■ 秦海波 肖鴻波 木力扎提·馬合木提 李莉莉

1.新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 烏魯木齊 830047

2.新疆大學(xué)國(guó)家安全研究省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心 烏魯木齊 830047

3.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)信息管理學(xué)院 烏魯木齊 830011

0 引言

2017年11月，科技部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)新疆啟動(dòng)建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，提出要將新疆打造成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新引領(lǐng)示范區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化示范區(qū)和面向中亞西亞的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)[1]。近年來(lái)，新疆區(qū)域創(chuàng)新呈現(xiàn)出加快發(fā)展的良好局面，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[2]。但與全國(guó)其他省區(qū)相比，新疆的區(qū)域創(chuàng)新能力仍然處在比較落后的地位[3]。如何采取切實(shí)有效的政策措施，加快提升新疆區(qū)域創(chuàng)新能力，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型，有力支持絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，是當(dāng)前新疆面臨的重大戰(zhàn)略問題之一。

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)艱巨復(fù)雜、高度綜合的目標(biāo)，呈現(xiàn)出多維度、多主體、多領(lǐng)域、多階段的特點(diǎn)[4]。國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐充分證明，僅靠單一的政策工具往往難以推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，地方政府必須契合本區(qū)域特點(diǎn)制定一攬子的創(chuàng)新政策，以形成工具多元、內(nèi)容齊全、層次豐富、結(jié)構(gòu)合理的區(qū)域創(chuàng)新政策體系[5-6]。國(guó)內(nèi)學(xué)者開展了豐富的區(qū)域創(chuàng)新政策評(píng)估研究，為各級(jí)地方政府提供了有力地決策參考，其中尤以創(chuàng)新政策工具為基礎(chǔ)的政策內(nèi)容量化分析受到廣泛重視。游玎怡等基于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論與政策工具理論，對(duì)深圳、香港兩地的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)[7]。龔勤林等從整體性視角出發(fā)，構(gòu)建了包括創(chuàng)新主體、活動(dòng)階段、政策工具的三維分析框架，評(píng)價(jià)了成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系的優(yōu)點(diǎn)與不足[8]。萬(wàn)敏等按照“目標(biāo)-工具-實(shí)施-績(jī)效”的主體框架，對(duì)北京海淀、深圳南山、杭州濱江的區(qū)域創(chuàng)新政策演進(jìn)作比較分析，探尋區(qū)域創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑和演進(jìn)特征[9]。張永安等基于PMC 指數(shù)模型，對(duì)我國(guó)的區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)[10]。曹鈺華等基于政策工具和“系統(tǒng)失靈”兩個(gè)視角出發(fā)，通過系統(tǒng)化的政策內(nèi)容分析和統(tǒng)計(jì),對(duì)深圳、蘇州和沈陽(yáng)的區(qū)域創(chuàng)新人才政策文本進(jìn)行了比較分析，探究人才政策對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的作用規(guī)律[11]。俞立平以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例，基于DEA 方法與Malmquist 指數(shù)對(duì)我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行了實(shí)證分析[12]。

目前關(guān)于新疆區(qū)域創(chuàng)新政策領(lǐng)域的研究主要集中在一些宏觀性的分析，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和量化分析還屬于研究空白。在此背景下，本文基于政策工具的分析視角，構(gòu)建了“政策工具-政策主體（力度）-政策目標(biāo)”三維分析框架，在深入分析新疆區(qū)域創(chuàng)新政策演進(jìn)特征的基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)新疆區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容進(jìn)行定量研究，深入分析新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的演進(jìn)特征和存在問題，仔細(xì)審查已有的政策體系是否合理，所選擇的政策工具是否存在沖突與缺失，為新疆今后調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策體系提供借鑒。

1 研究設(shè)計(jì)與分析方法

1.1 框架建構(gòu)

政策分析可以從政策主體、政策目標(biāo)、政策工具等方面把握［13］。政策主體是決定政策目標(biāo)、選擇政策工具、發(fā)布并監(jiān)督政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或組織。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的方向，是政策工具要達(dá)到的目的和效果。政策工具是政策主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的一系列措施。本文借鑒藺潔等[14]提出的創(chuàng)新政策分析框架，結(jié)合政策工具分類研究，構(gòu)建了創(chuàng)新政策的工具-主體（力度）-目標(biāo)三維分析框架,如下圖1所示。

圖1 區(qū)域創(chuàng)新政策工具-主體（力度）-目標(biāo)三維分析框架

1.1.1 政策工具——X維度

政策工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的橋梁與媒介［15］?；赗othwell 和Zegveld 政策工具理論基石并結(jié)合功能類別［16］，本文將新疆區(qū)域創(chuàng)新政策體系中相關(guān)政策工具分為3大類，即供給面政策工具、需求面政策工具和環(huán)境面政策工具。政策工具具體定界如表1所示。

表1 創(chuàng)新政策的政策工具及定義

1.1.2 政策主體（力度）——Y維度

政策層級(jí)直接決定了政策力度的強(qiáng)弱。政策主體和力度是政策權(quán)威性的重要體現(xiàn)，受政策頒發(fā)部門層級(jí)和政策類型的共同影響，是描述政策效力的重要指標(biāo)［18］。于是，可以從政策類別和政策頒布部門級(jí)別兩個(gè)維度對(duì)政策層級(jí)進(jìn)行衡量［19］。本文在彭紀(jì)生等［20］政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策頒布部門的層級(jí)和政策的執(zhí)行力度分別分為第一到第五層級(jí)，并對(duì)區(qū)域創(chuàng)新政策力度進(jìn)行賦值，用來(lái)表示政策主體的政策力度大?。ㄒ姳?）。

表2 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策力度

1.1.3 政策目標(biāo)——Z維度

政策目標(biāo)是決策者希望通過實(shí)施政策所達(dá)到的效果與目的。它不僅指引決策者選擇合適的政策工具，還為后續(xù)的政策評(píng)估提供判斷基準(zhǔn)。在有關(guān)創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)方法研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合新疆的實(shí)際創(chuàng)新政策發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行相關(guān)整合。具體界定如表3所示。

表3 新疆創(chuàng)新政策目標(biāo)類別

1.2 研究方法

1.2.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)定量分析的一種專門方法，主要目的是依據(jù)收集的數(shù)據(jù)對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行定量研究，進(jìn)而分析政策文本制定者的意圖、目標(biāo)，再結(jié)合收集到的相關(guān)資料進(jìn)一步驗(yàn)證分析政策文本的有效性或達(dá)成目標(biāo)的程度等[22]。近年來(lái)，內(nèi)容分析法被國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛運(yùn)用于創(chuàng)新政策文本研究，多被用于分析已有政策體系是否合理，所選擇的政策工具能否有效發(fā)揮作用，為合理優(yōu)化政策工具提供理論依據(jù)。

1.2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與數(shù)據(jù)處理

本研究遵循權(quán)威性、公開性與相關(guān)原則，通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)和新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人大、政府及相關(guān)廳局的官方網(wǎng)站上收集和篩選相關(guān)政策。依據(jù)政策內(nèi)容進(jìn)行篩選后，剔除無(wú)關(guān)及失效的政策文件，最終獲得有效政策文件228份。時(shí)間區(qū)間為2000年至2019年。對(duì)遴選出的228 份政策文獻(xiàn)進(jìn)行編碼，然后依據(jù)新疆創(chuàng)新政策基本工具分析框架將其分別歸類，編碼規(guī)則：政策發(fā)布年份-政策工具類型-文本序列號(hào)，從而得到新疆區(qū)域創(chuàng)新政策文本內(nèi)容分析單元編碼表，如表4所示。

表4 新疆創(chuàng)新政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

為了避免政策編碼者對(duì)編碼的主觀理解偏差，提高研究的科學(xué)性與可靠性，本研究還邀請(qǐng)了兩名科技領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c政策的歸類與編碼。根據(jù)Viney［23］分析信度檢驗(yàn)的方法，一致性系數(shù)a 的公示為其中，C 表示3 位編碼者完全一致的編碼數(shù)量，n1、n2、n3分別表示3 位編碼者各自的編碼數(shù)量。當(dāng)a 位于0.8-0.9之間時(shí)信度結(jié)果屬于可以接受，當(dāng)a＞0.9 表示研究結(jié)果信度較高。通過計(jì)算，本研究對(duì)新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的編碼結(jié)果信度值為0.91，編碼結(jié)果信度較高，歸類與編碼的可靠性較好。

2 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策量化分析

2.1 區(qū)域創(chuàng)新政策趨勢(shì)統(tǒng)計(jì)分析

政策數(shù)量變化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一問題在不同發(fā)展時(shí)期的重要程度。2000年至2019年,新疆區(qū)域創(chuàng)新政策數(shù)量呈現(xiàn)動(dòng)蕩上漲的趨勢(shì)，具體可以劃分為四個(gè)階段，如圖2所示。十五期間（2001～2005），新疆共出臺(tái)了20 項(xiàng)創(chuàng)新政策，平均每年4條，相對(duì)比較少。十一五期間（2006～2010），新疆共出臺(tái)44項(xiàng)創(chuàng)新政策，平均每年8.8條，比十五期間增長(zhǎng)了一倍多。到了十二五期間（2011～2015），隨著中央將創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新擺在突出的位置，《新疆維吾爾自治區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出建設(shè)創(chuàng)新型新疆的戰(zhàn)略部署，新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的數(shù)量大幅增長(zhǎng)。十二五期間，新疆共出臺(tái)了108 項(xiàng)創(chuàng)新政策，平均每年21.6 條。是十一五期間的2.5 倍，區(qū)域科技創(chuàng)新體系初步建立。十三五期間（2016～2019），新疆共出臺(tái)53項(xiàng)創(chuàng)新政策，平均每年10.6 條。政策數(shù)量雖然比十二五期間有下降，但政策質(zhì)量有較大提高。2017年新疆啟動(dòng)了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作，出臺(tái)了《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)總體方案》、《關(guān)于推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)若干政策意見》等重要政策。

圖2 2000～2019年新疆區(qū)域創(chuàng)新政策數(shù)量變遷

2.2 政策工具統(tǒng)計(jì)分析

新疆出臺(tái)區(qū)域創(chuàng)新政策涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具，具體分布如表5所示。新疆區(qū)域創(chuàng)新政策中，環(huán)境型創(chuàng)新政策數(shù)目有146 項(xiàng)，比例占55.73%，是新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的主體部分；其次是供給型創(chuàng)新政策有112 項(xiàng)，占比42.75%；需求型創(chuàng)新政策最少，僅有4 項(xiàng)，占1.53%，與環(huán)境型、供給型差距較大。環(huán)境型政策工具當(dāng)中，策略性措施最多有49 項(xiàng)，占比18.7%；其次目標(biāo)規(guī)劃有46 項(xiàng)，占比17.56%；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)有23 項(xiàng)，占8.78%；法規(guī)管制有17 項(xiàng)，占比6.49%；財(cái)稅支持最少，有11 項(xiàng)，占4.2%。在供給類政策工具當(dāng)中，人力支持最多有50 項(xiàng)，占19.08%，其次是資金支持有42 項(xiàng)，占16.03%；反映出新疆對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)人力及資金上的直接支持力度較大；基礎(chǔ)設(shè)施支持有11 項(xiàng)，占比4.2%，涉及最少的是信息支持，只有9 項(xiàng)，占比3.44%，可以反映出新疆積極響應(yīng)國(guó)家政策，積極投入人力、資金以及基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)個(gè)人和企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，但是仍在科技信息方面有所欠缺的。在創(chuàng)新活動(dòng)中，科技信息不對(duì)稱對(duì)于提升新疆的區(qū)域創(chuàng)新能力而言仍是一個(gè)重要的難題。需求類創(chuàng)新政策在整個(gè)新疆的區(qū)域創(chuàng)新政策體系中扮演的是拉動(dòng)市場(chǎng)需求的角色，需求是決定創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定性因素。雖然新疆政府在需求類政策方面有所涉及，但是相關(guān)政策較少。

表5 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具類型

2.3 政策主體統(tǒng)計(jì)分析

如圖4所示，新疆區(qū)域創(chuàng)新政策主體包括了自治區(qū)人大、黨委、政府、財(cái)政廳、科技廳（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）、人社廳、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委、教育廳、經(jīng)信委、商務(wù)廳、衛(wèi)生廳等13個(gè)部門。由于70份政策存在聯(lián)合發(fā)布單位，因此本研究將同一政策的全部聯(lián)合發(fā)布單位納入政策主體統(tǒng)計(jì)分析。其中自治區(qū)政府、科技廳（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）、財(cái)政廳和自治區(qū)黨委是制定區(qū)域創(chuàng)新政策的主要部門。自治區(qū)政府出臺(tái)的創(chuàng)新政策有102 項(xiàng)，占32.28%；科技廳（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）出臺(tái)的創(chuàng)新政策有52 項(xiàng)，占16.46%；財(cái)政廳出臺(tái)的創(chuàng)新政策有39 項(xiàng)，占12.34%；自治區(qū)黨委出臺(tái)的創(chuàng)新政策有32項(xiàng)，占10.13%。

圖4 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策主體結(jié)構(gòu)

2.4 政策目標(biāo)統(tǒng)計(jì)分析

新疆出臺(tái)的區(qū)域創(chuàng)新政策包括加大對(duì)創(chuàng)新資源的綜合投入、強(qiáng)化資源創(chuàng)造能力、推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提升創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出、創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境氛圍五類政策目標(biāo)，具體分布如表6所示。提升創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出類的政策數(shù)目最多，有72 項(xiàng)占比27.59%。強(qiáng)化資源創(chuàng)造能力類的政策數(shù)目最少，有39 項(xiàng)占比14.94%。在加大對(duì)創(chuàng)新資源的綜合投入方面，高層次和青年人才培養(yǎng)與科技項(xiàng)目（計(jì)劃）資金為主體部分。通過對(duì)博士、博士后、國(guó)內(nèi)外知名教授、海外科技人才、企業(yè)科技人才的引進(jìn)，緩解新疆自治區(qū)人才緊缺的現(xiàn)狀?？蒲许?xiàng)目（計(jì)劃）資金主要包括科技專項(xiàng)基金、科技成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)向資金、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、重大科技專項(xiàng)課題經(jīng)費(fèi)等，主要目的是為了調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)熱情，解決重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)難題，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，完善科研創(chuàng)新所必備的基礎(chǔ)設(shè)施等，引領(lǐng)和支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在強(qiáng)化資源創(chuàng)造能力方面，科技成果轉(zhuǎn)化為主體部分。通過促進(jìn)科技成果推廣、產(chǎn)業(yè)化，最終形成科技成果產(chǎn)業(yè)規(guī)模化。

表6 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)類型

綜觀新疆區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)，新疆政府較為重視人才發(fā)展及其規(guī)劃、企業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新體系及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系規(guī)劃、科技項(xiàng)目（計(jì)劃）、市場(chǎng)監(jiān)管和科技成果轉(zhuǎn)化，對(duì)于人才發(fā)展與專利資助資金、科技基礎(chǔ)設(shè)施、科技扶貧、采購(gòu)管理、全民科技素質(zhì)提升與邊境進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)定的支持力度較小。

3 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策交叉分析

3.1 政策工具與政策力度交叉分析

將新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具與政策力度進(jìn)行交叉統(tǒng)計(jì)，可以進(jìn)一步分析每項(xiàng)政策工具的平均力度。如表7所示，新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具的平均政策力度為2.7，表明新疆區(qū)域創(chuàng)新政策多集中在政府的辦法、意見、通知等，政策力度偏低。具體來(lái)看，人力支持的平均政策力度最高為3.4,表明新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的人力支持主要依靠自治區(qū)政府一級(jí)。其次是信息支持和目標(biāo)規(guī)劃，政策層級(jí)都為2.7，其中信息支持類政策工具偏少。除這3 類政策工具外，其他政策工具都低于第二層級(jí)。特別是市場(chǎng)建設(shè)，政策層級(jí)為4，表明這類政策工具集中在部門暫行條例、暫行規(guī)定、意見、辦法，政策層級(jí)較低。

表7 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具-政策力度交叉統(tǒng)計(jì)表

3.2 政策工具與政策主體交叉分析

將新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具與政策主體進(jìn)行交叉統(tǒng)計(jì)，可以進(jìn)一步分析政策主體使用的政策工具類型和偏好。從表8中可以看出，自治區(qū)黨委出臺(tái)的區(qū)域創(chuàng)新政策工具主要為人力支持政策，體現(xiàn)了黨管人才的特點(diǎn)。自治區(qū)政府的區(qū)域創(chuàng)新政策覆蓋了所有的創(chuàng)新政策工具，但分布并不均衡；其中目標(biāo)規(guī)劃最多為38項(xiàng)，占其出臺(tái)政策所使用政策工具的14.5%，主要是對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)做長(zhǎng)遠(yuǎn)的、宏觀上的規(guī)劃；其次為策略性措施有32 項(xiàng)，占12.2%，但多為意見、通知等?？萍紡d出臺(tái)的創(chuàng)新政策工具較為全面，但主要集中在資金支持、策略性措施和創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，主要是科技項(xiàng)目（計(jì)劃）申請(qǐng)、實(shí)施、資助、規(guī)范以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面。財(cái)政廳出臺(tái)的創(chuàng)新政策工具主要是資金支持方面，通過有償或無(wú)償?shù)馁Y金支援、優(yōu)惠的稅收政策和金融支持來(lái)激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表8 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具－政策主體交叉統(tǒng)計(jì)表

3.3 政策工具與政策目標(biāo)交叉分析

將新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具與政策目標(biāo)進(jìn)行交叉統(tǒng)計(jì)，可以進(jìn)一步分析為實(shí)現(xiàn)具體政策目標(biāo)時(shí)所使用的政策工具類型和偏好。如表9所示，在創(chuàng)新資源的綜合投入方面，主要運(yùn)用供給型政策工具，且多集中于人力支持與資金支持。雖涉及基礎(chǔ)設(shè)施與信息支持，但所占比例較少。在強(qiáng)化資源創(chuàng)造能力方面，主要運(yùn)用環(huán)境型政策工具，且多集中于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與策略性措施。在推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，多集中于資金支持和財(cái)稅支持。以無(wú)償資助和貼息貸款等方式支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，以提高科技型企業(yè)的創(chuàng)新能力。在創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出與創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境氛圍方面，所使用的政策工具細(xì)類較多，幾乎覆蓋了全部的政策工具細(xì)類。在提升創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出方面，多集中于人力支持、目標(biāo)規(guī)劃與策略性措施。在創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境氛圍方面，多集中于目標(biāo)規(guī)劃、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法規(guī)管制與策略性措施。

表9 新疆區(qū)域創(chuàng)新政策工具－政策目標(biāo)交叉統(tǒng)計(jì)表

4 結(jié)論及政策建議

4.1 結(jié)論

地方政府對(duì)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力是不可忽視的，要建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，中央政府出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新，但是中央出臺(tái)的政策僅僅是宏觀上的，地方政府對(duì)創(chuàng)新的引導(dǎo)作用是必要且十分重要的。地方政府結(jié)合自身?。▍^(qū)）情，制定推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新能力發(fā)展的相關(guān)政策，全方位的推動(dòng)創(chuàng)新，促進(jìn)創(chuàng)新成果商業(yè)化，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)新活力，是地方政府的首要任務(wù)。本文在梳理2000-2019年間新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的基礎(chǔ)上，基于三維政策工具框架對(duì)新疆區(qū)域創(chuàng)新政策體系進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，得出以下主要研究結(jié)論。

一是在政策發(fā)布數(shù)量與趨勢(shì)方面，新疆區(qū)域創(chuàng)新政策總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。十二五期間增速明顯，在2015年達(dá)到峰值。十三五期間新疆區(qū)域創(chuàng)新政策數(shù)量雖然增速較慢，但政策質(zhì)量有較大提高。這與2017年新疆啟動(dòng)了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作密切相關(guān)。

二是在政策工具方面，供給型與環(huán)境型政策工具使用較多，但其中各類政策工具使用不均衡，輕視需求型政策工具的使用。細(xì)化來(lái)看，新疆創(chuàng)新政策較為重視人力支持、資金支持、目標(biāo)規(guī)劃及策略性措施，但對(duì)財(cái)稅支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)方面創(chuàng)新政策重視不足，同時(shí)，科技信息不對(duì)稱是新疆提高區(qū)域創(chuàng)新能力過程中亟需解決的問題，忽視科技基礎(chǔ)設(shè)施與科技信息對(duì)于整體創(chuàng)新流程效率的貢獻(xiàn)。

三是在政策主體方面，新疆區(qū)域創(chuàng)新政策發(fā)布的主體主要是自治區(qū)黨委、自治區(qū)政府、科技廳（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）和財(cái)政廳。其中以自治區(qū)政府為主。新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的主體結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，政策主體的協(xié)同性有待提高，科技廳對(duì)新疆創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的主導(dǎo)作用需進(jìn)一步加強(qiáng)。新疆區(qū)域創(chuàng)新政策的平均政策層級(jí)較低，政策效力較低，難以保障政策的有效實(shí)施。

4.2 政策建議

本文通過構(gòu)建三維政策工具政策分析框架對(duì)新疆區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行整理分析，結(jié)合上述結(jié)論，對(duì)提升新疆區(qū)域創(chuàng)新能提出有益的建議。

第一，加快出臺(tái)創(chuàng)新政策的步伐，增加需求類創(chuàng)新政策數(shù)量，使新疆創(chuàng)新政策在數(shù)量上穩(wěn)步增長(zhǎng)。建立健全符合新疆自身區(qū)域特征的區(qū)域創(chuàng)新政策體系，給予創(chuàng)新活動(dòng)充足的政策支持。應(yīng)重視創(chuàng)新輸出上的提高，增強(qiáng)新疆創(chuàng)新績(jī)效，重視科研產(chǎn)出的提高。創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)上，側(cè)重于對(duì)科技、科研創(chuàng)新成果的鼓勵(lì)，設(shè)立不同層次、不同類別的創(chuàng)新成果獎(jiǎng)勵(lì)政策，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成產(chǎn)學(xué)研一體的創(chuàng)新鏈。盡快出臺(tái)對(duì)科技產(chǎn)品、技術(shù)和高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定的相關(guān)政策，以減少其初入市場(chǎng)時(shí)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。注重從政策角度加強(qiáng)新疆在創(chuàng)新投入和產(chǎn)出上的均衡性，提高區(qū)域創(chuàng)新綜合能力。

第二，提高創(chuàng)新政策的力度，增加自治區(qū)人大及其常委會(huì)和自治區(qū)政府制定和出臺(tái)法規(guī)、條例、規(guī)劃等創(chuàng)新政策，減少通知、意見等形式的創(chuàng)新政策的頒布，形成合理的創(chuàng)新政策層級(jí)結(jié)構(gòu)，以增加創(chuàng)新政策的權(quán)威性和執(zhí)行強(qiáng)度。增強(qiáng)新疆創(chuàng)新政策的協(xié)同度，這種協(xié)同度不僅包含政策主體的協(xié)同，還包含政策工具的協(xié)同。政策主體方面應(yīng)提高政策制定主體、執(zhí)行主體的協(xié)同性，明確不同政策主體間責(zé)任和權(quán)力，強(qiáng)化其協(xié)同合作，以保證創(chuàng)新政策得以高效落實(shí)。政策工具方面應(yīng)加強(qiáng)供給型政策與環(huán)境型政策、供給型政策與需求型政策以及環(huán)境型政策與需求型政策之間的協(xié)同性。

第三，在政策工具方面，應(yīng)當(dāng)逐步重視需求類創(chuàng)新政策的制定和出臺(tái)，增加需求類創(chuàng)新政策的數(shù)量，尤其是在政府采購(gòu)和市場(chǎng)建設(shè)上，減少新產(chǎn)品、新技術(shù)和高價(jià)值專利在初次進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從根本上拉動(dòng)市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的需求。繼續(xù)加強(qiáng)供給類創(chuàng)新政策的投入，除人力支持和資助支持之外，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息支持政策的制定和出臺(tái)，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化科技信息的建設(shè)和規(guī)范，減少科技信息不對(duì)稱產(chǎn)生的弊端。在加大人力、財(cái)力投入的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給。通過促進(jìn)創(chuàng)新政策工具之間的協(xié)同度，推動(dòng)新疆創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展由政府主導(dǎo)型向政府引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)社會(huì)力量主導(dǎo)創(chuàng)新，持續(xù)提升新疆的自主創(chuàng)新能力，逐步確立創(chuàng)新對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位，將新疆打造成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新引領(lǐng)示范區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化示范區(qū)和面向中亞西亞的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。