郭銳林

（汕頭開放大學(xué)，廣東 汕頭 515041）

2020 年10 月，習(xí)近平總書記在廣東汕頭視察時(shí)，明確要求汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)要根據(jù)新的實(shí)際做好“僑”的文章，加強(qiáng)海外華僑工作，引導(dǎo)和激勵(lì)他們?cè)谥С趾蛥⑴c祖國現(xiàn)代化建設(shè)、弘揚(yáng)中華文化、促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一、密切中外交流合作等方面發(fā)揮更大作用。在新時(shí)代背景下，海外華僑華人無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還是政治地位，以及掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、信息資源，均呈現(xiàn)較大的變化，對(duì)新時(shí)代我國進(jìn)一步對(duì)外開放，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國依然有巨大的作用。與此同時(shí)，為促進(jìn)國家與海外華僑華人的深度融合發(fā)展，必須構(gòu)建更適應(yīng)新時(shí)代的平臺(tái)、政策制度體系等。做好“僑”文章，打好“僑”牌，必須與全面推進(jìn)依法治國緊密結(jié)合，在法治層面上為之提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)益保障和制度秩序保障。

一、新時(shí)代發(fā)展背景及涉僑立法概述

進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)以及社會(huì)等各方面均獲得長(zhǎng)足發(fā)展。在宏觀層面，黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代社會(huì)主義主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，新時(shí)代有新任務(wù)、新發(fā)展理念、新要求，必然在對(duì)外開放以及海外華僑華人經(jīng)濟(jì)文化交流等方面產(chǎn)生深刻的影響。

（一）國家發(fā)展戰(zhàn)略宏觀背景

在新時(shí)代國家發(fā)展戰(zhàn)略“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的背景下，必然促進(jìn)我國進(jìn)一步打開對(duì)外開放的局面，我國與世界的聯(lián)系將會(huì)更加緊密，影響力會(huì)不斷增加。汕頭也將以更大魄力推進(jìn)改革開放和做好“僑”的文章，而與此同時(shí)也面臨著新的問題。一方面，“華僑華人作為一個(gè)特殊的群體，在改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和崛起過程中扮演了重要的角色，從戰(zhàn)略上看，華僑華人在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力變革上仍具有重要的戰(zhàn)略地位”[1]。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位地快速發(fā)展，從市場(chǎng)、技術(shù)、資金、環(huán)境、政策乃至發(fā)展機(jī)會(huì)等方面吸引了更多的華僑華人回國投資創(chuàng)業(yè)或者加強(qiáng)與祖（籍）國的聯(lián)系、合作等，從改革開放40 年來提供強(qiáng)大的支持，到新時(shí)代的中國已經(jīng)在一定程度上給海外華僑華人帶來巨大的“發(fā)展紅利”。但是，我國仍然要堅(jiān)持“凝聚僑心、服務(wù)大局”的僑務(wù)理念，充分利用僑資、僑智、僑力，以僑引資、以僑引智、以僑引外、以僑促貿(mào)，將之納入發(fā)展戰(zhàn)略，為構(gòu)建全面對(duì)外開放新格局提供強(qiáng)大的助力。另一方面，新時(shí)代我國的發(fā)展面臨著更為復(fù)雜的國際政治、經(jīng)濟(jì)、外交環(huán)境，例如在國際政治方面，西方一部分政客利用媒體和輿論對(duì)中國進(jìn)行刻意歪曲、丑化和妖魔化，在國家安全方面，海外民族分裂勢(shì)力猖獗，海外利益屢受侵犯，對(duì)國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅等[2]?？傮w來說，海外華僑華人的愛國情懷與民族自豪感與日俱增，同時(shí)也出現(xiàn)了“僑二代”“僑三代”與祖（籍）國疏離的現(xiàn)象?！皟S二代”“僑三代”子弟很多不懂漢語，對(duì)中國也不了解，價(jià)值觀、人生觀等方面完全西化，隨著老一代華僑華人的相繼離世，他們對(duì)祖（籍）國的認(rèn)識(shí)也越來越模糊[3]。因此，面對(duì)這百年未有之大變局，我國如何從法治的角度，為保障國家在國際經(jīng)濟(jì)、文化的交流發(fā)展中的安全，維護(hù)安定和諧的交往合作秩序，保護(hù)海內(nèi)外華僑華人的合法權(quán)益，促進(jìn)華僑華人與祖（籍）國的更密切、更深入的聯(lián)系與合作，發(fā)揮中介橋梁的重要作用，無疑是一個(gè)值得深入研究的重要命題。

（二）華僑華人與汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展背景

汕頭是中國首批四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一、世界潮人大都會(huì)、全國著名僑鄉(xiāng)。汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來，充分利用僑鄉(xiāng)資源，鼓勵(lì)、吸引華僑華人回鄉(xiāng)投資的項(xiàng)目達(dá)5500 多個(gè)，累計(jì)利用僑資近百億美元，在改革開放進(jìn)程中寫下了濃墨重彩的篇章。近年來，汕頭充分挖掘僑資僑力資源，全力打好“僑牌”，以僑引資、以僑引智、以僑引外、以僑促貿(mào)，推動(dòng)汕頭構(gòu)建全面對(duì)外開放新格局。2014 年國務(wù)院批復(fù)同意在汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“華僑試驗(yàn)區(qū)”），2021年2 月，廣東省委省政府《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于支持汕頭建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟(jì)特區(qū)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出“聚僑惠民的和美僑鄉(xiāng)”戰(zhàn)略定位，同時(shí)提出“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”，2021 年9月汕頭市制定了《汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)條例》。因此，開展涉僑地方立法，既是汕頭市華僑華人參與國家經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的客觀現(xiàn)實(shí)需要，也是辦好華僑試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略的必要舉措。

（三）涉僑地方立法的概念界定

華僑是指客居海外的中國公民，從法律的角度來說，華僑與祖國的法律關(guān)系主要體現(xiàn)為國籍，受到屬人法與居住地國屬地法的雙重管轄；華人的范圍較為廣泛，廣義上包括華僑，狹義上的華人特指中國公民或其后代取得外國國籍而不具有中國國籍的人，華人在其國籍國，主要受其屬人法管轄。華僑出國已經(jīng)有較長(zhǎng)的歷史，大部分的華僑已經(jīng)老去，而其子女后代成為“僑二代”“僑三代”……往往基于出生而取得所在國國籍，成為華人（華裔）。華人與我國的關(guān)系在法律上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈬衽c我國的一般國際關(guān)系，但在血源、情感上不同于單純的外國公民。

世界各國，均以不同形式制定和實(shí)施僑民法以及有關(guān)出入境、居留等方面的法律。在我國，涉僑立法范圍較為廣泛。從嚴(yán)格的法律意義上來說，我國立法機(jī)關(guān)所制定的法律法規(guī)原則上都能對(duì)華僑有管轄權(quán)，具有法律效力。換言之，華僑在海外其他國家居住，包括永久性居住，只要尚未取得當(dāng)?shù)貒?，就屬于中國公民，享有我國法律?guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如果將我國全部的法律均視為“涉僑”法律，在法理上是行得通的，但沒有什么意義。因此，我們將涉僑立法界定為兩部分，主要部分是專門就華僑制定的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》；另一部分是在制定的法律法規(guī)中，有明確規(guī)定華僑華人相關(guān)法律行為或者僑務(wù)工作、華僑經(jīng)濟(jì)文化交流等內(nèi)容的，例如《民法典》（第一千零九十九條第二款：華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女，還可以不受本法第一千零九十八條第一項(xiàng)規(guī)定的限制）。此外，嚴(yán)格意義上需要區(qū)分華僑與華人，但華人相比于普通外國公民，與我國（公民）存在民族、血統(tǒng)、親屬等關(guān)系，具有特殊性，涉僑立法不包括針對(duì)外國公民的一般立法，但應(yīng)當(dāng)在華僑或者涉僑立法中考慮華人的特殊性，進(jìn)行科學(xué)立法。

綜上所述，涉僑地方立法是指行使地方立法權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)制定涉及華僑（并擴(kuò)展到華人）的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的活動(dòng)以及由此形成的地方法規(guī)規(guī)章體系。隨著新時(shí)代國家與國際的發(fā)展變化，華僑或涉僑立法也必然發(fā)生轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：一是立法目的從早期比較單一的權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)交流合作、融合發(fā)展等多元立法追求；二是更強(qiáng)調(diào)華僑與其他公民的平等保護(hù)原則；三是隨著國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及信息技術(shù)等的發(fā)展變化，立法領(lǐng)域有較大的擴(kuò)展；四是新時(shí)代華僑華人事務(wù)社會(huì)治理對(duì)相關(guān)立法提出了新的要求。

二、汕頭市涉僑地方立法分析

（一）縱向：涉僑地方立法的上位法現(xiàn)狀

在我國的立法體系中，任何一個(gè)地方的立法均不可能脫離中央層次的立法，不能違反憲法法律和上位法。因此，在討論汕頭市涉僑地方立法的過程中，需要先對(duì)有關(guān)的上位法做一番梳理、分析。我們?cè)趪曳煞ㄒ?guī)數(shù)據(jù)庫①https://flk.npc.gov.cn/.中，以標(biāo)題包含“僑”為條件檢索憲法、法律（含法律解釋、立法機(jī)關(guān)決定），得到《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《歸僑僑眷保護(hù)法》）一部法律和《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》兩部行政法規(guī)，顯示了我國專門的華僑立法數(shù)量較少，缺乏一部華僑基本法律。在其他涉僑立法方面，在上述國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中，以正文包含“華僑”為條件檢索憲法、法律（含法律解釋、立法機(jī)關(guān)決定），得到22 條記錄（表1）。

表1 國家涉僑立法

在縱向維度上來看，我國華僑專門立法主要集中在歸僑及僑屬權(quán)益保護(hù)方面。按照《歸僑僑眷保護(hù)法》的規(guī)定，華僑是指定居在國外的中國公民。這意味著，定居在國外的華僑，如果與我國政府機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、自然人以及其他社會(huì)組織等建立各類法律關(guān)系時(shí)，依照我國其他法律法規(guī)以及有關(guān)國際私法規(guī)范進(jìn)行處理。在欠缺地方立法的情況下，華僑也就是普通中國公民，沒有對(duì)其做出特殊的規(guī)定。而在涉僑立法方面，包括憲法法律和行政法規(guī)，均有所涉及。內(nèi)容涵蓋較為廣泛，大體上可以分為以下幾個(gè)類型：（1）保護(hù)權(quán)益，如《憲法》規(guī)定的保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法權(quán)利和利益。（2）增加權(quán)益或減少限制，如《民法典》規(guī)定的“華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女，還可以不受本法第一千零九十八條第一項(xiàng)規(guī)定的限制”，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定的“華僑向境內(nèi)捐贈(zèng)的，縣級(jí)以上人民政府僑務(wù)部門可以協(xié)助辦理有關(guān)入境手續(xù)，為捐贈(zèng)人實(shí)施捐贈(zèng)項(xiàng)目提供幫助”等。（3）適用或參照適用法律法規(guī)，如《中華人民共和國居民身份證法》規(guī)定，港澳臺(tái)同胞回內(nèi)地、華僑回國定居，在辦理常住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定申請(qǐng)領(lǐng)取居民身份證。《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》規(guī)定，“華僑和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的投資者舉辦的投資項(xiàng)目，比照本規(guī)定執(zhí)行”等。（4）具體事務(wù)規(guī)定，如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十九條第三款規(guī)定，“僑居在國外的中華人民共和國公民從國外寄交或者托交的授權(quán)委托書，必須經(jīng)中華人民共和國駐該國的使領(lǐng)館證明；沒有使領(lǐng)館的，由與中華人民共和國有外交關(guān)系的第三國駐該國的使領(lǐng)館證明，再轉(zhuǎn)由中華人民共和國駐該第三國使領(lǐng)館證明，或者由當(dāng)?shù)氐膼蹏A僑團(tuán)體證明”。

從根本上說，華僑作為定居國外的中國公民，當(dāng)他們返回祖國時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用國家的各項(xiàng)法律制度，只有在處理具體事務(wù)面臨一些特殊情況時(shí)，需要采取特殊的安排。另一方面，基于法律面前人人平等的基本原則，即使是華僑，也不宜賦予過多的特殊權(quán)益，也是符合國家總體的法治追求的。國家制定的法律法規(guī)，對(duì)地方立法有直接的決定性影響。地方立法只有在特定的情形下才可以創(chuàng)制性立法，以填補(bǔ)法律的空白，而涉及全國性的重要問題、重要制度，仍然要待中央立法之后再以地方立法的形式進(jìn)一步明確。所以，汕頭市的涉僑地方立法，必須嚴(yán)格遵照《立法法》的規(guī)定以及法定的授權(quán)，在充分研究、理解和準(zhǔn)確執(zhí)行上位法的前提下來開展。

（二）橫向：其他省市涉僑立法簡(jiǎn)況

在地方立法上，可以劃分為兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）地方性法規(guī)、自治條例或單行條例，第二個(gè)層次是地市級(jí)（設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣）地方性法規(guī)、自治條例或單行條例。在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中檢索標(biāo)題包含“僑”字的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，其中包括30 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)先后制定了《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施辦法（其中廣東省制定《廣東省歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，海南省制定《海南省歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)若干規(guī)定》，名稱上有所不同），基本上都是20 世紀(jì)90 年代初制定、修改的。立法較晚的是貴州省，到2005 年才制定實(shí)施辦法。而專門制定華僑權(quán)益保護(hù)地方性法規(guī)的，只有海南?。?020 年）、浙江?。?018 年）、上海市（2016 年）、湖北省（2016 年）、福建?。?016 年）、廣東?。?015年）6 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）制定了基本性法規(guī)。屬于特別性法規(guī)的，包括江蘇省制定《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)華僑投資條例》（2016 年制定）、福建省制定《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》（1997 年）和《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》（1998 年實(shí)施）、四川省制定《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》（2000 年）、廣東省制定的《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋租賃規(guī)定》（1994 年）《廣東省拆遷城鎮(zhèn)華僑房屋規(guī)定》（1995 年）等，以及浙江?。?995 年）、安徽?。?009 年）、福建?。?990年）、貴州?。?016 年）、廣東?。?997 年）、海南?。?007年）、江蘇?。?000 年）、湖南省（1994 年）、四川省（2002 年）等分別制定了華僑捐贈(zèng)（公益事業(yè)）的地方性法規(guī)。

地市級(jí)層次的立法，主要是深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉規(guī)定》，南京市（2015 年）、大連市（2019年）分別制定的華僑權(quán)益保護(hù)條例和廈門市制定的《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》《廈門市華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》（2003 年）、汕頭市《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護(hù)辦法》。其他涉僑方面的，還有福清市《福清融僑經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》（1996 年）、汕頭市《汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)條例》（2021 年，以下簡(jiǎn)稱《試驗(yàn)區(qū)條例》）等。

處于同一國家法律法規(guī)體系之中的其他省市地方立法，往往是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有一定的借鑒意義。值得注意的是，對(duì)汕頭市而言，華僑試驗(yàn)區(qū)的落戶是其最重要的特點(diǎn)，這意味著在涉僑立法上應(yīng)當(dāng)有更大的作為，因此，重點(diǎn)在于構(gòu)建華僑試驗(yàn)區(qū)法規(guī)規(guī)章體系。

（三）汕頭市涉僑立法現(xiàn)狀與可完善之處

汕頭市有關(guān)華僑的地方立法，屬于專門性的立法，主要包括《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護(hù)辦法》（1997 年）和《汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)條例》（2021 年），涉及華僑華人的，包括《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)村民住宅建設(shè)用地管理?xiàng)l例》（1997 年）、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋安全管理?xiàng)l例》（2014 年）、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)公園廣場(chǎng)條例》（2018年）等（具體情況可參見表2）。

表2 汕頭市涉僑立法情況

從表2 中可以看出，汕頭市沒有專門就華僑華人以及歸僑僑眷進(jìn)行地方立法，主要原因是從中央到廣東省已經(jīng)就此形成兩級(jí)立法，汕頭暫時(shí)沒有再進(jìn)一步立法的迫切需要，僅就更為具體的“僑房”保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。《試驗(yàn)區(qū)條例》是最新的立法，意在建立華僑試驗(yàn)區(qū)基本的地方法律制度，是汕頭市涉僑地方立法的最重要成果。但作為基礎(chǔ)性地方法規(guī)，必然具有概括性、原則性的特點(diǎn)，需要圍繞該條例展開一定范圍的配套立法。在其他涉僑地方法規(guī)中，一類是原則性的規(guī)定，如鼓勵(lì)和支持華僑捐贈(zèng)辦學(xué)、興辦公益事業(yè)等，需要進(jìn)一步的實(shí)施辦法；一類是具體事務(wù)的規(guī)定，如限制養(yǎng)犬、殯葬管理等；還有一類屬于技術(shù)性規(guī)定，包括適用或參照?qǐng)?zhí)行的規(guī)定、僑務(wù)部門職責(zé)的規(guī)定等。此外，汕頭市2011 年制定了《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)臺(tái)灣同胞投資保障條例》，但不是華僑華人投資保障立法，也沒有參照適用的規(guī)定。本文認(rèn)為，汕頭市涉僑地方立法可在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是華僑投資權(quán)益保護(hù)保障及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持服務(wù)制度；二是華僑歷史文化保護(hù)與交流合作制度，如“僑批”的保護(hù)與利用，尚未有相關(guān)的立法；三是華僑華人各類信息入庫、運(yùn)用及管理制度；四是僑務(wù)工作以及涉僑社會(huì)治理具體規(guī)章制度等。這幾個(gè)方面集中體現(xiàn)為以《試驗(yàn)區(qū)條例》為核心的華僑試驗(yàn)區(qū)地方法規(guī)制度體系亟待充實(shí)和完善。

三、新時(shí)代打好“僑”牌背景下汕頭市涉僑地方立法建議

我國歷來重視依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益工作，而新時(shí)代對(duì)海外華人發(fā)出了熱情的邀約。2017 年2 月，習(xí)近平總書記對(duì)僑務(wù)工作作出重要指示時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，需要海內(nèi)外中華兒女共同努力。黨的十九大報(bào)告提出“廣泛團(tuán)結(jié)聯(lián)系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復(fù)興”。2020 年10 月，習(xí)總書記視察汕頭市時(shí)作出重要指示，其精神內(nèi)涵豐富，更加具體，是新時(shí)代打好“僑”牌，助力汕頭實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要行動(dòng)指南。本文認(rèn)為，新時(shí)代打好“僑”牌，是一套針對(duì)性極強(qiáng)的政策、制度、措施的“組合拳”，涉及經(jīng)濟(jì)、法治、文化等諸多方面的內(nèi)容。在法治方面，汕頭作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，享有特區(qū)立法權(quán)，在涉僑地方立法上，具備充分的依據(jù)和基礎(chǔ)，也有明確的立法導(dǎo)向。根據(jù)本文對(duì)國家和省兩級(jí)華僑立法現(xiàn)狀的梳理，本文認(rèn)為，汕頭市涉僑地方立法有其需要，有其空間。那么，在這種情況下，如何借助地方立法權(quán)，打好“僑”牌，推動(dòng)現(xiàn)代化活力經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）轉(zhuǎn)變立法理念，充分利用立法空間

新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，進(jìn)入新發(fā)展階段，國家制定的各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略也都以適應(yīng)新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局為導(dǎo)向。在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)立法提出了更廣泛、更深刻的需求[4]。汕頭市涉僑地方立法，作為國家立法體系中的組成部分，也應(yīng)當(dāng)以新時(shí)代新發(fā)展階段為導(dǎo)引，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況及汕頭海外華僑華人現(xiàn)狀，著眼于構(gòu)建汕頭乃至潮汕地區(qū)與海外華僑華人的良性互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)海外華僑華人更好地融入國家發(fā)展建設(shè)中，助力汕頭市在新時(shí)代打好“僑牌”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

在國家中央與省級(jí)地方立法中，華僑立法一直以“權(quán)益保護(hù)”為重點(diǎn)，在堅(jiān)持“平等保護(hù)”基本原則的基礎(chǔ)上，適度傾斜保護(hù)華僑歸僑及僑眷的合法權(quán)益。例如《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》第十五條規(guī)定，“勞動(dòng)就業(yè)和錄用公務(wù)員時(shí)，同等條件下應(yīng)優(yōu)先錄用歸僑學(xué)生、歸僑子女和華僑在本市的子女”。一方面，改革開放初期，海外華僑華人在我國對(duì)外開放進(jìn)程中，在資金、技術(shù)、信息以及人才資源等方面的引進(jìn)做了巨大貢獻(xiàn)。另一方面，華僑遠(yuǎn)離祖國，僑眷、僑產(chǎn)等往往難以獲得充分的保護(hù)，相對(duì)處于弱勢(shì)。對(duì)海外華僑華人“公民權(quán)利、行政權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、民事權(quán)利以及社會(huì)權(quán)益等進(jìn)行立法保障，一方面有助于維護(hù)華僑在國內(nèi)的權(quán)利，另一方面有利于以華僑為紐帶，增強(qiáng)國內(nèi)與海外僑胞的聯(lián)結(jié)，吸引更多海外華僑華人投身國家崛起進(jìn)程”[5]。進(jìn)入新時(shí)代，我國堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放，海外華僑華人的“橋梁”作用不可或缺。而這種“橋梁”作用已經(jīng)由原先絕大多數(shù)的“單向”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向”，簡(jiǎn)言之，華僑華人一定程度上接受來自國家的“發(fā)展紅利”，擔(dān)負(fù)著對(duì)世界講好“中國故事”的義務(wù)責(zé)任。但同時(shí)，相對(duì)于國內(nèi)公民而言，華僑同胞在獲取信息方面仍存在很大障礙。我國一直致力于政府信息公開工作，但許多重要的信息仍未能詳細(xì)地予以公布，海內(nèi)外僑胞對(duì)于國家的一些方針、政策仍難以把握，其仍未完全脫離弱勢(shì)地位[6]。這在一定程度上影響了華僑華人與國家聯(lián)系的“廣度”、“深度”與“韌性”，因此，在涉僑立法中，中央和地方均需要轉(zhuǎn)變理念。

具體到汕頭市涉僑地方立法，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變涉僑立法理念，在充分保障華僑、歸僑、僑眷各項(xiàng)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)調(diào)研在保障華僑的國家各項(xiàng)戰(zhàn)略、政策的“知情權(quán)”，保護(hù)華僑歷史文化，保護(hù)和促進(jìn)交流、投資、合作等方面，適時(shí)推進(jìn)地方立法。梳理中央立法與省級(jí)立法，尋找涉僑地方立法空間，擴(kuò)大涉僑立法的適用對(duì)象，將華人特別是潮汕籍的“僑二代”“僑三代”等納入涉僑地方性法規(guī)中，強(qiáng)化海外華人與我國的“血脈”聯(lián)系。還要用好各類上位法，對(duì)上位法尚未具體明確的事項(xiàng)，可以進(jìn)一步做出規(guī)定，使之更具體，更有利于實(shí)踐操作。

（二）重點(diǎn)搞好華僑試驗(yàn)區(qū)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)意見，華僑試驗(yàn)區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有同等功能，屬于國家級(jí)改革創(chuàng)新平臺(tái)，其本身必須在法治的軌道上運(yùn)行，“法治引領(lǐng)、法治保障……，就是用經(jīng)濟(jì)法治思維監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者并保障市場(chǎng)主體的平等權(quán)利及發(fā)展權(quán)益，用程序法治思維保障制度的公開透明與有效實(shí)施”[7]。在華僑試驗(yàn)區(qū)法規(guī)制度建設(shè)方面，《汕頭市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)行政管理有關(guān)事項(xiàng)的決定》，確定了試驗(yàn)區(qū)行政管理事項(xiàng)基本框架。2021 年9 月28 日通過的《汕頭華僑經(jīng)濟(jì)文化合作試驗(yàn)區(qū)條例》，作為試驗(yàn)區(qū)的基本制度，包括總則和附則共七章四十三條，重點(diǎn)對(duì)管理體制、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化合作、權(quán)益保障等方面進(jìn)行了明確。華僑試驗(yàn)區(qū)是新時(shí)代打好“僑”牌的高級(jí)別國家戰(zhàn)略體現(xiàn)，《試驗(yàn)區(qū)條例》第三條明確華僑試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)定位，從這一任務(wù)定位的規(guī)定來看，《試驗(yàn)區(qū)條例》本身就是汕頭市一項(xiàng)基本性的涉僑地方立法?！对囼?yàn)區(qū)條例》以地方立法的形式，搭建起華僑試驗(yàn)區(qū)的政策制度、運(yùn)行機(jī)制、資源信息等的基礎(chǔ)性平臺(tái)，在開始實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)就《試驗(yàn)區(qū)條例》所規(guī)定的內(nèi)容，盡快構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的規(guī)則體系，促進(jìn)具體措施落地。例如《試驗(yàn)區(qū)條例》第四條第二款規(guī)定：“支持華僑試驗(yàn)區(qū)探索服務(wù)華僑華人的改革措施，形成可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成果”，這無疑要求汕頭市地方立法部門要及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，適時(shí)制定有關(guān)的法規(guī)規(guī)章，形成地方立法成果?！对囼?yàn)區(qū)條例》作為試驗(yàn)區(qū)基本制度，體現(xiàn)出一定的基礎(chǔ)性、概括性和框架性，《試驗(yàn)區(qū)條例》需要進(jìn)一步具體化的規(guī)章制度來貫徹執(zhí)行，這同樣對(duì)涉僑地方立法提出了要求，也提供了探索空間。另外，在整合華僑華人人才資源與信息方面，可以考慮制定汕頭市海外華僑華人人才、信息引進(jìn)交流辦法，建立人才信息數(shù)據(jù)庫。在鼓勵(lì)和保護(hù)華僑華人投資創(chuàng)業(yè)方面，也應(yīng)當(dāng)考慮出臺(tái)地方法規(guī)或規(guī)章，以提供制度層面的保障；在文化合作方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，研究制定有關(guān)華僑華人文化合作具體實(shí)施辦法，研究制定華文教育實(shí)施細(xì)則等等?？傊?，《試驗(yàn)區(qū)條例》本身屬于基礎(chǔ)性的地方立法，構(gòu)筑了汕頭市其他涉僑立法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，拓寬了地方立法的空間。因此，汕頭市涉僑地方立法接下來的重要任務(wù)就是充分運(yùn)用地方立法權(quán)，構(gòu)建起完善的試驗(yàn)區(qū)法規(guī)制度體系。

（三）以創(chuàng)新社會(huì)治理理念指導(dǎo)涉僑地方立法

構(gòu)建地方與海外華僑華人的緊密和諧的關(guān)系，解決各類涉僑問題，做好華僑華人的各項(xiàng)服務(wù)是我國社會(huì)治理體系中的重要內(nèi)容。因此，汕頭市涉僑地方立法，應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新社會(huì)治理理論與實(shí)踐作為指導(dǎo)，以“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”作為立法的理念依據(jù)之一。本文認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)建立地方立法民主參與機(jī)制，鼓勵(lì)華僑華人建言獻(xiàn)策。這也體現(xiàn)在《汕頭市立法條例》第十七條的規(guī)定中。本質(zhì)上華僑屬于中國公民，有關(guān)華僑的地方立法，應(yīng)當(dāng)廣泛征求海外華僑的意見，建立地方立法信息溝通及意見反饋機(jī)制，這體現(xiàn)了“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的要求。海外華人雖然不具備中國公民的身份，但也可以根據(jù)相關(guān)的法律制度，引導(dǎo)他們積極參與地方立法及涉僑社會(huì)治理。例如，地方立法實(shí)施聽證制度，邀請(qǐng)華僑華人代表參與發(fā)表意見，促進(jìn)地方立法的科學(xué)化、合理化。其次，以創(chuàng)新社會(huì)治理指導(dǎo)涉僑地方立法，要緊扣汕頭市與海外華僑華人的血脈聯(lián)系，著眼于華僑歷史文化、教育、宗族信仰等方面的交流，以“軟法”的形式加強(qiáng)交流合作，以保護(hù)華僑歷史文化來強(qiáng)化汕頭與海外華僑華人的血脈聯(lián)系，構(gòu)建“人人共享”的潮人（華僑華人）精神家園。2014 年汕頭市制定了《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)小公園開埠區(qū)保護(hù)條例》，以地方法規(guī)的形式保護(hù)涉僑歷史文化，保護(hù)了華僑華人的精神家園。以此為經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)華僑歷史文化保護(hù)方面的地方立法，如盡快制定《僑批保護(hù)條例》《華僑故居（建筑）保護(hù)管理辦法》等相關(guān)的法規(guī)或規(guī)章。再次，以創(chuàng)新社會(huì)治理理念建立健全涉僑行政規(guī)章，制定具體行政措施，不斷提升僑務(wù)工作水平，為海外華僑華人返汕、來汕提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為華僑華人及其子女的教育、醫(yī)療、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、旅游休閑、養(yǎng)生保健等，提供法治化、便利化、國際化的服務(wù)。最后，以科學(xué)立法提高法治政府建設(shè)水平，推進(jìn)涉僑“放、管、服”改革，持續(xù)完善涉僑營(yíng)商環(huán)境。

總之，汕頭市有華僑試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的契機(jī)與優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在涉僑地方立法中更加積極有所作為，在遵守國家憲法法律以及省級(jí)地方法規(guī)的前提下，積極發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，以《試驗(yàn)區(qū)條例》為基礎(chǔ)，構(gòu)建汕頭市華僑華人地方法規(guī)規(guī)章制度體系，激發(fā)華僑華人進(jìn)一步與祖國經(jīng)濟(jì)文化深度融合發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。