劉同山， 吳 剛

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210037)

新世紀(jì)以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。因土地不可移動(dòng)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的一個(gè)直接后果就是人地分離，即部分離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村土地退出。所謂農(nóng)村土地退出，是指在我國農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶使用”這一基本制度前提下，離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿有償放棄承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益的行為。廣義上看，農(nóng)村土地退出包括承包地、宅基地使用權(quán)的出租。不過，當(dāng)前我國農(nóng)村土地出租具有明顯的“短期化、非正式”特點(diǎn)，可逆性較強(qiáng)?？紤]到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不可逆性，本文的農(nóng)村土地退出是狹義概念，指基本不可逆的農(nóng)村承包地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的讓渡，不包括“三權(quán)分置”下土地使用權(quán)的出租。

土地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展之基，也是農(nóng)民家庭最重要的資源資產(chǎn)。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前，我國正處于正確處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史關(guān)口”(1)習(xí)近平.把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手.人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0601/c40531-31115484.html。，“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”(2)習(xí)近平.加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度.新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118763826.htm。為了提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，近年來，黨中央、國務(wù)院加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，涉及農(nóng)村土地退出的法律政策密集出臺(tái)。在城鄉(xiāng)大變革的現(xiàn)實(shí)背景下，貫徹落實(shí)中央改革精神和國家法律規(guī)定，加快創(chuàng)新，為離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村土地提供制度安排，借以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的集約化、高質(zhì)量利用，不僅直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]，還關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、農(nóng)村土地退出改革的現(xiàn)實(shí)背景

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)民依靠土地生存和繁衍。正是因?yàn)橥恋貙?duì)農(nóng)民的極端重要性，1978年十一屆三中全會(huì)以后，我國逐漸形成了以“農(nóng)地均分”為主要特點(diǎn)的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村改革之初，這一制度在恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出方面發(fā)揮了重要作用。[2-3]當(dāng)時(shí)，我國有82.1%的人口生活在農(nóng)村，是典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)，而且農(nóng)戶的同質(zhì)性很強(qiáng)，大部分都在溫飽線上掙扎——即便按照當(dāng)時(shí)的貧困線，1978年農(nóng)村貧困發(fā)生率也高達(dá)30.7%[4]。由于農(nóng)民收入絕大部分來自農(nóng)業(yè)，土地是農(nóng)民的生存保障，因此，強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)益、避免農(nóng)民“失地”，成為此后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的基本取向。

然而，進(jìn)入新世紀(jì)后，我國實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變，歷史的場景發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換——2006年，政府不僅取消了存在兩千多年的農(nóng)業(yè)稅，還開始向農(nóng)民發(fā)放種糧補(bǔ)貼；至2019年底，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1979年的19.0%上升至60.6%，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比例則從1979年的30.7%下降為7.1%(3)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用提出了新的更高要求，也成為農(nóng)村土地退出改革的根本動(dòng)力。具體而言，我國之所以實(shí)施農(nóng)村土地退出改革，主要有以下三個(gè)現(xiàn)實(shí)背景。

一是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)末城鄉(xiāng)壁壘被打破之后，因工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入差距明顯，大量農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口為了追求更高的收入向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，支持了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓我國實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的歷史性轉(zhuǎn)變。一方面，城鎮(zhèn)化率大幅提高。2000年至2019年，常住人口城鎮(zhèn)化率從36.2%穩(wěn)步提高至60.6%，城鎮(zhèn)人口從4.6億人增加至8.5億人，而鄉(xiāng)村人口則從8.1億人減少至5.5億人。另一方面，農(nóng)業(yè)(4)此處的農(nóng)業(yè)是大農(nóng)業(yè)的概念，包括農(nóng)、林、牧、漁，即第一產(chǎn)業(yè)。從業(yè)人員數(shù)量和比例明顯減少。2000年至2018年，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的數(shù)量從3.6億人減少至2.0億人，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的比例則從50.0%降低至26.1%(5)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在繼續(xù)，未來幾十年，將會(huì)有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口離開農(nóng)業(yè)農(nóng)村，遷入城市。

農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)遷移，要求家庭財(cái)富相應(yīng)流動(dòng)。農(nóng)村土地是農(nóng)民家庭最重要的資源資產(chǎn)，而且宅基地還與農(nóng)民房屋緊密相關(guān)。2019年底，全國外出農(nóng)民工17425萬人，其中，舉家遷移者超過五分之一(6)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司印制的《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要數(shù)據(jù)(1978-2015)》顯示，2014年、2015年外出農(nóng)民工分別為16821、16884萬人，其中舉家外出農(nóng)民工數(shù)量分別為3578(占比21.27%)、3847(占比22.11%)萬人。。很多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不僅在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作，還購置了城鎮(zhèn)房產(chǎn)，已經(jīng)成為新市民。國家統(tǒng)計(jì)局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年，多達(dá)17.4%的進(jìn)城農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)購買了商品房。為籌措購房資金或更好地在城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)，很多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有處置農(nóng)村土地使用權(quán)及房屋的需求。我國《憲法》規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。法理上講，農(nóng)村房屋是農(nóng)民最重要的私有財(cái)產(chǎn)，很多農(nóng)民家庭積累多年才能夠建造一處房屋，農(nóng)民有權(quán)將其轉(zhuǎn)讓；但是由于“小產(chǎn)權(quán)房”管控等原因，當(dāng)前農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制。在“以地控房”的管理思路下，農(nóng)民的房屋實(shí)際上難以轉(zhuǎn)讓。

為了支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，落實(shí)農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要給離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村土地使用權(quán)提供制度通道。如果農(nóng)民離農(nóng)、進(jìn)城而不退出農(nóng)村土地，將會(huì)產(chǎn)生新時(shí)期的“不在地主”[5]，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)富以地租的形式流向城鎮(zhèn)，在“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”的隱喻下[6]，從相對(duì)落后的農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移財(cái)富，顯然不符合社會(huì)公平正義和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求；同時(shí)，還會(huì)造成農(nóng)村很多宅基地和房屋長期閑置[7]，或者只能作為離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民偶爾回鄉(xiāng)使用的“第二住宅”?？紤]到我國人多地少、大部分農(nóng)民生活剛步入小康的基本國情，將大量農(nóng)村建設(shè)用地和房屋資產(chǎn)閑置或低效率利用，無疑是對(duì)資源資產(chǎn)的極大浪費(fèi)。

二是農(nóng)戶分化以及不同類型農(nóng)戶的差別化土地需求。與改革之初大部分農(nóng)戶都“一窮二白”、在溫飽線附近掙扎不同，受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)，近年來，我國小農(nóng)戶群體分層分化嚴(yán)重。農(nóng)戶分化已成為當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)突出現(xiàn)象。家庭主要收入來源不同，是傳統(tǒng)農(nóng)戶分化的根本體現(xiàn)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)2.2萬戶農(nóng)戶的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2016年，僅有12.8%的農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入多于非農(nóng)收入；家庭非農(nóng)收入占比超過八成的農(nóng)戶比例高達(dá)64.0%，比2003年提高30.8個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)業(yè)收入占比不足5%的農(nóng)戶比例已經(jīng)高達(dá)41.1%，比2003年高24.1%。[8]

分化形成的不同類型農(nóng)戶，無疑會(huì)有差別化的農(nóng)村土地需求。對(duì)離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民而言，他們不關(guān)心土地產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)收入，主要在意讓渡土地使用權(quán)獲得的收益，因此，他們需要的主要是農(nóng)村土地的資產(chǎn)資本功能；對(duì)“以農(nóng)為業(yè)、力農(nóng)致富”的新型職業(yè)農(nóng)民而言，他們不僅要在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能還需要在遭受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)時(shí)將土地抵押獲得融資以渡過難關(guān)，因此，他們同時(shí)需要農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素和資產(chǎn)資本功能；對(duì)傳統(tǒng)的生存農(nóng)戶和一部分兼業(yè)農(nóng)戶而言，他們既需要土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，也需要土地發(fā)揮社會(huì)保障作用。

圖1 農(nóng)戶分化與不同類型農(nóng)戶的差別化土地功能需求

不過，應(yīng)當(dāng)指出，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，再加上習(xí)近平總書記指出的“現(xiàn)在化肥、種子等農(nóng)資價(jià)格上漲幅度快于糧價(jià)上漲幅度，種糧比較效益越來越低，種一畝糧的收入還比不上打幾天工，”[9]而農(nóng)民的各項(xiàng)生活成本卻在持續(xù)增加，單靠“人均承包一畝地、戶均不過十畝田”，已難以為農(nóng)民提供生存保障，更不要說讓農(nóng)民建房、結(jié)婚、生子、過上體面的生活。實(shí)際上，在列入國家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》的15種主要農(nóng)產(chǎn)品中，2018年小麥、玉米、大豆、油菜籽、棉花、散養(yǎng)生豬的凈利潤都是負(fù)值。其中，玉米是連續(xù)4年凈利潤為負(fù)，大豆、油菜籽、棉花則是連續(xù)5年凈利潤為負(fù)。即便不考慮自營地折租、家庭用工折價(jià)，稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝收益也只有481.7元。如果單靠幾畝承包地，農(nóng)民無疑會(huì)陷入貧困。務(wù)農(nóng)收益太低、經(jīng)濟(jì)上不劃算，是農(nóng)民背井離鄉(xiāng)、外出打工的根本原因。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶有差別化土地需求的直接表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，至2018年底，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.1億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)37.0%。全國第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持下，2016年我國規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶已達(dá)398萬戶。2018年1-3月，我們對(duì)黃淮海農(nóng)區(qū)20縣(市、區(qū))1026戶農(nóng)戶抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)：承包地方面，有10.7%的農(nóng)戶將土地全部流轉(zhuǎn)出去，但也有10.9%的農(nóng)戶流入土地、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，成為“以農(nóng)為業(yè)”的專業(yè)農(nóng)戶；宅基地方面，有12.2%的農(nóng)戶曾經(jīng)交易過宅基地使用權(quán)。

三是農(nóng)村承包地、宅基地的“供求錯(cuò)配、空間錯(cuò)位”。理論上看，為了提高土地利用效率，需要根據(jù)人口遷移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行“再配置”。然而，受制于多方面的因素，當(dāng)前我國農(nóng)村土地優(yōu)化配置的速度明顯滯后于人口遷移和農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，因而造成了土地資源的“供求錯(cuò)配、空間錯(cuò)位”。

承包地方面，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，越來越多的離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民想轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)；同時(shí)，也有一些農(nóng)戶想流入耕地、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展成為新型職業(yè)農(nóng)民。我們對(duì)黃淮海農(nóng)區(qū)1026戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前條件下，有43.10%的農(nóng)戶想進(jìn)一步減少土地規(guī)模，其中一些甚至愿意將承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體成員或者出售給國家，60.3%的農(nóng)戶愿意把土地交給村里統(tǒng)一經(jīng)營；有32.36%的農(nóng)戶想耕種更多土地，其中近半農(nóng)戶甚至愿意花錢受讓一些本集體成員的承包地(使用權(quán))，卻因土地不連片、租金太貴、沒人轉(zhuǎn)讓等原因而未能實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)價(jià)格下，有需求、有供給卻因各種原因無法達(dá)成交易，農(nóng)村承包地存在明顯的“供求錯(cuò)配”。

毫無疑問，與不愿意種地的農(nóng)戶相比，愿意擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶的耕地利用效率一般會(huì)更高。正如North和Thomas所指出的，“有效率的農(nóng)民不能隨意獲得更多土地，無效率的農(nóng)民不能隨意處置他的某些土地，這種情況通常都降低了農(nóng)業(yè)的總效率?！盵10]就我國當(dāng)前的情況而言，我們對(duì)黃淮海農(nóng)區(qū)的情況計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，由于離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民不能減少土地規(guī)模，想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模者未能獲得更多土地，大約造成了12.2%的小麥畝均產(chǎn)量損失。[11]如果考慮到想種地者更愿意調(diào)整作物結(jié)構(gòu)，種植果蔬等附加值高的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)村承包地“供求錯(cuò)配”造成的農(nóng)業(yè)效率損失將更大。另外，雖然“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租一定程度上緩解了土地“供求錯(cuò)配”問題，但是出租土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶往往不能有效地處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一些微小變化和利用農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)改良土壤等，這也會(huì)造成農(nóng)業(yè)效率損失(7)考慮到當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租的“短期化、非正式”特點(diǎn)，其造成的農(nóng)業(yè)效率損失將會(huì)更大。。因此，歐美的農(nóng)村土地利用政策“總的傾向仍然是有利于所有者兼經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)單位”。[12]美國國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)服務(wù)中心(NASS)的數(shù)據(jù)顯示，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營者中，完全所有者兼經(jīng)營者(8)完全所有者兼經(jīng)營者，也就是只經(jīng)營自己所有的土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，類似于中國的自耕農(nóng)概念。的比例，在1935年是47.1%，到1997年這一比例已經(jīng)增至60.0%；部分所有者兼經(jīng)營者的比例，在1935年是10.0%，到1997年已經(jīng)增至30.0%(9)資料來源：美國國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)服務(wù)中心官方網(wǎng)站，https://www.nass.usda.gov/Publications/Ag_Statistics/2018/Chapter09.pdf。1997年以后，美國不再報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)。。可見，美國的農(nóng)業(yè)也是以“自耕農(nóng)”為主，而不是一些人認(rèn)為的美國農(nóng)場主靠租地經(jīng)營。

宅基地方面，隨著農(nóng)村人口的大量遷移，農(nóng)村建設(shè)用地理應(yīng)相應(yīng)減少。但是，2009年至2016年間，在農(nóng)村人口減少1億人的情況下，全國村莊用地面積不僅沒有減少，反而增加了1091.3萬畝(10)數(shù)據(jù)來源：第二次全國土地調(diào)查和年度全國土地變更調(diào)查，自然資源部官方網(wǎng)站，http://tddc.mnr.gov.cn/to_Login。。農(nóng)村人口減少但村莊建設(shè)用地面積增加的直接后果是農(nóng)村空心化和宅基地閑置。[13]據(jù)我們對(duì)黃淮海農(nóng)區(qū)1026戶農(nóng)戶的調(diào)查，多達(dá)15.9%的農(nóng)戶家里有閑置宅基地，還有不少農(nóng)戶家里的房屋和宅基地一起閑置，真可謂“農(nóng)民離農(nóng)進(jìn)城去，村里空余房和地”。再如，江西省委農(nóng)辦的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按常住農(nóng)戶數(shù)計(jì)算，1008個(gè)樣本村莊，有371個(gè)“空心化”率在40%以上(11)江西省委農(nóng)辦.《江西省“空心村”調(diào)研報(bào)告》，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主編的《鄉(xiāng)村振興文稿》2019年第2期。。與宅基地大量閑置相對(duì)應(yīng)的，是大量農(nóng)村人口進(jìn)城后引發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的高度緊張。建設(shè)用地(指標(biāo))不能“地隨人走”，造成了土地資源城鄉(xiāng)“空間錯(cuò)位”。

二、農(nóng)村土地退出改革的制度安排

為了支持農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，同時(shí)消除土地資源的“供求錯(cuò)配、空間錯(cuò)位”，實(shí)現(xiàn)土地資源的高質(zhì)量利用和農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，自2015年新一輪農(nóng)村改革啟動(dòng)以來，中共中央、國務(wù)院制定的多個(gè)相關(guān)政策文件以及全國人大常委會(huì)最新修正的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》均涉及農(nóng)村土地退出問題(見表1)，農(nóng)村土地退出成為當(dāng)前農(nóng)村改革的前沿?zé)狳c(diǎn)。

表1 農(nóng)村土地退出相關(guān)的法律政策規(guī)定

最早涉及農(nóng)村土地退出的中央文件，是2015年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(即“三塊地”改革)，該意見提出，在試點(diǎn)地區(qū)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。同年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》提出，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村宅基地、承包地退出工作先后啟動(dòng)。此后，多個(gè)中央文件對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地退出改革進(jìn)行了部署。2015年10月，中共中央十八屆五中全會(huì)審議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！边@一內(nèi)容先后被寫入中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》和《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等文件，表明農(nóng)村土地退出改革受到中央的高度關(guān)注。

對(duì)相關(guān)政策和法律梳理發(fā)現(xiàn)，一方面，我國農(nóng)村承包地、宅基地退出改革的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》和2016年10月國務(wù)院印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》都提出，“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)”，而不再局限于最初《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》所提出的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。2017年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組要求“拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍”，農(nóng)村宅基地退出從最初“三塊地”改革的15個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))擴(kuò)展到全國33個(gè)試點(diǎn)?？梢灶A(yù)期，下一步將會(huì)有越來越多的地區(qū)開展農(nóng)村承包地、宅基地改革。另一方面，我國農(nóng)村承包地、宅基地退出改革的實(shí)施思路逐漸清晰。2016年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》提出，“要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制?！蹦壳岸裕鶕?jù)2018年12月修正的《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以通過在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓或交回發(fā)包方的方式退出承包地。2019年8月修正的《土地管理法》則明確鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

最近的政策文件還表明，通過宅基地復(fù)墾增加耕地、將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，即通過“兩(類)地聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)打通”來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地退出及城鄉(xiāng)土地資源的高質(zhì)量利用，將會(huì)在較大范圍內(nèi)試行。2020年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確提出，要“深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。并且，同期國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項(xiàng)委托給試點(diǎn)省份。總的來看，農(nóng)村宅基地、承包地聯(lián)動(dòng)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地打通，已成為農(nóng)村土地退出的重要思路，也是今后一個(gè)時(shí)期我國城鄉(xiāng)二元土地制度改革的基本取向。

三、農(nóng)村土地“以退促用”的典型經(jīng)驗(yàn)

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整前，農(nóng)村承包地、宅基地分屬不同的政府部門管理，改革思路和進(jìn)度有明顯差異。根據(jù)相關(guān)改革的實(shí)際情況，本文選擇農(nóng)村承包地退出、宅基地分別退出和兩類地“一體退出”的三個(gè)改革試點(diǎn)，著重分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地“以退促用”的典型經(jīng)驗(yàn)及其制度創(chuàng)新。

(一)承包地“以退促用”的崇州探索

崇州是四川成都市的農(nóng)業(yè)大縣(縣級(jí)市)，被譽(yù)為“西蜀糧倉”，距離成都市區(qū)僅一小時(shí)車程。由于農(nóng)業(yè)比較收益低，進(jìn)入21世紀(jì)后，大量崇州農(nóng)民到成都務(wù)工，愿意務(wù)農(nóng)的年輕農(nóng)民越來越少，農(nóng)村土地“誰來經(jīng)營”“如何經(jīng)營”問題日益突出，因此，崇州近年來大力支持農(nóng)業(yè)企業(yè)租賃農(nóng)戶土地從事規(guī)模經(jīng)營。但是，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益低、風(fēng)險(xiǎn)高，崇州市一些租地的農(nóng)業(yè)企業(yè)被迫中途棄租甚至違約“跑路”。為了找到能把地種好并能穩(wěn)定付租的經(jīng)營者，2010年起，崇州開始推行“農(nóng)業(yè)共營制”，將離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的農(nóng)村承包地集中連片和高標(biāo)準(zhǔn)整治后，交給職業(yè)農(nóng)民(崇州稱為“農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人”)耕種，其做法主要包括以下三個(gè)方面。

一是政府引導(dǎo)村一級(jí)組建土地股份合作社，不愿種地的農(nóng)戶可以將承包地入股，獲得“保底+分紅”收益。大部分合作社的保底收益是每畝地600～700元/年。由于政府對(duì)農(nóng)田進(jìn)行了連片整治并做了其他配套建設(shè)，因此，農(nóng)戶承包地入股具有很強(qiáng)的不可逆性，是一種承包地退出行為。為了實(shí)現(xiàn)合作社土地集中連片，對(duì)于仍想種地的農(nóng)戶，村集體按照“面積不減少、質(zhì)量不變差”的原則，將其承包地進(jìn)行調(diào)串。二是政府幫助合作社招募職業(yè)農(nóng)民負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)管理。每個(gè)職業(yè)農(nóng)民(家庭)管理300～500畝，按約定支付土地成本(入股農(nóng)戶的保底收益)和其他成本后，盈余的50%(不同片區(qū)、不同合作社存在差異)為職業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)管理收入，30%用于土地入股農(nóng)戶的二次分紅，20%為合作社公積金、公益金等。按照上述分配比例，我們2017年實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某職業(yè)農(nóng)民夫妻二人經(jīng)營350畝地，每年收入約為7.7萬元，與外出務(wù)工的收入相近。三是政府及社會(huì)機(jī)構(gòu)做好配套服務(wù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高職業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)管理技能和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。除農(nóng)田整治外，崇州市組建三家綜合性農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，建設(shè)10余個(gè)農(nóng)業(yè)服務(wù)超市，為職業(yè)農(nóng)民提供農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等方面的服務(wù)；建立農(nóng)業(yè)培訓(xùn)導(dǎo)師制度，對(duì)職業(yè)農(nóng)民開展一對(duì)一教學(xué)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)；整合財(cái)政支農(nóng)資金，將糧食規(guī)模種植補(bǔ)貼、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、信用貸款貼息和經(jīng)營權(quán)抵押補(bǔ)貼等向職業(yè)農(nóng)民傾斜。

此外，為了讓入股農(nóng)戶和職業(yè)農(nóng)民獲得更多增值收益，自2015年以來，崇州市還大力推動(dòng)“社企聯(lián)合”，積極延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格。

(二)宅基地“以退促用”的義烏做法

雖然同屬城鎮(zhèn)化引發(fā)的農(nóng)村土地資源“再配置”，但是與農(nóng)村承包地制度改革相比，宅基地制度改革明顯滯后。2015年1月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》后，全國人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，農(nóng)村宅基地制度改革正式啟動(dòng)。浙江義烏市被列入首批15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)。

義烏市經(jīng)濟(jì)雖然比較發(fā)達(dá)，但是與全國大部分農(nóng)村地區(qū)一樣，宅基地利用效率低下，很多宅基地和農(nóng)村房屋長期閑置。成為宅基地制度改革試點(diǎn)后，義烏市將城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展需要與農(nóng)村居民訴求相結(jié)合，以農(nóng)村建設(shè)用地高效率利用為出發(fā)點(diǎn)，以宅基地有償退出為突破點(diǎn)，制定了“以退促用、收益共享”的改革辦法。

首先，對(duì)不同村莊和不同農(nóng)戶分類施策。城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，實(shí)施新社區(qū)建設(shè)；城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍外的村莊，實(shí)施農(nóng)村改造，落實(shí)“一戶一宅”。政府引導(dǎo)村集體設(shè)定宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積，對(duì)本集體成員超標(biāo)占用以及非本集體成員使用的宅基地，實(shí)行累進(jìn)收費(fèi)，但收費(fèi)不超過基準(zhǔn)價(jià)的60%。此外，政府鼓勵(lì)發(fā)展底子薄、潛力小的村莊整村退出宅基地，遷入新社區(qū)。

其次，為農(nóng)戶退出宅基地提供多種渠道。一是轉(zhuǎn)讓給個(gè)人。城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍外，如村莊改造完畢的，農(nóng)戶可以將宅基地轉(zhuǎn)讓給本市其他集體成員，但受讓人需要額外向村集體繳納不少于宅基地基準(zhǔn)價(jià)20%的費(fèi)用；如村莊改造未完成的，農(nóng)戶可將宅基地在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但受讓后面積不得超過按戶控制面積。二是有償退給集體。村集體可以政府制定的基準(zhǔn)價(jià)為下限(12)因前期交易少，宅基地缺乏公允的市場價(jià)格。為了給宅基地交易提供價(jià)格指導(dǎo)，義烏市建立了全國首個(gè)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，按照區(qū)位不同價(jià)格分九檔，最高25870元/平方米，最低2870元/平方米。，回購本集體成員自愿退出的宅基地，再有償調(diào)劑給符合要求的成員。2017年11月，義烏市坑口村以公開拍賣的方式，對(duì)農(nóng)戶退出的宅基地有償調(diào)劑，共成交面積573.56平方米，成交均價(jià)為1.37萬元/平方米。三是交給政府“換房”。城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)合法占有宅基地的農(nóng)戶，可以按1:5的比例，用宅基地置換新社區(qū)有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)。

最后，借助“集地券”打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地。為了實(shí)現(xiàn)土地高效利用和增值收益共享，義烏市基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，設(shè)計(jì)了能夠?qū)⒘阈堑霓r(nóng)村建設(shè)用地集中復(fù)墾“集地券”制度。村集體可以將回購的宅基地或村里的建設(shè)用地集中復(fù)墾，獲得可以在市場上公開交易的“集地券”。若市場上無人收購，政府則以指導(dǎo)價(jià)(2017年為40萬元/畝)回購“集地券”，并要求用地主體受讓國有建設(shè)用地時(shí)配套一定的“集地券”，進(jìn)而將復(fù)墾得來的建設(shè)用地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。至2017年底，政府已回購“集地券”994.2畝，增加村集體和相關(guān)農(nóng)戶收入達(dá)4.0億元。

(三)承包地、宅基地“退用聯(lián)動(dòng)”的青州個(gè)案

從土地類型上看，承包地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，宅基地用于農(nóng)民生活，兩者差別很大。不過，承包地、宅基地及其上的房屋都是農(nóng)民的資源資產(chǎn)。從支持農(nóng)民城鎮(zhèn)遷移和農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的角度看，應(yīng)當(dāng)允許離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民“一體退出”農(nóng)村承包地和宅基地。山東青州市南小王村的做法表明，農(nóng)村承包地、宅基地“一體退出”不僅可行，而且能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的高質(zhì)量利用。

南小王村地處山東青州市東北部，距離壽光20多公里，全村共105戶、309人，人均耕地1.7畝。2013年以前，南小王村與其他村莊相似，土地資源粗放利用，長期閑置的宅基地和房屋超過三分之一，承包地主要是農(nóng)戶分散經(jīng)營和零星流轉(zhuǎn)。2013年起，南小王村結(jié)合當(dāng)?shù)卣某青l(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策和中信信托的“土地信托”項(xiàng)目，啟動(dòng)了承包地、宅基地一體“退用聯(lián)動(dòng)”嘗試。

一方面，借助“增減掛鉤”推動(dòng)宅基地退出、復(fù)墾與村莊重建。按照青州市城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，農(nóng)村宅基地復(fù)墾節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)，每畝有20萬元的政府補(bǔ)貼。村民集體討論后確定了宅基地及房屋退出方案和補(bǔ)償辦法：村民自愿決定是否退出宅基地及房屋；宅基地面積不小于200平方米的，退出一處可以獲得4萬元補(bǔ)償；宅基地上被拆除的房屋按評(píng)估價(jià)格給予補(bǔ)償。最終，103戶村民退出了75畝宅基地，14畝用于村莊重建后，凈增的61畝復(fù)墾為耕地后由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，建設(shè)用地指標(biāo)則挪至城市，獲得1220萬元政府補(bǔ)貼。

南小王村利用政府補(bǔ)貼和村民的購樓資金，先后投資3200萬元，建成了6棟180套樓房和28套平房(作為老年公寓)。65歲以上的老年村民，不愿上樓居住的，可以免費(fèi)入住村里的老年公寓。退出宅基地的103戶村民中，101戶都購買了村里的樓房，有的還購買了不止一套，有2戶因已在城里定居多年，故放棄購買，徹底退出了村里的建設(shè)用地。

另一方面，以土地入股、信托項(xiàng)目助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。南小王村成立了土地股份合作社，并與中信信托公司簽訂了土地信托協(xié)議，將村民入股的508畝承包地和復(fù)墾凈增的61畝耕地交給中信信托與合作社聯(lián)合成立的“天祿農(nóng)業(yè)公司”經(jīng)營管理。村民土地入股除獲得926斤小麥/年的保底租金外，還參與年底分紅。2016年，每畝地租金和分紅收益接近3000元。天祿農(nóng)業(yè)公司對(duì)南小王村及周邊耕地連片整治后，統(tǒng)一建設(shè)了幾百個(gè)蔬菜大棚，并引入農(nóng)資供應(yīng)商、農(nóng)機(jī)與技術(shù)服務(wù)商、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售商等，為蔬菜大棚經(jīng)營戶提供服務(wù)。

村民退出承包地后，可以承租蔬菜大棚從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。例如：我們?cè)儐柕哪材臣捌淦拮?，把自?畝多分散的承包地入股到合作社后，承租了3個(gè)蔬菜大棚，扣除租金后年收入約為8～9萬元。加上土地入股和分紅收益，夫妻二人年收入可達(dá)10萬元。

(四)不同農(nóng)村土地“以退促用”方式的共性分析

比較發(fā)現(xiàn)，雖然因土地類型不同，上述三種農(nóng)村土地退出模式在后續(xù)利用、實(shí)施要求等方面存在明顯差異，但是同為以退出促進(jìn)利用的方式，除實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的“再配置”及高效利用之外(如表2所示)，它們之間還存在以下幾點(diǎn)共性。

表2 幾種農(nóng)村土地“以退促用”模式比較

一是農(nóng)村土地退出的補(bǔ)償資金最終主要由承接者負(fù)擔(dān)。要離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民放棄農(nóng)村土地資源，需要給予他們一定的補(bǔ)償。承包地可以發(fā)展農(nóng)業(yè)，宅基地可以蓋房居住或發(fā)展合適的產(chǎn)業(yè)，兩者都具有市場價(jià)值。那么這些土地資源的承接者向退出農(nóng)村土地者支付退出補(bǔ)償，天經(jīng)地義。只不過對(duì)承包地來講，退出補(bǔ)償?shù)淖罱K來源是經(jīng)營者支付的地租與股份分紅，而對(duì)宅基地來講，退出補(bǔ)償?shù)淖罱K來源是建設(shè)用地(指標(biāo))使用者支付的有償調(diào)劑費(fèi)或購買“集地券”的支出。

二是農(nóng)村土地“以退促用”非常依賴基層的組織動(dòng)員能力。眾所周知，將農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用能夠增加效益。然而，由于存在集體行動(dòng)困境，一家一戶難以打破農(nóng)村土地資源分散、低效率使用的現(xiàn)狀。農(nóng)村承包地、宅基地屬于集體所有，要打破集體行動(dòng)困境、實(shí)現(xiàn)高水平均衡，需要發(fā)揮基層尤其是村集體的組織動(dòng)員能力。此外，政府或市場主體要參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，同樣需要發(fā)揮基層組織尤其是村集體的組織動(dòng)員和管理作用。前面的案例分析表明，無論是崇州、義烏還是青州，村集體在成員承包地入股、調(diào)串和集中連片，以及宅基地管理、交易及復(fù)墾等方面都發(fā)揮了重要的作用。

三是農(nóng)村土地“以退促用”離不開政府和市場主體參與。要將農(nóng)村土地資源利用從低水平均衡向高水平均衡轉(zhuǎn)變，需要“大推進(jìn)(Big Push)”，然而，絕大部分村莊缺乏“大推進(jìn)”的能力，因此，政府與市場主體需要在“以退促用”中發(fā)揮重要作用。對(duì)于承包地，除了集中連片外，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一般還需要進(jìn)行土地整治，這應(yīng)當(dāng)由政府或市場主體投入資金。崇州市和青州市南小王村分別借助政府或市場主體資金完成了土地整治。對(duì)于宅基地，由于城鄉(xiāng)土地二元市場和限制交易是造成當(dāng)前宅基地利用效率不高的主要原因，所以更需要政府加快改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，加快打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、激活宅基地和農(nóng)村房屋交易。義烏市和青州市都在這兩方面做了有益探索。當(dāng)然，在政府激活宅基地市場的同時(shí)，需要像義烏那樣，加強(qiáng)宅基地利用管理，規(guī)范宅基地使用權(quán)交易。

上述共性對(duì)于其他地方推進(jìn)農(nóng)村土地退出改革，無疑具有重要的啟迪作用。

四、農(nóng)村土地“以退促用”面臨的困難與挑戰(zhàn)

各地的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村承包地、宅基地退出，不僅能夠促進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)遷移和農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，還能夠優(yōu)化人地資源配置、提升土地利用效率，為鄉(xiāng)村振興提供重要支撐。不過，從理論和實(shí)踐來看，農(nóng)村土地退出及其后續(xù)的高質(zhì)量利用也面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，對(duì)農(nóng)村土地退出存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。雖然中央政策和最新修正的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》都允許農(nóng)村土地退出，但仍有一些人認(rèn)為，“土地是農(nóng)民的命根子”，是農(nóng)民生存的保障，因而抵觸農(nóng)村土地退出改革。在城鄉(xiāng)壁壘早已打破、戶籍改革基本完成的大背景下，“農(nóng)民”正在從身份概念轉(zhuǎn)變成為職業(yè)概念，不是戶籍在農(nóng)村或擁有承包地的人就是農(nóng)民，將常年在城市工作和生活的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口稱為“農(nóng)民”，顯然已不合適。由于農(nóng)業(yè)比較收益太低，土地已經(jīng)難以作為農(nóng)村人口的生存保障(這也是很多農(nóng)民離農(nóng)、進(jìn)城的根本原因)，想為離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民提供生產(chǎn)保障，可以采用提高社會(huì)保障等更為有效的方式。如果離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民想退出農(nóng)村土地而不得，則會(huì)低效率利用甚至撂荒或閑置，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)。

其次，如何更好地開展農(nóng)村土地退出。在離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民越來越多的大趨勢(shì)下，農(nóng)村土地退出市場“供大于求”的狀況將長期存在。那么如何開展農(nóng)村土地退出、誰來承接退出的土地，就成為關(guān)鍵問題。正是由于承接者缺乏，崇州才需要借助財(cái)政補(bǔ)貼和多種優(yōu)惠措施來吸引和培育職業(yè)農(nóng)民，義烏、青州則是將一部分農(nóng)村建設(shè)用地挪至城鎮(zhèn)。不過，應(yīng)當(dāng)看到，崇州的承包地退出，要求政府持續(xù)的人力、財(cái)力投入，而義烏、青州的宅基地退出，則是當(dāng)?shù)卣袕?qiáng)烈的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。考慮到政府的財(cái)政壓力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，上述模式難以大范圍推廣和長期持續(xù)。提升農(nóng)村土地利用效率，事關(guān)國家糧食安全，具有很強(qiáng)的正外部性。如何完善農(nóng)村土地退出的頂層制度設(shè)計(jì)，減少地方政府的改革壓力，值得深入思考。

再次，如何高質(zhì)量利用退出的農(nóng)村土地。農(nóng)村土地退出本身不是目的，以土地退出促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展才是目的，因此，需要高質(zhì)量利用退出的土地。崇州、青州主要是以入股的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地退出，在集中連片和高標(biāo)準(zhǔn)整治后，交給職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營管理。然后，地方政府在推進(jìn)改革時(shí)，側(cè)重考慮退出土地者(長期收租的“不在地主”)的收益，要求承接者支付較高的保底收益，卻相對(duì)忽略了承接者的經(jīng)營收益。據(jù)了解，崇州市有不少“農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人”因地租太高導(dǎo)致經(jīng)營收益太低而放棄經(jīng)營。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如何在地租“剛性”上漲的趨勢(shì)下，保障承接者高質(zhì)量利用農(nóng)村土地并獲得收益，事關(guān)農(nóng)村土地退出改革的成敗。

最后，如何提高基層實(shí)施相關(guān)改革的積極性。雖然讓離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村土地的改革利國利民，但是由于存在以下幾方面的原因，導(dǎo)致基層對(duì)推進(jìn)這項(xiàng)改革的積極性不高。一是農(nóng)村土地退出涉及到農(nóng)戶生產(chǎn)生活的多個(gè)方面，容易引發(fā)潛在矛盾；二是農(nóng)業(yè)占GDP的比例份額很小，農(nóng)村土地退出改革產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益非常有限，很多時(shí)候還要花費(fèi)財(cái)政資金；三是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化、弱化嚴(yán)重，很多村集體的組織動(dòng)員能力弱，難以按要求落實(shí)改革?？傊?，對(duì)一些地方來講，農(nóng)村土地退出改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)多、預(yù)期收益小、工作難度大，成本—收益比不合適，實(shí)施相關(guān)改革的積極性不足，如何提高各地實(shí)施農(nóng)村土地退出改革的積極性，是亟待破解的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

五、農(nóng)村土地“以退促用”的政策建議

隨著越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，為了高質(zhì)量利用農(nóng)村承包地、宅基地，在更大范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)村土地退出改革是大勢(shì)所趨。針對(duì)前述挑戰(zhàn)，借鑒國內(nèi)外農(nóng)村土地“以退促用”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議。

一是轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地與農(nóng)民關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)顯示，多達(dá)五分之二的農(nóng)戶，其農(nóng)業(yè)收入占比不到家庭總收入的5%(13)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對(duì)全國31個(gè)省2萬多農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年，農(nóng)業(yè)收入占比不到5%的農(nóng)戶(實(shí)際是離農(nóng)農(nóng)戶)比例已經(jīng)高達(dá)41.05%。。這些離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民不僅生活不依賴土地，甚至不關(guān)心土地產(chǎn)出、不在意農(nóng)業(yè)收入，因此，更容易惰耕，甚至棄耕撂荒(14)權(quán)威媒體報(bào)道和我們的調(diào)查都表明，由于務(wù)農(nóng)比較效益低，當(dāng)前耕地撂荒現(xiàn)象多發(fā)，并有從山區(qū)、丘陵地帶向平原蔓延的趨勢(shì)。。我國耕地資源高度緊張，為了保障國家糧食安全、應(yīng)對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品競爭壓力，需要優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。農(nóng)村土地制度安排，應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為核心目標(biāo)。因此，政府要加大對(duì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和相關(guān)政策宣傳的力度，讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)到離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要性，為農(nóng)村土地退出改革營造良好的輿論環(huán)境。

二是建立健全農(nóng)村土地退出的頂層制度設(shè)計(jì)。首先，承包地方面，當(dāng)前我國涉及耕地的法律以管理法為主，缺少土地高質(zhì)量利用促進(jìn)法，建議借鑒法國、日本等國家在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)驗(yàn)做法，制定離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村土地退出的具體法律法規(guī)，推動(dòng)土地整治和土地資源優(yōu)化利用。其次，宅基地方面，由于農(nóng)村人口遷移是全國范圍的遷移，因此，可以按照“地隨人走”的思路，將宅基地退出與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“再配置”掛鉤，可以借鑒浙江義烏等地的改革做法，為每人設(shè)置一個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)，該指標(biāo)可以在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間調(diào)整使用，超過指標(biāo)的部分進(jìn)行累進(jìn)收稅。最后，探索耕地與建設(shè)用地(15)國務(wù)院2020年3月印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》提出將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項(xiàng)，委托給試點(diǎn)省份。首批試點(diǎn)包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等8個(gè)建設(shè)用地比較緊缺的省、市，試點(diǎn)期限1年。這一政策動(dòng)向表明，國家在嘗試放松耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。、城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地的“兩個(gè)打通”。在保證耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，借鑒浙江義烏、山東青州等地的做法，加快落實(shí)中央《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》要求，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨地區(qū)交易機(jī)制，為“地隨人走”和土地資源高質(zhì)量利用提供制度支撐。

三是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地退出與新型經(jīng)營主體培育。新型經(jīng)營主體是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主力軍，農(nóng)村土地退出及后續(xù)利用需要著重考慮其發(fā)展需求。首先，按照中央政策和新修正的《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》規(guī)定，積極引導(dǎo)農(nóng)村承包地、宅基地使用權(quán)在本集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，讓更多有意愿、有能力的小農(nóng)戶成長為新型經(jīng)營主體；支持有條件的集體回收離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出的承包地、宅基地，并將其優(yōu)先交給符合條件的新型經(jīng)營主體使用。其次，借鑒四川崇州、山東青州的做法，政府投資或者支持市場主體投資，將離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民分散退出的承包地集中連片和高標(biāo)準(zhǔn)整治后，交給新型經(jīng)營主體使用。同時(shí)，對(duì)于因建設(shè)農(nóng)作物晾曬場、農(nóng)機(jī)具放置場而需要建設(shè)用地的新型經(jīng)營主體，可以借鑒浙江義烏“集地券”的思路，將農(nóng)戶退出的宅基地適度集中和整治后轉(zhuǎn)讓給其使用。最后，要對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體承接離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民退出的土地給與支持，可以借鑒四川崇州的做法，將貼息貸款、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、技術(shù)培訓(xùn)、種糧補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策向其傾斜。

四是探索形成農(nóng)村土地退出的配套支撐機(jī)制。為了提高基層實(shí)施農(nóng)村土地退出改革的積極性，可以著重做好以下兩個(gè)方面的工作：一方面，選擇若干改革試點(diǎn)，整合農(nóng)業(yè)、自然資源(原國土)等部門中涉及農(nóng)村土地利用和管理的機(jī)構(gòu)，將農(nóng)村土地資源高質(zhì)量利用納入試點(diǎn)地區(qū)政府的考核范圍，或者給予專項(xiàng)改革經(jīng)費(fèi)。針對(duì)當(dāng)前基層涉農(nóng)部門人手緊缺的情況，可以通過增派掛職干部、大學(xué)生村官等方式，臨時(shí)增加改革試點(diǎn)的人員配備。另一方面，借鑒法國和四川崇州的經(jīng)驗(yàn)，探索建立土地整治機(jī)構(gòu)。土地整治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收購零星退出的土地，集中連片整治后轉(zhuǎn)讓給符合條件的承接者使用；負(fù)責(zé)為承接土地的新型經(jīng)營主體提供資金支持、技術(shù)支持等；發(fā)揮農(nóng)村土地銀行的“蓄水池作用”，平抑土地租金不合理上漲，并為個(gè)別退出土地者重新獲得農(nóng)村土地使用權(quán)提供組織保障。