陶希東

摘要：市域社會治理是國家治理在地級行政層次的自然延伸和重要組成部分，主要是指地級行政區(qū)（地級市、自治州、盟）所轄空間范圍內(nèi)，以整體治理、協(xié)同治理為目標，以公共服務、矛盾化解、公共安全等為重點，旨在形成上下聯(lián)動、橫向互動、設施聯(lián)通、數(shù)據(jù)融通的城鄉(xiāng)融合型社會治理體制，實現(xiàn)全地域，全要素（人、組織、物、網(wǎng)），全周期管理，旨在打造城鄉(xiāng)一體化、公平高效的新型社會治理模式。與傳統(tǒng)的基層或縣域社會治理相比較，市域社會治理更強調政府縱向權責關系的重塑、多部門政策與制度的集成、社會數(shù)據(jù)的開放共享等內(nèi)在特質，旨在以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推動市域社會治理的高效性、公平性和融合性。

關鍵詞：市域社會治理;特征;內(nèi)涵;體制;路徑

中圖分類號：C916? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2021）02-0109-08

社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”[1]，這是構建基層社會治理格局的重大創(chuàng)新，旨在破解基層社會治理中存在的諸多難題，進一步完善共建共治共享的社會治理體系。這一命題自提出以來，在實踐中，全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議制定了《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施方案》《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，開展市域社會治理現(xiàn)代化試點工作。在理論界，針對市域社會治理也發(fā)表了許多論著[2][3][4]。實際上，“市域社會治理現(xiàn)代化”既是“市域社會治理”的動態(tài)演化過程，也是預期中的理想目標狀態(tài)，準確把握市域社會治理的科學內(nèi)涵，是推進市域社會治理現(xiàn)代化的基礎和前提。為此，本文重點對“市域社會治理”的內(nèi)涵進行分析，為市域社會治理現(xiàn)代化提供理論基礎和行動指南。

一、問題的提出：傳統(tǒng)基層社會治理的兩種傾向及弊端

縱觀我國的社會管理進程，我們經(jīng)歷了從“社會控制”到“社會管理”再到“社會治理”的理念升華過程。黨的十八大以來，為適應新時代經(jīng)濟社會轉型發(fā)展和不斷滿足人民群眾美好生活的需要，習近平總書記提出了社會治理新思想，社會治理實踐創(chuàng)新取得重大進展。黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系[1]。全國各省、自治區(qū)、直轄市按照中央要求，重點以縣（縣級市、區(qū)）域為主要空間單元，展開了卓有成效的基層社會治理創(chuàng)新。但同時，基層社會治理工作也呈現(xiàn)出兩種鮮明傾向，還無法適應大流動、大融合的社會發(fā)展趨勢。

（一）社會治理的傾向之一：城鄉(xiāng)二元分治

與西方國家的實體城市相比，我國的城市則是一個由中心城區(qū)（建成區(qū)）和周邊農(nóng)村地域共同構成的行政單元，長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結構滲透在整個市域的政治經(jīng)濟發(fā)展和管理之中。盡管改革開放以來，我國城鄉(xiāng)二元結構發(fā)生了很大變化，尤其隨著快速城市化、戶籍制度和社會保障制度改革、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅等戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)社會開始呈現(xiàn)融合發(fā)展之勢，既往的城鄉(xiāng)社會治理二元結構在一定程度上被打破，但如果以社會治理的公正性目標為準繩，現(xiàn)存的一些基礎性管理制度仍然沒有變革。中國城鄉(xiāng)社會治理仍有明顯的二元結構特征[5]，即便是一個地級城市，其中心城區(qū)街道社區(qū)和轄縣鄉(xiāng)村之間，也會有不同的資源配置、政策制度和治理方式，城鄉(xiāng)社會救助、社會保障、公共服務等方面顯著不平衡，尤其是農(nóng)村公共服務質量低、數(shù)量不足。一些大中城市面臨著“城中村”“城鄉(xiāng)接合部”治理難題，城鄉(xiāng)管理體制不順，行政效能低下[6]?，F(xiàn)代化正在改變著城鄉(xiāng)要素的大流通、未來農(nóng)村人口結構的大變化，但在城鄉(xiāng)二元的社會治理結構下，一方面農(nóng)村現(xiàn)有的公共服務水平難以滿足從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村居住人口的需求[7]，另一方面，城市社會治理也難以應對城鄉(xiāng)接合部日趨多元和復雜化的治理需求，更與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代要求相違背。因此，如何從市域層面出發(fā)，著眼于城市整體性視角，統(tǒng)籌資源、城鄉(xiāng)協(xié)同，就成為社會治理創(chuàng)新的一個體制性挑戰(zhàn)。

（二）社會治理的傾向之二：碎片化治理

長期以來，在我國城市基層社會治理實踐中，客觀存在著治理主體彼此獨立、治理方式相互排斥、治理機制銜接不暢、治理部門缺乏聯(lián)動的“治理碎片化問題”[8]。其中，一種情況是因利益部門化、部門利益化、條塊關系不順導致的“碎片化治理”，另一種則是在以縣域為邊界的基層治理體系中，從區(qū)縣（縣級市）到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級治理空間上，片面強調“屬地化”意識，在各自行政轄區(qū)內(nèi)，制定自己的治理規(guī)則，培育自己的社會組織、搭建自己的治理信息系統(tǒng)，看似豐富了基層社會治理模式，實則導致“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島、對外封閉”[9]的“社會行政區(qū)治理”及地域碎片化格局。在基礎設施互聯(lián)互通、信息開放共享、社會流動加速的信息時代下，社會矛盾出現(xiàn)跨域傳導、疊加共振的特點，而區(qū)、縣、街鎮(zhèn)等治理單元因資源、能力所限，無法有效化解矛盾在當?shù)?，更難以對一些重大社會風險做出有效預防和快速響應。

二、市域社會治理的概念界定

面對上述兩種傾向及存在的問題，黨中央提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，主要是為了適應新時代快速城市化、社會矛盾風險跨地域趨勢，重在通過發(fā)揮市級政府的立法權和資源調動權，承上啟下，統(tǒng)籌協(xié)調，克服或化解傳統(tǒng)“縣域”社會治理的短板和不足，提高社會治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。相對于以縣為主的社會治理或基層治理，“市域社會治理”是指“以設區(qū)的市為地域范圍”的社會治理，旨在突出“地級市”層級的社會治理。在學術界，大多數(shù)學者也采用“設區(qū)的市”這一界定[9][10]。有些學者直接將市域社會治理界定為“城市界線以內(nèi)”的治理[11]。從理論和實踐結合來看，以“設區(qū)的市”為“市域”的“市域社會治理”，存在幾個悖論。

（一）市域社會治理是否包括“飛地”

所謂“市域”，是指一個城市的行政邊界所轄的整個區(qū)域范圍。實際上，與西方國家的實體城市不同，中國所有城市（包括直轄市、地級市、縣級市）都是一個由核心城區(qū)和廣大農(nóng)村組成的城鄉(xiāng)接合型空間，都面臨著“市域”治理的問題。更重要的是，一些城市還包括某些遠離主體行政地域的“飛地”，如上海有距離上海市約380千米以外的大豐農(nóng)場、約320千米外的軍天湖農(nóng)場、約350千米外的練江牧場和約400千米外的黃山茶林場，這些“飛地”是否包括在“市域社會治理”的范疇呢？很顯然，在治理實踐中，“飛地”存在一套獨特的跨界治理機制，并不會按照“市域社會治理”進行制度安排。

（二）“不設區(qū)的市”也在開展“市域社會治理現(xiàn)代化”

選擇“設區(qū)的市”開展市域社會治理，旨在發(fā)揮試點城市的地方立法權優(yōu)勢。也就是說，能夠有資格開展“市域社會治理”的城市需要同時滿足“設區(qū)”“有地方立法權”兩個條件。但現(xiàn)實情況并不是這樣。一方面，截至2019年，全國“設區(qū)的市”（除直轄市外，通常也是地級市）有289個，其中廣東東莞市、中山市和海南儋州市、甘肅嘉峪關市4個地級市，沒有設立市轄區(qū)，市政府直接管轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，從政區(qū)層級上屬于“縣級政區(qū)”，按理說，這4個地級市不符合“市域社會治理”的條件。但根據(jù)2015年修正的《中華人民共和國立法法》，賦予這些“不設區(qū)”地級市同樣的地方立法權，也在積極開展“市域社會治理”現(xiàn)代化試點工作。

（三）地級地域型政區(qū)——自治州、盟等也在推行“市域社會治理”

截至2019年底，我國有地級層次的自治州30個、盟3個，這些政區(qū)不僅不屬于“設區(qū)的市”，而且是傳統(tǒng)縣的地域型政區(qū)，但在實踐中，也被納入市域社會治理現(xiàn)代化試點的行列。州、盟政府開展的覆蓋整個行政區(qū)域的社會治理，更準確地說，應該是“州域或盟域社會治理”。可見，“市域”的概念在社會治理中呈現(xiàn)泛化傾向，“市域社會治理”存在名不符實之嫌。

綜上可見，當前中央推行的“市域社會治理”并不完全局限于“設區(qū)的市”或地級市，自治州、盟等地域型政區(qū)和“不設區(qū)的市”也在其中。為了實現(xiàn)理論和實踐相統(tǒng)一，我們可以將“市域社會治理”界定為是指適應快速城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合趨勢與新時代社會矛盾變化的新特點，在“設區(qū)的市”或擁有立法權的地級政區(qū)（地級市、自治州、盟）所轄空間范圍內(nèi)，以整體治理、協(xié)同治理為目標，以公共服務、矛盾化解、公共安全等為重點，旨在形成上下聯(lián)動、橫向互動、設施聯(lián)通、數(shù)據(jù)融通的城鄉(xiāng)融合型社會治理體制，實現(xiàn)全地域，全要素（人、組織、物、網(wǎng)），全周期管理，旨在打造城鄉(xiāng)一體化、公平高效的新型社會治理模式。著力解決好社會治理領域中存在的各種條塊關系、上下（市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)—居村）左右關系，是“市域社會治理”的核心所在。

三、“市域社會治理”的基本特征

與純粹的“城市社會治理”和“鄉(xiāng)村治理”相比較，“市域社會治理”具有城鄉(xiāng)并存的混合治理特點，是一種跨縣域的多市縣統(tǒng)籌性社會治理，同樣需要堅持黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、法制保障、科技支撐，堅持以人民為中心，建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，提高人民群眾的獲得感幸福感安全感等基本要求和價值導向。但同時，市域社會治理也有自己獨特的內(nèi)在特征。

（一）治理層級：強調地市層級的“主導者”角色定位，是國家治理和社會治理的重要樞紐

合理適度的治理層級，往往決定著國家治理或社會治理的效能。在我國以省（自治區(qū)、直轄市）—地級（地級市、州、盟）—縣（區(qū)、縣級市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為序列的行政層級中，處于中間層的地級政區(qū)或市域，在國家治理體系中處于承上啟下的中樞位置[12]，更是推進基層社會治理現(xiàn)代化的前線指揮部[13]。但在以縣域、街鎮(zhèn)為主的傳統(tǒng)基層社會治理中，市域的“執(zhí)行者”定位被放大[14]，主導性、統(tǒng)籌性、創(chuàng)新性功能嚴重不足。從這個意義上看，“市域社會治理”將社會治理的調控手段從傳統(tǒng)的縣級提升到“市級”層面，讓市域政府除了承擔國家政策的“執(zhí)行者”定位外，更要確立“政策制定者、統(tǒng)籌協(xié)調者、治理主導者”的定位;發(fā)揮國家治理中承上啟下的樞紐功能，加大統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各行政單元資源形成合力，把行政層級的制度優(yōu)勢切實轉化成社會治理優(yōu)勢。

（二）治理效能：突出社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重在構建跨層級、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)縣、跨部門的都市區(qū)社會治理共同體

習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！睆娬{治理的系統(tǒng)性、綜合性、整體性、協(xié)同性，已經(jīng)成為當今國家治理、社會治理改革的主要方向。因此，與傳統(tǒng)的縣域社會治理相比，市域社會治理主要針對跨域性、傳導性的重大社會風險和矛盾，通過發(fā)揮市域的地方立法權、人力資源等獨特優(yōu)勢，統(tǒng)籌各種資源力量，在市域內(nèi)形成上下聯(lián)動、橫向互動、多元參與、城鄉(xiāng)融合、共治共享的“整體性社會治理體系”，打造全地域、全要素、全周期、跨層級、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域、跨部門的都市區(qū)社會治理共同體，更好維護市域社會的安全、穩(wěn)定與和諧。

四、市域社會治理的本質與內(nèi)涵

市域社會治理是有效連接省域治理、縣域治理的中觀層級治理，既要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的普遍要求，又要體現(xiàn)自己在大都市區(qū)社會治理創(chuàng)新中的特殊使命。因此，從本質上看，市域社會治理重在理順政府層級之間、部門之間、城鄉(xiāng)之間的關系，探索形成具有集成性、聯(lián)動性、融合性、整體性、公平性的社會治理制度體系，打造具有中國特色、時代特征、市域特點的社會治理新模式，開辟“中國之治”新境界。具體而言，其本質內(nèi)涵如下：

（一）市域社會治理是市縣區(qū)政府職能體系和競合關系的“新再造”

根據(jù)前文概念界定表明，市域社會治理中的“市域”一般下轄市區(qū)（核心城區(qū)）、郊縣市（郊區(qū)、縣級市）等縣級政區(qū)，大多市域屬于實行“市管縣（市）”、兼具城市和鄉(xiāng)村、具有廣域型特征的城市型政區(qū)。根據(jù)我國法律規(guī)定，在市管縣體制下，地級市對所轄的縣市是一種代管關系。長期以來，市管縣體制下的市縣上下之間的統(tǒng)合關系、縣市區(qū)橫向之間的競爭關系，始終是一個十分微妙而難以解決的問題[15]，對此有些地方推行了“擴權強縣”“省直管縣”改革，旨在構筑更加扁平化的管理組織架構。另外，在傳統(tǒng)縣域社會治理體系下，以每個區(qū)、縣（市）、街鎮(zhèn)為基層治理單元，依靠自己的資源和能力，各自解決本轄區(qū)的社會矛盾和問題，資源和能力的差異性造成治理效能的巨大差異。而在現(xiàn)有體制背景下，更高層級的“市域社會治理”，既強調了地級市政府在全域治理中的責任主體性、主導性，更重要的是，將地級市作為一個新的市縣關系統(tǒng)籌協(xié)調平臺，圍繞不同性質的社會治理難題，將市、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)等各級黨政部門在社會治理中的職能、權力、責任進行梳理和規(guī)范，進一步明晰市縣關系的職能體系和權責邊界，統(tǒng)籌協(xié)調，促進社會治理事權財權相匹配，努力打造權責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉靈活的縱向社會治理指揮體系，構筑與全地域、全要素、全鏈條、全周期治理要求相適應的新型市縣區(qū)政府職能體系與競合關系，構筑城鄉(xiāng)融合、公平公正的治理新格局。

（二）市域社會治理是促進社會治理制度系統(tǒng)集成的“新改革”

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于中華民族偉大復興的關鍵時期，注重改革措施的系統(tǒng)集成，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，發(fā)揮各項改革措施的聯(lián)動效應;突出制度建設主線，推動各方面制度更加成熟更加定型，將制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，是新時代應對國內(nèi)外各類風險挑戰(zhàn)、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保證。正如習近平總書記強調指出，“全面深化改革，就是要統(tǒng)籌推進各領域改革”，“零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成”?！敖y(tǒng)籌”“系統(tǒng)”“聯(lián)動”“集成”，這些關鍵詞闡明了新時代全面深化改革的新特征和新高度[16]。正是在這樣宏大的制度改革背景下，作為觀察社會矛盾風險走向的晴雨表、守住安全穩(wěn)定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺，“市域社會治理”實質上就是對傳統(tǒng)縣域社會治理制度的一次縱向系統(tǒng)集成，即市域范圍內(nèi)涉及黨建引領、治安防控、公共安全、矛盾化解、國家安全、基層治理、社會服務等改革舉措、制度政策的統(tǒng)籌協(xié)調與系統(tǒng)集成，處理好市級頂層設計和區(qū)縣街鎮(zhèn)基層創(chuàng)新之間的關系，處理好統(tǒng)籌推進與分類指導的關系，對關聯(lián)度高、互為條件的改革措施協(xié)同推進，對領域相近、功能互補的改革措施配套推進，健全部門協(xié)調配合機制，打好改革組合拳，實現(xiàn)各項改革橫向聯(lián)動、步調一致，發(fā)揮改革整體效能，全面增強社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[17]。

（三）市域社會治理是信息網(wǎng)絡時代數(shù)據(jù)化治理的“新探索”

任何一種社會治理模式的選擇，都離不開時代發(fā)展的特點、趨勢和要求。與過去的農(nóng)業(yè)時代、傳統(tǒng)工業(yè)時代相比，當今社會是一個高度發(fā)達的信息網(wǎng)絡社會和高風險社會。移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、虛擬現(xiàn)實等已經(jīng)高度滲透到經(jīng)濟社會生活的每一個角落?？梢哉f，我們已經(jīng)形成了一個數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化的“新型治理生態(tài)體系”，社會不確定性明顯上升。以社會安全為核心任務的社會治理，必然從傳統(tǒng)的經(jīng)驗治理轉向依靠現(xiàn)代科技和數(shù)據(jù)資源的“數(shù)據(jù)化治理”新模式，以智能化提高社會治理的效能。數(shù)據(jù)化治理需要不同層級政府、不同部門之間系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享、平臺共建等數(shù)據(jù)一體化管理體制相配套、相適應。目前，從省到市、縣、街鎮(zhèn)各個層級的社會治理中，普遍存在政府信息系統(tǒng)不對接、數(shù)據(jù)開放共享難、基層數(shù)據(jù)治理平臺叢生等問題。從這點來說，市域社會治理的實質，就是要結合智慧城市、精細化管理等，促進市域信息基礎設施聯(lián)通、網(wǎng)絡暢通、平臺貫通、數(shù)據(jù)融通，探索建立適應大數(shù)據(jù)、人工智能時代要求的現(xiàn)代智能化、數(shù)據(jù)化治理體系，讓科技、數(shù)據(jù)、信息成為“平安中國、平安城市”建設的重要支撐，實現(xiàn)“一片云”“一張網(wǎng)”管理全市域。

五、市域社會治理的體制優(yōu)勢及創(chuàng)新路徑

（一）市域社會治理的體制優(yōu)勢

從中西方城市化發(fā)展的路徑看，“行政等級”是理解中國城市之間規(guī)模、治理資源、治理能力等差異的一把“鑰匙”。與傳統(tǒng)的縣域社會治理相比較，市域社會治理具有更加鮮明的體制優(yōu)勢。一是立法權優(yōu)勢。中國城市的行政等級一般分為直轄市、副省級城市、省會城市、普通地級市和縣級市。不同級別城市擁有的政治權力不盡一致。2015年修訂的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定所有“設區(qū)的市”的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同法律、行政法規(guī)和省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的情況下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，地方性法規(guī)報省、自治區(qū)的人大常委會批準后方可施行;設區(qū)的市的人民政府擁有制定地方政府規(guī)章的權力。市域社會治理的地方立法權優(yōu)勢，有效彌補了傳統(tǒng)縣域治理的權力缺陷，為在整個市域內(nèi)實現(xiàn)社會治理的法治化、精細化提供了強有力的制度保障。二是資源優(yōu)勢。市域社會治理是一項兼具城市和鄉(xiāng)村社會治理的復雜系統(tǒng)工程，這就要求市級層面必須具備十分充足的人財物等可分配資源，解決城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)縣之間社會治理面臨的不平衡問題。在我國，資金、人力、基礎設施投資、先進技術以及優(yōu)惠政策，都是從中央到地方、從上級城市到下級城市逐次分配的[18]，這就決定了行政級別越高的城市可以調動的治理資源就會越多。資源優(yōu)勢和相對寬廣的空間范圍相疊加，使得市域層面的社會治理，有利于降低社會治理成本，提高治理效能，實現(xiàn)社會治理效能的“帕累托次優(yōu)”狀態(tài)[19]。三是能力優(yōu)勢。市域社會治理既要貫徹落實好黨中央關于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級的任務要求，又要立足實際統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調推動，在國家治理中起到承上啟下的樞紐作用[13]。這決定了市域社會治理在中央政策貫徹執(zhí)行、治理規(guī)劃方案制定、基層治理資源調配、社會群眾組織動員、統(tǒng)一治理平臺搭建、治理數(shù)據(jù)整合應用、化解社會危機風險等方面，比一般的縣市區(qū)具有更強統(tǒng)籌協(xié)調、破除“九龍治水”困局的治理能力。

（二）推動市域社會治理的體制創(chuàng)新路徑

鑒于對市域社會治理內(nèi)涵與本質的分析，筆者以為，市域社會治理的好壞，關鍵在于市域范圍內(nèi)各級黨政系統(tǒng)的縱橫向體制機制安排的水平。上下暢通、左右協(xié)同、數(shù)據(jù)融通的市域高效協(xié)同體制與運作機制，是推動市域社會治理的關鍵創(chuàng)新路徑。重點完善以下三大治理體制。

一是完善上下聯(lián)動、總攬全局、協(xié)調各方的市域黨建領導體制。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是推進市域社會治理的基本原則和重要保證。以黨建引領市域社會治理，把區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理有機結合起來，有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，有利于整合各方資源公平公正、務實高效地處理社會事務[20]。按照市域整體性出發(fā)，樹立系統(tǒng)思維，在加大城市基層黨建的同時，重點建立健全自上而下、一貫到底的黨組織領導體系，努力構建市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—社區(qū)（居村）四級聯(lián)動、上下協(xié)同、縱向到底、橫向到邊的市域黨建引領社會治理組織體系（區(qū)域化黨建），明確各級黨組織的功能、地位和責任，建立目標管理和考核機制，切實打造形神兼?zhèn)?、氣血貫通、體魄強健的市域黨組織“生命體”，為市域社會治理提供強大的組織和領導保障。

二是完善聯(lián)動融合、集約高效的市域政府負責體制。發(fā)揮政府主導作用，強化政府社會管理、公共服務等職能，是社會治理的基本要求。而關鍵是，要從市域社會的特點和規(guī)律出發(fā)，積極搭建與市域社會整體性、系統(tǒng)性治理要求相適應的政府縱向一體化體制和跨部門運行機制，從根本上消除政府部門“條的治理碎片化”和區(qū)縣各自為政的“空間治理碎片化”問題，注重條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享，推動資源公平配置，各項制度政策協(xié)同集成，實現(xiàn)市域社會更加公平公正、安全有序。一方面，要建立健全市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級聯(lián)動的跨部門“市域社會治理工作領導小組”或“市域社會治理委員會”，由各級政府主要領導負責，由主管部門牽頭或主導，跨層級、跨部門協(xié)同推動市域社會治理工作。尤其是市級領導小組要充分發(fā)揮市一級的統(tǒng)籌協(xié)調以及資源和技術優(yōu)勢，全面統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調市域社會治理的整體事宜，使全市市域社會治理工作有序推進，有效應對城鄉(xiāng)各類新型社會矛盾和重大風險挑戰(zhàn)。另一方面，要按照市級層面重在統(tǒng)籌協(xié)調、區(qū)縣級層面重在組織實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面重在強基固本的思路，理順和明確市、區(qū)、街鎮(zhèn)各級政府在市域社會治理中的職能、權限和責任邊界，依法健全基本公共服務資源市級統(tǒng)籌與財政轉移支付機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化治理、一體化治理;依法制定權力下沉、資源下沉的相關清單與規(guī)則制度，把資源、服務、管理放到基層，徹底解決“條塊分割”“多頭治理”問題，為城鄉(xiāng)接合部、城中村、人口大鎮(zhèn)等解決治理難題提供資源基礎。

三是完善系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享的市域科技支撐體制。數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為當今互聯(lián)網(wǎng)社會治理的必要手段，也是真正實現(xiàn)市域社會治理的重要支撐條件，但數(shù)據(jù)整合共享的背后仍然是體制機制的問題。因此，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算和5G等信息技術優(yōu)勢，建立健全上下政府層級之間、多部門之間數(shù)據(jù)設施融通互聯(lián)、管理系統(tǒng)無縫對接、數(shù)據(jù)資源開放共享的跨界協(xié)調機制，解決市域社會治理中因數(shù)據(jù)不開放不共享導致的信息不對稱、響應不及時、反應不靈敏等治理困境，是市域社會治理走向全地域、全要素、全周期治理的重要途徑。為此，在市域范圍內(nèi)，一方面，要加快推動各級政府的數(shù)字化轉型，加強對政務信息系統(tǒng)整合共享、政府數(shù)據(jù)開放和社會數(shù)據(jù)融通、大數(shù)據(jù)資源管理和融合應用等有關法律法規(guī)和政策體系的設計，不斷提高政府數(shù)據(jù)開放程度和大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術應用水平，為市域社會治理能力現(xiàn)代化賦能。另一方面，健全促進市域多層級、多部門之間（也包括政府與企業(yè)數(shù)據(jù)的開放共享）系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享的領導協(xié)調機制和平臺建設，建設市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、居村都能同步共享數(shù)據(jù)、瞬時傳送鏈接的“城市大腦”“城市中腦”等，真正構筑起市域社會治理“一張網(wǎng)”（市域政務服務“一網(wǎng)通辦”、市域城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”），“一盤棋”，既借助大數(shù)據(jù)發(fā)掘市域社會的動態(tài)演變趨勢和規(guī)律，科學化配置資源、針對性采取措施，增強社會風險的預警預判能力，將重大矛盾風險化解在萌芽之中，大事更不出市域范圍，又充分借助市域數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢，推動“出生、死亡等一件事辦理”業(yè)務流程優(yōu)化再造落地落實，讓全市域的所有居民“一網(wǎng)辦、一次辦、一次不用跑”辦成“一件事”，享受數(shù)據(jù)民生服務的市域溫度。

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Urban Social Governance： Characteristics， Connotation and

Institutional Innovation Path

TAO? Xidong

Abstract： Urban social governance is a natural extension and an important part of national governance at prefecture level. Compared with the traditional grass-roots or county level social governance， the urban social governance emphasizes the inherent characteristics of reshaping the vertical power responsibility relationship of the government， the integration of multi-sectoral policies and systems， and the open sharing of social data. It aims to promote the efficiency， fairness and integration of the urban social governance with the system， integrity and coordination. On the basis of examining the tendency of county social governance， this paper makes a new explanation of the concept， connotation and essence of "city social governance"， and puts forward the reform path and strategy of deepening the innovation of city social governance around the system and mechanism.

Key words： urban social governance; characteristics; connotation; system; path

責任編輯：鄧? ?喆