陳春諶曦劉明皓劉燕李鋒周書宏

(1.重慶交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，重慶 400074；2.重慶郵電大學(xué)通信與信息工程學(xué)院，重慶 400065；3.重慶市規(guī)劃與自然資源調(diào)查監(jiān)測院，重慶 401121)

引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，涌現(xiàn)了休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康體養(yǎng)生、農(nóng)村電商等一系列新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。鄉(xiāng)村各類產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是助推鄉(xiāng)村振興的重要支撐，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開相應(yīng)的用地保障[1]。無論是推動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，還是鼓勵城市資本下鄉(xiāng)承包耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜕罴庸さ龋夹枰r(nóng)村建設(shè)用地[2]。然而，目前鄉(xiāng)村的土地用途分類體系已經(jīng)難以適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的用地需求[3]。完善鄉(xiāng)村用地分類體系，優(yōu)化用地政策，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供有力的用地保障，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。近年來，我國學(xué)者開始針對鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地情況進(jìn)行研究，主要是對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地保障的實(shí)現(xiàn)路徑和政策優(yōu)化進(jìn)行探討[4-7]，梳理鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)用地存在的問題，總結(jié)出土地綜合整治、完善鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃體系和科技創(chuàng)新等保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑[8,9]。但這些研究多側(cè)重于用地保障政策和土地綜合整治方面，缺少對于鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地分類和用途管制與現(xiàn)有規(guī)劃分類體系之間存在的問題研究，在規(guī)劃層面缺少對于鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求方面的考慮。本研究旨在厘清近年來重慶市鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)類型及其用地現(xiàn)狀，分析鄉(xiāng)村在規(guī)劃和落地實(shí)施中用地分類方面和用途管制方面存在的問題，并提出相應(yīng)的規(guī)劃分類建議，為完善用地分類、用途管制體系和規(guī)范用地行為提供一定的借鑒，以保障鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展。

1 重慶市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)類型及用地特點(diǎn)

1.1 新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)類型

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下，重慶市休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品深加工、康體養(yǎng)生、生物農(nóng)業(yè)等融合了生產(chǎn)、生活、生態(tài)等功能的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。本研究對重慶市江津區(qū)、榮昌區(qū)、南川區(qū)等地對鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的基本情況進(jìn)行了調(diào)研，將重慶市的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)主要分為3種類型。

1.1.1 產(chǎn)業(yè)鏈橫向拓展型

近年來，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能不斷延伸，各產(chǎn)業(yè)逐漸開始融合發(fā)展，休閑旅游、康體養(yǎng)生、農(nóng)村電商、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)鏈橫向拓展型新產(chǎn)業(yè)成為了重慶市鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中最主要、最常見的類型。重慶市目前正試點(diǎn)建設(shè)的“1+3”田園綜合體(忠縣為國家級田園綜合體試點(diǎn)建設(shè)縣，南川、潼南、梁平為市級試點(diǎn))就是以休閑旅游、文化創(chuàng)意相結(jié)合的模式，推動鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[11]。圖1所示的重慶江津先鋒鎮(zhèn)(麻柳場)保平村的夢田農(nóng)莊，是以休閑農(nóng)業(yè)、休閑度假養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)為支撐的復(fù)合型農(nóng)業(yè)綜合體，提供了農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、餐飲、會議、商務(wù)接待等服務(wù)。

圖1 江津區(qū)先鋒鎮(zhèn)(麻柳場)保平村夢田農(nóng)莊

1.1.2 技術(shù)創(chuàng)新型

生物技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展使鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，出現(xiàn)了生物農(nóng)業(yè)這一新興產(chǎn)業(yè)，包含了生物農(nóng)藥、肥料、育種等多個領(lǐng)域，進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)化的初始階段，衍生出了智慧農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用等技術(shù)創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)，具體如圖2所示。如，重慶榮昌區(qū)利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行了智能化養(yǎng)豬，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時也提高了養(yǎng)殖戶的收益，推動鄉(xiāng)村振興。

圖2 重慶榮昌創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)圖

1.1.3 組織變革衍生型

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致社會組織變革，出現(xiàn)了土地入股、菜單式托管和全程托管等多種托管式經(jīng)營模式，產(chǎn)生了訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)托管等新業(yè)態(tài)[12]。企業(yè)或廠商與農(nóng)產(chǎn)品種植基地通過建立合作，將基地作為企業(yè)或廠商購買產(chǎn)品和休閑體驗(yàn)的場所[13]。如，重慶美村科技有限公司旗下的土地管理平臺聚土網(wǎng)，通過整合鄉(xiāng)村土地?cái)?shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)廠商數(shù)據(jù)，推出了訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)托管、土地流轉(zhuǎn)等服務(wù)，通過耕種收托管、訂單托管、種植管理、技術(shù)托管、農(nóng)資采集、金融服務(wù)等“六托管”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一農(nóng)資、種植、技術(shù)、物流、銷售、管理等“六統(tǒng)一”。

1.2 用地特點(diǎn)

隨著鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地利用方式呈現(xiàn)出了復(fù)合性和多樣性的特點(diǎn)[10]。農(nóng)用地與建設(shè)用地、商業(yè)用地與工業(yè)用地等用地類型混合分布且類型多樣，用地供應(yīng)方式和土地用途也更為復(fù)雜。鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的用地規(guī)模和面積呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢。如，江津區(qū)魯能美麗鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃面積達(dá)到了38.8km2，融合了一二三產(chǎn)業(yè)，包含了一系列新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

2 新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)下鄉(xiāng)村規(guī)劃用地分類面臨的問題

當(dāng)前重慶市鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)下的用地分類管理方面，主要是采用地票交易制度落實(shí)來進(jìn)行綜合管理。如，宅基地基礎(chǔ)上建的農(nóng)家樂、酒店等利用地票落實(shí)歸為混合用地。江津區(qū)自然資源和規(guī)劃局將鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的停車場和道路歸類為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地；農(nóng)家樂配套建的停車場如果在原有宅基地基礎(chǔ)上建的，就歸類為宅基地；產(chǎn)品加工方面，深加工按建設(shè)用地管理，粗加工按農(nóng)用地進(jìn)行管理。但在實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地具有明顯的功能復(fù)合性和多樣性，現(xiàn)行規(guī)劃中的土地用途分類體系無法適應(yīng)這些需求。通過對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研以及資料梳理，發(fā)現(xiàn)重慶市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)下鄉(xiāng)村規(guī)劃用地分類方面存在以下問題。

2.1 “混合用地”分類不夠明確

通過梳理用地分類體系的總體情況來看，目前的用地分類體系各有側(cè)重，單一用途的分類較為完善，但對混合用地的分類還需進(jìn)一步完善。鄉(xiāng)村規(guī)劃用地分類目前沿用的是《村莊規(guī)劃用地分類指南》以及《重慶市村規(guī)劃編制審批辦法(試行)》中提出的村土地利用規(guī)劃分類中的分類標(biāo)準(zhǔn)。通過將現(xiàn)行的2個村規(guī)劃分類進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)，對村建設(shè)用地5大類的細(xì)分思路總體是一致的，內(nèi)涵也大致一致，差異主要體現(xiàn)在混合用地，見圖4。

從調(diào)研情況來看，宅基地的混合類型多樣，大致包括建筑內(nèi)功能混合和地塊內(nèi)相鄰建筑混合2種情況。建筑內(nèi)功能混合就是某一建筑體內(nèi)布置不同性質(zhì)的功能，如底層商業(yè)、開農(nóng)家樂、開商店等，上層住宅。地塊內(nèi)相鄰建筑混合是在某一地塊內(nèi)，功能性質(zhì)不同的建筑相鄰并置，如居住與行政辦公、教育科研混合等?；旌嫌玫剡@一概念本身帶有模糊性，在用地分類中容易被誤用。如，鄉(xiāng)村旅游的停車場用地，按現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)中因不符合設(shè)施農(nóng)用地的定義，不能作為設(shè)施農(nóng)用地，應(yīng)作為建設(shè)用地，但在現(xiàn)實(shí)可能將農(nóng)村的曬壩和停車場混用，從而混淆了該地類的用地性質(zhì)，見圖5。

圖4 村莊建設(shè)用地分類對比圖

圖5 宅基地曬壩與停車設(shè)施混用

2.2 存在無法進(jìn)行歸類的用地

在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的用地分類非一一對應(yīng)。有些新業(yè)態(tài)用地在現(xiàn)有的分類體系中難以找到直接對應(yīng)的地類，給用地管理造成了困難，如為吸引游客在農(nóng)用地上修建標(biāo)志性構(gòu)筑物用地，在現(xiàn)有分類中無法找到對應(yīng)地類。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，重慶江津夢田農(nóng)莊在農(nóng)用地基礎(chǔ)上建的風(fēng)車目前還是作為農(nóng)用地管理，見圖6。按照《重慶市村規(guī)劃編制審批辦法》(渝規(guī)發(fā)〔2017〕64號)，該地塊既可歸到村產(chǎn)業(yè)用地中鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施用地類，也可歸到村公共服務(wù)用地類中。該地塊不用于經(jīng)營性性質(zhì)，帶有公共服務(wù)性質(zhì)，不應(yīng)歸為村產(chǎn)業(yè)用地中鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施用地類，但該地塊主要為鄉(xiāng)村旅游提供標(biāo)志性吸引物，應(yīng)歸到村產(chǎn)業(yè)用地類中。一旦歸為產(chǎn)業(yè)用地，則意味著需繳納一定的費(fèi)用用于購買“地票池”中的地票指標(biāo)。

圖6 重慶江津夢田農(nóng)莊中的風(fēng)車

2.3 用地指標(biāo)匱乏，利用用地分類漏洞違規(guī)占地多

在調(diào)研中獲知，重慶市規(guī)劃和自然資源管理局每年給鄉(xiāng)村一定的建設(shè)用地指標(biāo)，但由于用地需求量大，指標(biāo)不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中的一些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)了一些違法修建后被查處強(qiáng)拆的現(xiàn)象。一些項(xiàng)目用地則采用“先占后批”、“先違規(guī)后扶正”方式，在改變土地用途后，采取購買地票的方式補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。不僅凸顯了鄉(xiāng)村規(guī)劃的滯后，也凸顯了當(dāng)前村級規(guī)劃的科學(xué)性、適用性、權(quán)威性等方面的不足。

由于現(xiàn)行的鄉(xiāng)村用地分類標(biāo)準(zhǔn)的通用性不佳，導(dǎo)致新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn)也難以確定，給土地用途管制造成了困難。重慶市鄉(xiāng)村大多現(xiàn)有的設(shè)施農(nóng)用地空間布局相對分散，具體類型界定標(biāo)準(zhǔn)也較為模糊，給用地管理帶來了挑戰(zhàn)。特別是當(dāng)現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地?zé)o法滿足新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展需求時，出現(xiàn)了假借設(shè)施農(nóng)用地名義違法用地的情況。如，一些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目開發(fā)商假借建農(nóng)用大棚之名，私自占用了耕地或永久基本農(nóng)田，違法違規(guī)建設(shè)了一些非農(nóng)設(shè)施。

3 規(guī)劃分類及用途管制方面的對策建議

3.1 加強(qiáng)對“混合用地”的細(xì)分

規(guī)劃用地分類本身帶有普適性，有些地類分類較粗，應(yīng)依據(jù)實(shí)際需求，以現(xiàn)行的土地用途規(guī)劃分類、“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，對分類標(biāo)準(zhǔn)不明確的混合用地這一用地類型進(jìn)一步細(xì)化，以適應(yīng)“多規(guī)合一”下鄉(xiāng)村國土空間全域覆蓋、生態(tài)文明建設(shè)、新業(yè)態(tài)用地等需求。

建議加強(qiáng)對混合利用的土地類型進(jìn)行研究，對于涵蓋多種用途的用地可以歸類為混合用地，結(jié)合該用地主體功能或經(jīng)營性建筑面積比例細(xì)化為小類混合用地，如旅游類混合用地、康養(yǎng)類混合用地、教育類混合用地等。

3.2 明確地類內(nèi)涵

對按照目前的分類無法準(zhǔn)確對應(yīng)的用地，建議搜集下級土地管理部門在實(shí)際工作中遇到的無法精準(zhǔn)對應(yīng)的用地案例，并通過系統(tǒng)進(jìn)行情況說明和圖件提交。市級土地管理部門進(jìn)行案例的統(tǒng)一分析后，對原有的分類的內(nèi)涵進(jìn)行調(diào)整，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)中出現(xiàn)的各種用地一一進(jìn)行用地分類的對應(yīng)，再反饋到下級土地管理部門。下級土地管理部門參照案例進(jìn)行用地分類和管理，避免出現(xiàn)同一種用地在各區(qū)縣因?yàn)槔斫獠灰恢聦?dǎo)致的分類混亂的情況。

3.3 剛性與彈性并存，減少違法用地

3.3.1 增設(shè)留白用地，預(yù)留并控制建設(shè)用地指標(biāo)

建議在一級地類中增設(shè)“留白用地”，對于一時之間難以明確其具體用途的用地，可暫不明確其用地性質(zhì)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動下的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目實(shí)際很難拿到用地指標(biāo)，鄉(xiāng)村規(guī)劃無法準(zhǔn)確預(yù)料實(shí)際的鄉(xiāng)村發(fā)展方向。因此，建議預(yù)留一些彈性空間，新編鄉(xiāng)村規(guī)劃可以預(yù)留不低于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，以保障重慶市鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的未來用地需求[15]。

村規(guī)劃編制中，建議對于旅游用地、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)用地、商服配套設(shè)施用地等只對土地指標(biāo)總量控制，不確定用地具體位置?？梢杂蓪︵l(xiāng)村進(jìn)行開發(fā)的企業(yè)先編制具體的用地布局規(guī)劃，再上報(bào)給規(guī)劃部門，經(jīng)過規(guī)劃部門審查后，修改完善后再進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。另外，在調(diào)研過程中，項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)人員反映利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的程序過于復(fù)雜，因此，建議可以適當(dāng)簡化現(xiàn)有“增減掛鉤”的用地手續(xù)，提升項(xiàng)目審批的效率，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.3.2 設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)結(jié)合實(shí)際確定用地規(guī)模上限

建議在國家出臺的用地分類標(biāo)準(zhǔn)和政策框架下，結(jié)合地區(qū)自身未來的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，有針對性的編制地方性用地導(dǎo)則和法規(guī)，完善用地保障政策。針對大棚房問題，建議可以將“設(shè)施農(nóng)用地”這一地類單獨(dú)列出來，針對設(shè)施農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的研究。建議繼續(xù)按照“大棚房”的整改標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范和引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目建設(shè)行為。2020年國家新出臺的中央一號文件中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地政策明確指出，農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以占用耕地或永久基本農(nóng)田，但嚴(yán)禁非農(nóng)項(xiàng)目占用耕地[15]。建議結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展情況確定設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模上限，以防止項(xiàng)目開發(fā)商借用發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，私自改變土地的用途。

4 結(jié)語

本文針對現(xiàn)有鄉(xiāng)村土地用途分類體系難以適應(yīng)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的用地需求的背景，對重慶市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目及其用地分類進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村用地分類體系中存在的問題，提出加強(qiáng)對混合用地的細(xì)分、明確地類內(nèi)涵、增設(shè)留白用地、預(yù)留并控制建設(shè)用地指標(biāo)、結(jié)合實(shí)際對設(shè)施農(nóng)用地設(shè)定用地規(guī)模上限等優(yōu)化建議，為規(guī)范鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目用地提供借鑒。