武鳳珠

中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題。征地拆遷與補償安置、集體建設用地合法入市、宅基地自愿有償退出……在農(nóng)村人口大量涌入城市的今天，作為“農(nóng)民最大問題”的土地問題，已經(jīng)演變成社會發(fā)展中最難解的問題之一。

4月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（以下簡稱《條例》）。細化土地征收審批程序、明確集體經(jīng)營性建設用地入市交易要求和流程、完善對村民宅基地權益的保障……自2020年1月1日《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）正式施行以來，涉及農(nóng)村土地問題的法規(guī)條文再度細化，農(nóng)民土地權益有了更多保障。

征用土地應符合公共利益需要

“很多地區(qū)在建設用地使用上存在‘先建后批現(xiàn)象。根據(jù)土地利用規(guī)劃，各地每年都有一定數(shù)量的農(nóng)用地可以轉變?yōu)閲薪ㄔO用地，但由于許多地方建設用地指標不多、招商引資任務又較重，因此往往先占用規(guī)劃外耕地用于建設，之后再慢慢審批?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副理事長喬潤令說。

將農(nóng)用地轉變?yōu)閲薪ㄔO用地的過程，便是土地征收的過程。我國實施嚴格的耕地保護制度。土地管理法規(guī)定：嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！稐l例》再度明確：禁止單位和個人在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動。

土地征收，首先應當符合規(guī)劃，其次應當符合公共利益需要。根據(jù)《條例》，有批準權的人民政府應對征地是否符合土地管理法第45條規(guī)定的公共利益進行審查。土地管理法則明確要求：為了公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室原主任黨國英認為，對“公共利益需要”的界定，最好通過“菜單”形式具體說明?！氨热?，征收一塊土地建開發(fā)區(qū)是否屬于‘公共利益需要？與公益性質明顯的修建學校、博物館等不同，通過設立開發(fā)區(qū)引進企業(yè)屬于商業(yè)經(jīng)營性活動，但是它解決了‘公益性的就業(yè)問題。最好能夠清清楚楚地逐項寫明：修建博物館屬于公共利益需要;修建學校屬于公共利益需要，其中，學校中的幼兒園是否屬于公共利益需要另行討論……盡量減少自由裁量的空間?！?/p>

對于“公共利益需要”，《條例》所依據(jù)的土地管理法作出明確界定：軍事和外交需要用地，由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地，由政府組織實施的科教、文衛(wèi)、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要用地，由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地，符合規(guī)劃、經(jīng)批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地等，都屬于“為了公共利益的需要”。

“這是一個進步?！痹邳h國英看來，除對“公共利益需要”予以明確細化外，許多城鄉(xiāng)規(guī)劃也都可以取消?！凹僭O我國要將10萬平方公里的農(nóng)村土地規(guī)劃建設為城市，可以預留30萬平方公里的空間，至于哪一塊土地用于開發(fā)建設、哪一塊土地不用于開發(fā)建設，交由市場去判斷;開發(fā)商可以向政府提出開發(fā)申請，如果政府不同意開發(fā)建設，需要給出充分的理由?！?/p>

“全世界有城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史并不長，只有短短一兩百年，而城市的演化發(fā)展史有數(shù)千年。城市之所以形成，是因為人們自發(fā)向同一個地方聚集;很多村莊之所以一直保持鄉(xiāng)村形態(tài)，同樣是人們自發(fā)選擇的結果。在幾千年的歷史中，城市是城市，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村。我們制定規(guī)劃的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的合理利用，但是很多規(guī)劃并沒有達到這一目的，有些還阻礙了城市與鄉(xiāng)村演變的自然規(guī)律、造成了城鄉(xiāng)關系的混亂。未來，對此有進一步改革的空間?！秉h國英說。

集體建設用地使用權更加完善

我國農(nóng)村的土地，除大量耕地外，占比最高的是包括宅基地、公益性公共設施用地、經(jīng)營性用地在內(nèi)的集體建設用地，只有少量土地屬于長期閑置的未利用地。

《條例》明確，經(jīng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，產(chǎn)權明晰、已依法辦理土地所有權登記，具備開發(fā)建設所需基礎設施配套等基本條件的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人在一定年限內(nèi)有償使用。

中央財經(jīng)大學法學院不動產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅認為，這體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同地同權的要求?！皣薪ㄔO用地入市也應當遵循符合規(guī)劃、依法登記兩個條件，即在國有建設用地和集體經(jīng)營性建設用地入市的前提條件上，土地管理法律法規(guī)的規(guī)定是一致的。”

根據(jù)《條例》，集體經(jīng)營性建設用地入市后可以用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。社會各界對此最關心的問題是：集體經(jīng)營性建設用地能否用于房地產(chǎn)開發(fā)？如果只有國有建設用地可以用于房地產(chǎn)開發(fā)，而集體經(jīng)營性建設用地不可以，那么如何體現(xiàn)同地同權？

“從現(xiàn)實層面看，有關部門已經(jīng)在部署集體土地建設租賃住房的試點，其中顯然包含住宅的用途，這與集體經(jīng)營性建設用地入市后用于房地產(chǎn)開發(fā)本質的法律特征是一樣的，也意味著是存在集體經(jīng)濟組織或其他市場主體拿到土地后用于房地產(chǎn)開發(fā)的空間的，只不過它是在租賃住房的體系下，即在集體土地上開發(fā)建設的住房只能出租不能出售。從土地開發(fā)利用的角度看，土地的綜合性、復合性利用已經(jīng)成為一個趨勢，在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，配套住宅用地的供應是必不可少的，因此住宅用途也不可或缺。當然，從現(xiàn)實層面看，這種用途的放開必然是因地制宜的、有管控的、逐步的放開?！彼沃炯t說。

那么，有集體經(jīng)營性建設用地入市后允許進行房地產(chǎn)開發(fā)的可能性，是否意味著在農(nóng)村建設的大量“小產(chǎn)權房”有了“轉正”的機會？對此，宋志紅表示，“法不溯及既往”是法律的基本原則之一，即新通過的法律法規(guī)只適用于之后發(fā)生的行為而不適用于之前發(fā)生的行為?！啊‘a(chǎn)權房的建設不符合規(guī)劃、沒有取得相關手續(xù)，這是它最核心的問題。即使未來集體建設用地的房地產(chǎn)開發(fā)用途放開，也應當按照規(guī)劃和有關管理標準的要求進行合法的建設，之前已經(jīng)產(chǎn)生的部分住宅則要按照歷史遺留問題的有關處理規(guī)則分類處置?！?/p>

社會公眾對“小產(chǎn)權房”的討論，在很大程度上是對作為集體建設用地重要組成部分的宅基地使用權能否合法轉讓的關注。《條例》再度明確，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地;土地管理法也鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

“社會各界一直認為，農(nóng)民出租農(nóng)房和宅基地是不被允許的。其實，農(nóng)民出租農(nóng)房和宅基地沒有任何法律和政策方面的障礙?！彼沃炯t表示。

而進城農(nóng)民閑置或退出的宅基地如何合法盤活，才是當下現(xiàn)實中應當關注的焦點。宋志紅認為，未來宅基地的盤活利用，除其中一部分將通過集體經(jīng)營性建設用地入市的途徑盤活外，另一部分或許將在集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自己的主導下盤活利用。

“從法律層面講，在宅基地的盤活利用中，債權土地一直合法地存在著，而當前最緊缺的是物權土地。所謂物權土地，就是社會主體利用宅基地時，能夠取得土地權屬證書、能夠辦下房產(chǎn)證、能購買抵押融資，這才是關于宅基地問題要重點探討的方向?！彼沃炯t說。