng)前北極治理存在“治理機(jī)制碎片化”、“相關(guān)國(guó)際法碎片化”的問(wèn)題以及北極治理具有特殊性等問(wèn)題，都是北極治理“內(nèi)卷化”和困境出現(xiàn)的重要原因。應(yīng)該說(shuō)，北極治理“內(nèi)卷化”是一個(gè)歷史現(xiàn)象，須放進(jìn)北極治理的歷史進(jìn)程和人類(lèi)發(fā)展的時(shí)代背景中加以考量。當(dāng)前北極治理進(jìn)程中出現(xiàn)的不完善性的背后有著深層次的原因，涉及主體的能力、意愿和權(quán)力、利益等問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前北極治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”主要有認(rèn)知水平、理念意愿和能力手段三個(gè)方面的原因。

(一)認(rèn)知水平深刻影響治理進(jìn)程的有效開(kāi)展

治理過(guò)程是認(rèn)知活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一，治理活動(dòng)的開(kāi)始與治理問(wèn)題的出現(xiàn)之間存在一個(gè)認(rèn)知環(huán)節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為“治理活動(dòng)和治理問(wèn)題是相伴而生的”，這一觀(guān)點(diǎn)值得商榷，相伴而生意味著同時(shí)性，而在實(shí)際情況中，治理相對(duì)于問(wèn)題的出現(xiàn)往往是滯后的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)主體認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的存在，意識(shí)到問(wèn)題的后果，并將問(wèn)題上升為治理議題時(shí)，治理活動(dòng)才正式開(kāi)始，在北極治理進(jìn)程中，主體的認(rèn)知水平對(duì)治理活動(dòng)影響是全過(guò)程的。

一是認(rèn)知水平影響治理的準(zhǔn)確度。尤其是諸如氣候變化這一類(lèi)的問(wèn)題，具有明顯的長(zhǎng)周期和緩慢漸變的特點(diǎn)，很多氣候問(wèn)題及其帶來(lái)的影響不能很快地體現(xiàn)出來(lái)，并且相關(guān)問(wèn)題在不同區(qū)域和不同時(shí)期的表現(xiàn)形式會(huì)有很大的不同，這增加了認(rèn)識(shí)的難度?，F(xiàn)階段雖然專(zhuān)家們普遍認(rèn)為地球正在變暖，但這在多大程度上直接歸因于人類(lèi)活動(dòng)或是由人類(lèi)活動(dòng)造成的尚不清楚，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)此問(wèn)題的影響極難評(píng)估。[24]正是由于北極治理相關(guān)問(wèn)題與矛盾的暴露需要一定的累積，因而對(duì)它的認(rèn)識(shí)有一個(gè)不斷提升的過(guò)程，并不是一蹴而就的。

二是認(rèn)知水平影響治理科學(xué)化。為了充分展示北極治理問(wèn)題的全貌，治理主體要依靠科學(xué)的方式方法，設(shè)置一系列指標(biāo)體系，通過(guò)監(jiān)測(cè)獲得和生成數(shù)據(jù)與信息，再做出相應(yīng)的處理和評(píng)估，這在科學(xué)治理中起著基礎(chǔ)性的作用。以北極地區(qū)生物多樣性的保護(hù)和治理為例，為了實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化，必須獲得北極地區(qū)生物資源和生存環(huán)境的當(dāng)前及歷史狀況等方面的準(zhǔn)確信息，而北極地區(qū)的監(jiān)測(cè)能力和手段有限，采樣嚴(yán)重不足，并且一直以來(lái)，北極監(jiān)測(cè)的做法基本上就是支離破碎和不完整的。[25]在氣候變化為主要因素的影響下，北極生物多樣性正經(jīng)歷一場(chǎng)劇烈而加速的變化，但由于目前北極不發(fā)達(dá)的觀(guān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，很難在復(fù)雜而又廣闊的北極地區(qū)發(fā)現(xiàn)和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況。

三是認(rèn)知偏差影響治理的有效性。北極地區(qū)不僅集中了全球氣候變化問(wèn)題，也因氣候變化成為其他國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的聚集地。[26](P291)雖然氣候變化在北極地區(qū)的表現(xiàn)是顯而易見(jiàn)的，但這卻主要是由北極以外地區(qū)的人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的，因而，北極氣候問(wèn)題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理?！栋屠鑵f(xié)定》是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重要框架性安排，美國(guó)作為當(dāng)前全球第二大溫室氣體排放國(guó)和累計(jì)世界最大溫室氣體排放國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候治理時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)本國(guó)的短期經(jīng)濟(jì)利益，削弱了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。例如，美國(guó)總統(tǒng)特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)定》有損美國(guó)利益，降低美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，并帶來(lái)不公平的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在2017年6月宣布退出《巴黎協(xié)定》。值得注意的是，美國(guó)政府也沒(méi)有簽署《京都議定書(shū)》，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什在2001年曾表示，議定書(shū)要求太高會(huì)損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)，不會(huì)將條約提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。雖然美國(guó)的短視行為不會(huì)改變?nèi)驊?yīng)對(duì)氣候變化的決心與行動(dòng)，但美國(guó)的態(tài)度或?qū)?lái)不確定性，影響減排力度?？梢?jiàn)，狹隘的國(guó)家利益會(huì)影響認(rèn)知客觀(guān)性，進(jìn)而影響治理的效力。

(二)國(guó)家間的治理理念與意愿暫難整合

當(dāng)前的北極治理仍是以主權(quán)國(guó)家為核心主體的。主權(quán)國(guó)家有其自身固有的價(jià)值立場(chǎng)和廣泛的國(guó)家利益訴求，這反映在治理中就是各個(gè)國(guó)家治理理念和意愿的差異。治理理念和意愿差異的背后是國(guó)家利益和價(jià)值的分歧，而全球共同價(jià)值體系的缺失，成為全球性治理的一個(gè)重要制約因素，因?yàn)楣餐瑑r(jià)值體系是全球性治理的關(guān)鍵。[27]近年來(lái)相關(guān)國(guó)家都對(duì)北極事務(wù)和北極治理發(fā)布過(guò)國(guó)家政策文件，闡明本國(guó)的治理理念和意愿，指導(dǎo)國(guó)家的北極治理行動(dòng)，在北極治理進(jìn)程中，各主權(quán)國(guó)家的治理理念與意愿短期內(nèi)難以得到有效整合，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是大國(guó)的北極戰(zhàn)略理念普遍發(fā)生轉(zhuǎn)向。以美、俄兩國(guó)北極政策為例。2007年俄羅斯北極科考隊(duì)從北極點(diǎn)下潛至海底，插上一面鈦合金制造的俄羅斯國(guó)旗，“宣示主權(quán)”意味濃厚，而2019年美國(guó)總統(tǒng)特朗普有意購(gòu)買(mǎi)格陵蘭島的新聞也引發(fā)全球熱議，兩起事件表明美、俄兩國(guó)對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注和博弈已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。在俄羅斯的北極政策文件中，國(guó)家安全是核心原則，認(rèn)為俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)的軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會(huì)及人道主義安全，對(duì)于確保俄羅斯的北極主權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。[28]同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)北極高度重視，向北極傾注更多外交和軍事資源，如增強(qiáng)美國(guó)在北極地區(qū)的軍事存在，并將“美國(guó)優(yōu)先”政策適用于北極的經(jīng)濟(jì)治理議題，表現(xiàn)出利己排他的價(jià)值取向，[29]強(qiáng)調(diào)“美國(guó)在北極地區(qū)有著獨(dú)特的關(guān)鍵性利益”。大國(guó)的北極戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反映出各大國(guó)愈發(fā)重視北極地區(qū)巨大的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，也展現(xiàn)了各大國(guó)確保本國(guó)在北極治理中權(quán)益最大化的決心。

二是北極國(guó)家間的利益沖突較為明顯。以北極航道的治理理念分歧為例。北極航道主要由兩條航道構(gòu)成，分別是大部分航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱(chēng)北方海航道)和大部分航段位于加拿大北極群島水域的西北航道，西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道，但航行與港口條件不如東北航道。加拿大1973年起宣稱(chēng)西北航道所屬的北極群島水域?qū)儆诩幽么蟮膬?nèi)水，并于1985年劃定了直線(xiàn)基線(xiàn)，此后，加拿大政府反復(fù)重申對(duì)西北航道擁有主權(quán)。而美國(guó)與歐盟對(duì)此極力反對(duì)，主張西北航道是國(guó)際海路，各國(guó)享有航行自由的權(quán)利。同時(shí)，俄羅斯對(duì)北方海航道開(kāi)發(fā)也有著復(fù)雜的心態(tài)，一方面囿于資金能力有限，需要中國(guó)等國(guó)的資金參與，另一方面又不愿失去其在北方海航道開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，要求在北極地區(qū)開(kāi)發(fā)中必須占據(jù)主導(dǎo)地位。治理主體的理念意愿差異，尤其是主要大國(guó)間的權(quán)利分歧是北極治理合作的一大障礙。

三是域外國(guó)家仍缺乏北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán)。本質(zhì)上北極治理就是全球性治理，域外國(guó)家參與北極事務(wù)是承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的表現(xiàn)，并且域外國(guó)家在北極沒(méi)有主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)議，沒(méi)有復(fù)雜的利益糾葛，更能提出具有普遍代表性的治理理念。但北極主要大國(guó)不愿意域外國(guó)家充分參與到北極治理進(jìn)程中，通過(guò)設(shè)定各種規(guī)則進(jìn)行額外限制，如明確觀(guān)察員國(guó)的主要作用就是觀(guān)察北極理事會(huì)的工作，主要在工作組一級(jí)參與相關(guān)的項(xiàng)目，而項(xiàng)目的發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)者只能是北極國(guó)家或永久參與者，此外，為了防止域外國(guó)家通過(guò)財(cái)政資助控制項(xiàng)目，理事會(huì)還特別規(guī)定觀(guān)察員對(duì)任何特定項(xiàng)目的財(cái)政捐助不得超過(guò)北極國(guó)家提供的資金額?？傮w看，域外國(guó)家的北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán)受到嚴(yán)格限制，對(duì)北極治理的貢獻(xiàn)潛能無(wú)法得到釋放。全球性治理中最突出的矛盾問(wèn)題就是國(guó)家利益和全球利益之間的沖突問(wèn)題，而利益沖突嚴(yán)重影響治理理念和意愿的整合，這會(huì)使全球性治理陷入集體行動(dòng)的困境。[30]

(三)能力手段不足成為北極治理最大掣肘

治理是對(duì)資源的配置。對(duì)北極治理來(lái)說(shuō)，需要投入的資源十分巨大，雖然各國(guó)都重視北極治理的重要意義，但參與北極治理需要足夠的財(cái)力資源和科研能力作保證，當(dāng)前的北極治理在能力和手段上都存在較大不足。

一是北極特殊環(huán)境帶來(lái)的治理困難。以北極科研和開(kāi)發(fā)為例。由于北極位于浮冰上，難以設(shè)置固定永久的科研設(shè)施設(shè)備，建立科研浮冰站成了不二選擇，但這既困難又昂貴，前期規(guī)劃籌備時(shí)間長(zhǎng)、建站物資和設(shè)備復(fù)雜繁多，還要建立后勤基地，投資額可見(jiàn)一斑。而開(kāi)發(fā)北極資源代價(jià)更大，一年中可以施工的工期很短，開(kāi)發(fā)時(shí)間以十年計(jì)，還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題，此外現(xiàn)代化的生活設(shè)施和勞動(dòng)力高工資也是巨大負(fù)擔(dān)。據(jù)計(jì)算，在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井成本的50倍以上。[31]

二是治理項(xiàng)目林立，推高治理成本。北極治理議題都是系統(tǒng)性、綜合性程度高，問(wèn)題緊密耦合的領(lǐng)域。維護(hù)北極生物多樣性是北極治理的重要工作，由于北極地區(qū)擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境，所有這些生態(tài)系統(tǒng)都受到不斷變化的北極環(huán)境的影響，因而北極生物多樣性監(jiān)測(cè)包括海洋生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃、淡水生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃、陸地生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃和沿海海岸生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃等，每一個(gè)計(jì)劃又包括各子項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都必須得到源源不斷的資金支持才能長(zhǎng)期進(jìn)行下去。

三是北極治理資源與力量供應(yīng)不足。現(xiàn)有的北極知識(shí)與數(shù)據(jù)不足以呈現(xiàn)北極環(huán)境改變的全息圖，為了增進(jìn)對(duì)北極環(huán)境變化的了解，有必要改進(jìn)研究方法、采用新興技術(shù)、利用好當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識(shí)、提高工作協(xié)調(diào)性并增加取樣，這需要投入更多的資源。在現(xiàn)有機(jī)制下，所有治理項(xiàng)目和倡議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助，域外國(guó)家對(duì)北極治理的投入受到嚴(yán)格限制，但域內(nèi)國(guó)家對(duì)北極治理的投入畢竟是有限的，這樣的供應(yīng)機(jī)制無(wú)疑會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的困境。改變目前北極治理力量供應(yīng)不足的狀況，亟需改革現(xiàn)有體制規(guī)章屏障，只有接納有實(shí)力的國(guó)家深度參與，才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問(wèn)題。

三 、破解北極治理“內(nèi)卷化”的中國(guó)應(yīng)對(duì)

在全球氣候變暖和全球化深入發(fā)展的背景下，北極問(wèn)題具有全球意義和國(guó)際影響。中國(guó)參與北極治理合法性毋庸置疑。首先，中國(guó)是“近北極國(guó)家”，是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，北極的環(huán)境變化對(duì)中國(guó)的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有直接影響，并關(guān)系到農(nóng)林牧副漁等各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益。其次，中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體和重要的貿(mào)易大國(guó)，在資金、市場(chǎng)、航運(yùn)等方面具有優(yōu)勢(shì)，同時(shí)中國(guó)也是科技大國(guó)，在極地科研的技術(shù)、設(shè)備、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方面都有較強(qiáng)實(shí)力，可以為北極治理發(fā)揮重要作用。第三，中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，在維護(hù)世界和平與安全、促進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同利益方面承擔(dān)著重大的責(zé)任，中國(guó)積極參與治理北極，維護(hù)北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的生動(dòng)體現(xiàn)。但中國(guó)作為北極域外國(guó)家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán)，未來(lái)應(yīng)本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則，著力提升北極治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)重，著力夯實(shí)北極科研能力，并不斷探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑。

(一)進(jìn)一步提升在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)重

北極是世界的北極，實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的良好治理事關(guān)全球的共同利益。一方面，部分北極地區(qū)事務(wù)雖然是地區(qū)性的，但其影響是全球性的，例如北極地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和氣候變化都深刻影響全人類(lèi)的福祉。另一方面，有些北極事務(wù)本身就是全球性的，比如，雖然北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)分屬8個(gè)北極國(guó)家，且北冰洋沿岸國(guó)還擁有相關(guān)管轄海域，但北冰洋也有公海和國(guó)際海底區(qū)域，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際條約，公海海域和國(guó)際海底區(qū)域?qū)λ袊?guó)家開(kāi)放，不論其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，另外，根據(jù)《斯瓦爾巴條約》，所有締約國(guó)公民可以自由進(jìn)出斯瓦爾巴群島，進(jìn)行任何不違反挪威政府法律的行為?？梢?jiàn)，對(duì)北極國(guó)際公海等區(qū)域的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用是全球各國(guó)共同分擔(dān)的事權(quán)，涉及全球的共同利益。但是中國(guó)目前在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)還十分有限，亟需進(jìn)一步提升話(huà)語(yǔ)權(quán)重。

一是要提供科學(xué)理念，提高話(huà)語(yǔ)影響力。當(dāng)前北極治理面臨許多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，深層次矛盾日益暴露，面對(duì)當(dāng)前的治理難題與困境，亟需建立新的發(fā)展觀(guān)、利益觀(guān)和治理觀(guān)，創(chuàng)新治理理念。中國(guó)提出的構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體思想深刻回答了“世界怎么了”“人類(lèi)怎么辦”的時(shí)代課題，為人類(lèi)的發(fā)展提供新的理念選擇，既是破解世界對(duì)中國(guó)疑慮的中國(guó)智慧，也是為人類(lèi)更好解決治理難題的中國(guó)方案。在北極治理中，人類(lèi)命運(yùn)共同體思想對(duì)于整合國(guó)家間的治理理念與意愿、化解國(guó)家間利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，中國(guó)應(yīng)在北極治理實(shí)踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，使人類(lèi)命運(yùn)共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺(jué)。

二是要依托有效平臺(tái)，增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力。傳播方式?jīng)Q定著我國(guó)北極政策的理念、文本內(nèi)容等能否得到有效傳播。[32]增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力首先要利用好現(xiàn)有多邊和雙邊交流方式，有效開(kāi)展國(guó)際對(duì)話(huà)。在舉辦多邊論壇方面，2005年中國(guó)成功承辦北極科學(xué)高峰周活動(dòng)，開(kāi)亞洲國(guó)家承辦之先河；在開(kāi)展雙邊對(duì)話(huà)方面，中、美2010年就建立了海洋法和極地事務(wù)年度對(duì)話(huà)機(jī)制；與域內(nèi)外國(guó)家合作方面，中國(guó)與冰島在2012年簽署了北極合作框架協(xié)議，這是中國(guó)首次與北極國(guó)家締結(jié)北極領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)協(xié)議。此外，中國(guó)與日本、韓國(guó)在2016年啟動(dòng)北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話(huà)，同英國(guó)、法國(guó)也開(kāi)展雙邊海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà)。通過(guò)這些平臺(tái)，中國(guó)得以有效地交流分享相關(guān)政策理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升了中國(guó)北極事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)重，應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷增強(qiáng)中國(guó)話(huà)語(yǔ)傳播力。未來(lái)還可以通過(guò)公共外交渠道開(kāi)展交流，如支持和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)與外國(guó)智庫(kù)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展交流和對(duì)話(huà)，宣介中國(guó)智慧和方案。

(二)進(jìn)一步提升在北極治理中的能力建設(shè)

中國(guó)作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者，也是北極治理的貢獻(xiàn)者，中國(guó)不僅應(yīng)為北極治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，也要提供豐富的公共產(chǎn)品和資源。北極具有重要的科研價(jià)值，科考既是當(dāng)前中國(guó)在北極治理中最為關(guān)切的利益之一，同時(shí)也是中國(guó)有效介入北極事務(wù)的最佳方式。[33]但是，中國(guó)參與北極科考事務(wù)的程度和廣度還是比較欠缺，比如在北極理事會(huì)機(jī)制下，中國(guó)目前僅參與了北極候鳥(niǎo)倡議、維持北極觀(guān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及2013-2021年北極生物多樣性行動(dòng)三個(gè)項(xiàng)目，資源貢獻(xiàn)量與中國(guó)的國(guó)家實(shí)力和國(guó)際地位不匹配。探索和認(rèn)知北極是北極問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域，中國(guó)對(duì)北極科研的投入力度還有很大的深化空間。

一是要著力提高北極科學(xué)考察和研究能力。自1996年中國(guó)成為國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)成員國(guó)以來(lái)，中國(guó)的北極科研活動(dòng)日趨活躍。2004年，中國(guó)在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區(qū)建成擁有全球極地科考中規(guī)模最大的空間物理觀(guān)測(cè)點(diǎn)的“中國(guó)北極黃河站”。截至2019年底，中國(guó)已成功進(jìn)行10次北極海洋綜合科學(xué)考察和16次北極黃河站科學(xué)考察，實(shí)現(xiàn)了對(duì)北極觀(guān)測(cè)、調(diào)查和科研的常規(guī)化。得益于極地科考船站平臺(tái)，中國(guó)在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀(guān)測(cè)體系。由于技術(shù)裝備是認(rèn)知、利用和保護(hù)北極的基礎(chǔ)，[8]未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)北極科考站點(diǎn)和科考船舶等科研和保障平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)并提升其功能，推進(jìn)新一代極地科學(xué)考察破冰船的建造工作，進(jìn)一步提升中國(guó)在北極科考和研究的能力。

二是要著力培養(yǎng)北極專(zhuān)業(yè)人才和科研團(tuán)隊(duì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極地研究偏向以南極科考為重，因而北極科研存在隊(duì)伍規(guī)模過(guò)小、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，這已成為制約中國(guó)提升北極科技競(jìng)爭(zhēng)力的主要障礙因素。因此，提升北極科研的能力和水平，要重視北極科研人才隊(duì)伍建設(shè)。首先，要依托高校和科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)北極自然科學(xué)方面的人才。2018年，由北京師范大學(xué)等25所國(guó)內(nèi)高校共建的中國(guó)高校極地聯(lián)合研究中心成立，這對(duì)于加強(qiáng)極地科研能力、提高我國(guó)極地科學(xué)與教育水平具有重大戰(zhàn)略意義。接下來(lái)，可以進(jìn)一步整合全國(guó)高校的北極科研力量和協(xié)同創(chuàng)新能力，完善北極科教體系和應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)北極科研人才的國(guó)際交流。其次，要大力培養(yǎng)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才。加強(qiáng)包括北極政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、歷史、文化以及北極活動(dòng)管理等方面的北極社會(huì)科學(xué)研究，培養(yǎng)造就一批高水平人文領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。此外，還要做好科普教育工作。引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注北極、了解北極，提高公民的北極意識(shí)和北極科研興趣。

(三)在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一

傳統(tǒng)的北極治理路徑有很多不合理之處。一方面治理規(guī)則不民主，在規(guī)則的制定、解釋、適用全過(guò)程都體現(xiàn)出西方強(qiáng)國(guó)的意志和利益，大國(guó)利己主義表現(xiàn)得淋漓盡致，傾向于“叢林法則”的思維；另一方面具有明顯的二元對(duì)立價(jià)值觀(guān)，將保護(hù)與開(kāi)發(fā)對(duì)立，將治理與發(fā)展對(duì)立，將效率與公平對(duì)立，傾向于“休克療法”的思維。北極治理“內(nèi)卷化”反映的是北極治理進(jìn)程中深層次的矛盾和挑戰(zhàn)，破解北極治理“內(nèi)卷化”需要立足于治理實(shí)踐、著眼于國(guó)際合作、致力于路徑創(chuàng)新。可持續(xù)是中國(guó)參與北極事務(wù)的根本目標(biāo)，可持續(xù)就是要在北極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用和人類(lèi)活動(dòng)的可持續(xù)性，致力于北極的永續(xù)發(fā)展。[8]實(shí)現(xiàn)可持續(xù)就是要在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一。

一是要依據(jù)國(guó)際法保護(hù)好北極。北極極端特殊的自然條件要求國(guó)際社會(huì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在北極治理的首要地位。北極地區(qū)是地球生態(tài)安全的重要屏障，也是人類(lèi)文化多樣化的保護(hù)地，因此，保護(hù)北極一直是中國(guó)重要的北極政策目標(biāo)和主要政策主張，這也是中國(guó)認(rèn)真履行有關(guān)國(guó)際條約的義務(wù)、承擔(dān)保護(hù)北極責(zé)任的體現(xiàn)。未來(lái)，中國(guó)在積極參與北極國(guó)際治理進(jìn)程中，要堅(jiān)持維護(hù)以《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為核心的現(xiàn)行北極國(guó)際治理體系，[8]以支持和參與北極理事會(huì)等治理機(jī)制的工作為主要路徑，為保護(hù)好北極的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)做出貢獻(xiàn)。

二是要依法合理開(kāi)發(fā)北極資源。開(kāi)發(fā)利用北極資源是實(shí)現(xiàn)北極保護(hù)可持續(xù)的根本舉措，也是確保實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)發(fā)展的主要途徑。北極地區(qū)資源豐富，主要有油氣和礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、旅游資源和航道資源等，受到北極自然條件以及人類(lèi)現(xiàn)有技術(shù)和裝備水平的制約，當(dāng)前大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)北極資源的可能性不大?，F(xiàn)階段主要是做好北極開(kāi)發(fā)的中遠(yuǎn)期規(guī)劃和可行性研究工作，要明確企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用北極資源方面，須遵循相關(guān)國(guó)際法和國(guó)際條約、尊重北極國(guó)家法律法規(guī)、尊重北極原住民的利益和合理關(guān)切，在保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的前提下，以可持續(xù)的方式進(jìn)行，并鼓勵(lì)有實(shí)力企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行小規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)試探，積累開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，做好技術(shù)儲(chǔ)備。此外，針對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)北極開(kāi)發(fā)上的疑慮和擔(dān)憂(yōu)，中國(guó)政府有必要進(jìn)一步闡發(fā)北極開(kāi)發(fā)的原則立場(chǎng)和政策主張。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前的北極治理正處于危與機(jī)并存的大環(huán)境中，一方面，在和平與發(fā)展的時(shí)代主題下，北極治理得以在較穩(wěn)定的背景下開(kāi)展，另一方面，在世界面臨百年未有之大變局下，北極治理進(jìn)程中長(zhǎng)期積累的矛盾與新出現(xiàn)的問(wèn)題疊加，形成了北極治理既取得巨大成績(jī)又出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化”日益凸顯的復(fù)雜局面。在推進(jìn)北極治理國(guó)際合作的進(jìn)程中，要尊重北極國(guó)家對(duì)北極大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)以及對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域的管轄權(quán)和相關(guān)主權(quán)權(quán)利，尊重北極原住民的傳統(tǒng)、文化和發(fā)展權(quán)。同時(shí)也要看到北極治理與全人類(lèi)命運(yùn)與共，各國(guó)應(yīng)從全人類(lèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非狹隘的國(guó)家短期利益出發(fā)，應(yīng)該秉持共商、共建、共享新治理觀(guān)，而摒棄“叢林法則”等不合理思維，加深對(duì)北極治理的認(rèn)知、整合北極治理理念和意愿，擴(kuò)充北極治理的資源手段，切實(shí)提高北極治理能力，著力破解當(dāng)前存在的北極治理“內(nèi)卷化”。而中國(guó)作為近北極大國(guó)，與北極治理利益攸關(guān)，未來(lái)中國(guó)要牢牢抓住北極發(fā)展的歷史機(jī)遇，妥善破解北極治理“內(nèi)卷化”，努力為北極地區(qū)的和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、展示中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。