于浩

[摘要]作為歐美地區(qū)以外第一批成立的紅十字會(huì)之一，日本紅十字會(huì)較早地走上了規(guī)范化、法制化的道路，日本紅十字會(huì)相關(guān)制度規(guī)范與我國(guó)紅十字會(huì)在紅十字會(huì)法人類(lèi)型、獨(dú)立性、紅十字標(biāo)志保護(hù)、法律責(zé)任、政府資助性質(zhì)等多個(gè)方面的規(guī)定都有較大區(qū)別。通過(guò)對(duì)比，我國(guó)紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公示制度，提高違法成本，限制管理費(fèi)用，著力打造我國(guó)慈善組織標(biāo)桿。

[關(guān)鍵詞]慈善法比較法制度規(guī)范紅十字會(huì)日本赤十字社

[中圖分類(lèi)號(hào)]D73[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2021）040022-08

一、概述

紅十字會(huì)在日文中稱(chēng)作“赤十字社”，其前身為“博愛(ài)社”，創(chuàng)始人為佐野常民和大給恒。1877年2月，日本爆發(fā)了西南戰(zhàn)爭(zhēng)，明治政府軍與薩摩軍展開(kāi)激戰(zhàn)，出現(xiàn)了大量傷亡。兩位創(chuàng)始人痛心于此，因而著手創(chuàng)立與當(dāng)時(shí)歐洲既有的紅十字會(huì)相類(lèi)似的救助組織，于當(dāng)年向太政官右大臣巖倉(cāng)具視請(qǐng)?jiān)?，希望?zhǔn)許成立救助團(tuán)體博愛(ài)社并到前線救助雙方傷患。佐野常民和大給恒提交《致太政官設(shè)立博愛(ài)社申請(qǐng)書(shū)》，“懇請(qǐng)派遣社員赴前線依海陸軍軍醫(yī)長(zhǎng)調(diào)度救助受傷官兵”[1]，但遭到政府軍方面的反對(duì)[2]，于是佐野常民決定直接向征討總督有棲川宮熾仁親王呈遞關(guān)于設(shè)立博愛(ài)社的意見(jiàn)書(shū)，終獲批準(zhǔn)。隨著日本政府于1886年加入日內(nèi)瓦條約，博愛(ài)社于1887年更名為“日本赤十字社”，是國(guó)際紅十字和紅新月國(guó)際聯(lián)合會(huì)的五個(gè)紅十字會(huì)之一[3]，已經(jīng)成為在世界范圍內(nèi)有較高公信力的人道組織。

中日之間紅十字會(huì)的交往由來(lái)已久。1911年11月26日，日本法學(xué)博士有賀長(zhǎng)雄應(yīng)邀赴滬幫助中國(guó)紅十字會(huì)修訂章程;12月26日，日本紅十字會(huì)致函國(guó)際紅會(huì)聯(lián)合會(huì)稱(chēng)中國(guó)紅十字會(huì)“組織完全，辦理合法”，并“愿具保結(jié)”，介紹中國(guó)紅十字會(huì)加入國(guó)際紅會(huì)聯(lián)合會(huì)[4]。新中國(guó)成立后，“中日兩國(guó)紅十字會(huì)組織為發(fā)展兩國(guó)和兩國(guó)人民間的友誼做了大量工作”[5]，兩國(guó)紅十字會(huì)之間的系列來(lái)往也為邦交正?；鎏砹藵?rùn)滑。日本的制度規(guī)范和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覈?guó)提供一些參考。

二、中國(guó)、日本紅十字會(huì)制度規(guī)范差異

（一）紅十字會(huì)的法律地位

日本紅十字會(huì)曾屬于特殊法人和認(rèn)可法人之列，同樣帶有公法人屬性，但隨著《日本紅十字會(huì)法》的出臺(tái)以及特殊法人和認(rèn)可法人的改革，日本紅十字會(huì)既脫離了官方背景，也沒(méi)有落入獨(dú)立行政法人序列，成為一種非類(lèi)型化法人。這既是因?yàn)槿毡炯t十字會(huì)本身具有特殊性，也是日本法上對(duì)法人分類(lèi)采取開(kāi)放態(tài)度的結(jié)果。雖然隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，公民結(jié)社權(quán)不斷充實(shí)和擴(kuò)張，社會(huì)活動(dòng)主體也日益多樣，法人類(lèi)型是否有必要由法律事先固定成為一個(gè)值得討論的問(wèn)題，“但以結(jié)社自由和鼓勵(lì)創(chuàng)新的名義去排除法人類(lèi)型化和法人法定主義，只能是一種過(guò)于理想化的愿景”[7]。歸屬于類(lèi)型化法人的優(yōu)點(diǎn)之一在于法律主體適用規(guī)則時(shí)的和諧。日本紅十字會(huì)依據(jù)其行為不同，適用的法律法規(guī)各不相同：在登記時(shí)適用《特殊法人等法人登記令》，在從事《社會(huì)福利法》規(guī)定的社會(huì)福利事業(yè)而適用該法第七章規(guī)則、第十二章相關(guān)罰則和《獨(dú)立行政法人福利醫(yī)療機(jī)構(gòu)法》時(shí)視為社會(huì)福利法人（第35條第2款），在代表人行為致害時(shí)又適用《一般法人法》。XUEHUI學(xué)會(huì)2021年第4期2021年第4期日本紅十字會(huì)制度規(guī)范研究XUEHUI

我國(guó)的法人類(lèi)型較為完整和系統(tǒng)，我國(guó)紅十字會(huì)在法人類(lèi)型歸屬上十分清晰，《中國(guó)紅十字會(huì)法》第10條已經(jīng)明確其在實(shí)證法上屬于社會(huì)團(tuán)體法人，在理論法上依不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)分別屬于公益法人、社團(tuán)法人，在法律規(guī)則的適用上也較日本更加統(tǒng)一。有學(xué)者表示，“應(yīng)該堅(jiān)持現(xiàn)行法上的法人概念，稍作調(diào)整就可以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”[8]。而這種調(diào)整的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于將紅十字會(huì)所屬的社會(huì)團(tuán)體法人中所容納的具有公共屬性的單位、組織和機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步分類(lèi)和調(diào)整。實(shí)際上，我國(guó)的法人體系也存在以列舉法存在的特別法人，而紅十字會(huì)單獨(dú)歸入此類(lèi)則能實(shí)現(xiàn)其法人資格和主體獨(dú)立的兩全。

（二）紅十字會(huì)的獨(dú)立性

在規(guī)范層面，《日本紅十字會(huì)法》規(guī)定了厚生勞動(dòng)大臣有權(quán)認(rèn)可和拒絕日本紅十字會(huì)章程的變更（第7條第2款），在一定情況下選任臨時(shí)理事（第17條之二），必要時(shí)派員檢查賬簿和資料（第36條），對(duì)紅十字會(huì)進(jìn)行監(jiān)督處分（第37條），建議紅十字會(huì)解除違規(guī)管理人員的職務(wù)（第38條）。我國(guó)紅十字會(huì)在法律上受到政府的約束則較少，但這不意味著事實(shí)上更獨(dú)立于政府。

關(guān)于我國(guó)紅十字會(huì)與政府的關(guān)系，在歷史上有一個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程。清末時(shí)期，上海萬(wàn)國(guó)紅十字會(huì)“既為中外合辦，又兼具官民合辦的性質(zhì)”[9]，大清紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)的任職和罷免都是由清廷決定的;民國(guó)時(shí)期，紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)的產(chǎn)生除了通過(guò)選舉，也都依慣例在形式上由政府任命，而在戰(zhàn)時(shí)則完全由軍委會(huì)任命。

新中國(guó)成立后，“我國(guó)的慈善組織在很大程度上是從政府內(nèi)部生長(zhǎng)出來(lái)的，而不是純粹的體制外產(chǎn)物”[10]。1950年《中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)章》第2條規(guī)定：“本會(huì)為中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”[11]。1951年《關(guān)于中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)及中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)屬于政務(wù)院政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的通報(bào)》指出，“該兩人民團(tuán)體，在總的業(yè)務(wù)方針?lè)矫妫杀疚I(lǐng)導(dǎo)，一般日常業(yè)務(wù)行政，委托內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)”[11]。此類(lèi)由政府或部委領(lǐng)導(dǎo)紅十字會(huì)的規(guī)定在1961年、1979年和1985年的中國(guó)紅十字會(huì)章程中依舊存在。中國(guó)紅十字會(huì)附屬于政府的情況不僅體現(xiàn)在組織領(lǐng)導(dǎo)上，還體現(xiàn)在人員編制方面。1964年《關(guān)于中國(guó)紅十字會(huì)人員編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的幾項(xiàng)規(guī)定》指出，“各級(jí)紅十字會(huì)專(zhuān)職工作人員的編制，均應(yīng)包括在各地行政編制以?xún)?nèi)”[11]，1978年《關(guān)于各地紅十字會(huì)人員編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的通知》對(duì)此進(jìn)行了重申。

中國(guó)紅十字會(huì)的這一情況與國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的獨(dú)立性原則具有內(nèi)在的抵觸性[12]。按照國(guó)際紅十字和紅新月運(yùn)動(dòng)的要求，各國(guó)紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)是政府的人道主義助手但獨(dú)立于政府，這也是被國(guó)際紅會(huì)聯(lián)合會(huì)認(rèn)可的條件之一。中國(guó)紅十字會(huì)于1988年向國(guó)務(wù)院體制改革委員會(huì)辦公室提交了《關(guān)于中國(guó)紅十字會(huì)體制改革設(shè)想》，提到“紅十字會(huì)的地位是政府的助手而不是某一個(gè)政府部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)”，但又建議紅十字會(huì)總會(huì)“直接隸屬于國(guó)務(wù)院”。自相矛盾的背后是對(duì)行政級(jí)別的執(zhí)著。直至1993年首部紅十字會(huì)法出臺(tái)及1994年章程隨之修改，這種情況才有所轉(zhuǎn)變?！爸С帧薄百Y助”“保障”和“監(jiān)督”取代了“領(lǐng)導(dǎo)”，中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)從此不再由衛(wèi)生部部長(zhǎng)擔(dān)任[13]。自此又經(jīng)過(guò)30余年的發(fā)展，目前我國(guó)至少立法者已經(jīng)表現(xiàn)出完全認(rèn)可紅十字會(huì)獨(dú)立性的姿態(tài)，不再把紅十字會(huì)作為政府序列下的組成部門(mén)或機(jī)構(gòu)寫(xiě)進(jìn)法律。例如，我國(guó)2020年6月1日生效的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第27條第2款規(guī)定，就采取了“衛(wèi)生健康主管部門(mén)、紅十字會(huì)等有關(guān)部門(mén)、組織”這種更加妥當(dāng)切合的表述。不過(guò)，中國(guó)紅十字會(huì)本身就仍然作為“中央編辦管理機(jī)構(gòu)編制的群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)”[14]。

（三）法律責(zé)任有關(guān)內(nèi)容

《日本紅十字會(huì)法》中的第6章罰則只有兩條，分別是對(duì)拒絕報(bào)告、虛假報(bào)告或抗拒檢查的管理人員和工作人員，以及怠于登記或作不實(shí)登記的管理人員處以1萬(wàn)日元以下罰款。這樣的規(guī)定與我國(guó)紅十字會(huì)法在責(zé)任事由、責(zé)任主體、責(zé)任形式方面都存在區(qū)別。

責(zé)任主體上，《日本紅十字會(huì)法》規(guī)定局限于紅十字會(huì)內(nèi)部，且僅為自然人，紅十字會(huì)本身并不擔(dān)責(zé)，而我國(guó)的規(guī)定較日本更為寬泛，紅十字會(huì)及其工作人員，紅十字會(huì)以外的自然人、法人和其他組織，以及政府部門(mén)的責(zé)任人員都有可能作為責(zé)任主體。

責(zé)任事由上，日本采取的是由多部法律分散規(guī)定的方式，僅就紅十字會(huì)法而言，對(duì)承擔(dān)法律責(zé)任的情形規(guī)定較少，而我國(guó)紅十字會(huì)法將紅十字會(huì)活動(dòng)中易發(fā)生的違規(guī)行為、受損行為以及有關(guān)部門(mén)的失職瀆職行為都進(jìn)行了統(tǒng)括規(guī)定。

責(zé)任形式上，《日本紅十字會(huì)法》規(guī)定十分單一而明確，而我國(guó)則寬泛得多，包括責(zé)令改正、民事責(zé)任、治安管理處罰以及對(duì)責(zé)任人的處分。不過(guò)，我國(guó)對(duì)責(zé)任形式的規(guī)定大多屬于對(duì)其他法律規(guī)定的重申和整合，然而整合的范圍并不全面，而且沒(méi)有做出特別規(guī)定，處罰措施也不夠明確。

（四）政府資助的性質(zhì)

中國(guó)、日本紅十字會(huì)法都對(duì)政府資助紅十字會(huì)作出了規(guī)定，但二者規(guī)定的內(nèi)容卻有很大區(qū)別，相應(yīng)規(guī)定對(duì)政府是否構(gòu)成強(qiáng)制性義務(wù)也不一而足。

從規(guī)范層面來(lái)看，《日本紅十字會(huì)法》規(guī)定國(guó)家或地方認(rèn)為必要時(shí)可以對(duì)日本紅十字會(huì)撥付補(bǔ)助金、提供低于一般條件的貸款或轉(zhuǎn)讓、出借其他財(cái)產(chǎn)（第39條）。我國(guó)《紅十字會(huì)法》第5條規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督?！睆臈l文來(lái)看，關(guān)于政府資助的規(guī)定，在日本屬于授權(quán)性規(guī)范，政府可以對(duì)紅十字會(huì)進(jìn)行資助;在我國(guó)屬于命令性規(guī)范，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)紅十字會(huì)進(jìn)行資助。

從實(shí)踐層面來(lái)看，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)和各省分會(huì)歷年均會(huì)收到中央和地方本級(jí)政府的財(cái)政撥款。以總會(huì)為例，根據(jù)其年度預(yù)算和決算報(bào)告顯示，近5年的政府撥款總額預(yù)計(jì)超過(guò)25億元，雖然2018年起有所回落，但5年年均增長(zhǎng)率基本在6%以上，且回落原因是政府性基金撥款減少，一般公共預(yù)算財(cái)政撥款仍在持續(xù)增長(zhǎng)，5年年均漲幅達(dá)7%。

日本方面，除了前面提到的紅十字會(huì)法第39條外，第33條的規(guī)定也涉及國(guó)家和地方對(duì)紅十字會(huì)進(jìn)行的財(cái)力支持。總的來(lái)說(shuō)，可以由國(guó)庫(kù)撥付紅十字會(huì)的款項(xiàng)有三類(lèi)：委托費(fèi)用、救災(zāi)補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。

然而，上述日本紅十字會(huì)三類(lèi)款項(xiàng)雖然由國(guó)庫(kù)支出，但與我國(guó)的財(cái)政撥款有以下三點(diǎn)區(qū)別：①委托費(fèi)用只能用于政府委托事項(xiàng)相關(guān)的開(kāi)支，專(zhuān)款專(zhuān)用;②救災(zāi)補(bǔ)助只有在發(fā)生較大災(zāi)害且日本紅十字會(huì)因此產(chǎn)生大額支出時(shí)才會(huì)產(chǎn)生，并非定例撥款;③專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助也是專(zhuān)款專(zhuān)用，不過(guò)與委托費(fèi)用不同的是，該款項(xiàng)使用的對(duì)象為紅十字會(huì)本身活動(dòng)或其內(nèi)部由于歷史原因而身份特殊的成員。

經(jīng)過(guò)對(duì)比可以知道，中、日兩國(guó)紅十字會(huì)法在政府資助方面的規(guī)定存在強(qiáng)制性和任意性的差異，這種差異也反映在實(shí)踐中。日本政府對(duì)紅十字會(huì)的資助不僅用途有限制（其中委托費(fèi)用更類(lèi)似于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而非財(cái)政支持），而且歷年撥款總額僅僅為我國(guó)同期的22%～42%。

（五）捐贈(zèng)款物相關(guān)管理費(fèi)

日本紅十字會(huì)雖然沒(méi)有受到法令和章程等規(guī)范層面上應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)人意愿處分捐贈(zèng)款物的約束，但是在實(shí)踐層面上設(shè)置了不同的捐贈(zèng)類(lèi)型，供捐贈(zèng)人按照自己的意愿選擇捐贈(zèng)用途。日本紅十字會(huì)的捐贈(zèng)類(lèi)型一共有三種：活動(dòng)資金、國(guó)內(nèi)義援金和海外救援金。其中，國(guó)內(nèi)義援金和海外救援金在交付過(guò)程中都不會(huì)產(chǎn)生管理費(fèi)?；顒?dòng)資金來(lái)源有兩個(gè)：一是會(huì)員的會(huì)費(fèi);二是非會(huì)員的捐助。該部分資金用于三個(gè)方面：一是面向受災(zāi)人群提供的醫(yī)療救援、醫(yī)用物資和復(fù)建等活動(dòng);二是面向非受災(zāi)人群（如非受災(zāi)地區(qū)的兒童）的防災(zāi)教育、應(yīng)急處置知識(shí)能力普及等活動(dòng);三是因接收義援金發(fā)生的事務(wù)性費(fèi)用。

日本國(guó)內(nèi)義援金全部來(lái)源自個(gè)人和單位的捐贈(zèng)，該部分資金全部交由受災(zāi)縣（相當(dāng)于我國(guó)的?。┑牧x援金派發(fā)委員會(huì)，最終由受災(zāi)市町村派發(fā)委員會(huì)全額以現(xiàn)金形式轉(zhuǎn)交給受災(zāi)人群，并不用于日本紅十字會(huì)的救災(zāi)活動(dòng)，也不用于政府主導(dǎo)的重建和振興工程。

海外救援金也全部來(lái)源自個(gè)人和單位的捐贈(zèng)，該部分資金通過(guò)日本以外其他受災(zāi)國(guó)的紅十字會(huì)或紅新月會(huì)援助受災(zāi)人群。

我國(guó)紅十字會(huì)雖然也設(shè)置了多個(gè)捐贈(zèng)項(xiàng)目，但并沒(méi)有聲明管理費(fèi)用的使用問(wèn)題。而民政部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)我國(guó)慈善法第60條授權(quán)印發(fā)的《關(guān)于慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》中第9條規(guī)定，上年末凈資產(chǎn)高于1000萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的慈善組織年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的13%。雖然我國(guó)紅十字會(huì)多次強(qiáng)調(diào)其人道組織屬性，并不是一般意義上的慈善組織，但根據(jù)慈善法第2條、第3條規(guī)定，該法適用對(duì)象不以主體論而以行為論，因此我國(guó)紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)適用慈善法和上述規(guī)定，可以從捐贈(zèng)款物中提取管理費(fèi)，這也是曾受社會(huì)質(zhì)疑的地方。

在接受捐贈(zèng)的形式上，日本紅十字會(huì)考慮到物資的運(yùn)輸和發(fā)放耗時(shí)較大、費(fèi)用較高，且不便于平等分配，因此在面向社會(huì)的募捐中，原則上只接受捐款，這些捐款又大多以現(xiàn)金形式發(fā)放給受災(zāi)群眾或交付外國(guó)紅十字會(huì)，過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用較低。相較而言，我國(guó)紅十字會(huì)和其他慈善組織是接受物資捐贈(zèng)的，在使用、運(yùn)輸、發(fā)放過(guò)程中的確會(huì)產(chǎn)生較大支出，這也是我國(guó)慈善組織發(fā)生管理費(fèi)的客觀因素。

三、結(jié)論與啟示

通過(guò)上面的介紹和比較可以知道，中日之間關(guān)于紅十字會(huì)的制度設(shè)計(jì)各有優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)，本文在這里主要關(guān)注我國(guó)紅十字會(huì)規(guī)范中可以更進(jìn)一步的地方，期望在時(shí)機(jī)成熟時(shí)為立法者提供一些參考。

（一）完善公示制度

日本紅十字會(huì)不僅公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，還公開(kāi)制度信息，并對(duì)各項(xiàng)工作流程進(jìn)行通俗解讀，例如前面提到的國(guó)內(nèi)義援金和海外救援金的收取和使用。日本紅十字會(huì)的年度預(yù)決算報(bào)告有8個(gè)，包括1個(gè)一般會(huì)計(jì)報(bào)告、6個(gè)特別會(huì)計(jì)報(bào)告和1個(gè)財(cái)產(chǎn)目錄，涵蓋了日本紅十字會(huì)、地方分會(huì)及其所管理醫(yī)院和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，內(nèi)容上均采取社會(huì)公眾較為容易理解的編制方法。以2018年度醫(yī)療設(shè)施特別會(huì)計(jì)決算報(bào)告為例，收支類(lèi)型細(xì)致清晰，共有12大類(lèi)、48小類(lèi)，其中收入和支出中各有一個(gè)小類(lèi)是關(guān)于為非病患人員供餐的材料費(fèi)成本和收益，分別為2025億日元和1529億日元。報(bào)告通篇幾乎沒(méi)有采取專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)用語(yǔ)，而是選擇了一般公眾均能解讀的表述，更好地實(shí)現(xiàn)了公示和監(jiān)督作用。

在我國(guó)，審計(jì)署每年會(huì)對(duì)紅會(huì)的政府撥款進(jìn)行審計(jì)，而針對(duì)紅會(huì)所募集來(lái)的善款和物資卻沒(méi)有進(jìn)行過(guò)多的審核[15]。因此，來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督就十分必要，而信息公開(kāi)透明制度是慈善組織監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)[16]，公開(kāi)公示則是監(jiān)督的前置條件?！吨腥A人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第22條和第23條分別規(guī)定了“審計(jì)公開(kāi)”和“信息公開(kāi)”，也得到各級(jí)紅十字會(huì)一定程度的落實(shí)，但仍然有較大的提升空間，可以考慮在以下三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

1公開(kāi)制度規(guī)范。目前我國(guó)紅十字會(huì)的公示內(nèi)容還比較有限，主要集中于財(cái)產(chǎn)公示方面，對(duì)制度的公示還有所欠缺，目前已公開(kāi)的16個(gè)制度文件并不全面。例如，前面提到我國(guó)對(duì)境外捐贈(zèng)款物應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)項(xiàng)審查監(jiān)督制度，但目前來(lái)看，該制度內(nèi)容卻沒(méi)有公開(kāi)，社會(huì)公眾無(wú)從得知該制度是否合理完善，甚至不知道該制度是否已經(jīng)建立，更無(wú)處知曉對(duì)境外捐助審查的結(jié)果，不利于實(shí)現(xiàn)紅十字會(huì)法關(guān)于社會(huì)監(jiān)督的要求。

2確定公示主體。中國(guó)紅十字會(huì)除了各地方分會(huì)和行業(yè)紅十字會(huì)外，還有9個(gè)直屬事業(yè)單位，其中造血干細(xì)胞捐獻(xiàn)者資料庫(kù)管理中心、備災(zāi)救災(zāi)中心和人體器官捐獻(xiàn)管理中心3家事業(yè)單位的預(yù)決算與中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)一并進(jìn)行。中國(guó)紅十字基金會(huì)單獨(dú)進(jìn)行了相對(duì)規(guī)范的公示，其他單位則沒(méi)有公示或僅有個(gè)別年度的個(gè)別公示。哪些紅十字會(huì)直屬單位負(fù)有公示義務(wù)以及是否可以多個(gè)單位一并公示，目前并沒(méi)有法律法規(guī)方面的依據(jù)，不利于增進(jìn)民眾信任。

3編制費(fèi)用明細(xì)。目前我國(guó)紅十字會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)收支公示主要有三類(lèi)，一是預(yù)決算報(bào)告公示，二是年度審計(jì)報(bào)告公示，三是專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)報(bào)告公示。預(yù)決算報(bào)告主要內(nèi)容為財(cái)政撥款和事業(yè)經(jīng)營(yíng)的收支情況，年度審計(jì)報(bào)告主要內(nèi)容為財(cái)政撥款以外的收支情況。對(duì)部分財(cái)產(chǎn)（主要是捐贈(zèng)收入）僅公示審計(jì)報(bào)告的弊端在于審計(jì)報(bào)告是專(zhuān)業(yè)報(bào)告，其編制和解讀都涉及會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，不為社會(huì)一般公眾所掌握，僅公示審計(jì)報(bào)告不能實(shí)現(xiàn)公示制度的初衷。

（二）提高違法成本

《日本紅十字會(huì)法》的罰則并不多，但集中于紅十字會(huì)本身，并不對(duì)外部的單位和個(gè)人進(jìn)行特別規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)大多數(shù)阻礙紅十字會(huì)正?；顒?dòng)的行為進(jìn)行規(guī)制，因?yàn)闇?zhǔn)用民事、治安處罰和刑事法律的規(guī)定，處罰力度已足夠，但對(duì)紅十字會(huì)及其工作人員本身的違法違規(guī)行為，懲戒力度還稍顯薄弱。紅十字會(huì)與一般的民間慈善組織不同，受到法律的特別保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)更多義務(wù)，而義務(wù)則必須伴隨著責(zé)任。目前，我國(guó)涉及紅十字會(huì)的責(zé)任承擔(dān)方式過(guò)于寬松，一般違法違規(guī)行為僅要求改正，只有情節(jié)嚴(yán)重時(shí)才產(chǎn)生實(shí)質(zhì)處分或處罰，違法成本過(guò)低。

因此，建議在《紅十字會(huì)法》中結(jié)合我國(guó)國(guó)情，新增針對(duì)紅十字會(huì)本身的處罰規(guī)定，而非準(zhǔn)用其他法律。一是建議將多次輕微違規(guī)行為也作為實(shí)質(zhì)處罰或處分的情形;二是建議若紅十字會(huì)或其工作人員在一段時(shí)間內(nèi)受到過(guò)處分或處罰，又發(fā)生責(zé)任情形的，從重或加重處理;三是建議借鑒公司法中的高管禁職規(guī)定和處分條例中的影響期規(guī)定，對(duì)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、主要責(zé)任的人員，在紅十字會(huì)內(nèi)的晉升和調(diào)任、到其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位交流或到其他公益組織中任職方面設(shè)置限制。

（三）限制或取消管理費(fèi)用

我國(guó)慈善法和相關(guān)部門(mén)規(guī)章允許慈善組織根據(jù)自身規(guī)模提取一定比例的管理費(fèi)用，其得到的財(cái)政支持是一般慈善組織難以企及的。我國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)的決算報(bào)告顯示，其工作人員的薪資福利、辦公經(jīng)費(fèi)以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等一系列支出，均由一般公共預(yù)算財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)。通過(guò)對(duì)比《關(guān)于慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》第5條規(guī)定的管理費(fèi)用范圍和中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)年度決算報(bào)告中一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出項(xiàng)可以發(fā)現(xiàn)，二者重合的范圍極大。因此，允許紅十字會(huì)按照一般的慈善組織從捐贈(zèng)款物中提取管理費(fèi)實(shí)無(wú)必要，建議在紅十字會(huì)法中以特別規(guī)定的形式，對(duì)紅十字會(huì)從捐贈(zèng)款物中收取管理費(fèi)事宜，提高門(mén)檻、降低比例，甚至在保持目前政府資助作為命令性規(guī)范的前提下，取消紅十字會(huì)提取管理費(fèi)用的權(quán)利。

四、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)紅十字會(huì)規(guī)范體系已經(jīng)比較完善，與日本相比，也有著自己的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。雖然我國(guó)紅十字會(huì)曾經(jīng)和現(xiàn)在所面臨的一些公信力問(wèn)題，的確能夠在制度規(guī)范層面找到一定原因，例如違法成本太低、懲戒手段過(guò)軟等，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。即便本文提出了一些對(duì)比、借鑒和建議，然而筆者同時(shí)也意識(shí)到并非所有問(wèn)題都可以依靠立法、修法解決，如何使既有的法律法規(guī)落到實(shí)處，其意義不遜于創(chuàng)制更加完善的制度規(guī)范。

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