高 鶴 谷口洋志

電子政府的發(fā)展始于20 世紀(jì)90 年代中期，當(dāng)時(shí)美國(guó)主要政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始以DOC、PDF、XLS等文件形式提供多種詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。彼時(shí)，在日本，政府公開(kāi)數(shù)據(jù)還沒(méi)有這些形式，只是以JPEG、GIF 等圖像文件形式提供部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這種情況下，數(shù)據(jù)使用者不得不將文件提前打印出來(lái)，利用電腦重新輸入再進(jìn)行處理分析。除此之外，當(dāng)時(shí)日本政府提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常分散，不僅增加了使用者查找的難度，一些重要數(shù)據(jù)仍存在無(wú)法通過(guò)查詢(xún)獲得，或統(tǒng)計(jì)時(shí)間序列較短、不具連續(xù)性等突出問(wèn)題。日本政府作為數(shù)據(jù)供給者，不僅沒(méi)有充分考慮到數(shù)據(jù)使用者的需求和為使用數(shù)據(jù)而需要付出時(shí)間成本等因素，還將免費(fèi)開(kāi)放一些過(guò)去需要付費(fèi)可得的數(shù)據(jù)這種行為看做是很大的進(jìn)步，這種認(rèn)為“有總比沒(méi)有強(qiáng)”的狀態(tài)持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。

到目前為止，上述狀況雖然已有相當(dāng)改善，但頑疾問(wèn)題依然存在，亟待解決①和中國(guó)、美國(guó)等進(jìn)行比較，日本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息提供的不便之處自然就很清楚。美、中等國(guó)的政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)比較容易找到，某一時(shí)段的系統(tǒng)數(shù)據(jù)也比較齊全。但是，日本有數(shù)據(jù)分散或不存在的情況，而且即便是最近年份的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中也可能混有兩三年前的數(shù)據(jù)，典型的例子就是在某些縣民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中，2019 年度公布的可利用的最新數(shù)據(jù)中可能包含2016 年度的。。2020 年以來(lái)新冠疫情在全球蔓延，如何更好地發(fā)揮電子政府的職能再次成為業(yè)界熱議的話(huà)題。

現(xiàn)有關(guān)于日本電子政府發(fā)展的專(zhuān)門(mén)研究文獻(xiàn)比較有限，最新研究更為匱乏。其中，多數(shù)學(xué)者關(guān)注日本電子政府的發(fā)展戰(zhàn)略，但一般著重分析某個(gè)時(shí)期、某個(gè)戰(zhàn)略，將其認(rèn)為戰(zhàn)略實(shí)施效果好的作為參考樣本。但是遺憾的是，由于沒(méi)有切身體驗(yàn)或者缺乏深入分析，對(duì)日本電子政府發(fā)展的脈絡(luò)缺乏系統(tǒng)地整理和歸納，因此沒(méi)有發(fā)現(xiàn)日本電子政府發(fā)展的根本問(wèn)題所在。鑒于此，筆者以不同的視角對(duì)日本電子政府的發(fā)展進(jìn)行審視，提出一些切實(shí)有效的改進(jìn)措施，無(wú)疑具有重要意義。本文將較為全面地系統(tǒng)梳理日本電子政府的發(fā)展舉措，深入分析其戰(zhàn)略實(shí)施的連續(xù)性，結(jié)合日本國(guó)內(nèi)業(yè)界的相關(guān)評(píng)價(jià)和國(guó)際機(jī)構(gòu)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行比較，總結(jié)日本電子政府發(fā)展的可取之處以及存在的深刻問(wèn)題，基于筆者對(duì)日本電子政府構(gòu)建邏輯框架的認(rèn)識(shí)，提出進(jìn)一步推進(jìn)其電子政府發(fā)展的對(duì)策建議，以上觀點(diǎn)也可為中國(guó)電子政府的發(fā)展提供一定的借鑒和啟示。

一、日本構(gòu)建電子政府的主要舉措

（一）日本電子政府的內(nèi)涵

關(guān)于日本電子政府的討論可以追溯到20 世紀(jì)90 年代中期。1994 年12 月25 日，日本內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了《推進(jìn)行政信息化的基本計(jì)劃》，其中提出了計(jì)劃目標(biāo)：“行政信息化在推進(jìn)事務(wù)、事業(yè)及組織改革的同時(shí)，需要注意確保安全，并從紙質(zhì)信息管理轉(zhuǎn)移到運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的電子化信息管理，以在21 世紀(jì)初期實(shí)現(xiàn)高度信息化行政，即‘電子政府’為目標(biāo)”[1]。這是“電子政府”一詞首次正式出現(xiàn)在日本政府文件中，日本也因此成為全世界較早地提出這一用語(yǔ)的國(guó)家。但眾所周知的是，由于1994 年還處于因特網(wǎng)應(yīng)用的初始階段，與目前開(kāi)放共享的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)相比，當(dāng)時(shí)還以?xún)?nèi)部網(wǎng)、利用專(zhuān)用線(xiàn)路和個(gè)人電腦通信的封閉式網(wǎng)絡(luò)為主，無(wú)論企業(yè)還是個(gè)人主要利用的是單機(jī)，使用網(wǎng)絡(luò)的還非常少。因此，這一階段的電子政府只是停留于“行政信息化”“運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的電子化信息管理”等初步理解的層面上，還沒(méi)有深入探討電子政府的概念。

20 世紀(jì)90 年代后期，上述狀況發(fā)生了一些變化：1995 年Windows95 操作系統(tǒng)開(kāi)始發(fā)售，個(gè)人電腦開(kāi)始降價(jià)并逐漸普及，利用瀏覽器進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售和檢索在美國(guó)發(fā)源并不斷向外擴(kuò)散。在通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面，實(shí)現(xiàn)了從模擬到數(shù)字的轉(zhuǎn)換，通信速度逐年提高，雖然當(dāng)時(shí)的綜合服務(wù)數(shù)字網(wǎng)（ISDN）的傳輸速率僅有64K，但發(fā)展速度很快。當(dāng)時(shí)，美國(guó)、新加坡、韓國(guó)等多國(guó)都增加了知識(shí)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，而日本國(guó)內(nèi)由于因特網(wǎng)的應(yīng)用剛剛起步不久，在基礎(chǔ)設(shè)施、硬件等方面還都落后于這些國(guó)家。日本政府很快意識(shí)到其在數(shù)字社會(huì)中應(yīng)該擔(dān)負(fù)一定責(zé)任。而2000 年7 月21-23 日召開(kāi)的G8 九州沖繩峰會(huì)是其改變落后局面的一次重大契機(jī)。在此次九州沖繩峰會(huì)上，“全球信息社會(huì)”是主要的議題之一，會(huì)議圍繞信息通信技術(shù)（ICT）的數(shù)字機(jī)遇（digital opportunity）和數(shù)字鴻溝（digital divide）等問(wèn)題展開(kāi)了討論。此后，日本政府于2000 年11 月27 日發(fā)布了《IT基本戰(zhàn)略》文件。在該文件中，明確了信息技術(shù)發(fā)展目標(biāo)，提出要“建設(shè)超高速互聯(lián)網(wǎng)和盡快實(shí)現(xiàn)因特網(wǎng)常時(shí)連接、制定電子商務(wù)規(guī)則、實(shí)現(xiàn)電子政府、面向新時(shí)代進(jìn)行人才培養(yǎng)等，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，營(yíng)造出最大限度發(fā)揮民間活力的環(huán)境，使我國(guó)（日本）在5 年內(nèi)成為世界最先進(jìn)的IT 國(guó)家”[2]。可見(jiàn)，超高速網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)政策，電子商務(wù)規(guī)則和新環(huán)境的建設(shè)，電子政府的實(shí)現(xiàn)以及人才培養(yǎng)的強(qiáng)化這四方面是其重點(diǎn)政策領(lǐng)域。其中，對(duì)“電子政府”做了如下定義：“電子政府是在行政內(nèi)部、行政和國(guó)民、企事業(yè)之間，把以文件和面對(duì)面為基礎(chǔ)進(jìn)行的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)化，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)使各省廳、國(guó)家和各地方自治體等迅速共享和利用信息，實(shí)現(xiàn)新的政務(wù)”[3]。顯然，該戰(zhàn)略把“電子政府”解釋為“行政業(yè)務(wù)在線(xiàn)化，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)迅速共享和利用信息的行政”。

《IT 基本戰(zhàn)略》對(duì)電子政府的定義沿用至今，但除了“電子政府”之外，在不同時(shí)期推出的發(fā)展戰(zhàn)略或計(jì)劃中，又相繼出現(xiàn)了“電子行政”“數(shù)字政府”等多種表述（詳情參見(jiàn)表1）。例如，2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部下屬的“官民數(shù)據(jù)使用推進(jìn)戰(zhàn)略會(huì)議”發(fā)布了《數(shù)字政府推進(jìn)方針》文件，其中指出：“推進(jìn)電子行政的目的，是通過(guò)行政IT 化提高國(guó)民的便利程度以及實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)營(yíng)的效率化”，該文件中對(duì)“數(shù)字政府”的解釋是：“數(shù)字政府是把有關(guān)服務(wù)、平臺(tái)、管理的電子行政所有層面變革為對(duì)應(yīng)的數(shù)字社會(huì)形式的狀態(tài)”[4]。

表1 日本政府推進(jìn)ICT 戰(zhàn)略和電子政府的主要文件

（二）日本構(gòu)建電子政府的政策要點(diǎn)

通過(guò)梳理日本政府的相關(guān)文件，可以將日本構(gòu)建電子政府的政策要點(diǎn)歸納為如下幾個(gè)方面：

1.電子政府構(gòu)筑的原則和目標(biāo)

2003 年7 月17 日，日本行政部門(mén)的首席信息官（Chief Information Officer，CIO）聯(lián)絡(luò)會(huì)議制定了《電子政府構(gòu)筑計(jì)劃》，其中列舉電子政府構(gòu)筑的原則共有八個(gè)方面，具體包括：（1）為國(guó)民提供易用易懂的高度行政服務(wù)；（2）確保政策的透明性，履行解釋說(shuō)明的責(zé)任，以及增加國(guó)民的參與；（3）確保通用設(shè)計(jì)（也就是無(wú)論誰(shuí)都可以利用的設(shè)計(jì)）；（4）始終追求業(yè)務(wù)效率；（5）利用民間的活力；（6）確保信息系統(tǒng)的安全性和可信賴(lài)性，保護(hù)個(gè)人信息；（7）確保與國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作以及開(kāi)展國(guó)際合作；（8）考慮如何打造具有活力的社會(huì)。根據(jù)上述原則，同時(shí)制定了如下目標(biāo)：（1）提供以使用者為中心的行政服務(wù)。使國(guó)民不用受到行政組織存在的限制，可以利用多種方式365 天、24 小時(shí)不間斷獲得需要的信息，并在辦理行政手續(xù)等方面獲得一站式的行政服務(wù)；（2）實(shí)現(xiàn)預(yù)算高效簡(jiǎn)化的政府。徹底消除業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的重復(fù)環(huán)節(jié)，各省廳部門(mén)使用相同的系統(tǒng)處理同一業(yè)務(wù)和關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)一元化、集中化，推進(jìn)固定模式業(yè)務(wù)的外部委托等，通過(guò)優(yōu)化這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)提高效率成本比，高效利用人力、物力資源促進(jìn)行政簡(jiǎn)化合理高效[5]。

2.電子政府、電子自治體的重點(diǎn)領(lǐng)域

構(gòu)建以國(guó)民為主角的“數(shù)字化的穩(wěn)定且充滿(mǎn)活力的社會(huì)”，是IT 戰(zhàn)略本部2009 年7 月發(fā)布的文件《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中的主要政策目標(biāo)，其中提出了電子政府、電子自治體建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域：（1）行政窗口改革：通過(guò)電視、電腦、手機(jī)、服務(wù)窗口等自選途徑均可以參加電子政府、電子自治體；在家中、便利店等場(chǎng)所24 小時(shí)都可以獲得需要的證明書(shū)等；針對(duì)不習(xí)慣使用數(shù)字技術(shù)的高齡者，在行政窗口為其提供高質(zhì)量的一站式行政服務(wù)，使其辦理業(yè)務(wù)沒(méi)有任何負(fù)擔(dān)；通過(guò)較少的次數(shù)點(diǎn)擊（三次點(diǎn)擊）畫(huà)面操作，就能找到國(guó)家和地方政府的行政信息和服務(wù)菜單；國(guó)民、企業(yè)可以放心地獲得金融、醫(yī)療、教育等各領(lǐng)域的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)民間服務(wù)和行政服務(wù)的無(wú)縫連接；（2）行政辦公改革：通過(guò)行政機(jī)關(guān)之間辦公數(shù)據(jù)的相互連接，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)間的信息無(wú)紙化交換，廢除對(duì)國(guó)民來(lái)說(shuō)不必要的行政手續(xù)及附加文件等；國(guó)家、地方政府從國(guó)民、企業(yè)等角度出發(fā)，重新徹底認(rèn)識(shí)系統(tǒng)和服務(wù)等（即業(yè)務(wù)流程重組），普及和推廣國(guó)民電子信箱，根據(jù)國(guó)民的使用情況，有可能削減30%以上的相關(guān)事務(wù)成本。削減的成本一部分可集中投入到行政服務(wù)的開(kāi)發(fā)改善之中。（3）行政可視化改革。國(guó)民、企業(yè)等可以自行追蹤相關(guān)行政手續(xù)的處理情況，可以確認(rèn)自己的信息，徹底實(shí)現(xiàn)可視化[6]。

3.基本視角和今后的工作方向

根據(jù)2011 年8 月3 日由高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部制定的《關(guān)于推進(jìn)電子行政的基本方針》，整理出以下幾個(gè)基本視角和今后的工作的方向：（1）使用者視角；（2）效率成本比視角；（3）重新審視制度及業(yè)務(wù)流程；（4）持續(xù)運(yùn)用；（5）國(guó)家和地方間的協(xié)作；（6）和民間的聯(lián)系；（7）貫徹PDCA，即計(jì)劃（Plan）、實(shí)施（Do）、評(píng)價(jià)（Check）、改善（Action）[7]。

4.利用和活用IT 技術(shù)的重點(diǎn)項(xiàng)目

在2016 年5 月20 日內(nèi)閣會(huì)議制定的《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言的變更》中，提出了以下三點(diǎn)作為IT 利用和活用推進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目：（1）國(guó)家和地方的IT 化和業(yè)務(wù)流程重組（Business Process Reengineering，BPR），包括進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家IT 化和業(yè)務(wù)流程重組、地方公共團(tuán)體的IT化和業(yè)務(wù)流程重組以及治理體制的強(qiáng)化。（2）安全且放心的數(shù)據(jù)流通和使用及活用的環(huán)境建設(shè)，包括使用者意向的數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)的構(gòu)建、數(shù)據(jù)流通的順暢化和促進(jìn)使用活用以及為了解決問(wèn)題而開(kāi)放數(shù)據(jù)的“實(shí)現(xiàn)”。（3）解決超少子高齡社會(huì)中的各種問(wèn)題，包括利用大數(shù)據(jù)的社會(huì)保障制度改革、利用“我的號(hào)碼”（MyNumber）制度等進(jìn)行的育兒行政服務(wù)改革和有益于解決利用活用IT的各種問(wèn)題，比如產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)化、地方創(chuàng)造的實(shí)現(xiàn)、利用“我的號(hào)碼”制度提高國(guó)民生活的便利性，實(shí)現(xiàn)安全、抗災(zāi)能力強(qiáng)的社會(huì)等[8]。

5.推進(jìn)方針

2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部“官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)戰(zhàn)略會(huì)議”通過(guò)了文件《數(shù)字政府推進(jìn)方針》，明確指出了數(shù)字政府的推進(jìn)方針：（1）以完全使用數(shù)字技術(shù)的使用者為核心的行政服務(wù)改革。推進(jìn)以服務(wù)設(shè)計(jì)思路為依據(jù)的業(yè)務(wù)流程重組（BPR）、重新審視對(duì)應(yīng)數(shù)字技術(shù)的信息提供方式。（2）搭建官民協(xié)作的平臺(tái)。建設(shè)促進(jìn)數(shù)據(jù)流通的環(huán)境、建設(shè)官民數(shù)據(jù)利用的界面（Interface）、共享平臺(tái)和利用民間服務(wù)。（3）產(chǎn)生價(jià)值的IT 治理。建設(shè)對(duì)應(yīng)服務(wù)改革的推進(jìn)體制、貫徹IT 管理、投資效益最大化[9]。

綜上所述，這些政府文件規(guī)定所致力解決的問(wèn)題具有一定的連續(xù)性。一方面，在2003 年7 月《電子政府構(gòu)筑計(jì)劃》中制定的電子政府構(gòu)筑原則，在2011 年8 月的《關(guān)于推進(jìn)電子行政的基本方針》中作為基本點(diǎn)被繼承下來(lái)并因?yàn)榭紤]到2011 年3 月東日本大地震的影響，追加了“持續(xù)運(yùn)用”這一條；另一方面，《電子政府構(gòu)筑計(jì)劃》中建設(shè)電子政府的目標(biāo)，在2016 年5 月的《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言》中的重點(diǎn)項(xiàng)目以及2017 年5 月的《數(shù)字政府推進(jìn)方針》的推進(jìn)方針里大體上也被繼承下來(lái)。此外，正如2009 年7 月的《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中所強(qiáng)調(diào)的那樣，組織改革和行政改革都是不可缺少的。

二、關(guān)于日本電子政府運(yùn)行狀況的評(píng)價(jià)

（一）日本國(guó)內(nèi)的評(píng)價(jià)

1.來(lái)自NTT 數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)研究所的調(diào)查

2009 年3 月，NTT 數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)研究所發(fā)布了《平成20 年“關(guān)于IT 改革實(shí)現(xiàn)程度的調(diào)查”報(bào)告（電子政府領(lǐng)域）》，其主要調(diào)查結(jié)果包括以下幾點(diǎn)：（1）在企業(yè)方面，除國(guó)稅之外其他稅種的登記、社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域等方面利用水平一般；（2）關(guān)于個(gè)人的國(guó)稅申報(bào)，持續(xù)利用的人少，放棄利用的人多；（3）在企業(yè)方面，除國(guó)稅申報(bào)的持續(xù)利用率之外，其他持續(xù)利用率較低；（4）社勞士（即社會(huì)保險(xiǎn)勞務(wù)士，社保咨詢(xún)師）與稅理士（即稅務(wù)代理）、司法代筆人相比，放棄利用的比率較高；（5）手續(xù)流程中不便于利用的主要原因集中反映為個(gè)人、企業(yè)方面的“電子簽名”，很多專(zhuān)業(yè)人士（包括律師、會(huì)計(jì)師等具有專(zhuān)業(yè)資格的人員）還受制于系統(tǒng)的“可操作性”“申請(qǐng)時(shí)間縮短”等因素[10]。

2.來(lái)自日本學(xué)者的觀點(diǎn)

2010 年3 月，山田肇在期刊《科學(xué)技術(shù)動(dòng)向》上發(fā)表了“日本電子政府的現(xiàn)狀和未來(lái)的方向——以電子申請(qǐng)為中心”一文。以電子申請(qǐng)為中心，論述了日本電子政府的現(xiàn)狀，分析了電子政府尤其是向電子申請(qǐng)過(guò)渡的落后理由，認(rèn)為主要原因是，“和依托文書(shū)的手續(xù)相比，電子申請(qǐng)沒(méi)有吸引力”“就連申請(qǐng)的程序從一開(kāi)始也很不好用”[11]，簡(jiǎn)言之即為“沒(méi)有吸引力”和“不好用”這兩點(diǎn)。

3.來(lái)自《關(guān)于推進(jìn)電子行政的基本方針》的評(píng)價(jià)

2011 年8 月3 日，IT 戰(zhàn)略本部發(fā)布文件《關(guān)于推進(jìn)電子行政的基本方針》，提出了以下幾點(diǎn)電子行政存在的問(wèn)題：“關(guān)于迄今為止的電子行政的相關(guān)戰(zhàn)略等，（人們）對(duì)作為目標(biāo)的電子行政的整體認(rèn)知未必是清楚的；再有，以系統(tǒng)的事后評(píng)價(jià)為前提的、可驗(yàn)證的目標(biāo)設(shè)定不能說(shuō)做得很好，圍繞PDCA 周期也不能說(shuō)為切實(shí)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略而采取了很好的措施[12]。在依據(jù)戰(zhàn)略制定的具體對(duì)策中，能夠看到各府省的自主登錄等情況的總結(jié)性?xún)A向，從實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的觀點(diǎn)來(lái)看，沒(méi)有很好地針對(duì)必要的對(duì)策制定方案，對(duì)策的實(shí)現(xiàn)未必和戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)相關(guān)……?！?/p>

4.來(lái)自《關(guān)于世界最先進(jìn)IT 國(guó)家宣言的變更》的評(píng)價(jià)

2016 年5 月20 日，在內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)的文件《關(guān)于世界最先進(jìn)IT 國(guó)家宣言的變更》中，對(duì)日本電子政府做出以下評(píng)價(jià)：“根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（United Nation Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）以聯(lián)合國(guó)193 個(gè)成員國(guó)為對(duì)象的《聯(lián)合國(guó)電子政府調(diào)查》報(bào)告，平成26 年6 月（2014 年6 月）發(fā)表的電子政府世界排行榜中，我國(guó)（日本）從平成24年（2012 年）的第18 位上升到第6 位。平成27年4 月（2015 年4 月）的世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)表的《2015 年版世界IT 競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》中，政府部門(mén)的IT利用度從前一年的第22 位大幅度提高到第7 位，表示法律建設(shè)的‘政治、管制環(huán)境’從前一年的第16 位上升到第8 位”[13]。

5.來(lái)自《數(shù)字政府推進(jìn)方針》的評(píng)價(jià)

2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部“官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)戰(zhàn)略會(huì)議”制定了《數(shù)字政府推進(jìn)方針》，該文件指出了日本電子政府推進(jìn)過(guò)程中所取得的成果和存在的問(wèn)題：“迄今為止，在政府CIO 的指導(dǎo)下，致力于解決IT 治理強(qiáng)化、政府信息系統(tǒng)改革、IT 投資的可視化、信息協(xié)作基礎(chǔ)的建設(shè)等問(wèn)題，取得了一定的成效。政府信息系統(tǒng)的數(shù)量……減少超過(guò)6 成（目標(biāo)是減半），而運(yùn)營(yíng)成本……預(yù)計(jì)會(huì)削減1000 億日元以上。

另外，建立為加速行政數(shù)據(jù)流通和利用的制度。包括導(dǎo)入“我的號(hào)碼”制度（包括MyNumber、MyNumberCard、根據(jù)MyNumberCard 公共的個(gè)人認(rèn)證服務(wù)、我的門(mén)戶(hù)以及法人號(hào)碼）、出臺(tái)‘官民數(shù)據(jù)利用基本法’等。一直以來(lái)電子行政致力于縮小IT 投資額（作為計(jì)算公式的分母）。今后不但要應(yīng)對(duì)急速變化的社會(huì)，還要同時(shí)進(jìn)一步提高電子行政的投資效益，不能只停留于行政內(nèi)部的效率化，還有必要將焦點(diǎn)放在擴(kuò)大為國(guó)民、企事業(yè)提供的服務(wù)價(jià)值（作為計(jì)算公式的分子）上。

此外，不僅是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)民來(lái)說(shuō)接觸距離更近的地方公共團(tuán)體也有必要推進(jìn)同樣的措施”[14]。

（二）基于聯(lián)合國(guó)調(diào)查的分析評(píng)價(jià)

聯(lián)合國(guó)為深入了解各成員國(guó)的電子政府環(huán)境和在線(xiàn)持續(xù)發(fā)展能力現(xiàn)狀，并為政策制定者提供建議，于2001 年發(fā)表了題為《電子政府基準(zhǔn)測(cè)量：全球視角》（Benchmarking E-government:A Global Perspective）的報(bào)告，2003 至2005 年報(bào)告標(biāo)題均有變更，從2008 年開(kāi)始，規(guī)律性地每?jī)赡臧l(fā)表一次調(diào)查報(bào)告，報(bào)告標(biāo)題也固定命名為《聯(lián)合國(guó)電子政府調(diào)查》（United Nations E-Government Survey）。最新版調(diào)查報(bào)告是于2020 年7 月發(fā)布。

目前，聯(lián)合國(guó)電子政府調(diào)查報(bào)告采用3 個(gè)指數(shù)表示各國(guó)的電子政府的運(yùn)行現(xiàn)狀，分別是在線(xiàn)服務(wù)指數(shù)（Online Service Index，OSI）、通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)（Telecommunication Infrastructure Index，TII）、人力資本指數(shù)（Human Capital Index，HCI），并將3 個(gè)指數(shù)的平均值作為綜合指數(shù)，依此進(jìn)行排名。該綜合指數(shù)被稱(chēng)為電子政府發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index,EGDI），計(jì)算公式表示為：EGDI＝（1/3）×（OSI＋TII＋HCI）。

三個(gè)指數(shù)的獲得方式和內(nèi)容分別為：在線(xiàn)服務(wù)指數(shù)（OSI），根據(jù)在線(xiàn)服務(wù)調(diào)查問(wèn)卷對(duì)網(wǎng)上的服務(wù)門(mén)戶(hù)、參加門(mén)戶(hù)、省廳的網(wǎng)站環(huán)境等140 個(gè)問(wèn)題的回答計(jì)算得出；通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)（TII），由因特網(wǎng)、固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)、固定寬帶、無(wú)線(xiàn)寬帶這5 項(xiàng)的加入人數(shù)制定而成，各項(xiàng)比重均等，均為五分之一；人力資本指數(shù)（HCI），由總?cè)雽W(xué)率、就學(xué)期待年數(shù)、平均就學(xué)年數(shù)、成人識(shí)字率制定而成，其中只有成人識(shí)字率的比重是三分之一，其他比重均等，均為九分之二①特別說(shuō)明的是，各年度調(diào)查報(bào)告中的綜合指數(shù)及其各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置和內(nèi)容，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式的變化而不斷調(diào)整，具體參見(jiàn)各版報(bào)告。此處介紹的指標(biāo)內(nèi)容出自2018 年調(diào)查報(bào)告，具體參見(jiàn)第200-205頁(yè)；2020 年調(diào)查報(bào)告中指標(biāo)的調(diào)查對(duì)象和界定范圍等內(nèi)容又有變化，具體參見(jiàn)2020 年英文版報(bào)告第231-237頁(yè)。。

表2 是筆者根據(jù)2020 年最新的《聯(lián)合國(guó)電子政府調(diào)查》整理的日本、韓國(guó)、中國(guó)、新加坡和美國(guó)5 個(gè)主要國(guó)家的指數(shù)值。在193 個(gè)國(guó)家的EGDI排行榜中，韓國(guó)位居第2 位，比2018 年公布的排名提升1 位；新加坡排名第11 位，下降了4 位；日本排名第14 位，下降了4 位；美國(guó)位列第9 名，上升了2 位；目前中國(guó)處于第45 位，比前一次提升了20 位之多，也是目前為止排名最高的一次。

表2 2020 年5 個(gè)主要國(guó)家的電子政府發(fā)展指數(shù)情況

可以看到，在這5 個(gè)國(guó)家中，韓國(guó)的3 個(gè)指數(shù)都非常高，日本的TII 數(shù)值超過(guò)美國(guó)，相對(duì)較高，但OSI 和HCI 數(shù)值相對(duì)較低，與中國(guó)的相應(yīng)指數(shù)持平或略高。

圖1 展示了處于亞洲地區(qū)的日本、韓國(guó)和新加坡三個(gè)國(guó)家2003 年以后的EGDI 數(shù)值和世界排名情況。可以看到，韓國(guó)的EGDI 得分很高，在世界排名中一直處于前列，2010 年以來(lái)排名前三甲，2012 年以來(lái)的EGDI 數(shù)值均在0.9 以上；新加坡的排名起伏較大，但近年來(lái)基本處于上升趨勢(shì)，2016年位居第4 名，后有所下滑，2020 年排名第11 位；2003 年以來(lái)，日本排名總體趨于上升，2014 年突飛猛進(jìn)至第6 位，之后滑到10 名以外，但2020 年的EGDI 數(shù)值已經(jīng)達(dá)到目前的最高值0.8989，日本也躋身進(jìn)入EGDI 得分最高的14 個(gè)國(guó)家之列。

圖1 2003～2020 年日本、韓國(guó)、新加坡的EGDI 數(shù)值及世界排名

圖2 是構(gòu)成日本EGDI 的3 個(gè)指數(shù)的變化走勢(shì)。觀察可知，OSI 經(jīng)過(guò)了兩次快速上升：一次是從2003 年的0.524 迅速上升到2005 年的0.815，另 一 次 是 從2012 年 的0.863 上 升 到2014 年 的0.945，但2020 年 回 落 到0.906。TII 是 從2012 年開(kāi)始快速上升，2020 年達(dá)到最高值0.922。HCI 的數(shù)值最初都在0.9 以上的較高水平，但從2012 年開(kāi)始出現(xiàn)下降并跌破0.9，最近略有回升。

圖2 2003～2020 年日本的EGDI 構(gòu)成要素的變化

在2018 年的報(bào)告中，聯(lián)合國(guó)對(duì)日本的電子政府發(fā)展?fàn)顩r做出了肯定的評(píng)價(jià)：“日本正在推進(jìn)各種舉措，比如在線(xiàn)辦理行政手續(xù)、提供電子政府信息、優(yōu)化工作和系統(tǒng)、改善政府電子采購(gòu)和信息安全措施等。日本也制定了‘?dāng)?shù)字政府戰(zhàn)略’和‘推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用的基本計(jì)劃’?！?dāng)?shù)字政府戰(zhàn)略’的三個(gè)支柱之一就是與‘可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）’一致的官民合作平臺(tái)，而‘可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)’就是實(shí)現(xiàn)持久、包容性和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及充分的生產(chǎn)性就業(yè)、人人都體面工作”[15]。

2020 年報(bào)告指出：日本“是全球電子政府發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者之一”，“政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃圍繞使用新技術(shù)和開(kāi)發(fā)人力資源來(lái)加強(qiáng)治理和改善公民的生活。日本正在通過(guò)優(yōu)化信息技術(shù)投資、實(shí)施采購(gòu)改革和促進(jìn)國(guó)家數(shù)字政府計(jì)劃在城市層面的發(fā)展等方式，塑造數(shù)字時(shí)代的新行政形象”[16]。

三、日本電子政府的邏輯框架解析

正如聯(lián)合國(guó)報(bào)告的評(píng)價(jià)和前文所述，一方面日本確實(shí)制定了很多電子政府的推進(jìn)構(gòu)想和戰(zhàn)略，政策內(nèi)容不斷深化且電子政府建設(shè)也取得了很大的進(jìn)展，在世界居于先進(jìn)水平；另一方面它仍存在很多問(wèn)題，實(shí)質(zhì)性的發(fā)展比較慢。比如，雖然在聯(lián)合國(guó)的電子政府調(diào)查中，日本的電子政府排在比較靠前的名次，但是計(jì)算指標(biāo)中包含的基礎(chǔ)設(shè)施、硬件等物質(zhì)目標(biāo)，以及就學(xué)年數(shù)、ICT 加入人數(shù)等形式目標(biāo)，并不能保證貫徹“以利用者為中心的行政服務(wù)”和“利用者視角”的原則和方針。

上述問(wèn)題之所以產(chǎn)生并難以解決，與日本政府的政策相關(guān)。政府的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策方案中并沒(méi)有對(duì)一些重要概念作出明確定義，即使給出定義也沒(méi)有兼具形式和實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，因?yàn)槲募惺褂昧撕芏喔爬ㄐ缘谋硎觯瑵摬刂茈y被清楚理解卻又是日本特有的根本問(wèn)題①例如，沒(méi)有采取某些對(duì)策的意圖，卻說(shuō)成“積極應(yīng)對(duì)”；沒(méi)有具體的對(duì)策和行動(dòng)，卻說(shuō)成“竭盡全力實(shí)現(xiàn)”，這些陳述屬于日本獨(dú)特的語(yǔ)言文化。不僅對(duì)外國(guó)人而言，即便普通的日本人也無(wú)法理解。典型的例子是，2000 年前后政府網(wǎng)站曾刊載有關(guān)IT革命的說(shuō)明，現(xiàn)在已被刪除了，但是以前卻記載著“何為IT”“所謂IT 就是信息通信技術(shù)”“何為IT革命”“IT 就是革命”等比較可笑的內(nèi)容。參見(jiàn)谷口洋志.IT革命のための社會(huì)——経済基盤(pán)整備[J]日本経済政策學(xué)會(huì)年報(bào)』，2002（5）：26-35.。

以下利用圖3 和圖4，對(duì)日本電子政府，特別是它的內(nèi)在結(jié)構(gòu)作簡(jiǎn)單解釋。

圖3 是日本最近加以區(qū)別的電子政府和電子自治體、政府與國(guó)民間的關(guān)系。通過(guò)此圖可以理解以下幾點(diǎn)：（1）電子政府是中央政府的活動(dòng)，電子自治體是地方政府的活動(dòng)。（2）廣義的電子政府由3 部分構(gòu)成：中央政府和國(guó)民、企業(yè)的關(guān)系（狹義的電子政府）；地方政府和國(guó)民、企業(yè)的關(guān)系（電子自治體）；中央政府和地方政府的關(guān)系（電子政府與電子自治體間的關(guān)系）。（3）電子政府和電子自治體的服務(wù)對(duì)象—國(guó)民（廣義）由兩部分構(gòu)成：個(gè)人（狹義的國(guó)民）和企業(yè)（法人或組織）。

圖3 電子政府的結(jié)構(gòu)解析

圖4 是對(duì)電子政府（廣義，包含電子自治體）結(jié)構(gòu)的深入分析，可以說(shuō)明以下幾點(diǎn)：（1）電子政府活動(dòng)的一方面是國(guó)民、企業(yè)對(duì)電子政府開(kāi)展的需求行為，也就是國(guó)民申請(qǐng)、提交和參加（圖C 部分）、企業(yè)要求政府籌措（為企業(yè)提供資金和服務(wù)，圖D 部分）這類(lèi)活動(dòng)；（2）電子政府活動(dòng)的另一方面是電子政府對(duì)國(guó)民、企業(yè)開(kāi)展的供給行為。也就是政府對(duì)國(guó)民、企業(yè)提供信息和服務(wù)（圖E 部分）。這種情況的前提是國(guó)民和企業(yè)擁有利用信息和服務(wù)的技能和工具；（3）為了通過(guò)電子政府順利并成功地推進(jìn)國(guó)民、企業(yè)和政府間相互依存的關(guān)系，必須配備固定和無(wú)線(xiàn)通信網(wǎng)絡(luò)、通信器材、硬件、軟件、終端（設(shè)備）等ICT 基礎(chǔ)設(shè)施（圖H 部分）；（4）除了ICT 基礎(chǔ)設(shè)施之外，為了合法并有效地推進(jìn)國(guó)民、企業(yè)和政府間的電子政府服務(wù)，需要制定支撐ICT 基礎(chǔ)設(shè)施和ICT 利用的法律、規(guī)則和制度（圖G 部分）。

圖4 電子政府結(jié)構(gòu)的深化解析

還有一點(diǎn)在圖中沒(méi)有明確地表示出來(lái)，但是在日本電子政府推進(jìn)的過(guò)程中已經(jīng)得到重視，那就是為了使電子政府、電子自治體既有效率又有效益，而不只是行政內(nèi)部的ICT 化，勢(shì)必需要進(jìn)行業(yè)務(wù)改革、服務(wù)改革和組織改革。其他研究學(xué)者也持有類(lèi)似的觀點(diǎn)，比如，布萊恩杰爾夫森（Brynjolfsson）和希特（Hitt）（1998）提出，為了使ICT 投資更有效率、更有效益，在ICT 投資的同時(shí)進(jìn)行組織改革也非常必要[17]。

如果該圖與構(gòu)成聯(lián)合國(guó)EGDI 的3 個(gè)指數(shù)對(duì)應(yīng)的話(huà)，其中圖C、D、E 部分反映的是OSI，TII 可以通過(guò)圖H 來(lái)表示，圖F 表示的是HCI?？梢?jiàn)，EGDI 沒(méi)有覆蓋到圖G 的側(cè)面。

四、日本電子政府發(fā)展存在的問(wèn)題及改進(jìn)對(duì)策

綜上所述，從日本國(guó)內(nèi)各方面和聯(lián)合國(guó)調(diào)查報(bào)告的評(píng)價(jià)來(lái)看，日本電子政府的發(fā)展得到了肯定，取得了一定成果。比如，《數(shù)字政府推進(jìn)方針》中肯定了日本電子政府致力于解決IT 治理的強(qiáng)化、政府信息系統(tǒng)改革、IT 投資的可視化、信息合作基礎(chǔ)的建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)了政府信息系統(tǒng)數(shù)量和運(yùn)營(yíng)成本的削減；再有，為提高行政數(shù)據(jù)的流通和利用速度，引入了‘我的號(hào)碼’制度，制定了《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用的基本法》等。在聯(lián)合國(guó)的評(píng)價(jià)報(bào)告中反映了日本在通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和在線(xiàn)服務(wù)等方面取得的進(jìn)步。在聯(lián)合國(guó)調(diào)查報(bào)告電子政府的世界排名中，日本從2001 年的第27 位躍升到2010 年的第17 位，再上升到2020 年的第10 位。

但是，這些評(píng)價(jià)完全客觀嗎？日本的電子政府是否還存在重大的不足？下文對(duì)此進(jìn)行較為深入的分析并提出一些改進(jìn)的建議。

（一）對(duì)ICT 戰(zhàn)略變遷意義的再審視

文中表1 說(shuō)明，從2001 年1 月的《e-Japan戰(zhàn)略》到2017 年5 月的《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計(jì)劃》，日本已經(jīng)數(shù)次制定和推出了ICT 戰(zhàn)略、構(gòu)想或計(jì)劃，預(yù)期塑造的社會(huì)形象也沿著2001 年的“e-Japan”、2006 年 的“u-Japan”、2009 年 的“i-Japan”，再到2017 的“d-Japan”而演變的?！癳-Japan”重點(diǎn)在于ICT 基礎(chǔ)設(shè)施和ICT 利用環(huán)境的建設(shè)，接下來(lái)是以“無(wú)論何時(shí)、無(wú)論何地、無(wú)論何人”都能訪(fǎng)問(wèn)的“泛在（ubiquitous）環(huán)境”為目標(biāo)的“u-Japan”構(gòu)想。在這種方向性定位的基礎(chǔ)上，構(gòu)想了把社會(huì)的包容（social inclusion）和創(chuàng)新（innovation）與ICT 利用聯(lián)系起來(lái)的“i-Japan”，又進(jìn)一步構(gòu)想了意識(shí)到“‘?dāng)?shù)據(jù)’大流通時(shí)代到來(lái)”的“d-Japan”①作為ICT戰(zhàn)略目標(biāo)的社會(huì)方向性的稱(chēng)呼，“e-Japan”“u-Japan”和“i-Japan”都已經(jīng)被實(shí)際使用了，但是“d-Japan”這一表述還沒(méi)有被真正使用。。

這些ICT 戰(zhàn)略、構(gòu)想或計(jì)劃中，在“目標(biāo)社會(huì)”的形象設(shè)計(jì)變化的背景下，ICT 變化的速度以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的滲透或影響比預(yù)想的要快。2017 年5 月30 日內(nèi)閣會(huì)議制定的《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)的基本計(jì)劃》中指出：“從最初的‘e-Japan 戰(zhàn)略’開(kāi)始已經(jīng)過(guò)去了16 年，盡管在這段期間IT 的技術(shù)進(jìn)步會(huì)止于何處并不知曉?！璉T 革命技術(shù)進(jìn)步的速度卻快得超出了我們的想象”“以交流的方式為引領(lǐng)，在工作、觀光、娛樂(lè)、醫(yī)療或介護(hù)等所有方面使企業(yè)活動(dòng)和國(guó)民生活發(fā)生改變，IT 技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)了最初制定‘e-Japan 戰(zhàn)略’時(shí)無(wú)法想象的沖擊”[18]。這樣的事實(shí)，使得電子政府的推進(jìn)面臨更為棘手的問(wèn)題。首先，迄今為止的電子政府的推進(jìn)內(nèi)容是否合適？今后需要如何修正和應(yīng)對(duì)？其次，根據(jù)聯(lián)合國(guó)的電子政府發(fā)展指數(shù)（EGDI）觀察各國(guó)電子政府的發(fā)展程度，尤其是當(dāng)時(shí)的一系列變化是否有意義？

《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)的基本計(jì)劃》中指出：“無(wú)法完全預(yù)測(cè)今后的社會(huì)，不能否定將來(lái)會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在預(yù)想的數(shù)據(jù)利用所帶來(lái)的效果（如生產(chǎn)效率的提高、開(kāi)創(chuàng)技術(shù)革新等）。正如迄今為止在技術(shù)開(kāi)發(fā)和服務(wù)提供方面的競(jìng)爭(zhēng)者變遷中所看到的那樣，圍繞IT 的環(huán)境也將會(huì)有超出想象的變革?！彪m說(shuō)如此，“社會(huì)可能發(fā)生各種各樣的事情，尤其是有關(guān)IT 的環(huán)境有可能發(fā)生想象不到的情況，經(jīng)常升級(jí)，以反復(fù)型開(kāi)發(fā)（Agile Software Development，也稱(chēng)為敏捷開(kāi)發(fā)）模式靈活應(yīng)對(duì)環(huán)境變化是很重要的”[19]。在電子政府推進(jìn)方面也要尋求相同的認(rèn)識(shí)，也就是說(shuō)在明確原則、方針的同時(shí)，定期核查評(píng)估和修改必不可少。

（二）切實(shí)貫徹“使用者為中心”的理念

如前所述，日本電子行政服務(wù)遭遇到如此差評(píng)，即便是最基本的電子申請(qǐng)，和文件為依托的手續(xù)辦理相比也不具有吸引力，用起來(lái)很困難。在2009 年7 月的《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中列舉的一個(gè)原因是，“雖然以前的戰(zhàn)略位置強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)的利用，但是容易形成技術(shù)優(yōu)先的指向，同時(shí)也會(huì)陷入服務(wù)提供者立場(chǎng)的邏輯思維”②在日本為對(duì)方提供非常細(xì)致周到的行為只有作為日本式的“招待”時(shí)而受到好評(píng)，但是這是提供方的“招待”，應(yīng)該重視的是站在需求方角度的“招待”。在日本電子政府推進(jìn)的初期階段欠缺這樣的視角，筆者谷口洋志曾對(duì)此給予強(qiáng)烈批評(píng)。參見(jiàn)谷口洋志.電子政府の失敗は不可避か?[J]日本計(jì)畫(huà)行政學(xué)會(huì)『計(jì)畫(huà)行政』,2001(9):3-8.。因?yàn)橛辛诉@樣的反省，所以在2017 年5 月的《數(shù)字政府推進(jìn)方針》中指出：“要開(kāi)展應(yīng)對(duì)多樣化的、急速變化社會(huì)的行政服務(wù)，不是像迄今為止這樣站在提供者的視角（Supply Side）,而是要站在使用者（Customer）的視角設(shè)計(jì)行政服務(wù),需要以使用者為中心提供服務(wù)”。

目前看，已從這樣的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行了一些改進(jìn)，比如易使用和操作性的改善；對(duì)于利用頻率高的行政服務(wù)，每周7 天24 小時(shí)在自己家里或者便利店等場(chǎng)所就能獲取，放寬時(shí)間和場(chǎng)所的制約；實(shí)現(xiàn)在一個(gè)場(chǎng)所就能利用多種服務(wù)的一站式服務(wù)。實(shí)際上，在電子政府推進(jìn)的初期階段就經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“使用者本位”“使用者視角”“使用者中心”這樣的原則和方針，例如2003 年7 月發(fā)布的《電子政府構(gòu)筑計(jì)劃》中就強(qiáng)調(diào)“對(duì)國(guó)民來(lái)說(shuō)易用易懂”、提出以“提供使用者本位的行政服務(wù)”為目標(biāo)。同一個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期被提及，意味著沒(méi)有正確理解“使用者本位”的意義到底是什么，迫切需要重新明確其概念①筆者一直關(guān)注Amazon.com的發(fā)展變化，認(rèn)為可作為“使用者本位”具有代表性的典型實(shí)例。參見(jiàn)谷口洋志.米國(guó)の電子商取引政策[M].創(chuàng)成社,2000.，包括電子政府的概念。

目前還是能遺憾地看到，在各自治體的各種證明書(shū)的辦理過(guò)程中，較比以前的方式?jīng)]有發(fā)生明顯變化，還是需要在辦理窗口簽字和蓋章。即使有證明書(shū)，如果沒(méi)有帶印章只有簽名的話(huà)是不被認(rèn)可的，還有被拒絕發(fā)放證明書(shū)的情況發(fā)生。比起當(dāng)事人的現(xiàn)場(chǎng)親筆簽名，而更相信廉價(jià)圖章這種落后的方式，對(duì)沒(méi)有日本式印章的外國(guó)人來(lái)說(shuō)就形成了差別性對(duì)待。再有，門(mén)戶(hù)網(wǎng)站只說(shuō)明辦理手續(xù)的流程，而需要辦理的手續(xù)和以前沒(méi)有變化。即使有專(zhuān)門(mén)的商店能獲取證明書(shū)，但也只限于一部分，使用自動(dòng)機(jī)械的便利性并不高。

問(wèn)題在于提供方的立場(chǎng)仍占上風(fēng)，需求方的視角未被重視。反復(fù)策劃制定名目繁多的各種戰(zhàn)略，其內(nèi)容也只是對(duì)各部門(mén)組織職責(zé)的概括，并沒(méi)有明確優(yōu)先的順序，造成相互矛盾的政策并行存在，即使有基礎(chǔ)設(shè)施和硬件等條件，也會(huì)產(chǎn)生不能充分利用的情況。通過(guò)這樣的反思，筆者認(rèn)為需要從以下這幾個(gè)方面改進(jìn)：重新徹底地從需求方或者使用者的角度出發(fā)進(jìn)行建設(shè)和提供服務(wù)；完成明確構(gòu)想的戰(zhàn)略和確立卓越領(lǐng)導(dǎo)力，建設(shè)所有人都能參與的可訪(fǎng)問(wèn)環(huán)境，保障考慮到ICT 利用的數(shù)字鴻溝問(wèn)題。

（三）挖掘潛在的殺手級(jí)應(yīng)用

即使存在“伴隨ICT 發(fā)展的不確定性”，也是基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)、硬件、軟件、APP 應(yīng)用中的不確定性，無(wú)法改變ICT 利用的重要性這一潮流。實(shí)際上，無(wú)論是“e-Japan”“u-Japan”“i-Japan”還是“d-Japan”，都是與ICT 利用直接相關(guān)的，日本一直在摸索如何在不同認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上開(kāi)展ICT 的利用。

在ICT 利用過(guò)程中，能夠起到重要作用的是能夠發(fā)揮起爆劑作用的殺手級(jí)應(yīng)用（killer application）。日本在基礎(chǔ)設(shè)施、硬件等物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)等方面處于優(yōu)勢(shì)，但不能充分地啟動(dòng)殺手級(jí)應(yīng)用卻是短板。實(shí)際上，目前日本已有的兩個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)就可以打造成電子政府的殺手級(jí)應(yīng)用。

1.個(gè)人號(hào)碼卡

日本在20 世紀(jì)80 年代前期計(jì)劃引入“綠卡（納稅人號(hào)碼卡）”，但是最終沒(méi)有實(shí)行。因?yàn)槿绻麑?duì)每個(gè)人的收入獲知率不同就會(huì)產(chǎn)生明顯的不公平性，基于這一認(rèn)識(shí)，綠卡以正確獲知個(gè)人收入和儲(chǔ)蓄、實(shí)現(xiàn)公平租稅負(fù)擔(dān)為目標(biāo)。但是對(duì)于一部分人來(lái)說(shuō)，正確獲知收入與儲(chǔ)蓄被認(rèn)為是對(duì)個(gè)人信息的威脅，最終遭到強(qiáng)烈抵制，以失敗告終。到了21 世紀(jì)第一個(gè)十年，引入了不以征稅為目的，而是使普通個(gè)人認(rèn)證更有效率、更加合理的“住基卡（居民基本底賬）”。住基卡的發(fā)行始于2003 年，伴隨著“我的號(hào)碼”制度的引入，終止于2015 年。住基卡不僅應(yīng)用于個(gè)人認(rèn)證，還廣泛用于社會(huì)保障（醫(yī)療、健康等）和公共機(jī)構(gòu)（圖書(shū)館等公共設(shè)施）等領(lǐng)域。但由于需要獲取個(gè)人隱私信息，遭到強(qiáng)烈批判，越來(lái)越多的自治體對(duì)住基卡的發(fā)行猶豫不決，幾乎無(wú)法用于個(gè)人認(rèn)證，最后仍以失敗告終②筆者谷口洋志有過(guò)這樣的經(jīng)歷，他前往居住所在地的市政府申辦住基卡，辦理窗口的工作人員詢(xún)問(wèn)：“辦卡是為了做什么事情？”、“即便自己花錢(qián)也想辦嗎？”，這些問(wèn)話(huà)明顯暗示辦卡沒(méi)有意義。政府花費(fèi)了多年時(shí)間和費(fèi)用投入，最終卻變成徒勞的、無(wú)意義的一大公共事業(yè)。。進(jìn)入21 世紀(jì)第二個(gè)十年，在社會(huì)保障和稅金的一體化改革基礎(chǔ)上，從2015 年10 月引入了“我的號(hào)碼”制度。“我的號(hào)碼”是向在日本擁有居民登記卡的所有個(gè)人發(fā)行的12 位號(hào)碼，其使用范圍包括稅金、社會(huì)保障和災(zāi)害3 個(gè)領(lǐng)域。從2016 年開(kāi)始發(fā)行塑料材質(zhì)的“我的號(hào)碼”卡（即個(gè)人號(hào)碼卡），用于身份證明和電子證明書(shū)等。

“我的號(hào)碼”卡已用于稅金和社會(huì)保障（補(bǔ)助、年金和醫(yī)療等）業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其便利性也得到了大力宣傳，但遺憾的是，目前的普及率仍非常低，據(jù)日本總務(wù)省的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018 年全國(guó)47 個(gè)都道府縣的普及率平均值是11.5%，最高的地區(qū)是東京為14.9%，最低的地區(qū)是高知縣僅為6.9%①具體參見(jiàn)総務(wù)省.マイナンバーカードの市區(qū)町村別交付枚數(shù)等について（平成30 年7月1日現(xiàn)在），https://www.soumu.go.jp/main_content/000538604.pdf。因此，“我的號(hào)碼”卡的使用前景大有潛力。

2.電子納稅系統(tǒng)

另一個(gè)潛在的殺手級(jí)應(yīng)用是2008 年建設(shè)的電子申報(bào)和納稅系統(tǒng)（e-Tax）。e-Tax 可用于在線(xiàn)辦理申報(bào)和繳納所得稅、消費(fèi)稅、法人稅、酒稅和印花稅等手續(xù)。

據(jù)日本國(guó)稅廳的統(tǒng)計(jì)，2017 年度e-Tax 的在線(xiàn)利用情況如下：個(gè)人所得稅申報(bào)1043 萬(wàn)件，個(gè)人消費(fèi)稅申報(bào)74.5 萬(wàn)件，法人稅申報(bào)212.8 萬(wàn)件，法人消費(fèi)稅申報(bào)162.5 萬(wàn)件，酒稅申報(bào)3.5 萬(wàn)件，印花稅申報(bào)8.4 萬(wàn)件，利用率分別是54.5%、66.1%、80.0%、81.6%、81.2%、59.2%[20]。其 中，個(gè)人所得稅在線(xiàn)申報(bào)利用率從2007 年度的18.4%上升到2017 年度的54.5%，個(gè)人消費(fèi)稅申報(bào)的利用率從19%上升到約66.1%，利用率提高比較明顯。財(cái)務(wù)省發(fā)布的改善解決計(jì)劃中把上述前兩個(gè)稅種2016 年度的利用率目標(biāo)定為58%，2016 年度的消費(fèi)稅申報(bào)利用率達(dá)63.2%,已超過(guò)目標(biāo)值；而個(gè)人所得稅申報(bào)利用率是53.5%，距目標(biāo)值還有相當(dāng)差距，即使從2017 年度的利用率來(lái)看，也沒(méi)有達(dá)到2016 年度的目標(biāo)值。國(guó)稅廳認(rèn)為2016 年度目標(biāo)未完成的原因是“‘我的號(hào)碼’卡和對(duì)應(yīng)的讀卡機(jī)（CardReader）的普及滯后”[21]。

但原因不只是這些，從筆者谷口洋志的個(gè)人經(jīng)歷來(lái)說(shuō)，他沒(méi)有辦理“我的號(hào)碼”卡，也沒(méi)有向稅務(wù)署申請(qǐng)ID 密碼，而是選擇先利用e-Tax 系統(tǒng)填報(bào)所得稅申報(bào)書(shū)，之后打印出來(lái)，本人攜帶去當(dāng)?shù)氐亩悇?wù)署提交辦理。把這種情況的使用件數(shù)和完全利用e-Tax 的在線(xiàn)申報(bào)件數(shù)在整體中所占的比例定義為ICT 活用率，那么2017 年度的所得稅申報(bào)的ICT 使用率就高達(dá)80.0%，個(gè)人消費(fèi)稅申報(bào)率是76.2%。這說(shuō)明已經(jīng)存在相當(dāng)數(shù)量的知道和部分使用e-Tax系統(tǒng)的群體，這一群體將是未來(lái)全部實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)利用e-Tax 的潛在使用者。但是，ICT 利用率和e-Tax 利用率的提高，兩者的相關(guān)可能性并不高。因?yàn)橐雰H憑e-Tax 就完成所得稅申報(bào)，需要擁有能夠使用e-Tax 的電腦設(shè)備和通信環(huán)境，事前通過(guò)“官方的個(gè)人認(rèn)證服務(wù)”獲取電子證明書(shū)，還需要準(zhǔn)備“我的號(hào)碼”卡和讀卡器等。而事實(shí)上，普通民眾繳納所得稅的e-Tax操作每年只有一次，在2 月16 日-3 月15 日這一期間進(jìn)行，卻需要準(zhǔn)備上述提到的各種軟硬件條件，還要面臨系統(tǒng)升級(jí)、設(shè)備淘汰的經(jīng)濟(jì)成本，不免讓人感覺(jué)麻煩和不值得。因此人們對(duì)e-Tax 的利用積極性就會(huì)大大折扣，結(jié)果就會(huì)繼續(xù)存在數(shù)字鴻溝，進(jìn)而導(dǎo)致e-Tax 的利用率停滯不前。只有將e-Tax 的操作進(jìn)行最大程度簡(jiǎn)化，e-Tax 作為殺手級(jí)應(yīng)用的潛能才能成為在線(xiàn)申請(qǐng)普及擴(kuò)大的巨大原動(dòng)力。

（四）防災(zāi)和災(zāi)害相關(guān)的電子政府服務(wù)作為必須的服務(wù)項(xiàng)目

眾所周知，日本近些年頻發(fā)大地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害，迫切需要建設(shè)預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)系統(tǒng)、采取防災(zāi)對(duì)策勢(shì)。目前的情況是，災(zāi)害信息系統(tǒng)已建設(shè)完成，也可以部分提供受災(zāi)、支援等方面的信息。但是，民眾需要的信息不僅是安危、醫(yī)療信息和災(zāi)害、受災(zāi)信息，對(duì)于救濟(jì)和支援的信息，水、通信、電、煤氣等與生命息息相關(guān)的信息同樣不可缺少，而這些信息的提供服務(wù)才剛剛起步，距離一站式服務(wù)還相差甚遠(yuǎn)。而且每次發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)都會(huì)謠言四起、出現(xiàn)幾乎沒(méi)有外語(yǔ)信息提供等情況發(fā)生，因此目前還不能說(shuō)是有效率、有效果的信息服務(wù)體系。另外，還存在申請(qǐng)或者享受服務(wù)的利用方法繁雜、不容易操作，使用者的技能或者知識(shí)不充分等問(wèn)題；基礎(chǔ)設(shè)施和硬件的供給還存在缺口，也還有不能熟練使用軟件和APP 應(yīng)用的情況等。無(wú)論電子政府的現(xiàn)狀如何，像日本這樣面臨自然災(zāi)害機(jī)率較大的國(guó)家，與災(zāi)害和防災(zāi)相關(guān)的電子行政服務(wù)，是從使用者視角來(lái)看最需要關(guān)注的內(nèi)容之一，是緊要且最重要的電子政府服務(wù)。

2020 年新型冠狀病毒疫情蔓延對(duì)電子政府服務(wù)的需求不斷增加，日本電子政府服務(wù)在跟進(jìn)的同時(shí)，也再次暴露出嚴(yán)重短板，比如給國(guó)民發(fā)放10 萬(wàn)日元補(bǔ)助金遲遲不能到位，歷時(shí)3個(gè)多月才發(fā)放完畢。在菅義偉上任日本首相的10 天內(nèi)，已經(jīng)宣布了幾項(xiàng)主要改革措施，其中重要的一項(xiàng)是日本政府要成立“數(shù)字廳”?！皵?shù)字廳”直屬于首相管理，將原來(lái)分散在各主要部門(mén)的與IT、AI 等數(shù)字產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策、預(yù)算和實(shí)體進(jìn)行整合，由其統(tǒng)籌政策制訂和行政指導(dǎo)等。該項(xiàng)舉措的初衷不僅為更好地提供電子政府服務(wù)，還要促進(jìn)日本智能社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。但是，筆者對(duì)此也持有一定的保留態(tài)度。即便對(duì)外宣稱(chēng)“數(shù)字廳”是直屬首相管理，也體現(xiàn)出“數(shù)字廳”在菅義偉內(nèi)閣中的特殊地位。但在日本，“廳”比“省”的級(jí)別要矮上半截，很難具有更強(qiáng)的執(zhí)行力，并且與原來(lái)有關(guān)聯(lián)的“省”之間容易產(chǎn)生決策上的矛盾，這一點(diǎn)在1971 年成立環(huán)境廳的過(guò)程中就已顯而易見(jiàn)了?！皵?shù)字廳”真正運(yùn)行起來(lái)需要由其他省廳相關(guān)部門(mén)劃撥過(guò)來(lái)的人員或者ICT 專(zhuān)家實(shí)際操作，這官員仍會(huì)重點(diǎn)考慮原來(lái)部門(mén)管轄范圍的利益，從而阻礙新政策的制定和實(shí)施。目前，日本政府各省廳等部門(mén)使用的電子信息系統(tǒng)來(lái)自于不同企業(yè)，尚未協(xié)調(diào)一致，“數(shù)字廳”也不能在很短時(shí)間內(nèi)、很容易就能解決這沉積已久的問(wèn)題。因此，“數(shù)字廳”對(duì)于提升日本電子政府服務(wù)的質(zhì)量和效率的效果如何，尚需時(shí)日考察和檢驗(yàn)。