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        “多規(guī)合一”背景下重大交通設(shè)施“多審合一”的實(shí)踐

        2021-07-07 14:53:29邵京賀曉琴沈磊杰

        邵京 賀曉琴 沈磊杰

        【摘要】結(jié)合《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南(試行)》,以杭紹甬高速公路(G92N杭州灣地區(qū)環(huán)線(xiàn)并行線(xiàn))為例,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證需要重點(diǎn)注意的技術(shù)要點(diǎn)等進(jìn)行探索,為“多審合一”改革背景下建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審的合并論證提供參考。

        【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一;多審合一;合并論證

        【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.039

        1、引言

        為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求,《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)[2019]2號(hào))中規(guī)定,“將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、用地預(yù)審意見(jiàn)合并,自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū),不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、用地預(yù)審意見(jiàn)?!盵1]此前,浙江省自然資源廳提出“開(kāi)展‘一次論證”,“將規(guī)劃選址論證報(bào)告、耕地保護(hù)暨占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證、節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告和修改土地利用總體規(guī)劃方案歸并,編制一個(gè)論證報(bào)告,開(kāi)展一次技術(shù)論證”[2],并出臺(tái)《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南(試行)》[3]。規(guī)劃選址和用地預(yù)審作為建設(shè)項(xiàng)目空間準(zhǔn)入階段內(nèi)容相近的兩個(gè)審批事項(xiàng),合并論證、辦理有利于提升自然資源部門(mén)空間治理能力;有利于促進(jìn)空間資源的優(yōu)化高效配置。在部、省“多規(guī)合一”、“多審合一”的背景下,建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證和辦理既是站位所在,也是使命所系[4]。杭紹甬高速公路(G92N杭州灣地區(qū)環(huán)線(xiàn)并行線(xiàn))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“杭紹甬高速公路”)作為浙江省乃至全國(guó)的首條智慧高速公路,項(xiàng)目意義重大,也是浙江省試行規(guī)劃選址和用地預(yù)審“開(kāi)展一次論證”較早的實(shí)踐探索,本文依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件,以此為例,對(duì)規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合并論證”)報(bào)告編制中需要注意的技術(shù)要求進(jìn)行分析,對(duì)方法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和歸納,為更多合并論證報(bào)告的編制者提供參考和借鑒。

        2、技術(shù)路線(xiàn)

        2.1前期調(diào)查,識(shí)別建設(shè)項(xiàng)目的定位

        明確項(xiàng)目類(lèi)型、所處區(qū)位,并確定對(duì)項(xiàng)目選址有較大影響的因素。

        2.2理清思路,制定合并論證的大綱

        目前尚無(wú)全國(guó)范圍適用的合并論證編制指南,浙江省已率先組織起草了《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南(試行)》,并已正式發(fā)行。

        根據(jù)該指南,報(bào)告內(nèi)容需涵蓋(1)項(xiàng)目概況、(2)初步選定選址意向、(3)規(guī)劃符合性分析、(4)選址合理性分析、(5)確定推薦方案的規(guī)模合理性分析以及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案分析、(6)結(jié)論、建議及項(xiàng)目用地規(guī)劃條件設(shè)定。[3]

        2.3抓住重點(diǎn),明確分析論證的要點(diǎn)

        合并選址論證從區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通預(yù)測(cè)、旅游資源等方面論證建設(shè)的必要性;從強(qiáng)化底線(xiàn)約束、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類(lèi)空間要素協(xié)同的角度出發(fā),重點(diǎn)對(duì)以下五個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行論證[3]:

        (1)是否穿越生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、是否涉及自然保護(hù)地等;

        (2)是否符合國(guó)士空間規(guī)劃;如若不符,提出規(guī)劃修改建議;

        (3)選址方案比選及合理性分析;

        (4)耕地保護(hù)暨占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證;

        (5)規(guī)模合理性分析。

        3、區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合并論證技術(shù)分析

        3.1項(xiàng)目概況

        杭紹甬高速公路路線(xiàn)全長(zhǎng)52.74km,全線(xiàn)設(shè)樞紐式互通3處,一般互通7處,服務(wù)區(qū)2處。主線(xiàn)全線(xiàn)設(shè)計(jì)速度擬定120km/h,預(yù)留提速至140km/h的土建條件[4]。

        3.2合并論證重點(diǎn)內(nèi)容分析

        3.2.1選址意向及推薦方案

        本項(xiàng)目選擇的走廊帶已基本確定,杭州段和紹興段分別存在不同線(xiàn)位可供比選。

        杭州段沿紅十五線(xiàn)進(jìn)入紹興市,線(xiàn)位比選的重點(diǎn)在起點(diǎn)位置;而紹興段由于跨越曹娥江處涉及到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的問(wèn)題,線(xiàn)位比選的重點(diǎn)在能否避讓生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。

        在確保各段比選線(xiàn)位均符合空間準(zhǔn)入的前提下,分別從對(duì)城鎮(zhèn)空間布局的影響、區(qū)域交通的組織、對(duì)規(guī)劃及地面道路的影響、土地指標(biāo)占用情況等方面進(jìn)行方案初選,確定符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用指標(biāo)及其他主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等綜合最優(yōu)的方案作為推薦方案。

        3.2.2選址方案的符合性分析

        規(guī)劃符合性分析包括重要控制性準(zhǔn)入分析(曹娥江生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)準(zhǔn)入分析、占用永久基本農(nóng)田符合性分析、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)管控要求的符合性分析)、空間規(guī)劃符合性分析,經(jīng)過(guò)分析本項(xiàng)目符合規(guī)劃要求。

        3.2.3選址方案的合理性分析

        (1)占用永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的合理性分析

        從占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的不可避讓性論述。本項(xiàng)目作為線(xiàn)型工程,不可避免的占用耕地和永久基本農(nóng)田,具有一定的用地規(guī)模,但符合《公路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》(建標(biāo)〔2011〕124號(hào));涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn),但具有不可避免性,符合環(huán)規(guī)財(cái)[2018]86號(hào)文中關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的相關(guān)規(guī)定。

        (2)系統(tǒng)的合理性分析

        從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目安全性、歷史文化影響、交通影響、市政配套等方面進(jìn)行論述。推薦方案各方面均合理。

        (3)規(guī)模的合理性分析

        土地總指標(biāo)、農(nóng)用地指標(biāo)、永農(nóng)補(bǔ)劃方案落實(shí)的合理性。推薦方案建設(shè)成本、施工難度等方面規(guī)模合理。

        4、結(jié)論與建議

        4.1結(jié)論

        本文結(jié)合《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南(試行)》,以杭紹甬高速公路這條全國(guó)首條智能高速公路為載體,將原本分屬兩個(gè)不同部門(mén)、分屬兩個(gè)不同專(zhuān)題的論證合二為一,是對(duì)“多規(guī)合一”背景下合并論證報(bào)告編制的一次意義重大的探索和嘗試。

        4.2建議

        (1)盡早介入

        由于審批機(jī)制的原因,現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目,尤其是高速公路、鐵路等重大交通設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審基于工可評(píng)審后的方案展開(kāi),導(dǎo)致方案更多關(guān)注工程及投資,忽略了對(duì)城鎮(zhèn)空間的協(xié)調(diào)以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。隨著“多規(guī)合一”、“綠水青山就是金山銀山”深入人心,應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃選址和用地預(yù)審合二為一的作用,提前介入建設(shè)方案設(shè)計(jì),強(qiáng)化從空間協(xié)調(diào)、用地協(xié)調(diào)的角度提出更為合理的選址方案,另一方面可盡量減少建設(shè)方案后期出現(xiàn)大幅度調(diào)整。

        (2)加強(qiáng)控制

        “多規(guī)合一”背景下,相關(guān)部門(mén)對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”、“永久基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)”、“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線(xiàn)”的管控將更加嚴(yán)格,項(xiàng)目的合法性要求越來(lái)越嚴(yán)謹(jǐn)和剛性。合并論證中,注重建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和可實(shí)施性的同時(shí),應(yīng)以合法合規(guī)、嚴(yán)守底線(xiàn)為前提,統(tǒng)籌考慮生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類(lèi)空間要素的協(xié)同。

        參考文獻(xiàn):

        [1]《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)[2019]2號(hào))[Z]

        [2]浙江省自然資源廳《關(guān)于全面推行建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并辦理的實(shí)施意見(jiàn)》[Z]

        [3]浙江省自然資源廳《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南(試行)》[Z]

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