涂成悅，劉金龍，董加云

(1.中共天津市委黨校 馬克思主義學(xué)院，天津 300191；2.中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；3.福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福州 350002)

據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的2020年《全球森林資源評(píng)估》報(bào)告顯示，近10年，中國(guó)已成為全球森林面積增長(zhǎng)最多的國(guó)家，為扭轉(zhuǎn)全球森林資源持續(xù)減少做出重大貢獻(xiàn)[1]。有研究指出，森林治理的政策路徑可有效解釋中國(guó)森林面積增長(zhǎng)現(xiàn)象[2]。剖析中國(guó)森林治理的形成過程，可詮釋中國(guó)森林面積增長(zhǎng)的奧秘?！皬娜罕娭衼?lái)，到群眾中去”的政策形成邏輯是中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)[3]。在制定重大政策之前，中央政府會(huì)自上而下地啟動(dòng)多個(gè)部門、多個(gè)群體參與廣泛調(diào)查，然后在整合群眾訴求的基礎(chǔ)上制定政策[4]。面對(duì)決策環(huán)境的不確定性，高層級(jí)政府賦權(quán)基層政府因地制宜地探索解決方法，并將成功的地方經(jīng)驗(yàn)吸收到政策中，形成獨(dú)具中國(guó)特色的政策制定過程[5]。西方學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政策形成是自上而下的，其中高層政治精英發(fā)揮了決定性的作用[6]。然而，隨著中央政府權(quán)力的下放與基層政府自主性的崛起，對(duì)于森林治理這類公共服務(wù)性事務(wù)，高層政治精英不再處于完全主導(dǎo)的地位[7]，因?yàn)樽韵露献⑷胫醒胝叩幕鶎訉?shí)踐占有同樣重要的地位。無(wú)論在中國(guó)革命時(shí)期還是中國(guó)建設(shè)階段，這種開放式的政策試驗(yàn)推動(dòng)著中國(guó)的政策制定進(jìn)程[8]。政府間縱向互動(dòng)的過程有利于各級(jí)政府尋求利益平衡點(diǎn)以形成政策共識(shí)[9]：一方面，高層級(jí)政府鼓勵(lì)基層政府在實(shí)踐中針對(duì)具體問題尋找政策措施；另一方面，基層政府的創(chuàng)新性探索通過制度化融合到高層級(jí)政策制定過程中，豐富了政策的學(xué)習(xí)源、提高了政策的適應(yīng)性[9]。在破碎的權(quán)威主義下，高層級(jí)政府與基層政府之間的頻繁互動(dòng)，共同決定了政策的形成[10]。通過地方分散的政策試點(diǎn)和高層級(jí)政府干預(yù)的有效結(jié)合，使地方的政策試點(diǎn)成果被有選擇地整合進(jìn)入國(guó)家層面的政策議程中[11]。中國(guó)的實(shí)踐表明，各級(jí)政府并非鐵板一塊的整體，而是有著不同的利益取向，在政策制定中有著不同的行為機(jī)制，發(fā)揮著不同的作用[12]。中國(guó)森林治理一直被認(rèn)為是由專業(yè)技術(shù)部門主導(dǎo)，而政府間縱向互動(dòng)對(duì)基層森林治理的影響尚未引起研究者的關(guān)注。流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)森林恢復(fù)成就的取得很大程度上歸功于中央政府主導(dǎo)的大規(guī)模生態(tài)項(xiàng)目(如“三北”防護(hù)林工程、退耕還林工程、天然林保護(hù)工程等六大林業(yè)工程)和自上而下的管控措施(如木材采伐制度、生態(tài)公益林劃定)，基層政府不過是被動(dòng)地執(zhí)行中央政府自上而下的項(xiàng)目和措施[12-13]。然而，事實(shí)上中國(guó)森林治理逐步走入中央決策者視野并落實(shí)于地方實(shí)踐，并非僅僅是一個(gè)自上而下的過程，而是隨著地方分權(quán)的不斷深化，基層政府作為一種重要力量，和高層級(jí)政府之間有著長(zhǎng)期的互動(dòng)，這對(duì)地方森林治理的形成起到了一定程度的影響。中國(guó)的森林治理是以各級(jí)政府和相關(guān)利益者的參與為中心的政治過程[14]，基層政府推動(dòng)的森林治理創(chuàng)新通過“自下而上”方式傳導(dǎo)，最終在全國(guó)范圍“自上而下”推廣的案例不在少數(shù)[15]，例如：集體林權(quán)改革萌發(fā)于福建省武平縣的探索實(shí)踐，并在全國(guó)推廣[16]；森林生態(tài)補(bǔ)償政策起源于四川成都市，是在省、市政府的互動(dòng)后達(dá)成一致所形成的[17]；福建省永安市基層政府創(chuàng)新的生態(tài)公益林贖買政策，實(shí)現(xiàn)了從中央管控到多元治理的轉(zhuǎn)變[18]。顯然，若忽視中國(guó)不同政府層級(jí)，尤其是政府間縱向互動(dòng)與森林治理的關(guān)系，是難以理解森林治理創(chuàng)新和其積極作用的。在國(guó)際上，政府間縱向互動(dòng)與森林治理已經(jīng)成為國(guó)際學(xué)術(shù)界的一個(gè)研究熱點(diǎn)。政府間縱向互動(dòng)涉及政府間的權(quán)力分配轉(zhuǎn)移，對(duì)森林治理結(jié)果具有深遠(yuǎn)的影響[19]。森林治理的執(zhí)行偏差往往發(fā)生在政府權(quán)力轉(zhuǎn)移不足的地方[20]，更多地了解政府間縱向互動(dòng)有利于森林治理政策的制定和有效執(zhí)行，確保可持續(xù)發(fā)展和完善森林治理[21-22]。政府間縱向關(guān)系實(shí)質(zhì)上是不同層級(jí)的政府及其部門之間在垂直方向上的關(guān)系[23-24]。鑒于研究重點(diǎn)在于關(guān)注上下級(jí)政府之間的互動(dòng)關(guān)系，故采用“高層級(jí)政府”和“基層政府”這一相對(duì)的概念范疇。“地方政府”和“基層政府”其所指范圍在學(xué)術(shù)界存在不同認(rèn)識(shí)[25]，借鑒政府主體的主要職能定位劃分方式[26-27]將省級(jí)政府劃分為高層級(jí)政府，故高層級(jí)政府指的是中央和省級(jí)政府、基層政府則指省級(jí)以下的政府、“政府間縱向互動(dòng)”指的是高層級(jí)政府和基層政府之間的互動(dòng)。那么，在基層森林治理實(shí)踐過程中，高層級(jí)政府和基層政府分別采取了什么行動(dòng)？是基于什么動(dòng)機(jī)？為回答這些問題，基于福建省長(zhǎng)汀縣森林治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以政府間縱向互動(dòng)的視角，探討中國(guó)森林治理中的政府間縱向互動(dòng)基本特征和基層森林治理創(chuàng)新的形成，從而豐富從政策路徑解釋中國(guó)森林增長(zhǎng)的理論深度，同時(shí)也有助于發(fā)現(xiàn)中國(guó)基層森林治理創(chuàng)新形成的特點(diǎn)和規(guī)律，積累根植于本土政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)。

1 案例簡(jiǎn)介

福建省長(zhǎng)汀縣是南方水土流失治理創(chuàng)新的典范。該縣曾是中國(guó)南方水土流失極為嚴(yán)重的地區(qū)之一，其水土流失的面積之廣、危害之大曾位列福建之首。其治理歷程已超過70年，但真正有效的治理是從改革開放之后開始的。相關(guān)研究和歷史資料表明：長(zhǎng)汀的水土流失是多個(gè)因素綜合作用的結(jié)果，其中以人為因素為主(表現(xiàn)為濫砍濫伐造成森林植被受到嚴(yán)重破壞)[28-29]。因此，長(zhǎng)汀的水土流失治理主要從森林植被恢復(fù)方面入手：在治理初期(1980—1998年)，長(zhǎng)汀開展了以“消滅”荒山為重點(diǎn)的大規(guī)模造林和封山育林；在治理中期(1999—2010年)和治理后期(2011年至今)，長(zhǎng)汀針對(duì)土壤抗災(zāi)害能力較弱的問題，進(jìn)行樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整和補(bǔ)植修復(fù)[30]。可見，長(zhǎng)汀水土流失治理的歷程也是森林治理的歷程。

長(zhǎng)汀的水土流失治理是一個(gè)政府之間縱向互動(dòng)和溝通協(xié)調(diào)的過程，具體表現(xiàn)為：政府作為主要行動(dòng)者，通過縱向的協(xié)商溝通形成政策共識(shí)，從而集聚更多政策資源；同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府制定不同階段的政策目標(biāo)和內(nèi)容，并進(jìn)行政策創(chuàng)新。1986—2019年，長(zhǎng)汀的森林覆蓋率由59.8%提高到80.3%，水土流失率由31.5%下降到7.4%，說(shuō)明在高層級(jí)政府和基層政府持續(xù)且密切的互動(dòng)下，長(zhǎng)汀的水土流失治理成效顯著。

為全景式分析政府間縱向互動(dòng)與基層森林治理創(chuàng)新的過程，采用長(zhǎng)汀以森林恢復(fù)為主的水土流失治理實(shí)踐為案例，于2013—2019年開展4次較大規(guī)模的田野調(diào)查(主要運(yùn)用半結(jié)構(gòu)化訪談、參與式方法、政策文本分析等方法；研究資料包括訪談?dòng)涗?、地方大事記、政策文件、官方?bào)道等)；基于“互動(dòng)行為-互動(dòng)機(jī)制-創(chuàng)新結(jié)果”的分析邏輯，引入責(zé)任關(guān)系、權(quán)力分配、資源支持作為互動(dòng)機(jī)制的分析要素，引入政策方案創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、技術(shù)體制創(chuàng)新作為創(chuàng)新結(jié)果的分析要素，構(gòu)建政府間縱向互動(dòng)與基層森林治理創(chuàng)新的分析框架(圖1)。

2 政府間縱向互動(dòng)行為

2.1 治理初期：政策倡議-視察并動(dòng)員

在治理初期，基層政府擁有的治理資源非常有限，其主要原因在于：一方面，長(zhǎng)汀長(zhǎng)期深陷“貧困-水土流失-貧困”的惡性循環(huán)之中，屬于貧困縣；另一方面，受分權(quán)改革的影響，財(cái)政包干制弱化了貧困地區(qū)財(cái)政自我造血的能力。因此，水土流失治理僅靠縣級(jí)政府的力量是不夠的，亟待與省級(jí)政府達(dá)成共識(shí)，以期將其列入省級(jí)政府政策議程的優(yōu)先排序，從而獲得更多的資源支持。為此，縣級(jí)政府采取了以下行動(dòng)向省級(jí)政府提出政策倡議：首先，組織科學(xué)考察?？h級(jí)政府在1980年組織了為期一個(gè)月的多學(xué)科綜合考察，全面摸清水土流失的狀況，為議程的問題建構(gòu)和科學(xué)決策奠定了基礎(chǔ)。其次，與專家學(xué)者形成政策倡議聯(lián)盟?？茖W(xué)考察結(jié)束后，縣級(jí)政府組織了長(zhǎng)汀史上首次大規(guī)模的研討會(huì)，專家充分肯定了科考隊(duì)的考察成果，并以撰寫政策內(nèi)參的方式向省級(jí)政府倡議，認(rèn)為水土流失治理是“關(guān)系到長(zhǎng)汀(河田)是否存在的重大問題”，獲得了省內(nèi)專家的集體聲援。最后，利用機(jī)會(huì)窗口，向省級(jí)政府傳達(dá)問題的緊迫性?？h政府利用省級(jí)政府召開水土保持會(huì)議的機(jī)會(huì)窗口，在會(huì)上宣讀了科考隊(duì)的考察報(bào)告，獲得了省級(jí)政府的關(guān)注。由此，省級(jí)政府以主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)長(zhǎng)汀視察授意的方式，表達(dá)了對(duì)長(zhǎng)汀水土流失治理的高度重視，拉開了大規(guī)模治理的序幕。1983年，時(shí)任福建省委書記項(xiàng)南來(lái)長(zhǎng)汀視察后，長(zhǎng)汀水土流失治理成為了福建省水土保持工作的重點(diǎn)。省政府協(xié)調(diào)動(dòng)員了省林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、水保廳、福建林學(xué)院等“八大家”單位承包支援，以協(xié)助解決資金、技術(shù)困難。一方面，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的視察為長(zhǎng)汀水土流失治理提供了穩(wěn)定的政治支持，在很大程度上避免了改革開放初期“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”地方發(fā)展主義的干擾；另一方面，建立了“八大家”單位與長(zhǎng)汀縣政府的直接聯(lián)系，為跨部門橫向協(xié)調(diào)提供了穩(wěn)定的合作途徑。

此外，縣級(jí)政府也積極利用高層級(jí)政府的政治支持，將水土流失治理置于縣級(jí)議程的優(yōu)先排序。例如，將水土流失治理納入縣級(jí)總體發(fā)展規(guī)劃、縣委書記到河田鎮(zhèn)掛鉤抓點(diǎn)、縣長(zhǎng)兼任治理小流域領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、縣委每年定期聽取工作匯報(bào)、縣人大代表和政協(xié)委員定期督查?？h級(jí)政府將水土流失治理納入議程設(shè)置的舉措，避免了分權(quán)改革后地方政府行為短期化、經(jīng)濟(jì)化的不利影響，保證了水土流失治理在縣級(jí)政府公共事務(wù)治理中的優(yōu)先排序。

2.2 治理中期：效果反饋-視察并支持

20世紀(jì)90年代以后，長(zhǎng)汀的水土流失治理初見成效，但治理后勁不足的問題也日漸顯現(xiàn)。盡管水土流失率由1985年的31.5%下降到1999年的22.7%，但水土流失治理的速度放緩，治理成效逐步趨少，局部地區(qū)水土流失甚至在加劇的問題突出，治理資金不足是造成以上情況的重要原因[28]。1999年初，縣級(jí)政府將以上治理成效和問題反饋給了省級(jí)政府，并提交了《關(guān)于請(qǐng)求重點(diǎn)扶持長(zhǎng)汀縣百萬(wàn)畝水土流失綜合治理的請(qǐng)示》，請(qǐng)求省政府給予政策和資金支持，即列入省政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目、撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、提高煤炭補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、將長(zhǎng)汀上報(bào)列入國(guó)家水土保持重點(diǎn)縣等。

省級(jí)政府采取了視察后決定是否支持的行動(dòng)策略。1999年11月27日，時(shí)任福建省代省長(zhǎng)習(xí)近平專程視察長(zhǎng)汀，經(jīng)過深入調(diào)研并聽取縣領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)情況后，肯定了長(zhǎng)汀的治理成效，也同意當(dāng)前存在的問題，承諾省政府將在政策、資金上給予長(zhǎng)汀傾斜。2000年1月8日，時(shí)任福建省省長(zhǎng)習(xí)近平對(duì)縣級(jí)政府提交的《關(guān)于請(qǐng)求重點(diǎn)扶持長(zhǎng)汀縣百萬(wàn)畝水土流失綜合治理的請(qǐng)示》作出批示：“一是項(xiàng)南同志在福建工作時(shí)，就十分重視長(zhǎng)汀的水土流失治理，應(yīng)繼續(xù)做好這項(xiàng)工作。二是同意列入省政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目和上報(bào)為國(guó)家水土保持重點(diǎn)縣，可考慮今明兩年由省財(cái)政撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?！痹跁r(shí)任省長(zhǎng)習(xí)近平的倡導(dǎo)下，省級(jí)政府決定把長(zhǎng)汀水土流失綜合治理列入為民辦實(shí)事項(xiàng)目，每年補(bǔ)助1000萬(wàn)元，這對(duì)于長(zhǎng)汀無(wú)疑是雪中送炭，推動(dòng)了水土流失治理的跨越式進(jìn)展，治理面積顯著增加：自2000年起列入省級(jí)政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目后，10年內(nèi)累計(jì)治理水土流失面積7.45萬(wàn)hm2，減少水土流失面積4.15萬(wàn)hm2。

2.3 治理后期：績(jī)效認(rèn)可-政策擴(kuò)散

長(zhǎng)汀縣政府通過加大治理規(guī)模與力度、不斷探索創(chuàng)新的治理方法，水土流失治理績(jī)效彰顯。至2018年，長(zhǎng)汀的植被覆蓋率提高，保土保水能力增強(qiáng)，群落向多樣性、穩(wěn)定性演替，生態(tài)環(huán)境大為改善[31]。2011年，長(zhǎng)汀的治理項(xiàng)目通過了省級(jí)政府的驗(yàn)收，并獲得技術(shù)部門、技術(shù)專家的認(rèn)可，被國(guó)家水利部水土保持司、院士專家團(tuán)譽(yù)為“中國(guó)水土流失治理的品牌，南方治理的旗幟和典范”。2011年，時(shí)任省委書記作出重要批示，“我省已有這么好的經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前就是要繼續(xù)弘揚(yáng)堅(jiān)持?！弊源耍L(zhǎng)汀的水土流失治理經(jīng)驗(yàn)以“典范”的形式走向全國(guó)。時(shí)任國(guó)家副主席分別于2011年底和2012年初作出兩次批示，號(hào)召其他地區(qū)學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)，指出“長(zhǎng)汀縣水土流失治理正處在一個(gè)十分重要的節(jié)點(diǎn)上，進(jìn)則全勝，不進(jìn)則退，應(yīng)進(jìn)一步加大支持力度。要總結(jié)長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全國(guó)水土流失治理工作”。通過批示的方式，高層級(jí)政府表達(dá)了對(duì)長(zhǎng)汀基層政府治理政策的認(rèn)可，并為其政策擴(kuò)散提供了條件。

基層政府在高層級(jí)政府的認(rèn)可下，積極采取行動(dòng)進(jìn)行政策擴(kuò)散，具體如下：第一，打造示范平臺(tái)以展現(xiàn)治理成效，例如：建立水土保持科教園，發(fā)揮了示范推廣和對(duì)外交流的功能，成為了政策擴(kuò)散的重要平臺(tái)。第二，充分利用中共十八大后中央政府對(duì)生態(tài)文明的高度重視的政策窗口期，長(zhǎng)汀積極參與和和生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的評(píng)選，例如：獲評(píng)首批國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣入選首批“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，并對(duì)相關(guān)政策冠之以“第一”“先進(jìn)”等標(biāo)簽以突出其政策創(chuàng)新性，將長(zhǎng)汀塑造為生態(tài)文明建設(shè)的典范，形成獨(dú)特的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。第三，多次舉辦總結(jié)推廣長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn)座談會(huì)，受到了國(guó)家林草局、水利部、發(fā)改委和其它地區(qū)政府以及學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，紛紛來(lái)考察學(xué)習(xí)。長(zhǎng)汀的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在省內(nèi)其他區(qū)縣廣泛推廣(表1)。

表 1 長(zhǎng)汀的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在福建省內(nèi)其他區(qū)縣的推廣學(xué)習(xí)情況

3 政府間縱向互動(dòng)機(jī)制

3.1 責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

各級(jí)政府構(gòu)建了責(zé)任共同體，責(zé)任共擔(dān)、合力攻堅(jiān)。具體表現(xiàn)為：第一，各級(jí)政府樹立責(zé)任共擔(dān)的意識(shí)。1983年，時(shí)任福建省委書記等前往長(zhǎng)汀縣河田鎮(zhèn)視察，做出了《關(guān)于解決長(zhǎng)汀河田水土流失問題》的重要講話，從責(zé)任意識(shí)上構(gòu)建了以高層級(jí)政府為核心，與基層政府責(zé)任共擔(dān)的共同體，為政府間頻繁的縱向互動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。第二，各級(jí)政府建立了以長(zhǎng)汀水土流失治理為核心的重點(diǎn)任務(wù)機(jī)制。與常規(guī)性任務(wù)相比，其核心特點(diǎn)在于突出了水土流失治理在議程設(shè)置中的優(yōu)先性，明確重視各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如2016年時(shí)任省長(zhǎng)視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“長(zhǎng)汀的水土流失治理是各級(jí)黨委政府的責(zé)任，特別是在福建工作、在龍巖工作、在長(zhǎng)汀工作的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重大責(zé)任，是重中之重的工作任務(wù)?！睆亩纬闪烁骷?jí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主責(zé)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)推進(jìn)、層層壓實(shí)責(zé)任的機(jī)制。省、市、縣的主要領(lǐng)導(dǎo)定期聽取工作匯報(bào)、經(jīng)常性調(diào)研視察；水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門在橫向上分工協(xié)調(diào)，在縱向上對(duì)口協(xié)助；落實(shí)黨政同責(zé)，強(qiáng)化黨委和政府部門的協(xié)調(diào)配合。

3.2 請(qǐng)示授權(quán)機(jī)制

縱觀長(zhǎng)汀水土流失治理歷程的3個(gè)階段，都是發(fā)端于基層政府的請(qǐng)示，再由高層級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)以視察或批示的方式進(jìn)行授權(quán)，存在著請(qǐng)示授權(quán)的機(jī)制。這為政府間的縱向互動(dòng)提供了場(chǎng)域：一是有助于政府之間信息的傳遞，高層級(jí)政府掌握更多的地方信息，及時(shí)了解政策的效果和存在的問題；二是高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察后給予的認(rèn)可和支持，為基層政府的治理創(chuàng)新提供了潛在的政治保障；三是基層政府能夠有機(jī)會(huì)與高層級(jí)官員進(jìn)行更深入的交流，以便適時(shí)提出措施建議或要求，爭(zhēng)取財(cái)政支持和事權(quán)下放。

3.3 正向強(qiáng)化機(jī)制

比較長(zhǎng)汀治理歷程的三個(gè)階段，政府間縱向互動(dòng)過程存在著正向強(qiáng)化機(jī)制：即伴隨著基層政府自下而上增量貢獻(xiàn)、高層級(jí)政府自上而下增量支持的互動(dòng)，在三個(gè)階段出現(xiàn)正向迭代、循環(huán)強(qiáng)化，治理成效不斷優(yōu)化，高層級(jí)政府支持不斷增加。具體而言，長(zhǎng)汀治理的縱向互動(dòng)過程表現(xiàn)出：在治理初期，縣政府提出政策倡議，省政府給予適當(dāng)財(cái)政支持，以政府動(dòng)員的方式給予有限度的放權(quán)；治理中期，縣政府向上反饋治理績(jī)效，省政府認(rèn)可信任后，進(jìn)一步加大財(cái)政支持；治理后期，縣政府的治理績(jī)效通過考核驗(yàn)收，省級(jí)和中央政府肯定后，再進(jìn)一步授權(quán)和加大財(cái)政支持。

4 基層森林治理創(chuàng)新

4.1 細(xì)化調(diào)整政策方案

基層政府以森林恢復(fù)為主的水土流失治理作為長(zhǎng)汀縣的發(fā)展戰(zhàn)略核心，歷屆縣政府持續(xù)開展“生態(tài)接力”，先后出臺(tái)了“大念林字經(jīng)”“實(shí)施宜林荒山造林綠化”“鞏固綠化成果、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)”等政策文件。基層政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿癖娦枨?、政策資源以及自然條件等，將水土流失治理與生計(jì)改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，先后制定了一系列的政策組合，包括以封山育林和三線林限伐為主的采伐管理、荒山拍賣、推廣種植經(jīng)濟(jì)林為主的林業(yè)生態(tài)工程、煤炭補(bǔ)貼和種植補(bǔ)助為主的生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容(圖2)，是對(duì)高層級(jí)政府層面政策的細(xì)化、修改上進(jìn)行的創(chuàng)新。

圖 1 以森林恢復(fù)為主的長(zhǎng)汀水土流失治理的方案創(chuàng)新示意圖Figure 1 Schematic diagram of innovation of soil erosion control scheme mainly focusing on forest restoration in Changting County

根據(jù)不同時(shí)期外部條件的變化，長(zhǎng)汀縣政府不斷修改完善政策方案：在采伐管理上，長(zhǎng)汀結(jié)合本縣森林退化情況，綜合鄉(xiāng)土知識(shí)，制定了本縣的封山育林政策以加強(qiáng)采伐管制，明確規(guī)定了嚴(yán)禁采伐的樹種，以及封山育林的特定區(qū)域；另外，相比于省級(jí)政府的采伐限制，增加了對(duì)“三線林”的限伐政策，擴(kuò)大了限伐范圍，除鐵路、公路、江河沿線一重山的森林以外，增加了對(duì)縣內(nèi)水土流失重點(diǎn)區(qū)域的限伐管制。在林業(yè)生態(tài)工程上，長(zhǎng)汀是福建省第一個(gè)荒山拍賣試點(diǎn)。1995年，長(zhǎng)汀縣政府出臺(tái)了《關(guān)于拍賣“四荒”地使用權(quán)試點(diǎn)工作意見》，凡屬農(nóng)村集體所有的“四荒”地都可拍賣使用權(quán)，實(shí)行誰(shuí)購(gòu)買、誰(shuí)治理、誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)受益，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，實(shí)行以戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多種方式并存互補(bǔ)的政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民造林積極性。此外，在補(bǔ)償政策上，長(zhǎng)汀增加了對(duì)推廣種植經(jīng)濟(jì)林和能源替代的補(bǔ)貼政策。例如，2002年，長(zhǎng)汀縣政府發(fā)出了《關(guān)于大力推廣種植經(jīng)濟(jì)林的意見》，發(fā)動(dòng)千家萬(wàn)戶在“四荒”地零星種植經(jīng)濟(jì)林，實(shí)行“戶自為戰(zhàn)，化零為整，分戶受益，可以繼承”的政策。20世紀(jì)80年代初，長(zhǎng)汀縣政府制定了煤炭補(bǔ)助政策；2000年以后，由于電的普及，長(zhǎng)汀縣政府增加了用電補(bǔ)助政策。2000年以后，長(zhǎng)汀縣政府推廣了改燃節(jié)柴和“豬-沼-果”生態(tài)模式，走出一條治理水土流失與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合的新路。

4.2 設(shè)置“專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”與縣級(jí)主管部門

在權(quán)力保障上，長(zhǎng)汀縣委、縣政府專門成立了“專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由縣委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，縣長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副組長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)全縣水土流失治理的編制計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和資金管理等工作?？h財(cái)政、水利、林業(yè)、水土保持局的主要領(lǐng)導(dǎo)等都參與，主要負(fù)責(zé)全縣的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。成立“專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”的作用在于：一是有利于跨部門合作，有效提升了基層政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的綜合能力；二是在行政權(quán)力上，組長(zhǎng)由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任的方式，能夠保障其充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)干部原有職務(wù)的權(quán)力，在一定程度上強(qiáng)化了基層政府的行為偏好及其影響。

在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，縣級(jí)水土保持局的設(shè)置是最重要的組織制度創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代，長(zhǎng)汀率先在全省恢復(fù)水保機(jī)構(gòu)，成立了長(zhǎng)汀水土保持站，隨后改為水土保持局。在縣級(jí)層面上設(shè)置水土保持局存在3個(gè)優(yōu)勢(shì)。一是可以擁有更多的行政資源，從而能夠建立以水保局為中心，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保站為輻射點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化的水保體系。二是縣水保局可以與縣林業(yè)局在職能上互為補(bǔ)充，各有分工。林業(yè)局主要負(fù)責(zé)在土壤肥沃的非水土流失區(qū)造林，面積比較廣泛；水保局定位于攻堅(jiān)克難，主要負(fù)責(zé)在土壤相對(duì)貧瘠的嚴(yán)重水土流失區(qū)造林。三是在縣水土保持局的統(tǒng)籌下，陸續(xù)建立了預(yù)防、治理、監(jiān)督以及科學(xué)實(shí)驗(yàn)相結(jié)合的體系，為水土流失治理提供了全面而專業(yè)的治理能力：1991年，成立了預(yù)防監(jiān)督站，形成了行政執(zhí)法隊(duì)伍；建立和完善水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格預(yù)防控制新的水土流失發(fā)生；1994年，為了服務(wù)開發(fā)性治理的工作方針，成立了綜合開發(fā)服務(wù)公司，建立水土保持苗圃，為水土流失治理提供優(yōu)質(zhì)、優(yōu)惠苗木；1999年成立縣水保監(jiān)測(cè)站，與水保站、預(yù)防監(jiān)督站合署辦公；2002年，為提高工程質(zhì)量、提高林草成活率、降低生產(chǎn)成本，成立了長(zhǎng)汀水土保持工程隊(duì)，下設(shè)4個(gè)(河田、三洲、濯田、策武)水土保持專業(yè)隊(duì)。

4.3 鄉(xiāng)土知識(shí)和現(xiàn)代科技相結(jié)合

技術(shù)在水土流失治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。長(zhǎng)汀一直致力于采用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行森林恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)了一條鄉(xiāng)土知識(shí)和現(xiàn)代科技相結(jié)合的技術(shù)體制創(chuàng)新之路[32]。改革開放以來(lái)，長(zhǎng)汀的水土流失治理形成了有效地挖掘本地鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和技術(shù)儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮本地人才積極性，并積極與高校、科研單位聯(lián)合，走上了現(xiàn)代科技與本地知識(shí)經(jīng)驗(yàn)有效結(jié)合的道路。

第一，縣林業(yè)、水土保持兩部門的技術(shù)力量和治理措施相互補(bǔ)充，精誠(chéng)協(xié)作，形成合力。林業(yè)部門負(fù)責(zé)大面積面狀植樹造林，水保部門負(fù)責(zé)治理水土流失重點(diǎn)區(qū)域，相互補(bǔ)充，點(diǎn)面結(jié)合。兩部門技術(shù)人員交流頻繁、互相合作，為生物措施和工程措施的結(jié)合提供了人才條件。

第二，水土流失治理的一線技術(shù)人員大多來(lái)自本地，既受過專業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)，又懂得本地鄉(xiāng)土樹種。這有利于專業(yè)知識(shí)和鄉(xiāng)土知識(shí)的結(jié)合，外單位進(jìn)行科研合作提供了基礎(chǔ)。

5 啟示

基層森林治理創(chuàng)新不單單涉及政策制定、執(zhí)行和生態(tài)技術(shù)操作，也是高層級(jí)政府和基層政府之間的互動(dòng)結(jié)果。從政府間縱向互動(dòng)的角度，分析了森林治理創(chuàng)新中高層級(jí)政府和基層政府之間的分工和互動(dòng)過程。由于目標(biāo)定位和職能分工不同，二者在行為特征上各有側(cè)重，表現(xiàn)出“高層級(jí)政府選擇性控制、基層政府自主性試驗(yàn)”的特征，縱向政府互動(dòng)推動(dòng)了基層治理創(chuàng)新的形成。具體而言，通過研究，可以得到以下6點(diǎn)啟示。

5.1 高層級(jí)政府扮演了控制者的角色，并且這種控制是選擇性的

首先，高層級(jí)政府的支持是基層森林治理創(chuàng)新的前提，其態(tài)度起著決定性作用，可以選擇支持或不支持。高層級(jí)政府中的政策倡導(dǎo)家們的視察授意是支持態(tài)度的信號(hào)，有利于加快進(jìn)程。政策倡導(dǎo)家不一定是政策創(chuàng)新的發(fā)起者，但懷有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，且擁有一定的政策資源?；鶎诱ㄟ^建立政策聯(lián)盟的方式，爭(zhēng)取高層級(jí)政府的支持，推動(dòng)政策進(jìn)入議程設(shè)置的優(yōu)先排序。其次，高層級(jí)政府在治理目標(biāo)和治理方案設(shè)定上都采用了選擇性控制。高層級(jí)政府預(yù)先設(shè)定治理目標(biāo)和方向，明確想要怎樣的政策目標(biāo)和不能接受怎樣的政策安排。通過設(shè)置政策底線的方式，給基層政府劃定一個(gè)政策探索的范圍。但是，對(duì)制定什么樣的具體政策和如何實(shí)現(xiàn)，并沒有詳細(xì)的方案。對(duì)基層政府的具體政策和行為不會(huì)做詳細(xì)的規(guī)定，默許基層政府有一定的探索權(quán)，“摸著石頭過河”，邊走邊試。最后，高層級(jí)政府通過財(cái)政資源的分配調(diào)控基層政府。隨著高層級(jí)政府財(cái)政能力的增強(qiáng)，有足夠的財(cái)政資源分配到森林治理領(lǐng)域，以引導(dǎo)基層政府從事生態(tài)建設(shè)?；鶎诱芊駹?zhēng)取到高層級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助，以及獲得補(bǔ)助的規(guī)模，都在很大程度上依賴于高層級(jí)政府。當(dāng)然，值得注意的是，存在一旦高層級(jí)政府取消了對(duì)某地區(qū)的財(cái)政支持，地方的政策創(chuàng)新難以持續(xù)和推廣的隱憂。

5.2 基層政府進(jìn)行自主性政策試驗(yàn)，扮演了政策試驗(yàn)的主導(dǎo)者角色

一方面，基層政府是中國(guó)政府組織體系的基礎(chǔ)，一直承擔(dān)著森林、草原、荒漠等生態(tài)治理的具體事務(wù)。在日常政務(wù)處理中，基層政府是面對(duì)地方生態(tài)問題的第一線。一旦出現(xiàn)生態(tài)問題，基層政府必然有采取行動(dòng)的自主性，責(zé)無(wú)旁貸地成為了地方森林治理的政治源流。另一方面，由于森林治理所涉及的相關(guān)利益者復(fù)雜且存在地區(qū)差異性，相比于高層級(jí)政府，基層政府擁有本地區(qū)的信息優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)期積累的行政能力、技術(shù)能力，能夠因地制宜的細(xì)化政策方案、創(chuàng)新組織方式和技術(shù)體系。同時(shí)，基層政府作為未來(lái)政策的執(zhí)行者，也有能動(dòng)性去制定地方性的森林治理政策，以避免政策“不接地氣”、難以有效執(zhí)行的問題。在高層級(jí)政府的適當(dāng)放權(quán)下，基層政府迸發(fā)出強(qiáng)大的政策創(chuàng)新活力，致力于自主性的政策試驗(yàn)，并在獲得高層級(jí)政府認(rèn)可之后，積極進(jìn)行政策擴(kuò)散。

5.3 基層政府和高層級(jí)政府的縱向互動(dòng)，保障了森林治理創(chuàng)新的可持續(xù)性

由于基層政府的財(cái)政能力有限，且治理任務(wù)具有復(fù)雜性，森林治理創(chuàng)新并非基層政府的一己之力所能完成?；鶎诱c高層級(jí)政府縱向互動(dòng)中的責(zé)任共擔(dān)、請(qǐng)示授權(quán)和正向強(qiáng)化機(jī)制，確保了森林治理創(chuàng)新“一任接著一任干”的可持續(xù)性。在這一過程中，雖然需要借助高層級(jí)政府輸血式的財(cái)政扶持和政治授權(quán)，但基層政府有了政策創(chuàng)新的資源和空間，其自身的治理能力也要不斷加強(qiáng)完善。

5.4 政府間縱向互動(dòng)的動(dòng)力，來(lái)源于生態(tài)治理共識(shí)和生態(tài)政績(jī)追求

一方面，基層政府與高層級(jí)政府之間存在“生態(tài)治理共識(shí)”。生態(tài)脆弱或生態(tài)區(qū)位重要的地區(qū)，往往又是貧困地區(qū)，難以走出“貧困-生態(tài)退化-貧困”的惡性循環(huán)。生態(tài)危機(jī)常常引發(fā)政府的合法性危機(jī)。治山治水治貧是政府合法性來(lái)源的重要部分。生態(tài)問題不僅給當(dāng)?shù)厝嗣裆顜?lái)了巨大困難，也成為制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的短板、全面建設(shè)小康社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)，需要各級(jí)政府集體行動(dòng)。因此，在生態(tài)脆弱的地區(qū)，高層級(jí)政府和基層政府在改善脆生態(tài)環(huán)境、森林治理創(chuàng)新存在廣泛共識(shí)。此外，由于基層政府提供生態(tài)產(chǎn)品的能力相對(duì)有限，凸顯了高層政府轉(zhuǎn)移支付的重要性。另一方面，對(duì)于生態(tài)資源稟賦為地方顯著特征的縣市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，而生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較強(qiáng)，追求“生態(tài)政績(jī)”逐漸成為其在政績(jī)錦標(biāo)賽中揚(yáng)長(zhǎng)避短的選擇。越來(lái)越多的生態(tài)資源型地區(qū)競(jìng)相參與“生態(tài)市”“生態(tài)縣”的競(jìng)爭(zhēng)，獲得了“生態(tài)政績(jī)”。正如長(zhǎng)汀所在的福建省，“生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力”是該地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，已然得到了高層級(jí)政府的認(rèn)可[33-34]。故長(zhǎng)汀縣政府有激勵(lì)致力于森林治理創(chuàng)新，以期獲得高層級(jí)政府和公眾認(rèn)可，形成“生態(tài)政績(jī)”。在“生態(tài)政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府在生態(tài)治理領(lǐng)域的政策創(chuàng)新有了更廣闊的空間，這也為重塑中央與地方關(guān)系、國(guó)家與公眾關(guān)系提供了新契機(jī)。

5.5 深入解構(gòu)省級(jí)政府與中央政府的互動(dòng)關(guān)系，可成為進(jìn)一步的研究方向

將省級(jí)政府的角色簡(jiǎn)化為有授權(quán)認(rèn)可權(quán)且能調(diào)動(dòng)資源的“類中央角色”。但是，在地域遼闊且變化多樣的中國(guó)境域內(nèi)，省級(jí)政府的角色與作用則可能更加復(fù)雜多變。在利益目標(biāo)不同且信息不對(duì)稱的情況下，中央和省級(jí)政府之間的關(guān)系可能存在著“委托-代理”的固有困難，因而表現(xiàn)出多樣不一的實(shí)際過程和結(jié)果。例如：一方面，中央政府對(duì)省級(jí)政府既存在著環(huán)保督查背景下的監(jiān)督關(guān)系；另一方面，部分省級(jí)政府在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中又同時(shí)被中央政府賦予了政策試點(diǎn)權(quán)限。中央和省政府之間的關(guān)系是政府間縱向關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵問題。因此，將省級(jí)政府作為中間層級(jí)的政府，建立相應(yīng)的分析框架，根據(jù)不同情境和條件，予以分類討論，將可能產(chǎn)生更為豐富的學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn)且具有更加廣泛的解釋力。在理論層面上，將更有益于為中國(guó)政府的森林治理行為研究作出增量貢獻(xiàn)；在現(xiàn)實(shí)層面上，或?qū)?duì)以分省分區(qū)為主要方式的主體功能區(qū)分類考核體系中的生態(tài)文明差異化考核提供理論依據(jù)和借鑒參考。

5.6 應(yīng)倡導(dǎo)政府間良性的縱向互動(dòng)，建立適應(yīng)性森林治理體系

對(duì)于高層級(jí)政府而言，首先，在充分監(jiān)督的基礎(chǔ)上，給予基層政府行政權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)上的支持，而不是用強(qiáng)制性手段驅(qū)使基層政府自主性試驗(yàn)。其次，確定可量化的森林治理考核體系，增加對(duì)基層政府生態(tài)政績(jī)的激勵(lì)。對(duì)于基層政府而言，在對(duì)本地生態(tài)問題深入了解的基礎(chǔ)上，建立政策聯(lián)盟，爭(zhēng)取高層級(jí)政府的認(rèn)可，推動(dòng)議程設(shè)置；結(jié)合本地資源、技術(shù)和信息，制定長(zhǎng)期且具體化的政策方案，提高森林治理政策的本土適用性，將符合林情、民情的政策試驗(yàn)所取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度化提煉，開拓更多的政策源。在并不平坦的生態(tài)建設(shè)之路上，政府間縱向互動(dòng)下所推動(dòng)的森林治理創(chuàng)新，具有體制的靈活性與適應(yīng)性，能夠隨著客觀條件和形勢(shì)的變化而“泰然處之”，并化解不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。