任大鵬

改革開放以來，我國(guó)相繼頒布了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《畜牧法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等支持鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律，有力推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。2021年4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱本法），更是全面系統(tǒng)地對(duì)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了專章規(guī)定，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了一攬子的制度保障。歸納起來，本法關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制度包括以下五個(gè)方面：

第一，通過產(chǎn)權(quán)制度改革增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。從分的層面看，隨著改革的不斷深化，以所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為基本特征的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度趨于完善；而在統(tǒng)的層面，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力不足，活力不夠，財(cái)產(chǎn)權(quán)能不完善，利益關(guān)系不清晰的問題普遍存在。這些問題，只有通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)歷了集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)范圍、強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定之后，已經(jīng)逐步進(jìn)入有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易的新階段。本法第十二條第一款規(guī)定：“國(guó)家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。”其中，“保值”與“增值”的具體實(shí)現(xiàn)形式還需要進(jìn)一步探索。從實(shí)踐看，多數(shù)地方都是由村集體建立股份經(jīng)濟(jì)合作社整合村域的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，打包出租或者分割出租給其他經(jīng)營(yíng)主體，從一定意義上看村股份經(jīng)濟(jì)合作社仍然扮演著資產(chǎn)管理者的角色而不是經(jīng)營(yíng)者的角色，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值仍然有很大的改革空間。

第二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展須確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和增加農(nóng)民收入具有重要意義，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基于其在保障消費(fèi)者消費(fèi)安全方面不可替代的功能，始終是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中的核心。本法第十三條明確要求保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全。除此之外，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中耕地利用上的“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，本法第十四條和第十五條分別從保護(hù)耕地和打好種業(yè)翻身仗兩個(gè)方面專門做了規(guī)定，第十四條第一款從“嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地”的“三個(gè)嚴(yán)格”的角度強(qiáng)化了對(duì)耕地的特別保護(hù)制度。第十五條從農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)利用、支持育種技術(shù)研究、良種培育和推廣以及建立并實(shí)施種業(yè)國(guó)家安全審查機(jī)制的角度明確了種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本措施。

第三，以科技引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在改革開放過程中，農(nóng)民曾將我國(guó)農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)概括為“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段后，科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升的支撐和引領(lǐng)作用愈發(fā)突出。本法第十六條提出國(guó)家采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，并從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新平臺(tái)的角度提出了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的基本方向和重點(diǎn)創(chuàng)新的領(lǐng)域，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。第十七條要求建立有利于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵(lì)機(jī)制和利益分享機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、院校、團(tuán)體以及農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)科技人員等創(chuàng)新推廣方式，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)。第十八條特別對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械的生產(chǎn)研發(fā)和推廣應(yīng)用以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化做了專門規(guī)定。

第四，鼓勵(lì)通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。在傳統(tǒng)意義上，鄉(xiāng)村只是從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的空間，近年來，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在發(fā)生著深刻變化，一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，為適應(yīng)這一變化，豐富鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)模式，本法第十二條第二款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)特色資源為依托，支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)本法第十九條第一款的規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮農(nóng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，支持特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)和鄉(xiāng)村物流、電子商務(wù)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，關(guān)鍵在于融合。這里的融合既包括以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)延伸產(chǎn)業(yè)鏈的一二三產(chǎn)的融合，也包括生產(chǎn)要素的合理配置，特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村鎮(zhèn)的“一區(qū)三園一重點(diǎn)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)，通過農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡(luò)和冷鏈物流體系貫通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地、集散地、銷售地的全產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌建設(shè)等，從整體上提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。本法第十九條對(duì)于支持這些方面的深度融合都有著明確的規(guī)定。

第五，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民公平分享鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益。鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民是主體，各項(xiàng)改革尤其是鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，須堅(jiān)持農(nóng)民利益為導(dǎo)向，尊重農(nóng)民選擇，保護(hù)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。本法在產(chǎn)業(yè)發(fā)展一章中對(duì)于農(nóng)民利益的保護(hù)有一系列具體明確的規(guī)定。首先，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展須保障農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，本法第二十條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)完善扶持政策，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，支持農(nóng)民、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)?！逼浯危l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。本法第二十一條第一款明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，鼓勵(lì)支持農(nóng)民拓寬增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民增加收入?！卑凑毡痉ㄒ?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展要保障成員從集體經(jīng)營(yíng)收入中獲得收益分配的權(quán)利；支持各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；鼓勵(lì)供銷合作社加強(qiáng)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)。

本法是以全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為立法目標(biāo)，有關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有引領(lǐng)性、保障性、規(guī)范性作用。本法的頒布施行，對(duì)于各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織、社會(huì)資本和農(nóng)民而言，也是新的發(fā)展機(jī)遇。

從當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐看，結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展質(zhì)量不高，以及與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，是比較普遍的問題。本法規(guī)定的關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度，有利于促進(jìn)各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過品牌化建設(shè)等手段提升發(fā)展水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

一方面，農(nóng)業(yè)的全面升級(jí)，需要提升區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品的公共品牌影響力，本法第十三條特別規(guī)定了國(guó)家采取措施“推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)”；從農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的角度看，本法提出要通過“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等手段推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，這里的農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，包括了動(dòng)植物新品種權(quán)，也包括農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志等區(qū)域性公共品牌。本法第十九條還規(guī)定了要“支持特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村鎮(zhèn)等的建設(shè)”和“鼓勵(lì)企業(yè)獲得國(guó)際通行的農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”。根據(jù)這些規(guī)定，在法律施行后，各級(jí)政府將會(huì)對(duì)科研機(jī)構(gòu)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、地方特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌化建設(shè)和獲得綠色食品、有機(jī)食品以及國(guó)際通行的農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證等給予更多的扶持。

另一方面，本法要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)支持、促進(jìn)和培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，本法第五十五條還規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目，鼓勵(lì)城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等?！钡诹l第三款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村。”因此，在法律施行后，國(guó)家對(duì)社會(huì)資本、社會(huì)組織與農(nóng)民共同構(gòu)建和發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游等新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，也會(huì)有更多支持政策。

（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任）（編輯/湯悅晗）