郭銳林

（汕頭開放大學，廣東 汕頭 515041）

2020 年10 月，習近平總書記在廣東汕頭視察時，明確要求汕頭經(jīng)濟特區(qū)要根據(jù)新的實際做好“僑”的文章，加強海外華僑工作，引導和激勵他們在支持和參與祖國現(xiàn)代化建設(shè)、弘揚中華文化、促進祖國和平統(tǒng)一、密切中外交流合作等方面發(fā)揮更大作用。在新時代背景下，海外華僑華人無論是經(jīng)濟實力，還是政治地位，以及掌握現(xiàn)代科學技術(shù)、信息資源，均呈現(xiàn)較大的變化，對新時代我國進一步對外開放，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國依然有巨大的作用。與此同時，為促進國家與海外華僑華人的深度融合發(fā)展，必須構(gòu)建更適應(yīng)新時代的平臺、政策制度體系等。做好“僑”文章，打好“僑”牌，必須與全面推進依法治國緊密結(jié)合，在法治層面上為之提供堅實的權(quán)益保障和制度秩序保障。

一、新時代發(fā)展背景及涉僑立法概述

進入新時代，我國經(jīng)濟、文化、科學技術(shù)以及社會等各方面均獲得長足發(fā)展。在宏觀層面，黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代社會主義主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，新時代有新任務(wù)、新發(fā)展理念、新要求，必然在對外開放以及海外華僑華人經(jīng)濟文化交流等方面產(chǎn)生深刻的影響。

（一）國家發(fā)展戰(zhàn)略宏觀背景

在新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下，必然促進我國進一步打開對外開放的局面，我國與世界的聯(lián)系將會更加緊密，影響力會不斷增加。汕頭也將以更大魄力推進改革開放和做好“僑”的文章，而與此同時也面臨著新的問題。一方面，“華僑華人作為一個特殊的群體，在改革開放以來的中國經(jīng)濟發(fā)展和崛起過程中扮演了重要的角色，從戰(zhàn)略上看，華僑華人在新時代實現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展動力變革上仍具有重要的戰(zhàn)略地位”[1]。同時，隨著我國經(jīng)濟社會全方位地快速發(fā)展，從市場、技術(shù)、資金、環(huán)境、政策乃至發(fā)展機會等方面吸引了更多的華僑華人回國投資創(chuàng)業(yè)或者加強與祖（籍）國的聯(lián)系、合作等，從改革開放40 年來提供強大的支持，到新時代的中國已經(jīng)在一定程度上給海外華僑華人帶來巨大的“發(fā)展紅利”。但是，我國仍然要堅持“凝聚僑心、服務(wù)大局”的僑務(wù)理念，充分利用僑資、僑智、僑力，以僑引資、以僑引智、以僑引外、以僑促貿(mào)，將之納入發(fā)展戰(zhàn)略，為構(gòu)建全面對外開放新格局提供強大的助力。另一方面，新時代我國的發(fā)展面臨著更為復雜的國際政治、經(jīng)濟、外交環(huán)境，例如在國際政治方面，西方一部分政客利用媒體和輿論對中國進行刻意歪曲、丑化和妖魔化，在國家安全方面，海外民族分裂勢力猖獗，海外利益屢受侵犯，對國家安全構(gòu)成嚴重威脅等[2]?？傮w來說，海外華僑華人的愛國情懷與民族自豪感與日俱增，同時也出現(xiàn)了“僑二代”“僑三代”與祖（籍）國疏離的現(xiàn)象?！皟S二代”“僑三代”子弟很多不懂漢語，對中國也不了解，價值觀、人生觀等方面完全西化，隨著老一代華僑華人的相繼離世，他們對祖（籍）國的認識也越來越模糊[3]。因此，面對這百年未有之大變局，我國如何從法治的角度，為保障國家在國際經(jīng)濟、文化的交流發(fā)展中的安全，維護安定和諧的交往合作秩序，保護海內(nèi)外華僑華人的合法權(quán)益，促進華僑華人與祖（籍）國的更密切、更深入的聯(lián)系與合作，發(fā)揮中介橋梁的重要作用，無疑是一個值得深入研究的重要命題。

（二）華僑華人與汕頭經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展背景

汕頭是中國首批四大經(jīng)濟特區(qū)之一、世界潮人大都會、全國著名僑鄉(xiāng)。汕頭經(jīng)濟特區(qū)建立40年來，充分利用僑鄉(xiāng)資源，鼓勵、吸引華僑華人回鄉(xiāng)投資的項目達5500 多個，累計利用僑資近百億美元，在改革開放進程中寫下了濃墨重彩的篇章。近年來，汕頭充分挖掘僑資僑力資源，全力打好“僑牌”，以僑引資、以僑引智、以僑引外、以僑促貿(mào)，推動汕頭構(gòu)建全面對外開放新格局。2014 年國務(wù)院批復同意在汕頭經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)（以下簡稱“華僑試驗區(qū)”），2021年2 月，廣東省委省政府《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于支持汕頭建設(shè)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》）提出“聚僑惠民的和美僑鄉(xiāng)”戰(zhàn)略定位，同時提出“用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”，2021 年9月汕頭市制定了《汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)條例》。因此，開展涉僑地方立法，既是汕頭市華僑華人參與國家經(jīng)濟文化建設(shè)的客觀現(xiàn)實需要，也是辦好華僑試驗區(qū)，建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)戰(zhàn)略的必要舉措。

（三）涉僑地方立法的概念界定

華僑是指客居海外的中國公民，從法律的角度來說，華僑與祖國的法律關(guān)系主要體現(xiàn)為國籍，受到屬人法與居住地國屬地法的雙重管轄；華人的范圍較為廣泛，廣義上包括華僑，狹義上的華人特指中國公民或其后代取得外國國籍而不具有中國國籍的人，華人在其國籍國，主要受其屬人法管轄。華僑出國已經(jīng)有較長的歷史，大部分的華僑已經(jīng)老去，而其子女后代成為“僑二代”“僑三代”……往往基于出生而取得所在國國籍，成為華人（華裔）。華人與我國的關(guān)系在法律上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈬衽c我國的一般國際關(guān)系，但在血源、情感上不同于單純的外國公民。

世界各國，均以不同形式制定和實施僑民法以及有關(guān)出入境、居留等方面的法律。在我國，涉僑立法范圍較為廣泛。從嚴格的法律意義上來說，我國立法機關(guān)所制定的法律法規(guī)原則上都能對華僑有管轄權(quán)，具有法律效力。換言之，華僑在海外其他國家居住，包括永久性居住，只要尚未取得當?shù)貒?，就屬于中國公民，享有我國法律?guī)定的各項權(quán)利，承擔相應(yīng)的義務(wù)。如果將我國全部的法律均視為“涉僑”法律，在法理上是行得通的，但沒有什么意義。因此，我們將涉僑立法界定為兩部分，主要部分是專門就華僑制定的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》；另一部分是在制定的法律法規(guī)中，有明確規(guī)定華僑華人相關(guān)法律行為或者僑務(wù)工作、華僑經(jīng)濟文化交流等內(nèi)容的，例如《民法典》（第一千零九十九條第二款：華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女，還可以不受本法第一千零九十八條第一項規(guī)定的限制）。此外，嚴格意義上需要區(qū)分華僑與華人，但華人相比于普通外國公民，與我國（公民）存在民族、血統(tǒng)、親屬等關(guān)系，具有特殊性，涉僑立法不包括針對外國公民的一般立法，但應(yīng)當在華僑或者涉僑立法中考慮華人的特殊性，進行科學立法。

綜上所述，涉僑地方立法是指行使地方立法權(quán)的地方國家機關(guān)制定涉及華僑（并擴展到華人）的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的活動以及由此形成的地方法規(guī)規(guī)章體系。隨著新時代國家與國際的發(fā)展變化，華僑或涉僑立法也必然發(fā)生轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)在這幾個方面：一是立法目的從早期比較單一的權(quán)益保護轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M交流合作、融合發(fā)展等多元立法追求；二是更強調(diào)華僑與其他公民的平等保護原則；三是隨著國際政治、經(jīng)濟、社會及信息技術(shù)等的發(fā)展變化，立法領(lǐng)域有較大的擴展；四是新時代華僑華人事務(wù)社會治理對相關(guān)立法提出了新的要求。

二、汕頭市涉僑地方立法分析

（一）縱向：涉僑地方立法的上位法現(xiàn)狀

在我國的立法體系中，任何一個地方的立法均不可能脫離中央層次的立法，不能違反憲法法律和上位法。因此，在討論汕頭市涉僑地方立法的過程中，需要先對有關(guān)的上位法做一番梳理、分析。我們在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫①https://flk.npc.gov.cn/.中，以標題包含“僑”為條件檢索憲法、法律（含法律解釋、立法機關(guān)決定），得到《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》（以下簡稱《歸僑僑眷保護法》）一部法律和《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》兩部行政法規(guī)，顯示了我國專門的華僑立法數(shù)量較少，缺乏一部華僑基本法律。在其他涉僑立法方面，在上述國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中，以正文包含“華僑”為條件檢索憲法、法律（含法律解釋、立法機關(guān)決定），得到22 條記錄（表1）。

表1 國家涉僑立法

在縱向維度上來看，我國華僑專門立法主要集中在歸僑及僑屬權(quán)益保護方面。按照《歸僑僑眷保護法》的規(guī)定，華僑是指定居在國外的中國公民。這意味著，定居在國外的華僑，如果與我國政府機關(guān)、公司企業(yè)、自然人以及其他社會組織等建立各類法律關(guān)系時，依照我國其他法律法規(guī)以及有關(guān)國際私法規(guī)范進行處理。在欠缺地方立法的情況下，華僑也就是普通中國公民，沒有對其做出特殊的規(guī)定。而在涉僑立法方面，包括憲法法律和行政法規(guī)，均有所涉及。內(nèi)容涵蓋較為廣泛，大體上可以分為以下幾個類型：（1）保護權(quán)益，如《憲法》規(guī)定的保護華僑的正當權(quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法權(quán)利和利益。（2）增加權(quán)益或減少限制，如《民法典》規(guī)定的“華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女，還可以不受本法第一千零九十八條第一項規(guī)定的限制”，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的“華僑向境內(nèi)捐贈的，縣級以上人民政府僑務(wù)部門可以協(xié)助辦理有關(guān)入境手續(xù)，為捐贈人實施捐贈項目提供幫助”等。（3）適用或參照適用法律法規(guī)，如《中華人民共和國居民身份證法》規(guī)定，港澳臺同胞回內(nèi)地、華僑回國定居，在辦理常住戶口登記時，應(yīng)當依照本法規(guī)定申請領(lǐng)取居民身份證?！吨笇馍掏顿Y方向規(guī)定》規(guī)定，“華僑和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的投資者舉辦的投資項目，比照本規(guī)定執(zhí)行”等。（4）具體事務(wù)規(guī)定，如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十九條第三款規(guī)定，“僑居在國外的中華人民共和國公民從國外寄交或者托交的授權(quán)委托書，必須經(jīng)中華人民共和國駐該國的使領(lǐng)館證明；沒有使領(lǐng)館的，由與中華人民共和國有外交關(guān)系的第三國駐該國的使領(lǐng)館證明，再轉(zhuǎn)由中華人民共和國駐該第三國使領(lǐng)館證明，或者由當?shù)氐膼蹏A僑團體證明”。

從根本上說，華僑作為定居國外的中國公民，當他們返回祖國時，應(yīng)當適用國家的各項法律制度，只有在處理具體事務(wù)面臨一些特殊情況時，需要采取特殊的安排。另一方面，基于法律面前人人平等的基本原則，即使是華僑，也不宜賦予過多的特殊權(quán)益，也是符合國家總體的法治追求的。國家制定的法律法規(guī)，對地方立法有直接的決定性影響。地方立法只有在特定的情形下才可以創(chuàng)制性立法，以填補法律的空白，而涉及全國性的重要問題、重要制度，仍然要待中央立法之后再以地方立法的形式進一步明確。所以，汕頭市的涉僑地方立法，必須嚴格遵照《立法法》的規(guī)定以及法定的授權(quán)，在充分研究、理解和準確執(zhí)行上位法的前提下來開展。

（二）橫向：其他省市涉僑立法簡況

在地方立法上，可以劃分為兩個層次，第一個層次是省級（省、自治區(qū)、直轄市）地方性法規(guī)、自治條例或單行條例，第二個層次是地市級（設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣）地方性法規(guī)、自治條例或單行條例。在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中檢索標題包含“僑”字的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，其中包括30 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)先后制定了《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》實施辦法（其中廣東省制定《廣東省歸僑僑眷權(quán)益保護實施辦法》，海南省制定《海南省歸僑僑眷權(quán)益保護若干規(guī)定》，名稱上有所不同），基本上都是20 世紀90 年代初制定、修改的。立法較晚的是貴州省，到2005 年才制定實施辦法。而專門制定華僑權(quán)益保護地方性法規(guī)的，只有海南?。?020 年）、浙江省（2018 年）、上海市（2016 年）、湖北省（2016 年）、福建?。?016 年）、廣東?。?015年）6 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了基本性法規(guī)。屬于特別性法規(guī)的，包括江蘇省制定《江蘇省保護和促進華僑投資條例》（2016 年制定）、福建省制定《福建省保護華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》（1997 年）和《福建省保護華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》（1998 年實施）、四川省制定《四川省華僑投資權(quán)益保護條例》（2000 年）、廣東省制定的《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋租賃規(guī)定》（1994 年）《廣東省拆遷城鎮(zhèn)華僑房屋規(guī)定》（1995 年）等，以及浙江?。?995 年）、安徽?。?009 年）、福建?。?990年）、貴州?。?016 年）、廣東?。?997 年）、海南省（2007年）、江蘇省（2000 年）、湖南省（1994 年）、四川?。?002 年）等分別制定了華僑捐贈（公益事業(yè)）的地方性法規(guī)。

地市級層次的立法，主要是深圳市《深圳經(jīng)濟特區(qū)實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉規(guī)定》，南京市（2015 年）、大連市（2019年）分別制定的華僑權(quán)益保護條例和廈門市制定的《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》《廈門市華僑捐贈興辦公益事業(yè)管理條例》（2003 年）、汕頭市《汕頭經(jīng)濟特區(qū)華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護辦法》。其他涉僑方面的，還有福清市《福清融僑經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》（1996 年）、汕頭市《汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)條例》（2021 年，以下簡稱《試驗區(qū)條例》）等。

處于同一國家法律法規(guī)體系之中的其他省市地方立法，往往是結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，有一定的借鑒意義。值得注意的是，對汕頭市而言，華僑試驗區(qū)的落戶是其最重要的特點，這意味著在涉僑立法上應(yīng)當有更大的作為，因此，重點在于構(gòu)建華僑試驗區(qū)法規(guī)規(guī)章體系。

（三）汕頭市涉僑立法現(xiàn)狀與可完善之處

汕頭市有關(guān)華僑的地方立法，屬于專門性的立法，主要包括《汕頭經(jīng)濟特區(qū)華僑房地產(chǎn)權(quán)益保護辦法》（1997 年）和《汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)條例》（2021 年），涉及華僑華人的，包括《汕頭經(jīng)濟特區(qū)村民住宅建設(shè)用地管理條例》（1997 年）、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)房屋安全管理條例》（2014 年）、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)公園廣場條例》（2018年）等（具體情況可參見表2）。

表2 汕頭市涉僑立法情況

從表2 中可以看出，汕頭市沒有專門就華僑華人以及歸僑僑眷進行地方立法，主要原因是從中央到廣東省已經(jīng)就此形成兩級立法，汕頭暫時沒有再進一步立法的迫切需要，僅就更為具體的“僑房”保護進行了規(guī)定。《試驗區(qū)條例》是最新的立法，意在建立華僑試驗區(qū)基本的地方法律制度，是汕頭市涉僑地方立法的最重要成果。但作為基礎(chǔ)性地方法規(guī)，必然具有概括性、原則性的特點，需要圍繞該條例展開一定范圍的配套立法。在其他涉僑地方法規(guī)中，一類是原則性的規(guī)定，如鼓勵和支持華僑捐贈辦學、興辦公益事業(yè)等，需要進一步的實施辦法；一類是具體事務(wù)的規(guī)定，如限制養(yǎng)犬、殯葬管理等；還有一類屬于技術(shù)性規(guī)定，包括適用或參照執(zhí)行的規(guī)定、僑務(wù)部門職責的規(guī)定等。此外，汕頭市2011 年制定了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)臺灣同胞投資保障條例》，但不是華僑華人投資保障立法，也沒有參照適用的規(guī)定。本文認為，汕頭市涉僑地方立法可在以下幾個方面進行完善：一是華僑投資權(quán)益保護保障及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持服務(wù)制度；二是華僑歷史文化保護與交流合作制度，如“僑批”的保護與利用，尚未有相關(guān)的立法；三是華僑華人各類信息入庫、運用及管理制度；四是僑務(wù)工作以及涉僑社會治理具體規(guī)章制度等。這幾個方面集中體現(xiàn)為以《試驗區(qū)條例》為核心的華僑試驗區(qū)地方法規(guī)制度體系亟待充實和完善。

三、新時代打好“僑”牌背景下汕頭市涉僑地方立法建議

我國歷來重視依法維護海外僑胞權(quán)益工作，而新時代對海外華人發(fā)出了熱情的邀約。2017 年2 月，習近平總書記對僑務(wù)工作作出重要指示時強調(diào)，實現(xiàn)中華民族偉大復興，需要海內(nèi)外中華兒女共同努力。黨的十九大報告提出“廣泛團結(jié)聯(lián)系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復興”。2020 年10 月，習總書記視察汕頭市時作出重要指示，其精神內(nèi)涵豐富，更加具體，是新時代打好“僑”牌，助力汕頭實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要行動指南。本文認為，新時代打好“僑”牌，是一套針對性極強的政策、制度、措施的“組合拳”，涉及經(jīng)濟、法治、文化等諸多方面的內(nèi)容。在法治方面，汕頭作為經(jīng)濟特區(qū)之一，享有特區(qū)立法權(quán)，在涉僑地方立法上，具備充分的依據(jù)和基礎(chǔ)，也有明確的立法導向。根據(jù)本文對國家和省兩級華僑立法現(xiàn)狀的梳理，本文認為，汕頭市涉僑地方立法有其需要，有其空間。那么，在這種情況下，如何借助地方立法權(quán)，打好“僑”牌，推動現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要重點做好以下幾個方面的工作。

（一）轉(zhuǎn)變立法理念，充分利用立法空間

新時代我國社會主要矛盾發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，進入新發(fā)展階段，國家制定的各項發(fā)展戰(zhàn)略也都以適應(yīng)新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局為導向。在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對立法提出了更廣泛、更深刻的需求[4]。汕頭市涉僑地方立法，作為國家立法體系中的組成部分，也應(yīng)當以新時代新發(fā)展階段為導引，結(jié)合本地經(jīng)濟社會情況及汕頭海外華僑華人現(xiàn)狀，著眼于構(gòu)建汕頭乃至潮汕地區(qū)與海外華僑華人的良性互動關(guān)系，促進海外華僑華人更好地融入國家發(fā)展建設(shè)中，助力汕頭市在新時代打好“僑牌”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

在國家中央與省級地方立法中，華僑立法一直以“權(quán)益保護”為重點，在堅持“平等保護”基本原則的基礎(chǔ)上，適度傾斜保護華僑歸僑及僑眷的合法權(quán)益。例如《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》第十五條規(guī)定，“勞動就業(yè)和錄用公務(wù)員時，同等條件下應(yīng)優(yōu)先錄用歸僑學生、歸僑子女和華僑在本市的子女”。一方面，改革開放初期，海外華僑華人在我國對外開放進程中，在資金、技術(shù)、信息以及人才資源等方面的引進做了巨大貢獻。另一方面，華僑遠離祖國，僑眷、僑產(chǎn)等往往難以獲得充分的保護，相對處于弱勢。對海外華僑華人“公民權(quán)利、行政權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、民事權(quán)利以及社會權(quán)益等進行立法保障，一方面有助于維護華僑在國內(nèi)的權(quán)利，另一方面有利于以華僑為紐帶，增強國內(nèi)與海外僑胞的聯(lián)結(jié)，吸引更多海外華僑華人投身國家崛起進程”[5]。進入新時代，我國堅持和擴大對外開放，海外華僑華人的“橋梁”作用不可或缺。而這種“橋梁”作用已經(jīng)由原先絕大多數(shù)的“單向”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向”，簡言之，華僑華人一定程度上接受來自國家的“發(fā)展紅利”，擔負著對世界講好“中國故事”的義務(wù)責任。但同時，相對于國內(nèi)公民而言，華僑同胞在獲取信息方面仍存在很大障礙。我國一直致力于政府信息公開工作，但許多重要的信息仍未能詳細地予以公布，海內(nèi)外僑胞對于國家的一些方針、政策仍難以把握，其仍未完全脫離弱勢地位[6]。這在一定程度上影響了華僑華人與國家聯(lián)系的“廣度”、“深度”與“韌性”，因此，在涉僑立法中，中央和地方均需要轉(zhuǎn)變理念。

具體到汕頭市涉僑地方立法，應(yīng)當轉(zhuǎn)變涉僑立法理念，在充分保障華僑、歸僑、僑眷各項合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，重點調(diào)研在保障華僑的國家各項戰(zhàn)略、政策的“知情權(quán)”，保護華僑歷史文化，保護和促進交流、投資、合作等方面，適時推進地方立法。梳理中央立法與省級立法，尋找涉僑地方立法空間，擴大涉僑立法的適用對象，將華人特別是潮汕籍的“僑二代”“僑三代”等納入涉僑地方性法規(guī)中，強化海外華人與我國的“血脈”聯(lián)系。還要用好各類上位法，對上位法尚未具體明確的事項，可以進一步做出規(guī)定，使之更具體，更有利于實踐操作。

（二）重點搞好華僑試驗區(qū)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

根據(jù)國務(wù)院批復意見，華僑試驗區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)具有同等功能，屬于國家級改革創(chuàng)新平臺，其本身必須在法治的軌道上運行，“法治引領(lǐng)、法治保障……，就是用經(jīng)濟法治思維監(jiān)管領(lǐng)導者并保障市場主體的平等權(quán)利及發(fā)展權(quán)益，用程序法治思維保障制度的公開透明與有效實施”[7]。在華僑試驗區(qū)法規(guī)制度建設(shè)方面，《汕頭市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)行政管理有關(guān)事項的決定》，確定了試驗區(qū)行政管理事項基本框架。2021 年9 月28 日通過的《汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)條例》，作為試驗區(qū)的基本制度，包括總則和附則共七章四十三條，重點對管理體制、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化合作、權(quán)益保障等方面進行了明確。華僑試驗區(qū)是新時代打好“僑”牌的高級別國家戰(zhàn)略體現(xiàn)，《試驗區(qū)條例》第三條明確華僑試驗區(qū)的任務(wù)定位，從這一任務(wù)定位的規(guī)定來看，《試驗區(qū)條例》本身就是汕頭市一項基本性的涉僑地方立法?！对囼瀰^(qū)條例》以地方立法的形式，搭建起華僑試驗區(qū)的政策制度、運行機制、資源信息等的基礎(chǔ)性平臺，在開始實施后，應(yīng)當就《試驗區(qū)條例》所規(guī)定的內(nèi)容，盡快構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的規(guī)則體系，促進具體措施落地。例如《試驗區(qū)條例》第四條第二款規(guī)定：“支持華僑試驗區(qū)探索服務(wù)華僑華人的改革措施，形成可復制、可推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗和成果”，這無疑要求汕頭市地方立法部門要及時總結(jié)實踐經(jīng)驗和做法，適時制定有關(guān)的法規(guī)規(guī)章，形成地方立法成果?！对囼瀰^(qū)條例》作為試驗區(qū)基本制度，體現(xiàn)出一定的基礎(chǔ)性、概括性和框架性，《試驗區(qū)條例》需要進一步具體化的規(guī)章制度來貫徹執(zhí)行，這同樣對涉僑地方立法提出了要求，也提供了探索空間。另外，在整合華僑華人人才資源與信息方面，可以考慮制定汕頭市海外華僑華人人才、信息引進交流辦法，建立人才信息數(shù)據(jù)庫。在鼓勵和保護華僑華人投資創(chuàng)業(yè)方面，也應(yīng)當考慮出臺地方法規(guī)或規(guī)章，以提供制度層面的保障；在文化合作方面，應(yīng)當根據(jù)實際情況，研究制定有關(guān)華僑華人文化合作具體實施辦法，研究制定華文教育實施細則等等?？傊?，《試驗區(qū)條例》本身屬于基礎(chǔ)性的地方立法，構(gòu)筑了汕頭市其他涉僑立法的堅實基礎(chǔ)，拓寬了地方立法的空間。因此，汕頭市涉僑地方立法接下來的重要任務(wù)就是充分運用地方立法權(quán)，構(gòu)建起完善的試驗區(qū)法規(guī)制度體系。

（三）以創(chuàng)新社會治理理念指導涉僑地方立法

構(gòu)建地方與海外華僑華人的緊密和諧的關(guān)系，解決各類涉僑問題，做好華僑華人的各項服務(wù)是我國社會治理體系中的重要內(nèi)容。因此，汕頭市涉僑地方立法，應(yīng)當以創(chuàng)新社會治理理論與實踐作為指導，以“人人有責、人人盡責、人人享有”作為立法的理念依據(jù)之一。本文認為，首先，應(yīng)當建立地方立法民主參與機制，鼓勵華僑華人建言獻策。這也體現(xiàn)在《汕頭市立法條例》第十七條的規(guī)定中。本質(zhì)上華僑屬于中國公民，有關(guān)華僑的地方立法，應(yīng)當廣泛征求海外華僑的意見，建立地方立法信息溝通及意見反饋機制，這體現(xiàn)了“人人有責、人人盡責”的要求。海外華人雖然不具備中國公民的身份，但也可以根據(jù)相關(guān)的法律制度，引導他們積極參與地方立法及涉僑社會治理。例如，地方立法實施聽證制度，邀請華僑華人代表參與發(fā)表意見，促進地方立法的科學化、合理化。其次，以創(chuàng)新社會治理指導涉僑地方立法，要緊扣汕頭市與海外華僑華人的血脈聯(lián)系，著眼于華僑歷史文化、教育、宗族信仰等方面的交流，以“軟法”的形式加強交流合作，以保護華僑歷史文化來強化汕頭與海外華僑華人的血脈聯(lián)系，構(gòu)建“人人共享”的潮人（華僑華人）精神家園。2014 年汕頭市制定了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)小公園開埠區(qū)保護條例》，以地方法規(guī)的形式保護涉僑歷史文化，保護了華僑華人的精神家園。以此為經(jīng)驗，應(yīng)當進一步加強華僑歷史文化保護方面的地方立法，如盡快制定《僑批保護條例》《華僑故居（建筑）保護管理辦法》等相關(guān)的法規(guī)或規(guī)章。再次，以創(chuàng)新社會治理理念建立健全涉僑行政規(guī)章，制定具體行政措施，不斷提升僑務(wù)工作水平，為海外華僑華人返汕、來汕提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為華僑華人及其子女的教育、醫(yī)療、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、旅游休閑、養(yǎng)生保健等，提供法治化、便利化、國際化的服務(wù)。最后，以科學立法提高法治政府建設(shè)水平，推進涉僑“放、管、服”改革，持續(xù)完善涉僑營商環(huán)境。

總之，汕頭市有華僑試驗區(qū)建設(shè)的契機與優(yōu)勢，應(yīng)當在涉僑地方立法中更加積極有所作為，在遵守國家憲法法律以及省級地方法規(guī)的前提下，積極發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，以《試驗區(qū)條例》為基礎(chǔ)，構(gòu)建汕頭市華僑華人地方法規(guī)規(guī)章制度體系，激發(fā)華僑華人進一步與祖國經(jīng)濟文化深度融合發(fā)展，為實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)目標提供堅強的法治保障。