劉曉萌，劉妮雅，胡葉星寒，丁利杰

（河北金融學(xué)院，河北 保定 071051）

20 世紀(jì)80 年代中期，我國(guó)開始實(shí)施國(guó)土整治戰(zhàn)略，首批試點(diǎn)就包括了京津冀地區(qū)，戰(zhàn)略要求京津冀地區(qū)聯(lián)合環(huán)渤海地區(qū)實(shí)施區(qū)域合作，共同開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)和人口布局優(yōu)化，提升區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。京津冀一體化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)行了近四十年，取得了很多成果，但仍然面臨很多問題和困境，尤其對(duì)比長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域合作成果，還有明顯的差距。因此，現(xiàn)分析了京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)路徑。

一、存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)空間布局失衡

京津冀區(qū)域內(nèi)“雙核”格局突出，極化效應(yīng)明顯，北京和天津已經(jīng)發(fā)展成兩個(gè)超大城市，而河北在眾多中小城市發(fā)展卻很落后。如表1 所示，北京、天津、河北省三地1997-2017 年的變化趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)北京的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、第三產(chǎn)業(yè)增加值和外商投資總額在京津冀城市群中的比例均上升，而河北省這三個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所占比例卻在減少，尤其是吸引外商投資方面，北京市由1997 年的45.6%增長(zhǎng)到2017 年的58.1%，遠(yuǎn)超過河北省。2017 年北京和天津兩個(gè)城市的第三產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到69%，河北省所占比重只有31.1%。這說明京津冀城市群中心城市和其他城市經(jīng)濟(jì)水平之間的差距十分明顯。

表1 1997—2017 年京津冀城市群經(jīng)濟(jì)指標(biāo)演化表

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

京津冀三地處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在顯著差異，在一定程度上制約了三地產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同合作。從表2 可以看出，2007—2019 年北京市三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈現(xiàn)明顯的“三二一”結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并且保持較高速度的增長(zhǎng)，第二產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)，第一產(chǎn)業(yè)從2015 年開始下降，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到支撐作用。2019 年北京市三次產(chǎn)業(yè)0.3：16.2：83.5，是比較穩(wěn)定和健康的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。天津三次產(chǎn)業(yè)總體也呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢(shì)，2015 年第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值首次超過第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二三一”轉(zhuǎn)型為“三二一 ”，2019 年 三 次 產(chǎn) 業(yè) 結(jié) 構(gòu) 為 10.0：38.7：51.3。2007-2019 年間，河北三次產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，2018 年第三產(chǎn)業(yè)首次超過第二產(chǎn)業(yè)，但第二產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位依然保持不變，2019 年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.3：39.7：50.0。從三地的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)可以看出，河北天津兩地第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)支撐作用仍然很突出，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)間差異最為明顯，2019 年北京、天津、河北第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重分別為83.5%、63.5%、51.5%，河北第三產(chǎn)業(yè)比重雖然有所上升，但仍落后于京津兩市。

表2 京津冀三地三次產(chǎn)業(yè)增加值（單位：億元）

二、失衡的原因

（一）區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制不足

在市場(chǎng)機(jī)制之下，各區(qū)域之間是以各自的經(jīng)濟(jì)效益為主，彼此之間更多的是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，通常會(huì)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，如地方保護(hù)主義等。這使得區(qū)域之間難以形成合作。要想改變這種情況，必須要有政府的合理干預(yù)，各個(gè)區(qū)域的政府需要展開合作，針對(duì)京津冀區(qū)域目前所存在的現(xiàn)狀，制定合理的政策。當(dāng)前京津冀區(qū)域之所以難以形成合作，與地方政府有關(guān)，由于各個(gè)區(qū)域政府都以本地區(qū)發(fā)展為中心，形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，從而也導(dǎo)致了區(qū)域的市場(chǎng)分割。另外，京津冀區(qū)域很難協(xié)同發(fā)展和建立一體化市場(chǎng)，主要原因是政府沒有能夠發(fā)揮正確的職能作用，沒有去破除地方經(jīng)濟(jì)壁壘和區(qū)域行政條塊窘境。

（二）要素配置不合理

一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雖然市場(chǎng)在資源配置中取得決定性的作用，但資本要素則在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也具有重要作用。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，首先是要具有雄厚的經(jīng)濟(jì)資本，京津冀三地的資本要素指標(biāo)存在著明顯的差距。北京作為首都，擁有著最雄厚的資本，而且其公共預(yù)算收入和支出、金融機(jī)構(gòu)存款余額都具有很大的優(yōu)勢(shì)，所以這三個(gè)區(qū)域之間，不僅資本的數(shù)量存在較大的差距，而且在資本的要素結(jié)構(gòu)上也有非常大的差距。另一方面，京津冀區(qū)域具有勞動(dòng)力資源豐富和科研水平高的優(yōu)勢(shì)。北京作為國(guó)內(nèi)文化中心，總有眾多一流高校以及科研機(jī)構(gòu)等，這里的科技研發(fā)投入和研發(fā)實(shí)力非常雄厚。然而在整個(gè)區(qū)域發(fā)展中，科技要素資源分布呈現(xiàn)明顯的不平衡。主要的科研機(jī)構(gòu)和高等院校集中分布在北京，天津和河北卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，尤其是河北與京津差距很大。如表3 所示，河北省除了高科技產(chǎn)業(yè)投資額占比高達(dá)到61.1%以外，其他科技指標(biāo)都處于明顯劣勢(shì)。

表3 2016 年京津冀人才及科技創(chuàng)新要素情況

（三）協(xié)同創(chuàng)新能力差

京津冀地區(qū)擁有著眾多的高等院校和科研機(jī)構(gòu)，聚集了國(guó)內(nèi)最優(yōu)秀和頂端的科技人才，以及最完善的科技體系，科研開發(fā)程度也是國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先水平，但是京津冀三地之間卻存在較大的差距。主要的高端技術(shù)和科研人才集中在北京，而對(duì)比之下，天津和河北遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。三地之間的科技存在差距，尤其是河北省的科技投入是三個(gè)區(qū)域中最低的，所以其科技創(chuàng)新能力也是最低的。河北仍處于工業(yè)發(fā)展階段，采取的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是比較粗放的，整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以增長(zhǎng)速度作為目標(biāo)，而不是追求高質(zhì)量和高效益。

（四）公共服務(wù)不均等

地區(qū)的公共服務(wù)能力主要取決于該地區(qū)的政府財(cái)政收入，京津冀三地之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上存在明顯的差異，這導(dǎo)致三者在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面也存在較大的差距。京津冀三地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，北京、天津作為京津冀最重要兩個(gè)核心城市，公共服務(wù)資源也是向北京和天津傾斜，其對(duì)外吸引資金的能力也更強(qiáng)，從而形成強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱的馬太效應(yīng)，導(dǎo)致三者之間的公共服務(wù)是不平衡的。特別是作為首都北京，擁有著國(guó)內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源和最完善的公共服務(wù)體制。以教育資源來說，北京集聚了全國(guó)最優(yōu)質(zhì)的教育資源、高等學(xué)府、研究機(jī)構(gòu)以及頂尖專家匯集于此。從養(yǎng)老服務(wù)來看，2015 年京津冀三地城鄉(xiāng)居民人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比例為5：3：1，北京的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)是河北的五倍。

三、動(dòng)力機(jī)制

京津冀區(qū)域合作從最初的提議到實(shí)施已經(jīng)過去近四十年，但取得的成果并不令人滿意，主要原因是京津冀城市群目前還沒有構(gòu)建成一個(gè)自組織系統(tǒng)。首先，要想達(dá)到高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展，需要政府建立共同的價(jià)值和目標(biāo)導(dǎo)向，這一外部驅(qū)動(dòng)力來自于中央政府的規(guī)劃和引導(dǎo)，其次，要想建立長(zhǎng)遠(yuǎn)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的自組織城市群系統(tǒng)，就要平衡各方利益主體的關(guān)系，包括各地區(qū)政府之間，還包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織之間等各種利益關(guān)系，要注重了解各方主體的利益訴求，協(xié)同它們之間的利益關(guān)系，從而釋放區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，找到“1+1＞2”的共同發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。最后，要想構(gòu)成京津冀城市群高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，各方主體要立足實(shí)際，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

圖1 京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

（一）利益共享機(jī)制

由于京津冀一直以來是三個(gè)獨(dú)立的區(qū)域，各個(gè)區(qū)域的地方政府所代表的利益都是本區(qū)域所形成的經(jīng)濟(jì)利益壁壘，而三者之間的關(guān)系，長(zhǎng)久以來更多的是競(jìng)爭(zhēng)而非合作。要想建立一個(gè)協(xié)同發(fā)展的區(qū)域，首先是要打破三者之間的經(jīng)濟(jì)區(qū)域壁壘，發(fā)揮京津冀區(qū)域合作的積極作用，從而去疏導(dǎo)北京作為非首都的功能。北京的一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在轉(zhuǎn)移到河北和天津的同時(shí)，也要進(jìn)行利益的重新分配。各地方政府將稅收作為地方財(cái)政收入的重要指標(biāo)，財(cái)政收入也是考核地方政府和官員的重要指標(biāo)之一，地區(qū)政府都以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益作為重點(diǎn)，稅收的爭(zhēng)奪是地方政府利益矛盾的重要體現(xiàn)。因此，在京津冀合作中，要做到合理分配三個(gè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)利益，尤其是可以通過稅收再次分配來達(dá)到三者之間的利益共享。這也需要政府破除原有的地方保護(hù)主義思維，建立京津冀區(qū)域稅收共享機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的稅收也要進(jìn)行合理分配，這樣才能夠促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展。

（二）成本分擔(dān)機(jī)制

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要讓成本和收益關(guān)系對(duì)等，讓付出的成本得到相應(yīng)的補(bǔ)償。建立一個(gè)協(xié)同發(fā)展的區(qū)域，要使得區(qū)域的產(chǎn)業(yè)達(dá)到協(xié)同，以及建立一個(gè)合理的成本分擔(dān)機(jī)制。因此，需要注重在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中所產(chǎn)生的成本以及收入之間的分配，要合理地去分配三個(gè)地區(qū)對(duì)應(yīng)的成本承擔(dān)比例，以及對(duì)應(yīng)的紅利獲得比例，特別是在建立基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)之中。通過三地政府之間的協(xié)商，來共同制定一個(gè)分配的協(xié)議，而且要根據(jù)在這個(gè)協(xié)議中所獲得的利益高低，分配相應(yīng)的責(zé)任，受益度越高承擔(dān)的責(zé)任也就越大，這樣才能夠更好地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)好區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

（三）跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀區(qū)域之所以難以形成合作，是因?yàn)樾姓吔缱璧K了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，阻礙了各種資源和要素在區(qū)域之間自由流通，也導(dǎo)致了區(qū)域的市場(chǎng)分割，這直接導(dǎo)致了京津冀區(qū)域發(fā)展的不平衡性，這就背離了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)。因此，中央層面要加強(qiáng)政策和制度供給，與地方政府一起建立協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，要從上到下建立縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制。中央通過去建立一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，來為京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局做一個(gè)整體的規(guī)劃，在制定規(guī)劃、預(yù)算和產(chǎn)業(yè)布局時(shí)，將京津冀作為一個(gè)整體，中央政府要協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)之間的利益關(guān)系，解決區(qū)域內(nèi)的矛盾。另一方面，地方政府之間也要構(gòu)建聯(lián)系機(jī)制，形成常態(tài)化的溝通機(jī)制，對(duì)于各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與思路、要素的跨區(qū)域流動(dòng)、跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)等問題進(jìn)行及時(shí)溝通。各地方政府職能部門要保證上層決策的實(shí)施與落地，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供良好的支撐環(huán)境。同時(shí)，各社會(huì)組織也要積極構(gòu)建信息共享平臺(tái)，為跨區(qū)域的企業(yè)合作服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

（四）產(chǎn)業(yè)匹配機(jī)制

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，當(dāng)前京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，因此要建立產(chǎn)業(yè)雙邊匹配機(jī)制。三地要根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的定位，建立一種新型產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)雙邊信息溝通，改變由于信息不對(duì)稱造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡，消除影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)制障礙。三地要建立產(chǎn)業(yè)信息發(fā)布和產(chǎn)業(yè)匹配的平臺(tái)，通過這一平臺(tái)，北京可以發(fā)布向外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的具體信息，如企業(yè)規(guī)模、遷移選址要求等。同時(shí)，還需要提升天津、河北的承接能力，即對(duì)于產(chǎn)業(yè)配套承接能力、教育和醫(yī)療保障水平等，從而確保產(chǎn)業(yè)的合理有序推進(jìn)。