劉小雪

2021年4月大規(guī)模、快速暴發(fā)的第二波疫情給印度帶來了巨大沖擊。圖為2021年4月24日，印度某慈善機構向患新冠肺炎的民眾提供吸氧服務。

2020年以來，新冠疫情兩度席卷印度。今年4月以來的第二波疫情沖擊之大，甚至被總理莫迪形容為“海嘯”——日增病例沖上30萬。印度政府應對兩波疫情的措施明顯不同：第一次疫情全國累計確診病例尚不足500的時候莫迪就突然宣布“封城鎖國”，而第二波疫情勢頭如此兇猛的當下莫迪卻表示不會再有全國性封鎖措施。綜觀印度對兩波疫情沖擊的應對方式，印度的防疫措施始終體現(xiàn)了“抗疫在地方，決策在中央”的特征。

第一波疫情的“一刀切”式全面封鎖

聯(lián)邦制要求權力在中央和地方分割，根據(jù)權力在央地間的分割方式，又可以分為地方分權的聯(lián)邦制國家和中央集權的聯(lián)邦制國家。按照印度憲法，聯(lián)邦議會享有排他性立法權的事項共有96項，包括對外貿(mào)易、證券和期貨交易、關稅、營業(yè)稅、公司所得稅和資本利得稅;邦議會則在農(nóng)業(yè)、公共健康、土地和礦山等61項事務上有排他權利;還有一份包括47項事務的共管清單，包括教育、電力等，以聯(lián)邦立法優(yōu)先;凡清單未列事項，聯(lián)邦政府均有優(yōu)先管轄權。由此可見，聯(lián)邦集中了較多的權力，印度也屬于典型的中央集權的聯(lián)邦制國家。

莫迪上臺更加速了權力向中央的集中，基于其領導的印度人民黨在議會中的強大影響力，推動通過了很多對地方自治權利構成明顯挑戰(zhàn)的立法。而2020年3月24日，面對新冠肺炎第一波疫情沖擊，莫迪政府的“封國”決定更明顯與印度憲法結構相沖突：憲法已規(guī)定公共衛(wèi)生屬于邦事務，莫迪援引的2005年《國家減災法》也只規(guī)定中央政府可以向邦級政府提供指導原則。然而，第一波疫情中印度的全面封鎖決策卻是自上而下，留給各邦準備的時間只有四個小時。

印度一貫以多元著稱，不僅表現(xiàn)在不同地區(qū)山川地貌迥然不同，更有地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化的巨大差異。這也是印度獨立之初建國領袖們選擇聯(lián)邦制的一個重要考量。例如，印度的東北部地區(qū)山高谷深，人煙稀少，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，而西部沿海地區(qū)如“經(jīng)濟首都”孟買一帶則人口密集、經(jīng)濟發(fā)達。2020年疫情剛襲來時，莫迪“一刀切”式的全面封鎖決策對印度東北部地區(qū)來說明顯太過嚴格，而對孟買則可能力度不足。最終事實也證明印度這一階段抗疫效果并不理想：68天全面封鎖結束后印度累計確診新冠人數(shù)已接近100萬。同時，印度經(jīng)濟也為“封國”付出了高昂的代價，2020～2021財年第一季度（4～6月）經(jīng)濟總量同比萎縮了23.9%，下降幅度之大在世界主要經(jīng)濟體中僅次于美國。

莫迪政府作出全面封鎖決策前沒有與地方政府充分協(xié)商，實施過程中又未能積極與地方合作應對出現(xiàn)的問題。這使得地方承擔的社會經(jīng)濟責任驟增，導致地方政府不滿。最突出的矛盾體現(xiàn)在外出打工農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題上。當時，屬于中央所有企業(yè)的鐵路系統(tǒng)停止了客運，公路客運也被阻斷。在孟買、德里等地打工的農(nóng)民工由于封鎖丟掉了工作，但是又沒有便捷的交通途徑返鄉(xiāng)。他們的選民資格都登記在故鄉(xiāng)，而故鄉(xiāng)的政客即使有動機幫助他們也鞭長莫及。大都市的政府本來就面臨沉重的防疫壓力，已是自顧不暇，巴不得他們早早離開。于是他們就成為了疫情中最需要幫助，卻又被“夾在中間”而遭到最大打擊的一批人。

第二波疫情暴露地方政府能力不足

自第一波疫情期間莫迪政府頒布的封鎖措施逐步取消以來，防控疫情的責任更多落在了地方政府肩上。在第二波疫情到來之前，一些地方政府已形成了相對獨特的防疫模式，比如喀拉拉邦吸收社會組織廣泛參與的防疫模式就曾被世衛(wèi)組織大力推廣。然而，地方政府的種種努力最終被證明都難敵第二波疫情的洶涌之勢。今年2月以來，印度每日確診病例開始陡增，截至4月下旬已經(jīng)沖破30萬，更有權威專家認為本輪疫情可能要到5月才能達到峰值。疫情在短時間內快速、大規(guī)模暴發(fā)，使得印度出現(xiàn)了嚴重的醫(yī)療資源擠兌，床位、氧氣供給、疫苗甚至火化設施都出現(xiàn)了短缺狀況。

在第二波疫情大規(guī)模暴發(fā)之前，印度的地方政府沒能得到準確的預警信息。事實上，地方政府很難掌握本地以外疫情進展情況，只能從隸屬于國家健康和福利部的印度醫(yī)學研究委員會（ICMR）獲得全國的防疫信息，從隸屬于國家內政部的國家減災委員會（NDMA）接受防疫措施的原則性指導。進入2021年以來，聯(lián)邦政府傳遞給全國的信息都過于樂觀，如疫情已得到妥善控制、疫苗供應充足等。重要政治人物對疫情防控的松懈也令地方政治人物和官員“上行下效”。3月末第二波疫情跡象明顯時，莫迪以及內政部長阿米特·沙阿依然出席多個地區(qū)的政治集會，為印人黨在即將到來的地方選舉中造勢。在這種情況下，即使有地方政府意識到了問題的嚴重性，并且有相關權限，也不確定能否在抗疫方面得到聯(lián)邦政府的支持。

受印度聯(lián)邦—地方財權分配結構所限，地方政府財力困窘，難以承擔防疫所需費用。正常年份，印度地方政府近40%的支出都依賴聯(lián)邦政府的轉移支付。不足部分需要向中央銀行借款，或者在市場上發(fā)債，且額外借款須經(jīng)聯(lián)邦政府事先批準。2020年疫情暴發(fā)以來，地方財政吃緊，2020～2021財年赤字已占到GDP的4.3%。此外，主要救災資金渠道都被中央政府控制，包括原有的國家災情應急基金（NDRF）和總理國家救濟基金（PMNRF）。疫情發(fā)生后，莫迪政府又建立了一個總理公民援助基金（PM CARES），企業(yè)和個人在向這個全國性基金捐款時能夠享受免稅待遇，而向各邦建立的救濟基金捐款卻無此待遇。

以上事實都可以看出，沒有了聯(lián)邦政府“一刀切”的防疫政策，在各邦各自應對疫情的過程中，聯(lián)邦的重要性反而更突出了。除了防疫信息和資金物資等方面，聯(lián)邦政府在各邦之間的協(xié)調作用亦很重要。例如，近期印度各邦發(fā)生“氧氣之爭”，聯(lián)邦政府一方面需要根據(jù)疫情輕重緩急調節(jié)氧氣供應配額，另一方面要組織督促全國各地工廠將存儲的工業(yè)氧氣轉化成醫(yī)用氧氣，并調配專門列車供應相關地區(qū)。疫情還在繼續(xù)快速發(fā)展，如何協(xié)調醫(yī)療物資調配生產(chǎn)、如何引進外來疫苗和組織接種、如何向國際社會請求援助，這些都是印度聯(lián)邦層面需要考慮、也只有它有能力解決的問題。