孫民康，孫小玲，李 良，孫有平

（1.華東師范大學體育與健康學院，上海 200241；2.華東師范大學“青少年健康評價與運動干預”教育部重點實驗室，上海 200241；3.湘潭技師學院，湖南 湘潭 411100；4.江西陶瓷工藝美術職業(yè)技術學院，江西 景德鎮(zhèn)，333001）

新中國成立以來，我國學校體育與衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)歷了七十余年的發(fā)展歷程，在黨和國家堅強領導下，各級教育行政部門和學校全面貫徹黨的教育方針，廣大教育工作者積極落實教育政策，學校體育與衛(wèi)生工作取得了顯著成績［1］。恰逢其時，2019年國務院相繼頒布的《健康中國行動（2019—2030）》《體育強國建設綱要》既是新時代我國體育事業(yè)發(fā)展謀篇布局的重要行動指南，又是國家把全民健身上升到國家戰(zhàn)略高度與實現(xiàn)健康關口前移的重要舉措。然而，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾；保障和改善民生要抓住人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。更何況，由于全社會的教育觀、健康觀和生活方式所帶來的體力活動減少、活動空間壓縮、電子娛樂普及等“文明病”出現(xiàn)，導致學生超重與肥胖比例迅速上升、體能與運動素質持續(xù)下降［2］、視力不良率居高不下等問題頻發(fā)。

少年強，則國強。學生體質健康水平直接影響到青少年一代的健康成長；增強學生體質健康是新時代學校教育的重要使命。要破解學生“體質弱，健康狀況不良”的頑疾，國家治理層面上的政策導向起著重要的作用。揆史開智，研究擬通過梳理新中國成立以來各部門頒布的直接指向或間接指向“學生體育健康”的政策文本，探尋我國“學生體育健康”政策的發(fā)展脈絡、拓寬學校體育工作思路；鑒往知來，汲取歷史的經(jīng)驗，從政策層面為我國“學生體質健康”問題“把脈問診”，探尋新時代學校體育與學生健康系列政策的“著力點”與“發(fā)力方向”。

1 政策的發(fā)展的歷程回顧

1.1 在自主探索和學習蘇聯(lián)中開辟新道路（1949—1966年）

新中國成立之初，學校體育與衛(wèi)生事業(yè)百廢待興，各級各類學校學生健康狀況不良的狀況頗為嚴重。為彌補長期動蕩及戰(zhàn)爭給學校體育與衛(wèi)生事業(yè)帶來的創(chuàng)傷，我國頒布了多項專門針對學校體育與健康促進的政策。

一方面，黨和國家領導人對學生體育與衛(wèi)生工作給予高度重視，作出了一系列重要指示。1950年，毛澤東主席針對學校教育工作提出“健康第一，學習第二”指導思想。1952年，毛主席為新中國體育工作題詞——“發(fā)展體育運動，增強人民體質”，而后，全國體育總會成立大會正式傳達了毛澤東這一題詞，號召人民群眾積極參與體育運動。1953年，毛主席接見中國新民主主義青年團時，提出“要使青年身體好、學習好、工作好”。這一時期，周恩來總理、賀龍元帥等也就學校體育與衛(wèi)生工作發(fā)表過講話，這些指示具有前瞻性，既是一種指導思想，從某種意義上講也是一種“元政策”［3］。

另一方面，從新中國成立初期到20世紀50年代中后期，我國奉行與蘇聯(lián)結盟的外交政策，全面學習蘇聯(lián)成了上下一致的思想和行為準則。學習蘇聯(lián)先進的體育理論與實踐經(jīng)驗成為此時體育領域的前進方向和指路明燈。這一時期的體育與健康促進政策有著鮮明的時代特征和政治烙印。認真審視1949—1966年教育、體育及衛(wèi)生主管部門針對學生體育、健康、衛(wèi)生與保健頒布的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)提高學生健康水平、適應當時國際環(huán)境與社會發(fā)展的現(xiàn)實需求成為該階段體育與健康促進政策工作主旋律，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

1.1.1 契合國際局勢，具有“備戰(zhàn)”與“衛(wèi)國”色彩

新中國成立初期，國際局勢復雜，國家安全形勢嚴峻。黨和國家面臨著諸多困難和嚴峻考驗。政治上，以美國為首的部分西方國家拒絕承認新中國，并阻撓中華人民共和國恢復聯(lián)合國合法席位；軍事上，國民黨尚有百萬軍隊負隅頑抗，東北亞局勢震蕩，朝鮮戰(zhàn)爭余燼猶在，中蘇關系存在不確定性。因此，20世紀50年代，很多政策都有著鮮明的“備戰(zhàn)”和“衛(wèi)國”色彩，這一時期頒布的“學生體育健康政策”也有體現(xiàn)。比如，1954年頒布的《準備勞動與衛(wèi)國體育制度暫行條例和項目標準》將具體目標闡述為：培養(yǎng)人們成為健康的、勇敢的、樂觀的祖國保衛(wèi)者，政策頒布后，即選擇條件較好的學校重點試行“勞衛(wèi)制”。1960年，教育部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《關于各級學校中大搞愛國衛(wèi)生活動和加強體育運動的通知》，要求把學校體育課和民兵訓練及勞衛(wèi)制鍛煉結合起來，進一步加強學校體育工作。在“備戰(zhàn)”與“衛(wèi)國”驅動下的體育與健康促進政策也一定程度上促進了射擊、跳傘、擲手榴彈及武裝越野跑等軍事體育項目的普及，豐富了學生體育活動內容。

除了面臨政治上的孤立、軍事上的包圍，同時還面臨著經(jīng)濟上的封鎖。面對千瘡百孔的經(jīng)濟形勢，發(fā)展生產(chǎn)、恢復經(jīng)濟是當務之急?！疤岣邔W生體質健康水平”是學生體育健康政策的直接目的，而強健的體魄是學習和工作的基礎，建設祖國、投身社會主義建設成了制定與落實政策的根本目的。譬如，1954年，教育部、衛(wèi)生部和國家體委聯(lián)合發(fā)布了《關于開展學校保健工作的聯(lián)合指示》，將為國家培養(yǎng)積極參加社會主義建設和保衛(wèi)祖國的全面發(fā)展的新人作為政策目標。

1.1.2 “自主—蘇化—去蘇化—自主”的過程

新中國一直謀求獨立自主，各個方面都進行了自主探索。國民體質是基礎，青少年是祖國的希望。因此，為改變貧弱與落后面貌，改變“東亞病夫”的形象，提升學生健康水平顯得尤為迫切。1949年10月3日，蘇聯(lián)第一個承認中華人民共和國并與新中國建交。中蘇關系開始了最密切的十年。自此，蘇聯(lián)專家相繼來華，全面學習蘇聯(lián)的方針逐步確立。1951年，北京和上海相繼效仿“蘇聯(lián)勞衛(wèi)制”實施了相應的《體育鍛煉標準》；1954年，在正式確立了向蘇聯(lián)全面學習的方針、學習蘇聯(lián)體育方面好的經(jīng)驗的背景下，國家體委頒布了《準備勞動與保衛(wèi)祖國體育制度暫行條例和項目標準》（以下簡稱“勞衛(wèi)制”）?！皠谛l(wèi)制”仿照蘇聯(lián)建立了“準備勞動與保衛(wèi)祖國體育制度”和對應的項目標準；設置了對應的激勵政策；明確了相應的權利和義務。并逐步由中學、高等院校向全國滲透，掀起了全國群眾體育熱潮。20世紀50年代末，中蘇關系惡化，加上三年苦難時期，糧食嚴重短缺，學校體育運動減少，“勞衛(wèi)制”影響力下降。1964年，中央正式廢除“勞衛(wèi)制”，改稱《青少年體育鍛煉標準》。這階段的體育與健康促進政策經(jīng)歷了“自主—蘇化—去蘇化—自主”的過程。其中，自主是根本需要，“蘇化—去蘇化”既有初期學習借鑒到后期渴望獨立自主的思想轉變，也有中蘇從合作到?jīng)Q裂的歷史烙印。其本質是“歷史推動”到“文化自覺”的蛻變，為我國學生體育與健康政策“本土化”萌芽提供了土壤。

1.1.3 與“減負”政策密切關聯(lián)

學習蘇聯(lián)，學習蘇式教育模式，導致學科增多、學生作業(yè)增量、課時安排及考評機制不合理等現(xiàn)象出現(xiàn)，使得中小學生課業(yè)負擔逐漸加重；加之活動多、伙食管理不規(guī)范、衛(wèi)生條件差，以致學生身體健康狀況變差［4］。此種情況引起了政府的關注，1954年8月5日，政務院頒布了《關于改善各級各類學校學生健康狀況的決定》，對學生每日上課與自習時間、睡眠時間、體育娛樂活動及生產(chǎn)勞動時間進行了規(guī)定；1960年，中共中央、國務院又相繼頒布《關于保證學生、教師身體健康和勞逸結合的指示》和《關于保證學生、教師身體健康和勞逸結合的緊急通知》，進一步強調保證學生睡眠時間，減輕教師工作量，實現(xiàn)勞逸結合，還專門規(guī)定中等學校學生每天在校學習時間不得超過8小時；《關于減輕學生負擔保證學生健康問題的報告》（1966）要求嚴格控制學生每天的活動總量，統(tǒng)一安排上課、自習、勞動、體育、文娛活動、團隊活動以及社會活動時間，對中小學生的睡眠時間提出了要求。減輕負擔與增加運動雙管齊下，促進學生健康。

1.1.4 思想認識上逐步深化

審視該節(jié)點的學校體育與衛(wèi)生工作，起初認為學生健康狀況差是功課過重、活動多、伙食管理不規(guī)范、衛(wèi)生條件差等原因引起的，這些從1951年頒布的《關于改善各級各類學校學生健康狀況的決定》的背景描述里能夠得到印證。更多的是從學業(yè)負擔和營養(yǎng)衛(wèi)生角度去分析學生健康狀況差的原因，沒有從學生主體出發(fā)，發(fā)揮學生參與體育的能動性。隨著政策的深入，主管部門認識到僅從課業(yè)負擔和營養(yǎng)衛(wèi)生入手提升學生健康水平的效果一般，也逐漸認識到體育運動的主動干預的重要性。該階段后期，伴隨學校體育衛(wèi)生工作的進一步細化，體育與健康認識也得到了更大幅度的提高，不再強調某個單位的責任?！蛾P于在中等以上學校中開展群眾性體育活動的聯(lián)合指示》（1954）指出，學校衛(wèi)生和社會衛(wèi)生密切相聯(lián)，學校體育活動對群眾體育活動也有鼓舞和推動作用，肯定了學校作用，淡化了學校單方面對學生履行責任，解放了思想，也不再局限于尋找客觀原因，開始由被動向主動轉型?！蛾P于開展學校保健工作的聯(lián)合指示》（1954）認識到校醫(yī)工作多偏重治療，忽視預防，促進了后續(xù)充分推動體育活動和發(fā)揮學生積極性、主動性等做法。

1.1.5 相關政策具有連貫性，取得了一定成效

該階段體育與健康促進政策除了思想認識上逐步深化，政策也有較好的連貫性，政策逐步落地。如《關于開展學校保健工作的聯(lián)合指示》（1954）提到，國務院頒布“關于改善各級各類學校學生健康狀況的決定”以后，學生身體健康狀況獲得了一定改善，但學校保健工作開展得不平衡。這是對前一階段體育與保健政策和工作的總結和深入，肯定了階段性成果，也發(fā)現(xiàn)了階段性問題。后期政策對前期政策進一步細化，分工也更為明確。政策逐步落地，學生健康水平得到了一定改善。

1.2 動蕩中艱難發(fā)展（1967—1976年）

1967—1976 年學校體育與衛(wèi)生工作進入了一個停滯期，社會震蕩使教育主管部門無暇給予學校體育與衛(wèi)生工作應有的關注。查閱各種史料，也難覓專門性學生體育健康促進政策。1975年，國務院頒布《國家體育鍛煉標準》并在全國普遍推行，該標準對年齡分組、運動項目、測試要求和達標等級等進行了規(guī)定。之后，《國家體育鍛煉標準》在1975版的基礎上進行多次修訂，該標準起到了承上啟下的作用，也宣告了我國學校體育工作的復蘇。這一時期政策空白主要出于以下幾個方面原因：第一，政治運動沖擊帶來的教育主管部門失能，全國范圍內的政治運動給社會生產(chǎn)和文化建設造成了巨大沖擊，政府及教育、體育決策部門也受波及，學校體育與衛(wèi)生工作不能得到充分重視，也就無法順利進行；第二，各級教育、體育職能部門崩壞造成即使有政策出臺，也無法有效傳達并貫徹落實；第三，知識青年上山下鄉(xiāng)與學校教育陣地丟失，文化知識學習、體育運動等給政治教育運動讓路，由主體變?yōu)閺膶?，政策已?jīng)喪失了“生根發(fā)芽”的土壤；同時，學制壓縮，廣大青年到農(nóng)村去接受勞動教育與改造，政策也喪失了最具活力的適用對象和宣傳的推動力量。

1.3 改革開放帶動下的改革發(fā)展（1977—1999年）

文革結束，撥亂反正。1978年12月，十一屆三中全會勝利召開，中國開始實行對內改革、對外開放的政策。教育領域也開始進行著全面的改革［5］。就在學校體育與衛(wèi)生事業(yè)即將回歸正軌之時，學生體質與健康問題再次暴露出來。一方面，文革時期學校體育與衛(wèi)生工作環(huán)節(jié)被破壞、制度建設滯后，造成了學校體育與衛(wèi)生工作基礎薄弱；另一方面，恢復高考政策頒布之后，部分學校片面追求升學率，只抓智育，輕視體育，學生健康水平和身體素質每況愈下。這一時期學生體育健康政策類型豐富、措施多樣，是后續(xù)政策的重要基礎，表現(xiàn)出以下特征。

1.3.1 “政治化”與“功利化”傾向淡出

這一階段的政策不再出現(xiàn)“衛(wèi)國”“備戰(zhàn)”等敘述，少了政治運動等元素。改革開放帶來了空前的思想大解放，摒棄了“以階級斗爭為綱”的口號，破除了學校教育的“思想”枷鎖。學校教育“政治”傾向淡出，“育人”本義漸入與回歸。學校體育與健康促進政策也逐步實現(xiàn)“去政治化”，學校體育衛(wèi)生工作得以步入正軌，繼而快速發(fā)展。這一時期的政策更為純粹，很少像新中國成立初期那樣將政策目的最終表述為培養(yǎng)祖國保衛(wèi)者和社會主義建設者，也褪去了文革時期為政治運動服務的政治色彩。多是從學生“體質健康”本身出發(fā)，突出強化衛(wèi)生習慣、加強體育教學、注重體育鍛煉及促進體育品格與風尚的養(yǎng)成等，關注學生體質健康與體育道德。逐步擺脫“功利化”，回歸“體質健康”初衷［6］。

1.3.2 “民主化”與“人性化”理念漸入

我國學校體育長期受蘇聯(lián)影響，存在強調總體、忽視個體等問題。學生體育與政策制定也多是針對普通學生，對特殊學生群體和學前階段缺少關注。1977年以后的政策在這方面有比較大的進步。1979年，教育部和國家體委聯(lián)合頒布的《中小學體育工作暫行規(guī)定（草案）》和《高等學校體育工作暫行規(guī)定（草案）》都提出，體育課應男女分班上課；中小學還建議女生體育課最好由女教師擔任，體現(xiàn)女生課堂的特點，小學體育課應防止“成人化”教學；高等學校要求逐步實現(xiàn)按照健康狀況分組教學，對體弱有病的學生盡可能開設保健體育課，這些舉措體現(xiàn)出政策關注了性別差異、少年兒童的生長發(fā)育特點以及特殊學生健康訴求?！锻袃核?、幼兒園衛(wèi)生保健制度》（1980）發(fā)布，一方面，首次明確了學前階段學生衛(wèi)生保健工作，從生活制度、伙食管理、體格鍛煉、健康檢查和衛(wèi)生安全等方面保障幼兒健康。另一方面，聯(lián)系實際，多角度關注學生健康問題，這一時期對于學生“健康”如《學校衛(wèi)生工作條例》（1990）針對學生課業(yè)負擔加重、升學壓力增大的實際，專門規(guī)定了學生學習時間（大、中、小學分別不能超過10小時、8小時和6個小時）［7］，強調了預防近視。關注女生、低幼學段及特殊學生群體的健康問題，保障其“體育”與“健康”權利，多角度從“學生”學習實際出發(fā)，體現(xiàn)了“教育公平”及“人文關懷”，也反映出政策逐漸實現(xiàn)“民主化”和“人性化”。

1.4 新世紀課程改革驅動下的理念革新與制度深化（2000—2015年）

1999年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確指出：“學校要樹立健康第一指導思想，切實加強學校體育工作，使學生掌握基本的運動技能，養(yǎng)成鍛煉身體的良好習慣?！薄敖】档谝弧钡闹笇枷胍矠檫~入21世紀的學校體育改革與發(fā)展指明了基本方向［8］?！敖】档谝弧钡闹笇枷霃V泛深入地體現(xiàn)于這一時期的體育與健康政策中，促進了理念的革新。

1.4.1 課程改革與體育與健康課程標準助力政策落地生根

2001年，教育部印發(fā)了《全日制義務教育體育與健康課程標準（實驗稿）》（下文簡稱“新課標（實驗稿）”），將新中國成立以來沿用半個世紀之久的“教學大綱”改為了“課程標準”是新世紀課程改革的一大創(chuàng)舉［8］。新課標（實驗稿）將促進學生在身體、心理和社會適應能力等方面健康和諧的發(fā)展作為最終目標，并從運動技能、鍛煉習慣、心理品質、生活方式和體育精神五個維度闡釋了體育課程目標。對“健康”進行了全新的解讀，為素質教育理念引領下的體育課程構建指明了方向。體育課是體育教學的主要形式，體育教學是學校體育工作的主陣地。體育課程理念的進步為這一時期的學生體育健康政策提供了“落地生根”的土壤。

1.4.2 綱領性文件引領制度深化

這一時期之前的學生體育與健康政策主要由教育部或衛(wèi)生部牽頭其他部委頒布，缺少更高層次更為全面的綱領性政策文本作為保障。2007年，黨中央、國務院頒布《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（以下簡稱“中央7號文件”），首次以中央文件的形式制定學生體育健康政策。該政策全方位多層次多措并舉，成效顯著。（1）全面實施《國家學生體質健康標準》，進一步完善了學生體質測試與上報制度，強調了學生體質與健康工作重要性。（2）在全國范圍內全面組織實施初中畢業(yè)升學體育考試，加大體育成績在學生綜合素質評價和中考成績中的分量，提升了學校體育在學校教育中的地位，引導家長關注學生體質健康與學校體育，吸納社會力量助力學生體質健康提升。（3）開展“全國億萬學生陽光體育活動”、每天鍛煉1小時等舉措，對學校體育活動進行了明確規(guī)定，保證了學生體育活動時間，催生了現(xiàn)在遍地開花的豐富多彩的大課間活動。（4）強調減負、科學用眼及保證睡眠，關注學校體育以外的因素對于學生健康的影響。2012年，國務院辦公廳同意并頒布了教育部、發(fā)展改革委、財政部和體育總局聯(lián)合提出的《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》，文件在進一步強調加強學校體育的重要性，明確加強學校體育的總體思想和主要目標，落實加強學校體育的重點任務，建立健全學校體育的監(jiān)測評價機制和加強對學校體育的組織領導這五個方面共提出17條意見。2013年起，教育部組織編制和發(fā)布《全國學校體育工作年度報告》，按生源所在地分省（區(qū)、市）公布高等學校新生入學體質健康測試結果，基于加強對學校體育的組織領導的理念提出，學生體質健康水平持續(xù)三年下降的地區(qū)和學校在教育工作評估和評優(yōu)評先中實行“一票否決”?！蛾P于進一步加強學校體育工作的若干意見》是對中央7號文件的繼承和深化，中央政府主導的綱領性文件對后來的學校體育與衛(wèi)生工作開展及學生體育健康政策制定產(chǎn)生了深遠的影響，讓學校體育工作“有法可依”，充分引導了多部門參與和社會關注。

1.4.3 “政策自主”轉向“政策自覺”

經(jīng)歷了新中國成立初期的學習蘇聯(lián)經(jīng)驗，到后來的自主探索，再到改革開放至20世紀末的思想解放與理念革新，我國學生體育與健康政策逐漸走向了“本土化”，形成了契合我國實際“中國特色”，實現(xiàn)了理念上的“自主”。同時，各級教育主管部門作為學生體育與健康政策的實施主體，在政策制定上發(fā)揮的作用更加顯著，逐漸“去政治化”和“去功利化”，逐步實現(xiàn)“功能自主”。政策對于“學校體育”認識的“深入”及價值的“開啟”，是政策走向“自覺”的標志。這一時期的政策把制度和標準建設提到了前所未有的高度。比如，《關于加強學校衛(wèi)生防疫與食品衛(wèi)生安全工作的意見》（2003）和《關于進一步加強學校體育工作，切實提高學生健康素質的意見》（2006）分別強調建立健全學校衛(wèi)生防疫與食品衛(wèi)生安全工作責任制及建立并堅持科學規(guī)范的學生作息制度。制度建立即是“政策自覺”的重要體現(xiàn)。

1.5 “大健康”概念引領下的多邊融合（2016年至今）

2014年，教育部頒布《關于全面深化課程改革落實立德樹人根本任務的意見》，該意見首次明確使用“核心素養(yǎng)”一詞，并將核心素養(yǎng)體系作為學生發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。自此，基于“立德樹人”的根本任務和“核心素養(yǎng)”為導向的普通高中體育與健康課程標準修訂工作逐步展開。2017年，歷時3年的《普通高中體育與健康課程標準》（2017版）（下文簡稱“標準（2017版）”）修訂完成。標準（2017版）突出適應終身發(fā)展和社會發(fā)展需要，重點強調培養(yǎng)作為公民在未來發(fā)展中應具備的體育與健康的關鍵能力［9］。同時，“健康生活”成為核心素養(yǎng)內涵之一——自我發(fā)展的重要組成部分?！敖】怠辈辉倬窒抻凇绑w育與健康課程”語境，健康教育的主體也將從單一主體——體育與健康學科轉變?yōu)槎嘀黧w、多學科融合。

2015年，“健康中國”被寫入“十三五”規(guī)劃，大健康上升到國家戰(zhàn)略［10］。2016年，國務院正式頒布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（下文簡稱“綱要”），綱要指出，健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎條件。實現(xiàn)國民健康長壽是國家富強、民族振興的重要標志，也是全國各族人民的共同愿望；把提高人民健康水平、為實現(xiàn)中華民族偉大復興和推動人類文明進步做出更大貢獻作為根本目的；提出了普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、健全支撐與保障體系以及強化組織實施六項基本舉措［11］。在普及健康生活章節(jié)中專門從提高全民健康素養(yǎng)和加大學校健康教育力度的角度做出了重要指示，其中就加大學校健康教育力度提出四點措施：（1）將健康教育納入國民教育體系；（2）建立學校健康教育推進機制；（3）構建多點結合的健康教育模式；（4）培養(yǎng)健康教育師資。將健康教育納入體育教師職前教育和職后培訓內容。為了細化落實綱要，2019年，國務院頒布了《國務院關于實施健康中國行動的意見》（以下簡稱“行動意見”），“行動意見”從加快推動以治病為中心轉變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行?，動員全社會落實預防為主方針。對實施健康中國行動、提高全民健康水平提供了實施建議：（1）加強組織領導；（2）動員各方廣泛參與；（3）健全支撐體系；（4）注重宣傳引導。在“健康中國”的“大健康”理念引領下，充分發(fā)揮體育在健康治理領域的基礎性戰(zhàn)略作用，構建健康主動養(yǎng)護型的體育健康和健康被動防治型的醫(yī)學健康的“雙軌并行”戰(zhàn)略模式，“健康中國”系列政策是健康治理理念和治理體系的創(chuàng)新探索。這一時期，雖然有《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》（2016）此類專門指向學校體育與學生體質健康的政策，但是“大健康”理念引領下的全民健康政策逐漸成為主流，學生體育與健康不再孤立存在于“學校教育、體育”，而是作為“健康中國”的有機組成部分，這一時期的健康政策戰(zhàn)略地位和治理層級已經(jīng)上升到國家層面，學生體育與健康政策亟須建立多部門漸進合作和政策協(xié)同機制［11-14］。2020年8月21日，國家體育總局和教育部聯(lián)合印發(fā)《關于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》（以下簡稱“建議”），“建議”提出了8個方面37項政策措施，其中是第一條加強學校體育工作。重申樹立“健康第一”的教育理念，圍繞開齊開足體育課、豐富課余訓練競賽活動、支持學校建立青少年體育俱樂部等內容提出具體要求，提出逐步提高中考體育分值，啟動體育素養(yǎng)在高校招生中的使用研究等措施?！敖ㄗh”從全局角度出發(fā)，具有俯瞰、前瞻和引領作用，多方聯(lián)動、多措并舉著力提升學生體質健康。由此可見，“大健康”全國一盤棋的國家綜合治理模式為學校體育與學生體質健康政策治理從“單兵作戰(zhàn)”邁向“多兵種協(xié)同”提供了新的契機，將進一步促進學校、家庭、社區(qū)的多邊融合。

2 政策的現(xiàn)實審思

2017年，黨的十九次全國代表大會在北京勝利召開，黨的十九大報告指出我國社會已經(jīng)邁入一個新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在“兩個一百年”目標的歷史交匯點，提升全民健康水平，推進健康中國建設，從而實現(xiàn)中華民族偉大復興和推動人類文明進步具有積極的現(xiàn)實意義。學生/青少年作為祖國的未來，其健康問題更應擺在突出的位置，我們推進學校體育政策研究，完善學校體育發(fā)展的“政策配方”［15］，通過更加系統(tǒng)、科學的政策支持，為學校體育事業(yè)及學生體質健康工作“保駕護航”。研究將從公共政策基本環(huán)節(jié)中制定、執(zhí)行和評估三個環(huán)節(jié)反思我國既有的“學生體育與健康”政策。

2.1 學生體育健康政策的制定

2.1.1 學生體育健康政策的民主性和全面性

縱觀“學生體育健康”政策七十余年發(fā)展歷程，幾乎每個階段都有面向各級各類學校的政策產(chǎn)生。然而，針對特殊學生群體和學前教育學段的政策條款和專門政策數(shù)量都相對匱乏、影響力相對較弱。政策由“普通學生”向“特殊學生”覆蓋，增強對特殊學段特殊學生群體的關切，是政策民主性和全面性的基本要求，也是促進教育、體育公平，保障學生健康權利的重要“抓手”。

2.1.2 學生體育健康政策的科學性和明確性

長期以來，我國“學生健康”局限于“學校體育”，“健康”概念火熱與學校體育在教育中的地位不相符合，“健康”概念逐漸深入人心，學校體育的地位并沒有相應地快速提高。在中央7號文件頒布之前，我國缺少中央層面的學校體育與學生體質健康相關政策，學生體育與政策通常是由教育部或者聯(lián)合其他部門共同頒布，政策僅僅指向學校體育，忽視了其他家庭、社區(qū)等對于學生健康的影響，其科學性有待商榷。

2.2 學生體育健康政策執(zhí)行

2.2.1 學生體育健康政策執(zhí)行的層級性治理：真實性與失真性的協(xié)調

在政策的國家治理場域中，國家政策落實至少需要經(jīng)過中央、地方、基層3個層級。國家政策因為考慮地方執(zhí)行的區(qū)域差異采取指導性和宏觀性的表述，政策的具體落實過程中地方可能會根據(jù)自身本區(qū)域特點運用自由裁量權對中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的政策解讀和具體措施。其本質是對宏觀政策再細化和再規(guī)劃的過程［16］，這就導致了政策執(zhí)行時的兩種形態(tài)，真實性執(zhí)行與失真性執(zhí)行。近年來，國家宏觀層面上的學生體育健康政策逐漸增多，政策的層級性治理問題日益突出。

地方是中央和基層的紐帶，以地方治理層面為例，中央7號文件頒布以后，全國范圍內開始全面組織實施初中畢業(yè)升學體育考試［17］，各地方都就體育中考制定了具體政策。2019年12月27日，云南省教育廳發(fā)布《關于進一步深化高中階段學?？荚囌猩贫雀母锏膶嵤┮庖姟?，該意見將中考體育與語文、數(shù)學、英語并列100分，吸引了社會各界廣泛關注，一度成為“熱點頭條”［18］。部分觀點認為“體育100分”是必要糾偏，值得提倡［18-19］；也有觀點認為提倡體育100分，也需未雨綢繆，謹防過度“應試化”［20-21］。近年來，體育中考對學校體育的促進作用有目共睹，然而，社會對于體育中考的擔憂并非杞人憂天，體育中考拉關系、走后門、弄虛作假、替考等現(xiàn)象時有發(fā)生［19］，其“規(guī)范性”和“公平性”需要合理的政策和完善的制度作為保障。另外，體育中考和體質測試等政策進入微觀治理層面——學校，“應試化”現(xiàn)象客觀存在，部分學校為了“迎合”政策，片面追求升學率和學校體育工作業(yè)績，在體育中考和體質測試過程中弄虛作假，體育教學中，“唯考試、唯體測”，片面追求考試分數(shù)和測試成績，將體育課變成“體育應試課”——專門學和練體育中考項目和體質測試項目。學生體育健康政策執(zhí)行的層級多，涉及面廣，中觀政策治理層面，容易出現(xiàn)偏離政策目標、違背政策精神的現(xiàn)象；微觀政策治理層面，涉及面更廣，容易出現(xiàn)政策解讀偏差，既有照搬政策，不結合本地實際的情形，也有故意“變通”政策，有意“曲解”政策，利用政策“漏洞”不當“得利”的做法。所以，處理好政策執(zhí)行過程中一致性和靈活性的辯證關系，以及協(xié)調好政策具體化處理過程中“真實性”和“失真性”問題至關重要，政策層級治理既要保證“真實性”——核心目標及精神的一致，也要辯證看待“失真性”——不偏離政策精神下的因地因時制宜，實現(xiàn)“求神似，去形似”［22］；保證政策既不“墨守成規(guī)”，也不“跑偏走樣”，從而充分發(fā)揮不同層級的優(yōu)勢，推動學生體育健康政策的貫徹落實。

2.2.2 學生體育健康政策執(zhí)行的多屬性治理：“孤島現(xiàn)象”與合作困境的消解

多屬性治理是指針對公共政策的多屬性特點，通過高位推動、信息交流等治理方式，實現(xiàn)部門之間的合作，達至公共政策的有效執(zhí)行［16］。多屬性治理往往伴隨著“孤島現(xiàn)象”（見圖1），即政府機構間在職能、資源、信息、利益等方面不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的狀態(tài)。學生體育健康政策執(zhí)行過程中涉及的部門多、項目廣，各部門出現(xiàn)目標不一致的現(xiàn)象在所難免，很容易產(chǎn)生合作困境。宏觀（高層）治理層面，學生體育健康政策需要教育部、國家體育總局、衛(wèi)生部及財政部等多部門合作；微觀（基層）治理層面，學生體育健康政策需要學校、家庭、社區(qū)等多方聯(lián)動［23］。

學生體育健康政策執(zhí)行的多屬性特征及其伴生的合作困境，有賴于聯(lián)合多部門進行協(xié)同治理。宏觀層面，在健全學校體育跨部門協(xié)同治理機制基礎上［24］，通過聯(lián)合簽署合作框架協(xié)議或備忘錄等形式，厘清各部門之間的權責，以更好地進行有效協(xié)同［23］，從而建立健全與部際聯(lián)席會議制度和行政締約制度［26］。微觀層面，凝聚共識［2］，充分挖掘并開啟家庭、社會等其他主體價值，促進學校、社區(qū)、家庭對學生健康治理從“割裂”走向“融合”［27-30］，由“單兵作戰(zhàn)”走向“漸進合作”，并最終實現(xiàn)“多邊融合”。

2.3 學生體育健康政策評估

政策活動的監(jiān)測與評估是政策管理的重要工具［31-32］?？茖W的政策評估涵蓋政策全過程，涉及“方案評估”“執(zhí)行評估”和“效果評估”各個環(huán)節(jié)［33］。近年來，我國政府逐漸意識到學生體育健康政策評估問題，也采取了一定措施。然而，現(xiàn)有政策評估多集中于“執(zhí)行評估”的執(zhí)行內容方面，即“是否做了”與“做了什么”；“方案評估”缺少公民參與和多部門協(xié)作［34］，方案制定沒有形成“立法聽證”“行政聽證”和“政策研討”多維度評估體系，教育部門在“方案評估”中往往扮演著“運動員”和“裁判員”雙重角色，評估客觀性、真實性及有效性欠缺；“執(zhí)行評估”和“效果評估”缺乏相應評估標準，基于執(zhí)行質量和效果檢測與評價的指標體系建設滯后，評估只對“做了什么”進行量化，對于執(zhí)行質量和效果仍停留在主觀描述性評估階段。因此，急需建立政策執(zhí)行和效果信息的監(jiān)測系統(tǒng)和科學量化的指標體系，對學生體育健康政策相關數(shù)據(jù)信息進行定期采集、實時監(jiān)測和及時更新，完成評估“量”向“質”的提升，從而形成政策“評估—反饋—完善”的良性循環(huán)。

3 結語

自20世紀90年代初期開始，“學生（青少年）體質下降”始終作為一個高頻話題出現(xiàn)在我們的視野之中，熱度從未減退。學生體質水平下降與我國經(jīng)濟的騰飛、學校硬件設施的改善的大趨勢截然相反。

應該注意到，各個時期學生體育健康政策出臺之后均發(fā)揮了一定效用，近年來我國學生體質下降趨勢也確有減緩。出現(xiàn)問題的根源不在于國家層面政策制定而在于中觀層面和微觀層面對政策的執(zhí)行和評估。

圖1 政策執(zhí)行的多屬性治理［14］Figure1 Multi-attribute governance for policy enforcement［14］

（1）層級治理時“失真”，宏觀到中觀、再到微觀層面出現(xiàn)“跑偏走樣”，地方需處理好自由裁量和保持目標一致之間的平衡問題。

（2）微觀層面的多屬性治理，城市化帶來的營養(yǎng)改善、生活空間壓縮、生活方式改變（營養(yǎng)過剩、戶外活動減少），使得“學校體育”難以獨立承擔改善學生體質健康“重任”，“體育萬能論”和“學校萬能論”的思維遮蔽了其他相關主體（家庭、社會等）價值存在。開啟多主體的價值，亟須做到“學?！彝ァ鐣▍^(qū)）”三位一體，各級各類部門聯(lián)動，積極探索從“漸進合作”到“多邊融合”的協(xié)同治理策略。

（3）完善政策評估體系，形成政策“評估—反饋—完善”的良性循環(huán)。完善這一系列做法，學生體育健康政策才能真正發(fā)揮作用。