■文/魯金萍 許旭（賽迪智庫）

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提出要深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，讓群眾辦事更加方便?？绮块T、跨地域、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享是影響政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”效果的關(guān)鍵。為此，黨中央、國務(wù)院多次作出重要部署，各地各部門也積極探索，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享制度機(jī)制建設(shè)、政策法規(guī)制定、技術(shù)支撐保障等方面取得了一定成效。然而，共享數(shù)據(jù)供給量少質(zhì)低、共享需求不明確、條塊共享不暢、安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯等深層次的瓶頸問題卻仍未得到根本解決?；诖?，賽迪研究院信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所從加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)管理、技術(shù)支撐、智力保障等方面，提出了破解上述瓶頸的相關(guān)建議，旨在為進(jìn)一步提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享成效提供借鑒。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在“四大瓶頸”

第一，政務(wù)數(shù)據(jù)供需錯(cuò)位與質(zhì)量不高并存。從供需對(duì)接看，存在供不應(yīng)求、供求不符問題。第二期國務(wù)院部門和單位政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作評(píng)估結(jié)果顯示，2019年，國務(wù)院部門數(shù)據(jù)接口開通比例為13.18%，信息目錄掛接數(shù)據(jù)資源比例為56.17%，共享清單落實(shí)率53.43%，通過平臺(tái)共享的數(shù)據(jù)量占比僅為27.50%，表明各部門實(shí)際可共享的數(shù)據(jù)資源并不多。而且，在服務(wù)接口中僅有23.27%被成功調(diào)用，在數(shù)據(jù)資源目錄中僅有54.45%成功被申請(qǐng)，數(shù)據(jù)需求僅有18.10%得到滿足。以上種種表明，“提供的數(shù)據(jù)不需要，需要的數(shù)據(jù)沒提供”，數(shù)據(jù)供需錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。從數(shù)據(jù)質(zhì)量看，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、完整性、同步性和規(guī)范性不高等問題普遍存在。據(jù)調(diào)查，國務(wù)院部門信息資源準(zhǔn)確率為56.27%，建立更新機(jī)制的比例為62.71%。在全國被調(diào)查的32個(gè)地市中，存在數(shù)據(jù)內(nèi)容不全問題的占56%，存在多渠道信息服務(wù)內(nèi)容不一致、信息更新不同步等問題的占38%，存在官方App、政務(wù)微博等更新不及時(shí)問題的占27%，政務(wù)數(shù)據(jù)共享成效大打折扣。

第二，共享需求不準(zhǔn)確與依據(jù)不充分并存。《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》規(guī)定，“因履行職責(zé)需要使用共享信息的部門提出明確的共享需求和信息使用用途，共享信息的產(chǎn)生和提供部門應(yīng)及時(shí)響應(yīng)并無償提供共享服務(wù)”。但相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，從共享需求看，目前仍存在需求不準(zhǔn)確、超出部門掌握范圍等問題。2018年共有61個(gè)部門提出1883項(xiàng)數(shù)據(jù)需求，其中9.45%的需求描述不明確，12.37%的需求沒有列明依據(jù)。從共享依據(jù)看，約6.85%的數(shù)據(jù)需求存在與現(xiàn)有制度相沖突的情況。比如，某部委提出要共享大額資金來往信息，但數(shù)據(jù)提供方認(rèn)定該行為違反了其對(duì)用戶個(gè)人隱私保護(hù)的承諾，無法實(shí)現(xiàn)批量共享。

第三，央地共享不足與條塊共享不暢并存。從央地?cái)?shù)據(jù)共享看，大量政務(wù)數(shù)據(jù)由垂管系統(tǒng)歸集并沉淀在中央部委和省級(jí)部門，基層單位在未經(jīng)上級(jí)允許的情況下，數(shù)據(jù)本地留存難、空心化現(xiàn)象明顯。比如，西部地區(qū)某省因部分部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)未與市縣兩級(jí)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對(duì)接，致使市縣兩級(jí)在行業(yè)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行事項(xiàng)辦理，還需將結(jié)果數(shù)據(jù)錄入并反饋至政務(wù)服務(wù)網(wǎng)市縣子站，二次錄入現(xiàn)象嚴(yán)重。中部地區(qū)某市網(wǎng)上審批數(shù)據(jù)90%以上在省“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)和17個(gè)省直系統(tǒng)中，缺乏實(shí)時(shí)可用的接口返回市內(nèi)使用，大部分市內(nèi)委辦局僅有使用“用戶名+密碼”查看數(shù)據(jù)的權(quán)限。從條塊數(shù)據(jù)共享看，部委系統(tǒng)與省級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享困難。各地方信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，垂管部門系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，致使數(shù)據(jù)在接入共享平臺(tái)時(shí)對(duì)接不全、不完整、不閉環(huán)，數(shù)據(jù)對(duì)接共享困難重重。比如，某沿海省大數(shù)據(jù)一體化平臺(tái)與國家有關(guān)部委垂直系統(tǒng)之間對(duì)接不暢，信息資源共享難度大，線上線下入口不統(tǒng)一，事項(xiàng)數(shù)據(jù)不同源，使得國務(wù)院一些部門高頻證照數(shù)據(jù)共享對(duì)接困難，甚至無法對(duì)辦件進(jìn)行督辦考核。

第四，網(wǎng)絡(luò)攻擊高發(fā)與安全防護(hù)不足并存。一方面，針對(duì)黨政機(jī)關(guān)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊呈高發(fā)態(tài)勢。據(jù)調(diào)查，2019年，政府、大型企業(yè)、醫(yī)療行業(yè)成為APT攻擊者的主要目標(biāo)，被攻擊次數(shù)的行業(yè)占比分別達(dá)23.32%、22.45%和14.87%，教育、制造業(yè)等行業(yè)也面臨高級(jí)威脅，被攻擊次數(shù)占比超過8%。CNCERT/CC監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，重要的黨政機(jī)關(guān)部門遭受釣魚郵件攻擊數(shù)量達(dá)56萬多次，月均4.6萬余次。另一方面，數(shù)據(jù)過度集中導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國政務(wù)大數(shù)據(jù)總規(guī)模為351.4EB，占到總規(guī)模的14.92%。集中的非敏感政務(wù)數(shù)據(jù)可以通過二次組合關(guān)聯(lián)或聚合分析，形成衍生敏感數(shù)據(jù)，保護(hù)強(qiáng)度不夠?qū)?huì)加大數(shù)據(jù)泄密風(fēng)險(xiǎn)，且責(zé)任難以界定。此外，傳統(tǒng)安全技術(shù)防護(hù)水平有限。傳統(tǒng)防護(hù)通過在網(wǎng)絡(luò)邊界部署防火墻、IPS、IDS等安全設(shè)備，以流量分析和邊界防護(hù)的方式提供保護(hù)，而針對(duì)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的高級(jí)可持續(xù)攻擊（APT）通常具有隱蔽性高、感知困難等特點(diǎn)，常規(guī)安全措施無法防御。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)共享不暢源于“四個(gè)不到位”

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不到位。一是國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。跨部門統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)需要高權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)支持或強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。據(jù)悉，有些省份因缺乏數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，基層獲取區(qū)直部門數(shù)據(jù)難度大，數(shù)據(jù)壁壘尚未消除；另一些省份則因地方系統(tǒng)與垂直系統(tǒng)互聯(lián)互通尚未實(shí)現(xiàn)，在業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)接上難以協(xié)調(diào)；還有一種情況是一些部門因業(yè)務(wù)協(xié)同時(shí)間和資金成本高而不愿共享數(shù)據(jù)。部門數(shù)據(jù)共享基本是“一事一議”且要求各不相同，缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和管理，客觀上阻礙了跨區(qū)域、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享。二是一些地方數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。在被調(diào)查的32個(gè)地市中，有22個(gè)明確了政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，但因數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別、性質(zhì)不盡相同，統(tǒng)籌管理力度差異較大。一般來說，政府部門管理機(jī)構(gòu)、組成部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌和管理力度相對(duì)較大。然而，在已明確政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)的地方中，政府組成部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)的比例僅32%。未明確政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)的地方，因牽頭處室和責(zé)任人不明確，政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作時(shí)間進(jìn)度和質(zhì)量要求無法保障。

第二，管理制度執(zhí)行不到位。一是數(shù)據(jù)目錄、清單管理制度不健全。一些地方數(shù)據(jù)資源管理部門缺乏對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性摸底和整體性規(guī)劃，各部門政務(wù)數(shù)據(jù)目錄梳理進(jìn)度不一、質(zhì)量參差不齊，政務(wù)數(shù)據(jù)資源家底不清。二是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度仍不完善。一些地方尚未建立政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期質(zhì)量管理體系，數(shù)據(jù)采集和管理責(zé)任人不明確，數(shù)據(jù)信息校對(duì)和審核機(jī)制不健全，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性管控不夠。此外，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清晰問題普遍存在，不利于數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理。三是數(shù)據(jù)共享流程管理制度有待完善。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)管理制度尚未對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享申請(qǐng)、審核、校驗(yàn)、反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享難以實(shí)現(xiàn)。四是數(shù)據(jù)安全管理制度需加強(qiáng)。防攻擊、防泄露、防竊取的監(jiān)測、預(yù)警、控制和應(yīng)急處置機(jī)制有待完善，規(guī)范嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全評(píng)估制度缺乏。比如，在疫情期間，部分地方信息登記、健康狀況申報(bào)等應(yīng)用平臺(tái)緊急上線，缺少或簡化了安全評(píng)估與檢測流程，存在個(gè)人敏感信息可公開下載、敏感信息明文傳輸?shù)韧怀鰡栴}。

第三，技術(shù)支撐能力不到位。一是政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各部門政務(wù)信息系統(tǒng)采用不同的處理技術(shù)、軟硬件平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫接口，互聯(lián)互通難度大。某部委反饋，大數(shù)據(jù)云平臺(tái)仍存在產(chǎn)品技術(shù)開放性差、兼容性差等瓶頸問題。二是數(shù)據(jù)管理規(guī)范不統(tǒng)一。數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享交換出現(xiàn)遲滯、偏差。此外，數(shù)據(jù)編目、歸類、采集、匯集等口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一致，也會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以整合、共享。據(jù)東部地區(qū)某市反饋，數(shù)據(jù)格式的不統(tǒng)一和目錄的不規(guī)范導(dǎo)致數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享困難，系統(tǒng)與數(shù)據(jù)保障不統(tǒng)一成為數(shù)字政府改革的難點(diǎn)。三是數(shù)據(jù)治理體系不健全。目前，國家和行業(yè)組織多元參與的數(shù)據(jù)治理架構(gòu)尚未形成，圍繞數(shù)據(jù)資產(chǎn)地位的確立、管理體制建設(shè)、開放共享、安全與隱私保護(hù)等方面的制度設(shè)計(jì)仍不完善，在制度法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、應(yīng)用實(shí)踐、支撐技術(shù)等運(yùn)用過程中仍存在缺項(xiàng)弱項(xiàng)、組合運(yùn)用不到位等問題。四是全生命周期技術(shù)管控體系不完善。目前，我國尚未建立起涵蓋政務(wù)數(shù)據(jù)采集、編目、歸集、治理、共享、開放、安全的全生命周期技術(shù)管控體系，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享因技術(shù)而支撐不力。五是數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)功能有待提升。現(xiàn)有數(shù)據(jù)交換平臺(tái)的數(shù)據(jù)交換性能、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控、預(yù)警、血緣分析、流程回溯以及去重處理等功能均不夠完善，在一定程度上影響了數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的成效。

第四，人才要素保障不到位。一是部門行政人員數(shù)字技能不高。目前很多地區(qū)雖已成立大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，但由于自身缺乏技術(shù)力量支撐，致使數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)、涉密數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)編目管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制等工作進(jìn)展緩慢。一些部門領(lǐng)導(dǎo)者和管理者偏業(yè)務(wù)導(dǎo)向型，數(shù)據(jù)思維和能力比較欠缺，數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”問題嚴(yán)重，相關(guān)工作指導(dǎo)推進(jìn)和落地實(shí)施困難。二是信息技術(shù)管理和服務(wù)人員力量薄弱。因缺乏專業(yè)化運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，很多部門內(nèi)部工作人員對(duì)信息系統(tǒng)的操作和維護(hù)能力較弱。據(jù)某部們反饋，廣大民警掌握的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用技能與業(yè)務(wù)需求存在偏差，從而制約了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享和開放利用深度。沿海某省承擔(dān)海南大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營和全省電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公司，目前僅有36名員工，遠(yuǎn)不能滿足各部門各市縣的政務(wù)數(shù)據(jù)共享需求。

三、深化政務(wù)數(shù)據(jù)共享需培養(yǎng)“四種能力”

第一，創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化“一盤棋”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。一是健全國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享的跨部門、跨層級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。建立國家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)政務(wù)數(shù)據(jù)共享頂層設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)調(diào)度等事宜。建立中央對(duì)地方數(shù)據(jù)反哺機(jī)制，為部委數(shù)據(jù)服務(wù)地方提供機(jī)制保障。二是進(jìn)一步強(qiáng)化地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。鼓勵(lì)地方通過立法、條例等方式，強(qiáng)化地方政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門在數(shù)據(jù)資源整合指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、審核等方面的職能，明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享各方責(zé)任主體和責(zé)任范圍,為政務(wù)數(shù)據(jù)共享上好“保險(xiǎn)鎖”。

第二，完善體系，提升數(shù)據(jù)“全周期”管理能力。一是完善政務(wù)數(shù)據(jù)目錄管理機(jī)制。持續(xù)完善集中管理、統(tǒng)一發(fā)布、動(dòng)態(tài)更新、共享使用的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄管理機(jī)制，加快分級(jí)分類管理，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)資源圖譜，摸清家底。二是健全政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期質(zhì)量管理體系。按照“誰采集、誰負(fù)責(zé)”“誰校核、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確采集、匯聚、存儲(chǔ)、共享、開放、開發(fā)利用等各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，建立多元數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)對(duì)比和跨地區(qū)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)異議處理機(jī)制，構(gòu)建基于政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期可有、可用、可溯、可控的質(zhì)量管理體系。三是構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)管理支撐服務(wù)體系。支持第三方機(jī)構(gòu)面向各級(jí)行政機(jī)構(gòu)開展政務(wù)數(shù)據(jù)共享水平評(píng)價(jià)、政務(wù)數(shù)據(jù)管理能力評(píng)估診斷等工作，“以評(píng)促建”“以評(píng)促改”，深化政府?dāng)?shù)據(jù)管理、共享和應(yīng)用。

第三，技術(shù)賦能，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享的“數(shù)字化”能力。一是深化5G、人工智能、微服務(wù)等新技術(shù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享全鏈條中的應(yīng)用。強(qiáng)化5G、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)中的應(yīng)用，深化人工智能技術(shù)在海量數(shù)據(jù)快速分析處理中的作用，助力政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作順利推進(jìn)。利用微服務(wù)軟件架構(gòu)，建立細(xì)化到每個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換過程中對(duì)數(shù)據(jù)協(xié)同調(diào)度和全生命周期管理。二是以區(qū)塊鏈、數(shù)字水印等新技術(shù)助力數(shù)據(jù)安全防護(hù)實(shí)力的提升。構(gòu)建基于區(qū)塊鏈技術(shù)的數(shù)據(jù)交互平臺(tái)，借助區(qū)塊鏈、智能合約、安全沙箱、工作流引擎等關(guān)鍵技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共同維護(hù)和利用。支持圍繞數(shù)字水印、數(shù)據(jù)脫敏、匿名化、差分隱私、可信計(jì)算和同態(tài)加密等數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)水平。三是完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。研究制定統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享格式、類型、方式、內(nèi)容、對(duì)象和條件等方面的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，為數(shù)據(jù)共享掃除技術(shù)障礙，確保數(shù)據(jù)歸集、存儲(chǔ)、處理、交換和使用等環(huán)節(jié)順利推進(jìn)。

第四，人才先行，提高“可持續(xù)”智力保障能力。一是提高機(jī)關(guān)干部的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)建設(shè)應(yīng)用和項(xiàng)目管理方面的數(shù)字化培訓(xùn)，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的數(shù)字素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。二是加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員的數(shù)字化培訓(xùn)。面向機(jī)關(guān)工作人員，開展數(shù)字化專題培訓(xùn)班，普及數(shù)字化政策、推廣數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，提高機(jī)關(guān)工作人員運(yùn)用新技術(shù)開展工作、解決問題的能力和水平。通過校政企聯(lián)合培養(yǎng)、訂單培養(yǎng)等多種模式，打造一支既精通政務(wù)業(yè)務(wù)又精通信息技術(shù)的復(fù)合型、專業(yè)化人才隊(duì)伍。三是積極引入數(shù)字化專業(yè)人才。結(jié)合政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)際需求，面向社會(huì)招聘一批熟悉數(shù)據(jù)管理、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的數(shù)字化人才，全面充實(shí)各地各部門的數(shù)字化專業(yè)人才隊(duì)伍。四是積極發(fā)揮社會(huì)力量在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的重要作用。支持各地建立覆蓋政府、企業(yè)、科研等社會(huì)各界的專家資源庫，探索建立全方位、寬領(lǐng)域、多層次的專家工作平臺(tái)，最大限度地發(fā)揮社會(huì)力量在政務(wù)數(shù)據(jù)共享頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃編制、政策研究、制度建設(shè)中的重要作用。