■ 元穎

中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100190

0 引言

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng),科技人才是科技創(chuàng)新最關(guān)鍵的因素。黨的十九大立足中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的新要求，提出要“培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”，科技人才已成為我國發(fā)展的戰(zhàn)略性人力資源。系統(tǒng)有效的科技人才政策推動(dòng)科技人才隊(duì)伍建設(shè),是激發(fā)科技人才活力的制度保障。

近年來，我國學(xué)者對(duì)此作了諸多研究。周慶行和柏琳（2005）[1]研究發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)地方政府制定的人才政策雖然有效推動(dòng)了用人制度改革，但是忽視了對(duì)本地人才的培養(yǎng)和管理；胡鵬（2009）[2]在《上海市新人才政策體系構(gòu)建初探》中采用定量分析與問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，提出人才政策應(yīng)涵蓋人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、激勵(lì)、保障和評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)。姚曉芳和費(fèi)孝保（2011）[3]采用實(shí)地調(diào)研走訪及問卷調(diào)查的方式對(duì)合肥高新區(qū)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)引才觀念的同時(shí)，還應(yīng)在人才政策法規(guī)體系建設(shè)等方面逐步完善，比如通過多層次多渠道對(duì)人才環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，從而提升環(huán)境對(duì)人才的吸引；顧承衛(wèi)（2015）[4]從科研資助、創(chuàng)業(yè)資助、住房補(bǔ)貼等方面，對(duì)我國制定實(shí)施的海外人才引進(jìn)政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，提出相關(guān)建議；董麗娟等（2016）[5]分析了我國女性科技人才在科技獎(jiǎng)勵(lì)、基金獲得、兩院院士中的性別比例現(xiàn)狀，據(jù)此提出相關(guān)政策建議；解佳龍等（2019）[6]通過文本計(jì)量分析法對(duì)北京、武漢、上海三大自創(chuàng)區(qū)的科技人才政策進(jìn)行梳理和比較，并選取關(guān)鍵指標(biāo)分析了科技人才政策的實(shí)施效果，提出了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策的創(chuàng)新思路與建議。

雖然上述研究側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但本質(zhì)上都是圍繞政策內(nèi)容展開分析。因此本文借鑒前人的研究，對(duì)我國十九大以來的政策文本進(jìn)行定量化分析。以政策文本為基礎(chǔ)，從政策出臺(tái)頻度、發(fā)文單位、政策類型3個(gè)角度，分析十九大以來我國科技人才政策整體結(jié)構(gòu)情況，有助于健全我國科技人才政策體系，為后續(xù)科技人才政策提供借鑒。

1 政策文本選擇

我們整理和篩選的標(biāo)準(zhǔn)如下：首先是政策有效性方面，確保搜集的是現(xiàn)行有效的政策文件，被替代廢止的政策、過有效期的政策均被排除；其次是政策文件的范圍，我們搜集的是直接與科技人才政策相關(guān)的政策文件，不是直接針對(duì)科技人才的政策均被排除；最后是政策文件的發(fā)文單位，選取的政策文件主要有中共中央，國務(wù)院及其各部委、直屬機(jī)構(gòu)等頒布的政策文件。

為保證政策搜集的完整性，我們分別在國務(wù)院官方網(wǎng)站、國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院國資委以及北大法寶網(wǎng)站輸入“科技人才”、“科技”、“人才”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索。經(jīng)過人工判讀后，部分政策文本對(duì)科技人才涉及內(nèi)容不多，多以具體事項(xiàng)為主，或是某一獎(jiǎng)勵(lì)的具體評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，故予以剔除。最終截至2020年12月14日共搜集到有關(guān)科技人才的政策文本65條，具體如表1所示，表1中文件按照政策發(fā)文先后順序排列。

表1 十九大以來我國科技人才政策

序號(hào)36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65政策名稱《關(guān)于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實(shí)施工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》《關(guān)于改革完善技能人才評(píng)價(jià)制度的意見》《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》《關(guān)于深化本科教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的意見》《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境科技體制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力的實(shí)施意見》《全國廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)領(lǐng)軍人才工程實(shí)施方案》《全國廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)青年創(chuàng)新人才工程實(shí)施方案》《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于在部分高校開展基礎(chǔ)學(xué)科招生改革試點(diǎn)工作的意見》《關(guān)于支持國家級(jí)新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見》《關(guān)于規(guī)范高等學(xué)校SCI論文相關(guān)指標(biāo)使用樹立正確評(píng)價(jià)導(dǎo)向的若干意見》《關(guān)于破除科技評(píng)價(jià)中“唯論文”不良導(dǎo)向的若干措施（試行）》《關(guān)于“雙一流”建設(shè)高校促進(jìn)學(xué)科融合加快人工智能領(lǐng)域研究生培養(yǎng)的若干意見》《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于海南自由貿(mào)易港高端緊缺人才個(gè)人所得稅政策的通知》《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）績(jī)效評(píng)估規(guī)范（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步壓實(shí)國家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）任務(wù)承擔(dān)單位科研作風(fēng)學(xué)風(fēng)和科研誠信主體責(zé)任的通知》《科學(xué)技術(shù)活動(dòng)違規(guī)行為處理暫行規(guī)定》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020-2023年）》《關(guān)于印發(fā)中醫(yī)藥創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)及人才支持計(jì)劃實(shí)施方案的通知》《關(guān)于持續(xù)開展減輕科研人員負(fù)擔(dān)激發(fā)創(chuàng)新活力專項(xiàng)行動(dòng)的通知》《自然資源部科技創(chuàng)新平臺(tái)管理辦法（試行）》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二零三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《關(guān)于推介鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)校的通知》《關(guān)于支持企業(yè)大力開展技能人才評(píng)價(jià)工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)提升農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新水平的意見》《法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目管理辦法》《關(guān)于正確認(rèn)識(shí)和規(guī)范使用高校人才稱號(hào)的若干意見》上接表1

2 科技人才政策數(shù)量分析

從科技人才政策整體來看，呈逐年增長狀態(tài)，從2018年至2020年，環(huán)比增長率為125%、6%、5%，可見在十九大之后，相應(yīng)的科技人才政策出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，之后又逐步趨于平穩(wěn)。其中2017年共有8項(xiàng)，2018年18項(xiàng)，2019年19項(xiàng)，2020年20項(xiàng)。2017年政策主要涉及專業(yè)技能人才培養(yǎng)以及專業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等；2018年政策主要包括科研誠信管理、科技人才培養(yǎng)與引進(jìn)等；2019年政策人才激勵(lì)與人才評(píng)價(jià)類型政策居多；2020年政策主要為人才評(píng)價(jià)與人才發(fā)展環(huán)境等。

3 科技人才政策類型分析

《中國科技創(chuàng)新政策體系報(bào)告》中將我國科技人才政策分為人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)、人才使用管理、人才流動(dòng)及人才創(chuàng)業(yè)五大類型?，F(xiàn)有的研究中婁偉（2014）[7]依據(jù)政策類別，將我國科技人才政策分為“直接針對(duì)科技人才的政策”、“含有科技人才內(nèi)容的科技政策”以及“其他人事政策”3種；依據(jù)科技人才的開發(fā)與管理將科技人才政策分為人才培養(yǎng)政策、人才選拔與使用政策、人才激勵(lì)政策、人才吸引政策、人才評(píng)價(jià)政策、人才市場(chǎng)與流動(dòng)政策、人才安全及其他7 種。杜洪亮等（2012）[8]則從政策效力的視角出發(fā)，將科技人才政策分為部門規(guī)范性文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)和法律等；從科技人才的開發(fā)與管理的角度，將科技人才政策分為科技人才培養(yǎng)政策、科技人才流動(dòng)政策、科技人才激勵(lì)政策、科技人才引進(jìn)與吸引政策、科技人才的選拔與使用政策、科技人才評(píng)價(jià)政策、科技人才安全政策等。由此可見，在科技人才政策的分類上，雖然現(xiàn)有研究并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但這些分類本質(zhì)上是根據(jù)研究者的研究目的進(jìn)行分類。

基于此，本文借鑒科技部主編的《中國科技人才發(fā)展報(bào)告（2018）》中的相關(guān)分類，根據(jù)政策文本中所表述的各類措施和行動(dòng)路徑，將科技人才政策分為科技人才評(píng)價(jià)、科技人才激勵(lì)、科技人才培養(yǎng)、科技人才流動(dòng)與服務(wù)保障、科技人才國際化以及科技人才發(fā)展環(huán)境6大類。

3.1 科技人才評(píng)價(jià)政策

我國科技創(chuàng)新從計(jì)劃式管理到面向市場(chǎng)優(yōu)化配置再到全面建設(shè)國家創(chuàng)新體系，科技評(píng)價(jià)一直是科技創(chuàng)新活動(dòng)的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，黨中央、國務(wù)院一直高度重視科技評(píng)價(jià)制度建設(shè)，并始終將其作為科技體制改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十九大以來，我國共頒布13條科技人才評(píng)價(jià)政策，占樣本總數(shù)的20%（見表2）。

表2 十九大以來我國各類科技人才政策數(shù)量的年度分布表

科技人才評(píng)價(jià)政策逐漸細(xì)化，建立健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實(shí)效、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科技人才評(píng)價(jià)體系，形成并實(shí)施有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》解決當(dāng)前人才評(píng)價(jià)機(jī)制分類不足、標(biāo)準(zhǔn)單一等問題。第二，進(jìn)一步優(yōu)化科研項(xiàng)目評(píng)審管理機(jī)制、改進(jìn)科技人才評(píng)價(jià)方式、完善科研機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，深入推進(jìn)“三評(píng)”改革，引發(fā)《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》。第三，開展“減負(fù)行動(dòng)”，破除一切制約科技創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬，改進(jìn)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和評(píng)價(jià)制度。

3.2 科技人才激勵(lì)政策方面

科技人才激勵(lì)政策旨在形成有利于人才競(jìng)相成長各展其能的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。健全創(chuàng)新激勵(lì)和保障機(jī)制，構(gòu)建充分體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素價(jià)值的利益分配機(jī)制，完善科研人員職務(wù)發(fā)明成果權(quán)益分享機(jī)制。十九大以來，我國共頒布14條科技人才激勵(lì)政策，占樣本總數(shù)的22%。

科技人才激勵(lì)政策方面，我國不斷建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，完善薪酬激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)科技人才積極性。首先，《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》提出建立以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)承擔(dān)國家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)人才的薪酬激勵(lì)。第二，賦予創(chuàng)新人才更大的科研自主權(quán)，發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所相關(guān)自主權(quán)的若干意見》，激發(fā)高校和科研院所的創(chuàng)新活力。第三，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新的規(guī)律，探索建立賦予科研人員科技成果所有權(quán)和長期使用權(quán)的機(jī)制和模式，進(jìn)一步落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化等激勵(lì)措施。

3.3 科技人才培養(yǎng)政策

科技人才培養(yǎng)政策旨在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)拔尖創(chuàng)新人才選拔培養(yǎng)，為國家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域輸送后備人才。要深入學(xué)習(xí)貫徹十九屆五中全會(huì)精神，以國家戰(zhàn)略需求為牽引，著力加快建設(shè)高水平科技人才隊(duì)伍，構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的高質(zhì)量科技創(chuàng)新支撐體系。十九大以來，我國共頒布19 條科技人才培養(yǎng)政策，占樣本總數(shù)的29%。

在科技人才政策培養(yǎng)方面，第一，為推動(dòng)基礎(chǔ)研究，啟動(dòng)“高等學(xué)?；A(chǔ)研究珠峰計(jì)劃”，布局建設(shè)一批前沿科研中心，加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)科重點(diǎn)領(lǐng)域的前瞻布局。開展“強(qiáng)基計(jì)劃”培養(yǎng)有志于服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求且綜合素質(zhì)優(yōu)秀或基礎(chǔ)學(xué)科拔尖的學(xué)生。第二，為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展要求，引發(fā)《關(guān)于“雙一流”建設(shè)高校促進(jìn)學(xué)科融合加快人工智能領(lǐng)域研究生培養(yǎng)的若干意見》，加快人工智能高層次人才培養(yǎng)，抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇。

3.4 科技人才流動(dòng)與服務(wù)保障政策

科技人才流動(dòng)與服務(wù)保障政策在于破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，形成合理、公正、暢通、有序的社會(huì)性流動(dòng)，有利于釋放和增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，有利于創(chuàng)造更多個(gè)人職業(yè)發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。十九大以來，我國共頒布5 條科技人才流動(dòng)與服務(wù)保障政策，占樣本總數(shù)的8%。

其中《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》從3 個(gè)方面首先構(gòu)建了促進(jìn)勞動(dòng)了和人才社會(huì)性流動(dòng)的政策體系框架：首先，筑牢社會(huì)性流動(dòng)基礎(chǔ)。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)保障流動(dòng)機(jī)會(huì)數(shù)量增多、質(zhì)量提高；第二，暢通有序流動(dòng)渠道，聚焦于妨礙人才流動(dòng)的戶籍、單位等關(guān)鍵問題，暢通人才在不同區(qū)域、不同性質(zhì)單位之間的流動(dòng)渠道；第三，引導(dǎo)區(qū)域間人才合理流動(dòng)。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，鼓勵(lì)人才向“三區(qū)三州”等人才薄弱地區(qū)和領(lǐng)域流動(dòng)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

3.5 科技人才國際化政策

科技人才國際化政策是推動(dòng)人才對(duì)外開放的重要保障，一個(gè)國家的對(duì)外開放，必須首先推進(jìn)人的對(duì)外開放，特別是人才的對(duì)外開放。引進(jìn)用好外國人才，是全面擴(kuò)大開放的重要內(nèi)容，也是形成全面開放新格局的重要標(biāo)識(shí)。十九大以來，我國共頒布5 條科技人才國際化政策，占樣本總數(shù)的8%。

我國實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策，降低高端外國人才進(jìn)入中國的門檻，促進(jìn)中國和國際互利共贏的發(fā)展。首先《外國人才簽證制度的實(shí)施辦法》中拓寬外國人來華的綠色通道，鼓勵(lì)更多的外國高層次人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，外國高層次人才“一卡通”政策實(shí)施，在金融、通訊、交通、保險(xiǎn)等方面為持卡人提供更加便利的社會(huì)服務(wù)，全面推進(jìn)引才引智工作。

3.6 科技人才發(fā)展環(huán)境政策

引才、聚才、用才、留才、愛才、敬才，根基在文化，關(guān)鍵在環(huán)境。優(yōu)良的作風(fēng)和學(xué)風(fēng)是做好科技工作的“生命線”，是建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國的根基，決定科技事業(yè)的成敗。黨中央國務(wù)院始終高度重視科研作風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)。十九大以來，我國共頒布9 條科技人才發(fā)展環(huán)境政策，占樣本總數(shù)的14%。

我國在大力優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境方面取得以下成效。首先，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》，是指導(dǎo)科研作風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，新時(shí)代科學(xué)家精神得到大力弘揚(yáng)，在全社會(huì)形成尊重知識(shí)、崇尚創(chuàng)新、尊重人才、熱愛科學(xué)、獻(xiàn)身科學(xué)的濃厚氛圍。第二，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》，以優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境為目標(biāo)，以推進(jìn)科研誠信建設(shè)制度化為重點(diǎn)，以健全完善科研誠信工作機(jī)制為保障，著力打造共建共享共治的科研誠信建設(shè)新格局。第三，關(guān)注創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)新平臺(tái)，為科技人才創(chuàng)造更好的創(chuàng)新與發(fā)展環(huán)境。

綜合來看，培養(yǎng)類的政策數(shù)量最多（19），其次是激勵(lì)和評(píng)價(jià)政策，數(shù)量分別累計(jì)為14 和13，流動(dòng)與保障和國際化政策較少，數(shù)量為5（見表2）。各個(gè)類型政策的逐年變動(dòng)也不盡一致，整體上各類型政策逐年增長，但是也出現(xiàn)個(gè)別類型政策下降的情況（見圖1），體現(xiàn)出了我國科技人才政策逐步完善過程中的靈活性?？傮w可見目前我國政府采取了以培養(yǎng)、激勵(lì)、評(píng)價(jià)政策為主導(dǎo)，同時(shí)多種類型科技人才政策齊頭并進(jìn)的科技人才政策舉措（見圖2）。

圖1 十九大以來我國各類科技人才政策數(shù)量的年度分布圖

圖2 十九大以來我國科技人才政策數(shù)量的類別分布

4 科技人才政策發(fā)文主體分析

對(duì)政策的發(fā)文主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，十九大以來共有35家中央機(jī)構(gòu)參與了科技人才政策的制定，其中單獨(dú)發(fā)文主體16家。其中，教育部是科技人才政策單獨(dú)發(fā)文數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)，總發(fā)文量19 條，單獨(dú)發(fā)文6 條，單獨(dú)發(fā)文量占科技人才政策總數(shù)的9%；人社部是單獨(dú)發(fā)文量第二的機(jī)構(gòu)，總共發(fā)文16 條，單獨(dú)發(fā)文5 條，單獨(dú)發(fā)文量占總量的8%；其次是國務(wù)院和科技部。值得注意的是，財(cái)政部雖然沒有獨(dú)立發(fā)文，但是參與聯(lián)合發(fā)文13 條（見表3）。

表3 十九大以來不同部門發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

綜合來看，科技人才政策內(nèi)容涵蓋了科技人才引進(jìn)、培育、激勵(lì)、評(píng)價(jià)、保障等方面，形成了以教育部、國務(wù)院、財(cái)政部、科技部、人社部等為高發(fā)文量的主體結(jié)構(gòu)（見圖3），政策發(fā)文主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化。

圖3 十九大以來各部門單獨(dú)發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

5 科技人才政策執(zhí)行主體分析

通過對(duì)收集到的科技人才政策文本進(jìn)行研讀，發(fā)現(xiàn)政策的執(zhí)行主體主要涉及政府、事業(yè)單位服務(wù)部門、其他主體市場(chǎng)、社團(tuán)和企業(yè)，各類型政策執(zhí)行主體的具體含義如表4所示：

表4 政策執(zhí)行主體說明

評(píng)估過程如下：首先研讀政策文本，確定政策的執(zhí)行主體，然后根據(jù)政策的明確程度在0-3 范圍內(nèi)打分，其中3 分代表詳細(xì)制定了該主體的實(shí)施措施和辦法，論述清晰，可操作性強(qiáng)；2分代表提出了該主體的實(shí)施措施和意見，但可操作性較弱；1 分代表僅僅提及該主體，沒有出臺(tái)相關(guān)措施和辦法；0 分代表未涉及該主體。政策執(zhí)行主體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如表5所示：

表5 政策執(zhí)行主體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

考慮到科技人才政策由于發(fā)文主體存在級(jí)別上的差異，相應(yīng)的在政策影響力上也會(huì)存在較大的差異。為了計(jì)算政策的力度，本文把相應(yīng)的政策按照安排、辦法、措施、方案、公告、規(guī)定、規(guī)劃、計(jì)劃、決定、批復(fù)、條例、通知、細(xì)則、協(xié)議、意見、規(guī)程、政策、指南、指引進(jìn)行分類，借鑒彭紀(jì)生等（2008）[11]、張國興等（2014）[12]的方法，對(duì)政策力度進(jìn)行評(píng)分，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如表6所示：

表6 政策力度評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)分過程為3 個(gè)人獨(dú)立對(duì)每一條政策進(jìn)行打分，然后對(duì)3 個(gè)人的打分結(jié)果進(jìn)行一致性系數(shù)檢驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)為Cronbach a 系數(shù)大于0.7，否則重新打分。最終將符合條件的數(shù)據(jù)進(jìn)行均值計(jì)算，作為最終結(jié)果。執(zhí)行主體評(píng)分一致性結(jié)果如表7所示：

表7 執(zhí)行主體評(píng)分一致性檢驗(yàn)結(jié)果

根據(jù)最終評(píng)分結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)，科技人才政策的執(zhí)行主體中政府主體的政策力度最大，企業(yè)力度最?。ㄒ妶D5）；在政策執(zhí)行主體的協(xié)同方面，執(zhí)行主體中政府和事業(yè)單位的協(xié)同度最高，社團(tuán)與企業(yè)、其他市場(chǎng)主體與企業(yè)協(xié)同度低（見圖4）。這說明，當(dāng)前的科技人才政策的執(zhí)行主體在政策層面，出現(xiàn)政府熱，市場(chǎng)冷的現(xiàn)象，多元主體協(xié)同執(zhí)行的政策局面還沒有出現(xiàn)。

圖4 2017-2020年科技人才政策主體協(xié)同度

圖5 2017-2020年科技人才政策各執(zhí)行主體執(zhí)行力度

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在不同類型政策當(dāng)中，培養(yǎng)型科技人才政策的執(zhí)行主體所對(duì)應(yīng)的政策力度最大，國際化政策最小（見圖7）；同樣地，政策主體協(xié)同度方面，培養(yǎng)型政策的執(zhí)行主體協(xié)同度最高，國際化最小（見圖6）。這說明，當(dāng)前在政策類型方面，較為重視科技人才的培養(yǎng)，對(duì)國際化人才政策關(guān)注不足。

圖6 各類型科技人才政策協(xié)同度計(jì)算結(jié)果

圖7 各類型科技人才政策執(zhí)行力度計(jì)算結(jié)果

6 政策建議與研究展望

本文以十九大以來的我國主要的科技人才政策為樣本，從政策發(fā)文頻率、政策類型、發(fā)文主體和政策執(zhí)行主體四個(gè)角度進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：第一，發(fā)文數(shù)量方面，在十九大之后科技人才政策數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，之后逐步趨于穩(wěn)定。第二，政策類型方面主要以培養(yǎng)、激勵(lì)和評(píng)價(jià)類政策為主，同時(shí)多種類型政策均衡發(fā)展。第三，發(fā)文主體方面形成了以教育部、科技部和人社部為高發(fā)文量的主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各部門之間的協(xié)調(diào)合作結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。第四，政策執(zhí)行主體力度出現(xiàn)了政府熱、市場(chǎng)冷的現(xiàn)象。第五，培養(yǎng)型人才政策的執(zhí)行主體力度與協(xié)同度最大，國際化人才政策相對(duì)不足。

根據(jù)以上的結(jié)論，我們就科技人才政策工作，提出以下建議：第一，科技人才政策工作要進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)文主體之間的協(xié)同程度，加強(qiáng)教育部、科技部、人社部與其他發(fā)文主體之間的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量，進(jìn)而形成多元化的科技人才政策體系。第二，加強(qiáng)多元主體的在科技人才政策執(zhí)行上的協(xié)同治理，充分發(fā)揮社團(tuán)的作用，引導(dǎo)科技社團(tuán)成為政府與事業(yè)單位服務(wù)部門之外的第三類主體，在培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)科技人才等工作上，發(fā)揮更大作用。第三，逐步增加國際化科技人才政策數(shù)量，改善當(dāng)前科技人才政策中的國際化人才政策執(zhí)行主體力度與協(xié)同度的不足，通過制定相關(guān)的人才環(huán)境發(fā)展政策，大力吸引海歸回流以及開展和國際教育機(jī)構(gòu)的多路徑合作。

限于年限，本文只獲取了十九大至今4年的科技人才政策文本，而具體的政策發(fā)展態(tài)勢(shì)分析還需更多年份的數(shù)據(jù)支持。對(duì)此，后續(xù)的研究可從以下兩方面進(jìn)行完善：第一理論研究方面，可以借鑒公共政策、人力資源管理中的相關(guān)前沿理論與新穎的研究視角,結(jié)合對(duì)科技人才政策的內(nèi)涵進(jìn)行深入研究[10]，改善現(xiàn)有研究缺乏整體、系統(tǒng)性的現(xiàn)狀，構(gòu)建綜合性的科技人才政策分析框架；第二實(shí)證分析方面，未來的研究可以從政策動(dòng)態(tài)發(fā)展變化角度對(duì)科技人才政策的態(tài)勢(shì)演變進(jìn)行系統(tǒng)、精準(zhǔn)的評(píng)估，并結(jié)合大數(shù)據(jù)使用知識(shí)圖譜分析，對(duì)科技人才政策的主要關(guān)注要素進(jìn)行追蹤[9]，促進(jìn)科技人才政策的創(chuàng)新與發(fā)展。