文_楊 凱

黨的十八大以來，我國公共法律服務工作取得了顯著成就，在推進法治國家、法治政府、法治社會一體化方面發(fā)揮了重要作用?！笆奈濉币?guī)劃綱要指出：“建立健全基本公共服務標準體系，明確國家標準并建立動態(tài)調整機制，推動標準水平城鄉(xiāng)區(qū)域間銜接平衡?！惫卜煞赵u價指標既是監(jiān)督服務標準落實、標準解釋的工具，其本身在一定條件下也構成了標準的組成部分。從總體上看，我國的公共服務發(fā)展較晚，各類型公共服務整體呈現(xiàn)“先服務、后監(jiān)督”“重服務、輕監(jiān)督”的現(xiàn)狀，公共法律服務也不例外。新發(fā)展階段推動我國公共法律服務向更高水平發(fā)展，公共法律服務監(jiān)督評價要以新發(fā)展理念為指導，堅定不移地把創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫穿到公共法律服務評價指標體系建構的各方面和評價程序制定的全過程。

一、創(chuàng)新發(fā)展公共法律服務評價指標體系構建方法，體現(xiàn)“以人民為中心”的體系建設發(fā)展目標

找準評價體系的目標定位。評價指標體系的構建是運用一系列科學考評方法將主觀追求目標數(shù)據(jù)化、結構化、客觀化的過程。公共法律服務評價與法治指數(shù)評估、營商環(huán)境評價、政府部門績效考核等各類型評價之間的目標定位有所不同，不僅要考慮服務建設投入與產出的效率、服務程序規(guī)范程度，更要以人民群眾的滿意率為重心，通過發(fā)展方向引導、建設標準設定、制度規(guī)范實施、服務結果測算來為獲得人民群眾的滿意率、知曉率、首選率提供客觀基礎，同時要根據(jù)人民群眾滿意度的主觀評價發(fā)現(xiàn)公共服務建設中存在的問題短板，重點突破。

分類分級選定評價體系指標。公共法律服務既包括基本服務，也包括非基本服務，服務事項涵蓋法律咨詢、法制宣傳教育、法律援助、人民調解、公證、鑒定、仲裁、法律職業(yè)考試等多個類型，每個類型的服務事項有不同服務對象和服務程序。公共法律服務平臺建設分為村（居）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)（縣）、市、省、部多個不同層級，每個層級的服務范圍和服務建設重點有所不同。公共法律服務評價指標既要涵蓋各項法律服務事項之間的共通法理和各層級建設的總體目標，又要體現(xiàn)各服務事項的關鍵特點和各層級建設的重點任務。

充分有效運用評價指標結果。公共法律服務評價的功能在于以評價檢測制度實施效果，以評價促進各區(qū)域法律服務方式競爭發(fā)展，以評價發(fā)現(xiàn)人民群眾重點需求。在評價結果運用中，既要保持公平統(tǒng)一尺度，也要客觀對待各地區(qū)發(fā)展基礎和需求重點不平衡性，對評價內容和關鍵特征指標分項診斷，運用評價結果查找公共法律服務建設發(fā)展的攻堅環(huán)節(jié)和領域進行改進和完善，真正實現(xiàn)公共法律服務覆蓋的從設施、程序、政策等外在環(huán)境均等化，過渡到人民現(xiàn)實感受、法治建設績效、社會穩(wěn)定發(fā)展和矛盾糾紛有效化解等方面的實質效果均等化。建立健全評價結果的發(fā)布、監(jiān)測、匯集、分析、運用機制，以及依據(jù)評價結果的反饋、改進、督導機制，科學指導公共法律服務提供主體正確運用評價結果改進服務建設發(fā)展布局和服務質量。

二、協(xié)調構建公共法律服務評價體系指標框架和維度，平衡各服務領域和服務機構之間的專業(yè)性和交互性

協(xié)調平衡基本服務與非基本服務之間的關系?；竟卜煞帐菄姨峁┑臐M足公民最基本層次需求的服務，屬于公共法律服務供給中的“底線要求”和“最低綱領”，應當通過建立約束性評價指標體系，嚴格考評基本服務領域的發(fā)展指標、基礎設施建設、基本服務質量、服務流程規(guī)范程度。非基本公共法律服務的目標是為了滿足人民群眾更高層次的發(fā)展需求，應當通過預期性評價指標，引導非基本公共法律服務向著人民群眾高質量生活需求領域優(yōu)化升級，和向著國家經濟社會發(fā)展需求的重點領域攻堅克難，占領國內國際高端化法律服務市場，通過系列政策激勵促進優(yōu)勢法律服務資源充分發(fā)展。充分發(fā)揮非基本公共法律服務在服務模式、業(yè)態(tài)發(fā)展、科技應用領域的先導優(yōu)勢，因地制宜和因時制宜逐步將非基本公共法律服務領域的成果轉化推廣運用到基本公共法律服務領域。構建基本與非基本公共法律服務相互促進、持續(xù)發(fā)展、適時轉化的公共法律服務事業(yè)新發(fā)展格局。

協(xié)調平衡一般服務對象范圍和特定服務對象范圍之間的關系。構建兼容于服務一般群眾和特困對象、優(yōu)撫對象、市場主體等多類型服務對象，整體反映公共法律服務對法治國家、法治政府、法治社會一體建設，優(yōu)化營商環(huán)境，社會矛盾糾紛化解和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的貢獻效果的綜合性公共法律服務評價指標體系，將群眾滿意度作為關鍵指標。在普通城鄉(xiāng)地區(qū)要重點考評對普通公民提供的服務密度、服務質量，在經濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿區(qū)等特定區(qū)域重點考評服務市場主體全生命周期發(fā)展，以及對外經貿活動、知識產權保護、鼓勵科技創(chuàng)新等領域的法律服務產品供應鏈的完整性和前瞻性。

協(xié)調平衡各公共法律服務供給部門之間按職責分工和發(fā)展方向統(tǒng)一。廣義上的公共法律服務不僅包括司法行政系統(tǒng)組織提供的服務，還包括政府行政機關、法院、檢察院、監(jiān)察機關等各類負有公共服務職能和法治建設職能的機關部門提供的公共法律服務。法律工作本身是一條在各相關部門連續(xù)運轉的流水線，任何一環(huán)流轉不暢都會影響整體服務效果評價。在構建評價指標體系時，要找準各部門所負有的關鍵服務職能領域和關鍵流程節(jié)點，還要考察各部門之間事務銜接轉辦制、首問負責制、服務承諾制的建立和落實，保障各機關部門充分發(fā)揮專業(yè)領域職能，共同促進公共法律服務整體質效提升。

三、倡導綠色發(fā)展為目標的公共法律服務評價運行機制建構，促進公共法律服務體系建設高效、和諧、可持續(xù)發(fā)展

綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標的經濟增長和社會發(fā)展方式。

提升公共法律服務評價結果運用效率。當前，各行政部門和政法機關要面對法治政府建設績效考核、法治化營商環(huán)境考核、平安建設考核、社會治理建設考核等。為了避免大量存在交叉性考核工作帶來的負擔，提升評價結果運用效率，公共法律服務評價應當綜合考慮各項與法律服務活動和功能相關性的指標建設，提升公共法律服務指標設定的科學性、代表性、權威性，加大公共法律服務評價指標在各類相關考核中的參考引用價值，減少重復建設、反復評價、資源消耗。

促進公共法律服務評價程序和諧運轉。公平、公正、公開是各類型公共服務評價程序的共同要求。要健全內部評價，完善公共法律服務的主管部門評價和同行業(yè)評價的規(guī)范程序要求，充分發(fā)揮行業(yè)、專業(yè)領域的經驗智識，適時引入跨轄區(qū)交叉評價提升程序的公正性。要健全外部評價，探索由高校相關領域學術專家、服務領域實務專家、評估咨詢機構等多方主體組成的第三方評價機制，完善以隨機、回避、輪換為基本原則的第三方評價專家遴選機制，推行匿名評審和署名評價，完善評價專家信譽制度和問責制度，保證第三方評價的獨立性、公正性、權威性。完善服務對象評價，在提供實體、網絡、熱線平臺服務時要同步提供便捷、明晰、易操作的評價途徑，讓群眾在接受服務時能夠同步評價、隨單評價，科學設計針對群眾滿意度、知曉率、首選率的問卷和選項，設計內容要與服務關鍵環(huán)節(jié)相結合，易于服務對象理解和判斷。通過調查、積累數(shù)據(jù)等方式，逐步調整完善評價答辯、回避、公示、反饋、申訴、舉報等程序，確保評價活動程序有序規(guī)范。

實現(xiàn)公共法律服務評價體系發(fā)展可持續(xù)。由于各地區(qū)、各領域的發(fā)展水平不統(tǒng)一、不均衡，在構建評價指標體系時，既要建立對于基本性要求的剛性約束，也要兼顧發(fā)展性指標的柔性平衡。根據(jù)現(xiàn)實建設基礎、地方重點需求、國際前沿領域等各方面因素綜合評估建立公共法律服務評價指標的動態(tài)調整機制。

四、構建開放的公共法律服務評價指標制定的參與和調整機制，讓公共法律服務評價成為反映人民需求、社會治理效果和法治化營商環(huán)境的風向標

開放評價指標測算來源的公共服務數(shù)據(jù)平臺。探索將司法行政業(yè)務數(shù)據(jù)納入各地一證通辦信息管理系統(tǒng)，提高公共法律服務的知曉率和首選率，擴大公共法律服務的邊際效應和一站式服務聚集效應。實現(xiàn)司法行政與各部門數(shù)據(jù)共享，加快政法一體化辦案平臺等信息聯(lián)絡機制建設，通過數(shù)據(jù)共享、內部核查、網絡核驗等方式，不讓群眾重復提交材料，并將各類型公共法律服務相關平臺實時匯集的工單辦理數(shù)據(jù)作為平臺服務評價的主要數(shù)據(jù)依據(jù)來源，提升評價測算依據(jù)來源的完整性、客觀性、全面性。

開放評價指標構建的公眾參與方式。在評價指標建立的準備階段，充分調查了解人民群眾對于法律咨詢、糾紛化解、生產經營發(fā)展等方面重點法律服務需求，從各類服務平臺匯集的服務數(shù)據(jù)中根據(jù)不同服務對象群體精準畫像、分類研判、重點跟蹤，找準服務對象的重點需求和影響服務獲得感、滿意感的關鍵事項環(huán)節(jié)，重點評估。在評價指標運行階段，定期搜集人民群眾對公共法律服務的滿意率和對服務的投訴率方面反映出服務建設投入與服務效果產生存在差距的項目和領域，及時對不科學、不客觀、不精準的指標進行調整。要通過公共法律服務評價讓人民群眾不僅是公共法律服務的享受主體，還要成為公共法律服務的建設主體和監(jiān)督主體。

五、共享共建公共法律服務評價體系標準研究成果，通過公共法律服務評價指標構建釋放中國式的法治話語和技術標準

與各部門各領域共享公共法律服務評價帶來的治理效果。2020年，湖北、山東通過了關于公共法律服務建設的地方條例。此外，江西、江蘇、廣西、上海、深圳等地的關于營商環(huán)境建設的地方條例均納入加快整合公共法律服務資源，為優(yōu)化營商環(huán)境提供全方位法律服務的內容。江西、湖北等地關于鄉(xiāng)村振興建設的地方條例均將公共法律服務作為鄉(xiāng)村治理和法治建設的重要內容。《南京市社會治理促進條例》將公共法律服務作為社會治理的途徑，力圖推動法治社會建設，形成尊法學法守法用法的社會氛圍。以上地方立法說明公共法律服務已經深入社會治理和社會經濟發(fā)展的各領域，公共法律服務評價研究成果不僅對公共法律服務建設具有指導促進意義，對相關部門的城鄉(xiāng)改革發(fā)展和一體化建設、推進法治化營商環(huán)境優(yōu)化、社會綜合治理工作也具有顯著的積極貢獻。

與國際社會共享法治評估的中國技術方案。法治評估是當前全球法治化治理的關鍵工具。國際法治評估是以國家為評估對象單位，運用定量法治指標評價進行法治研究的方法。當前全球較有影響力的跨國法治評估有世界正義工程（WJP）、全球治理指數(shù)（WGI）、全球競爭力報告（GCR）下的法治指標等。國際法治評估技術方案中所設定的相關法治水平指數(shù)往往會在無形中嵌入制定國的法治文化傳統(tǒng)、價值判斷視角和政治立場。公共法律服務是我國特有的一項民生工程和法治建設工程，涉及群眾日常生活和企業(yè)生存發(fā)展的全生命周期和各相關領域，對整體性公共法律服務發(fā)展建設水平和服務建設效果、人民對服務的滿意度進行綜合評價，實際上就是對我國法治國家、法治政府、法治社會一體化建設水平進行的綜合評價。評價指標體系的構建不僅是對我國的公共法律服務制度的評注和解釋，更有利于促進法治研究學者、政府部門、司法部門、社會群體就法治建設進行交流互動探討。通過運行公共法律服務評價指標體系，逐步形成注入中國法治文化和法治建設方案先進成果的科學評價方法論，并逐步向國際社會宣傳推廣，以期待在未來改變我國當前在國際法治評估關鍵技術方法領域“不在場”的困境，促進推廣法治評估的中國技術方案。