韓 嘯

(上海政法學(xué)院 上海 201701)

2021年3月9日，習(xí)近平在出席解放軍和武警部隊(duì)代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，以更大力度、更實(shí)舉措加快科技自立自強(qiáng)，充分發(fā)揮科技對(duì)我軍建設(shè)戰(zhàn)略支撐作用；要緊跟科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程，優(yōu)化國(guó)防科技創(chuàng)新布局與環(huán)境條件，用好用足各方面優(yōu)勢(shì)力量與資源，大幅提升國(guó)防科技創(chuàng)新能力和水平[1]。當(dāng)前，以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、量子科技等為代表的新興技術(shù)正在顛覆全球各領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，技術(shù)領(lǐng)域成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)[2]。2017版《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》提出大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)國(guó)防部應(yīng)通過(guò)變革加快推動(dòng)新興技術(shù)的軍事應(yīng)用，以保持美軍全域作戰(zhàn)下的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2018版《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》認(rèn)為：迅猛發(fā)展的新技術(shù)正在改變美國(guó)安全環(huán)境，重塑戰(zhàn)場(chǎng)形態(tài)與規(guī)則，而“(戰(zhàn)爭(zhēng))勝利從來(lái)都不屬于首先發(fā)明新技術(shù)的一方，而是屬于將新技術(shù)更好地融合與適應(yīng)于戰(zhàn)場(chǎng)的一方”[3]，因此國(guó)防部必須加快將新技術(shù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的軍事能力。為鞏固大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)及其全球軍事霸權(quán)，美國(guó)國(guó)防部采取了一系列舉措加快推動(dòng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化。那么，如何審視與評(píng)估美國(guó)國(guó)防部技術(shù)轉(zhuǎn)化過(guò)程及其效率？美國(guó)國(guó)防部在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略下采取的一系列舉措又是否優(yōu)化了它的技術(shù)轉(zhuǎn)化過(guò)程？本文基于價(jià)值鏈理論分析框架，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)及相關(guān)資料，力求解析并回答上述問(wèn)題。同時(shí)，借鑒外軍技術(shù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)大國(guó)軍事競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化國(guó)防和軍隊(duì)改革具有良好的啟示和借鑒意義。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1美國(guó)國(guó)防部“技術(shù)轉(zhuǎn)化”的內(nèi)涵“技術(shù)轉(zhuǎn)化”在學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一定義。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)一般將技術(shù)轉(zhuǎn)化稱(chēng)為“科技成果轉(zhuǎn)化(Transformation of scientific and technological achievements)”。1996年人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》對(duì)其定義為“為提高生產(chǎn)力水平而對(duì)科技成果所進(jìn)行的后續(xù)試驗(yàn)、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用、推廣直至形成新技術(shù)、新工藝、新材料、新產(chǎn)品，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等活動(dòng)”。楊善林等[4]認(rèn)為“科技成果轉(zhuǎn)化”是我國(guó)科技工作的專(zhuān)有名詞，一般指“科技成果向應(yīng)用技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化”，即科技成果不斷具體化、產(chǎn)品化與產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程。

美國(guó)國(guó)防部使用“Technology Transition”來(lái)表述技術(shù)轉(zhuǎn)化。相比較于“Transformation”，“Transition”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)向應(yīng)用層面的“過(guò)渡”。美國(guó)國(guó)防部2002年成立的前沿科技轉(zhuǎn)化基金(Technology Transition Initiative，ITT)將技術(shù)轉(zhuǎn)化定義為“科學(xué)與技術(shù)項(xiàng)目向國(guó)防采辦項(xiàng)目的遷移”。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局(GAO)2013年發(fā)布的國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)化報(bào)告將該過(guò)程稱(chēng)為“將技術(shù)過(guò)渡到軍事使用者手中(Transition to military users)”，并指出國(guó)防部依賴(lài)學(xué)術(shù)界、實(shí)驗(yàn)室、測(cè)試設(shè)施與國(guó)防工業(yè)界來(lái)識(shí)別、追求和開(kāi)發(fā)新技術(shù)[5]。2019年6月美國(guó)國(guó)防部設(shè)立的“研究與工程先進(jìn)技術(shù)委員會(huì)(DDR&E)”將技術(shù)轉(zhuǎn)化定義為“從技術(shù)發(fā)現(xiàn)到能力部署”[6]。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)防部技術(shù)政策及采辦文件在表述其目標(biāo)時(shí)頻繁使用“能力(Capabilities)”一詞，其實(shí)質(zhì)是不斷追求將新技術(shù)轉(zhuǎn)化為新型武器裝備，并通過(guò)部署實(shí)現(xiàn)美軍作戰(zhàn)能力的提升。

此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者李斌等[7]詳細(xì)地區(qū)分了美國(guó)國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)移與技術(shù)轉(zhuǎn)化的概念區(qū)別，指出美國(guó)國(guó)防部所定義的“技術(shù)轉(zhuǎn)移(Technology Transfer)”是技術(shù)成果與科技能力從一個(gè)組織轉(zhuǎn)向另一個(gè)組織，包括軍轉(zhuǎn)民、民轉(zhuǎn)軍以及軍民兩用技術(shù)在軍隊(duì)與非軍隊(duì)系統(tǒng)之間的轉(zhuǎn)移；“技術(shù)轉(zhuǎn)化”則是在國(guó)防部組織內(nèi)“把預(yù)研階段形成的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化到裝備研制與作戰(zhàn)部署階段”。對(duì)于美國(guó)國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)化的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者一方面聚集于美國(guó)國(guó)防技術(shù)先期創(chuàng)新機(jī)制，例如賈珍診等[8]對(duì)DARPA創(chuàng)新機(jī)制與預(yù)研模式的研究；另一方面則聚焦于美國(guó)國(guó)防新技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃上，涌現(xiàn)出了大量對(duì)美國(guó)人工智能、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的研究，例如龍坤和朱啟超[9]對(duì)美軍人工智能戰(zhàn)略的評(píng)析。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)化的內(nèi)涵定義，其技術(shù)轉(zhuǎn)化不僅僅是先期技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃，而是一整套包括計(jì)劃規(guī)劃、研發(fā)管理、國(guó)防采辦等在內(nèi)的縱向推進(jìn)的流程鏈條，而現(xiàn)有文獻(xiàn)較為缺乏對(duì)美國(guó)國(guó)防新技術(shù)轉(zhuǎn)化在全過(guò)程、整體上的關(guān)注。

1.2大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)值鏈理論大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，美國(guó)國(guó)防科技體制及其技術(shù)創(chuàng)新本身成為大國(guó)戰(zhàn)略博弈的重要手段[10]。美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)埃斯珀稱(chēng)投資于“改變游戲規(guī)則的顛覆性技術(shù)”將是美國(guó)國(guó)防部未來(lái)多年的首要事項(xiàng)[11]。為贏得軍事競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，全球各大國(guó)都加大了國(guó)防技術(shù)投資。但冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)的“軍備競(jìng)賽”表明，軍事技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資源消耗巨大，即傳統(tǒng)意義上的“大炮與黃油”理論仍然有效[12]。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)2020年4月發(fā)布《為中美“超級(jí)大國(guó)馬拉松”做準(zhǔn)備》[13]的報(bào)告稱(chēng)，中美競(jìng)爭(zhēng)將是持續(xù)幾代人的長(zhǎng)期過(guò)程，雖然核心制勝要素是技術(shù)創(chuàng)新，但經(jīng)濟(jì)因素與投資效率將在中美“馬拉松”競(jìng)爭(zhēng)中扮演關(guān)鍵作用。雷少華[14]認(rèn)為，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代下的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已發(fā)展到超大規(guī)模的資本投入階段，已經(jīng)不再是幾家企業(yè)、幾所大學(xué)甚至一個(gè)國(guó)家能夠完全負(fù)擔(dān)的時(shí)代，因而更加需要一套高效率的組織體系來(lái)加以支撐。美國(guó)國(guó)防部產(chǎn)業(yè)政策辦公室2021年1月發(fā)布《2020國(guó)防工業(yè)能力》[15]報(bào)告指出，新冠疫情對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)能力建設(shè)及其資源獲取造成巨大挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，后疫情時(shí)代的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將更加考驗(yàn)各國(guó)對(duì)有限資源的使用效率。

在大國(guó)持久競(jìng)爭(zhēng)預(yù)期下，如何評(píng)估大國(guó)技術(shù)資源使用效率，特別是評(píng)估軍事部門(mén)這種在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中扮演重要作用，又對(duì)資源消耗巨大的部門(mén)效率表現(xiàn)，顯得尤其重要。如果說(shuō)美國(guó)國(guó)防部技術(shù)轉(zhuǎn)化過(guò)程是一個(gè)縱向推進(jìn)過(guò)程，那么就需要一個(gè)鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)、以經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向?yàn)橹鞯睦碚摽蚣軄?lái)評(píng)估美國(guó)軍事部門(mén)在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下的資源使用效率。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論的集大成者邁克爾·波特所創(chuàng)建的價(jià)值鏈理論提供了一個(gè)相關(guān)的經(jīng)典研究范式。他將產(chǎn)品從概念規(guī)劃到完成生產(chǎn)的過(guò)程稱(chēng)之為價(jià)值鏈，并指出：正確審視競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的方式是分析價(jià)值鏈條上的“價(jià)值活動(dòng)”，并通過(guò)管理這些活動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈的效率優(yōu)勢(shì)[16]。

進(jìn)入21世紀(jì)，價(jià)值鏈理論逐漸聚集于技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程。例如，Timmers[17]認(rèn)為公共研發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新鏈條包括基礎(chǔ)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、應(yīng)用和部署等一系列過(guò)程，各個(gè)階段應(yīng)有集中且相對(duì)獨(dú)立的工作區(qū)間。Hansen & Birkinshaw[18]發(fā)表在《哈佛經(jīng)濟(jì)評(píng)論》上的《創(chuàng)新價(jià)值鏈》一文系統(tǒng)地解釋了創(chuàng)新價(jià)值鏈過(guò)程，認(rèn)為該過(guò)程是一條創(chuàng)意(Idea)從產(chǎn)生到轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品以提升績(jī)效水平的完整活動(dòng)流。隨后，Stephen Roper[19]基于制造業(yè)創(chuàng)新過(guò)程提出了以“知識(shí)(knowledge)”轉(zhuǎn)化為中心的價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)，即包括知識(shí)獲取、知識(shí)轉(zhuǎn)化和知識(shí)利用(生產(chǎn))在內(nèi)的“三段式”首尾相連(end-to-end)的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)。國(guó)內(nèi)學(xué)者王偉光等[20]認(rèn)為，價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新難度相關(guān)，創(chuàng)新產(chǎn)出效率高的主體應(yīng)能夠完成原理設(shè)計(jì)、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)等全過(guò)程，否則將難以與創(chuàng)新基礎(chǔ)資源相匹配。馬江娜等[21]基于價(jià)值鏈視角對(duì)我國(guó)科技轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行文本分析，認(rèn)為政策工具應(yīng)與價(jià)值鏈條相匹配以提升科技成果轉(zhuǎn)化效率。綜上，價(jià)值鏈理論被廣泛應(yīng)用于技術(shù)創(chuàng)新及其轉(zhuǎn)化過(guò)程研究，對(duì)分析評(píng)估美國(guó)國(guó)防部技術(shù)轉(zhuǎn)化過(guò)程及其效率提供了一個(gè)良好的研究框架。

2 大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)國(guó)防部推動(dòng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化的主要舉措

自針對(duì)中、俄兩個(gè)大國(guó)的“第三次抵消戰(zhàn)略”提出后，美國(guó)國(guó)防部就已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)行技術(shù)管理與國(guó)防采辦機(jī)制無(wú)法適應(yīng)新技術(shù)的快速發(fā)展。從《2017年國(guó)防授權(quán)法案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2017法案》)開(kāi)始，美國(guó)國(guó)防部在國(guó)會(huì)支持下采取了一系列改革優(yōu)化舉措[22]。2018版《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》明確要求國(guó)防部為適應(yīng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)以“相關(guān)性速度提供能力”，即加快將新興技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的武器裝備能力。2020年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)研究室發(fā)布《新一輪大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)：對(duì)國(guó)防問(wèn)題的影響》[23]報(bào)告，認(rèn)為國(guó)防部應(yīng)當(dāng)在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略指引下繼續(xù)進(jìn)行全面變革，維持武器技術(shù)優(yōu)勢(shì)、加快新武器系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與部署。從《2017法案》至今，美國(guó)國(guó)防部推動(dòng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化的主要舉措有以下方面：

2.1重組技術(shù)管理架構(gòu)美國(guó)國(guó)防部意識(shí)到現(xiàn)有技術(shù)管理架構(gòu)已不足以應(yīng)對(duì)新技術(shù)快速迭代，相關(guān)職權(quán)有必要向“技術(shù)型采辦”傾斜。《2017法案》批準(zhǔn)了國(guó)防部機(jī)構(gòu)改革方案，將原主管采辦、技術(shù)與后勤(AT&L)的副部長(zhǎng)職權(quán)一分為二，分別設(shè)立研究及工程(R&E)副部長(zhǎng)與采辦及保障(A&S)副部長(zhǎng)。根據(jù)2020年7月第5137.02指令《國(guó)防部研究與工程副部長(zhǎng)》，該副部長(zhǎng)作為首席創(chuàng)新官將聚焦于技術(shù)創(chuàng)新管理、進(jìn)行技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、提出關(guān)鍵技術(shù)解決方案、監(jiān)督重大武器系統(tǒng)研發(fā)等。同時(shí)，國(guó)防部辦公室技術(shù)凈評(píng)估職責(zé)予以加強(qiáng)，2020年4月第5111.11指令《凈評(píng)估辦公室主任》要求其加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)技術(shù)應(yīng)用與武器系統(tǒng)評(píng)估，根據(jù)技術(shù)情報(bào)評(píng)估美國(guó)軍事技術(shù)能力和潛力，預(yù)測(cè)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)與威脅，為技術(shù)規(guī)劃決策提供支持。改革重組后，形成“凈評(píng)估—研發(fā)—采辦”三位一體的國(guó)防技術(shù)管理架構(gòu)，提升了美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)轉(zhuǎn)化的規(guī)劃與執(zhí)行能力。

2.2簡(jiǎn)化與加速采辦流程美國(guó)國(guó)防部2020年1月發(fā)布新版5000.02指令《適應(yīng)性采辦框架的運(yùn)行》，其中“適應(yīng)性采辦框架(Adaptive Acquisition Framework，AFF)”是指為適應(yīng)新技術(shù)趨勢(shì)而優(yōu)化改進(jìn)的采辦流程及路徑。該框架大幅簡(jiǎn)化了關(guān)鍵采辦條例，鼓勵(lì)采辦人員“創(chuàng)造性服從”。其中，AFF新建立的中間層采辦(Middle-Tier Acquisition，MTA)是國(guó)會(huì)《2017法案》第804節(jié)授權(quán)國(guó)防部實(shí)行的新型采辦路徑，與平均10～15年的傳統(tǒng)武器采辦相比，MTA通過(guò)快速樣機(jī)測(cè)試和快速部署可以實(shí)現(xiàn)5年內(nèi)將新技術(shù)轉(zhuǎn)化為作戰(zhàn)能力。2020年9月國(guó)防部又發(fā)布新版5000.01指令《國(guó)防采辦系統(tǒng)》，強(qiáng)調(diào)采用“授權(quán)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、簡(jiǎn)化政策以及量身定制“的方法提升采辦速度。此外，國(guó)防部擴(kuò)大了“其他交易授權(quán)”(Other Transaction Authorities，OTA)的使用范圍，在OTA采辦機(jī)制下可以規(guī)避《聯(lián)邦政府采購(gòu)法案》，快速獲取“中小型”技術(shù)。此外，《2021年國(guó)防授權(quán)法案》賦予國(guó)防部聯(lián)合人工智能中心(JAIC)采辦權(quán)限，強(qiáng)調(diào)國(guó)防部人工智能技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)化與采辦的聯(lián)合執(zhí)行，加快了人工智能“武器化”速度。新型采辦路徑及采辦權(quán)限的放寬使美國(guó)國(guó)防部采辦決策在多數(shù)情況下無(wú)須國(guó)會(huì)審議與聽(tīng)證，提升了采辦自由裁量權(quán)。

2.3擴(kuò)大軍種決策權(quán)力1986年《戈尼法案》削弱了國(guó)防部軍種部門(mén)的決策權(quán)力[24]，由文官(國(guó)防部辦公室)總覽技術(shù)管理及采辦決策。2016年4月在《戈尼法案》三十年之際，以美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)卡特為代表的智庫(kù)認(rèn)為：將軍種過(guò)多地排斥在決策和預(yù)算之外并不合理，因?yàn)檐娙吮任墓俑私馇熬€戰(zhàn)士的作戰(zhàn)需求，軍種缺乏決策權(quán)力易造成技術(shù)需求與采辦決策脫節(jié)[22]。經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)防部加大了軍種部門(mén)參與重大技術(shù)投資、預(yù)算申請(qǐng)、技術(shù)研發(fā)及采辦管理的決策權(quán)力。根據(jù)GAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[25]，2014年由軍種部門(mén)負(fù)責(zé)技術(shù)節(jié)點(diǎn)(Technology Milestones)的項(xiàng)目為40個(gè)，國(guó)防部辦公室為43個(gè)；2016年分別為58個(gè)與30個(gè)；2019年則分別為80個(gè)與9個(gè)。軍種部門(mén)對(duì)技術(shù)研發(fā)管理的決策權(quán)力明顯提升。

2.4擴(kuò)充國(guó)防采辦與研發(fā)預(yù)算與奧巴馬政府縮減國(guó)防預(yù)算、尋求“最優(yōu)購(gòu)買(mǎi)力(Better Buying Power)”的效率型國(guó)防預(yù)算風(fēng)格不同，特朗普政府無(wú)視連創(chuàng)新高的政府債務(wù)規(guī)模，過(guò)去四年間將國(guó)防預(yù)算增加了20%。美國(guó)國(guó)防部2021財(cái)年國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)總額達(dá)到7 400多億美元，武器采辦費(fèi)用占到三分之一(2 434億美元)，其中研發(fā)費(fèi)用達(dá)到1 066億美元，創(chuàng)此類(lèi)投入70年來(lái)的新高。2020年8月，美智庫(kù)“大西洋理事會(huì)”發(fā)布《改變國(guó)防投資方式以應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)》[26]一文呼吁國(guó)會(huì)提升國(guó)防技術(shù)投資風(fēng)險(xiǎn)的承受力與接納失敗的包容力，與國(guó)防部建立開(kāi)放性伙伴關(guān)系。在預(yù)算申請(qǐng)策略上，美國(guó)國(guó)防部除采用“扭曲新武器項(xiàng)目邊際成本與收益[27]”的傳統(tǒng)方式外，還傾向于濫用“國(guó)家安全”概念、極力渲染中國(guó)軍事技術(shù)成就及安全威脅，將與中國(guó)進(jìn)行大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)作為預(yù)算博弈籌碼。在此策略下，美國(guó)國(guó)防部在與國(guó)會(huì)的預(yù)算博弈中明顯處于上風(fēng)。

2.5激勵(lì)與保護(hù)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)2018版《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》指出國(guó)防部將為美國(guó)國(guó)防工業(yè)提供足夠的激勵(lì)并保護(hù)它們的關(guān)鍵技術(shù)能力與長(zhǎng)期投資。2018年10月，國(guó)防部發(fā)布《評(píng)估與加強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)與國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈穩(wěn)固性》[28]報(bào)告，提出保護(hù)國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈完整與安全性、擴(kuò)大國(guó)防工業(yè)制造技術(shù)與生產(chǎn)能力的投資、維護(hù)本土軍工制造業(yè)的“美國(guó)利益”。2019年4月，國(guó)防部宣布成立國(guó)防反情報(bào)與安全局，重點(diǎn)保護(hù)國(guó)防工業(yè)關(guān)鍵技術(shù)，加強(qiáng)技術(shù)情報(bào)收集，保護(hù)供應(yīng)鏈安全、專(zhuān)利技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)。2020年7月參議院通過(guò)的《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》提出將“國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)”重塑為“國(guó)家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)”，以“國(guó)家安全”名義加強(qiáng)對(duì)本土國(guó)防工業(yè)的“技術(shù)保護(hù)”，確保國(guó)防部能夠利用本土國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)、應(yīng)用和使用最新技術(shù)，降低依賴(lài)外國(guó)供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)。2020年12月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)最終版本的《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》補(bǔ)充認(rèn)為：新冠疫情暴露了國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的脆弱性，國(guó)防部應(yīng)加強(qiáng)與本土工業(yè)基礎(chǔ)內(nèi)的企業(yè)合作，并將中國(guó)完全排除在國(guó)防供應(yīng)鏈之外。

3 美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)轉(zhuǎn)化的價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)

基于價(jià)值鏈理論分析框架，結(jié)合美國(guó)國(guó)防部PPBE管理程序與5000.02《適應(yīng)性采辦框架》中對(duì)新型武器裝備的“主要能力采辦路徑(MCAP)”，以及GAO對(duì)美國(guó)國(guó)防技術(shù)研發(fā)管理的解析，本文將美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)轉(zhuǎn)化的價(jià)值鏈劃分為包含八個(gè)關(guān)鍵活動(dòng)的三階段結(jié)構(gòu)，即前段的計(jì)劃、規(guī)劃和預(yù)算，中段的技術(shù)開(kāi)發(fā)、融合與驗(yàn)證，后段的新武器裝備生產(chǎn)與部署。該結(jié)構(gòu)與Stephen Roper[19]等多數(shù)價(jià)值鏈文獻(xiàn)的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)一致，即“知識(shí)獲取、知識(shí)轉(zhuǎn)化、知識(shí)利用(生產(chǎn))”的三段式結(jié)構(gòu)，并對(duì)每個(gè)階段進(jìn)行“價(jià)值活動(dòng)”分析(見(jiàn)圖1)。

圖1 美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)轉(zhuǎn)化的價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)

3.1計(jì)劃、規(guī)劃與預(yù)算美國(guó)國(guó)防部對(duì)先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的先期規(guī)劃系統(tǒng)是基于20世紀(jì)60年代前國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉所建立的“計(jì)劃、規(guī)劃與預(yù)算系統(tǒng)(Planning Programming Budgeting System，PPBS)”。2003年5月，時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德將該系統(tǒng)改進(jìn)為PPBE管理程序(Planning Programming Budgeting and Executing)[29]，目的是將先期規(guī)劃能夠嚴(yán)格執(zhí)行(Executing)到技術(shù)轉(zhuǎn)化的中后段，期望解決美國(guó)國(guó)防采辦結(jié)果與先期規(guī)劃不一致的頑疾。此階段，國(guó)防部軍種部門(mén)主要通過(guò)“聯(lián)合能力集成和開(kāi)發(fā)系統(tǒng)(JCIDS)”指引，在參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)籌下生成對(duì)新技術(shù)武器裝備的需求計(jì)劃。另外，由國(guó)防部高等研究計(jì)劃局(DARPA)、國(guó)防創(chuàng)新小組(DIUx)等研發(fā)機(jī)構(gòu)提出的項(xiàng)目提案也會(huì)納入相關(guān)計(jì)劃。隨后由國(guó)防部技術(shù)管理與采辦職能部門(mén)擬定研發(fā)計(jì)劃與技術(shù)解決方案，規(guī)劃新武器采辦項(xiàng)目，并將其編制進(jìn)入國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)案，進(jìn)入預(yù)算申請(qǐng)(Budgeting)流程。美國(guó)國(guó)會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)總攬國(guó)防預(yù)算權(quán)力，通過(guò)授權(quán)法案賦予國(guó)防部預(yù)算資源與采辦權(quán)限。國(guó)防部將國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)案提交總統(tǒng)批準(zhǔn)后，須經(jīng)過(guò)參眾兩院審議并達(dá)成一致后形成國(guó)防授權(quán)法案，再由總統(tǒng)簽署生效。

此階段充分評(píng)估新技術(shù)應(yīng)用前景與風(fēng)險(xiǎn)、合理制定技術(shù)需求計(jì)劃以及規(guī)劃好采辦方案是保證新技術(shù)從概念階段邁入實(shí)質(zhì)操作階段的關(guān)鍵點(diǎn)。Scherer[30]最早指出了軍事新技術(shù)應(yīng)用具有內(nèi)外部不確定性：內(nèi)部不確定性由武器系統(tǒng)自身的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成，外部不確定性則來(lái)自于安全環(huán)境及軍事戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的變化。技術(shù)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)后果是許多新武器項(xiàng)目由于自身技術(shù)不成熟或不適應(yīng)新的軍事戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)而被迫取消或中斷，國(guó)防資源浪費(fèi)隨之產(chǎn)生。因此，美國(guó)國(guó)防部有一個(gè)“死亡之谷”(Valley of Death)的說(shuō)法：在新技術(shù)演示之后、形成戰(zhàn)場(chǎng)能力之前存在一個(gè)“谷地”，絕大多數(shù)新軍事技術(shù)被置于谷中，被軍隊(duì)采用并生產(chǎn)的新技術(shù)很少。美國(guó)《國(guó)防采辦系統(tǒng)2016年度報(bào)告》顯示，從1997年至2016年有23個(gè)大型武器項(xiàng)目在得到國(guó)防部研發(fā)投資后取消，總額高達(dá)580億美元[31]。從預(yù)算環(huán)節(jié)看，國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)防預(yù)算進(jìn)行審慎控制與約束是抑制“國(guó)防投資沖動(dòng)”、提升技術(shù)轉(zhuǎn)化成功率的必要程序；對(duì)國(guó)防部預(yù)算使用及采辦權(quán)力的合理監(jiān)督也是避免其由于過(guò)大自由裁量權(quán)而產(chǎn)生濫用國(guó)防資源的風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)際過(guò)程中，美國(guó)國(guó)防部在其官僚權(quán)力目標(biāo)下會(huì)采取多種策略影響國(guó)會(huì)預(yù)算過(guò)程，形成雙方預(yù)算博弈[32]，致使預(yù)算約束與監(jiān)督機(jī)制無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

3.2技術(shù)開(kāi)發(fā)、融合與驗(yàn)證新版5000.02《適應(yīng)性采辦框架》將新技術(shù)研發(fā)階段分為A、B、C三個(gè)里程碑點(diǎn)(Milestones)，GAO將其具體劃分為技術(shù)開(kāi)發(fā)(Development)、融合(Intergration)與驗(yàn)證(Demonstration)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)[33]。此階段主要根據(jù)軍種部門(mén)對(duì)新武器的性能需求與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)研制工作，屬于采辦過(guò)程中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)最為集中且用時(shí)最長(zhǎng)的環(huán)節(jié)。根據(jù)GAO統(tǒng)計(jì)[33]，美軍新型主戰(zhàn)武器采辦(Major Defense Acquisition，MDA)從設(shè)計(jì)研發(fā)到樣機(jī)試驗(yàn)至少經(jīng)歷10～15年；中間層采辦(MTA)利用已成熟技術(shù)直接進(jìn)入樣機(jī)試驗(yàn)與演示驗(yàn)證環(huán)節(jié)，但仍需5年時(shí)間形成作戰(zhàn)能力。在美軍采辦實(shí)踐中，新武器項(xiàng)目進(jìn)度延期多發(fā)生在此階段，原因包括技術(shù)愿景與現(xiàn)實(shí)能力不匹配、設(shè)計(jì)方案頻繁改變、資金不足等，最終造成交付延期與時(shí)間效率損失。

GAO認(rèn)為新武器研發(fā)階段應(yīng)“基于知識(shí)的最佳采辦實(shí)踐(Knowledge-Based Acquisition Practices)”，根據(jù)技術(shù)成熟等級(jí)(Technology Readiness Level，TRL；分為9個(gè)等級(jí)，TRL1-TRL9)，盡可能采用成熟且經(jīng)過(guò)反復(fù)驗(yàn)證的技術(shù)性能是降低成本、提高研發(fā)成功率的關(guān)鍵。但GAO發(fā)現(xiàn)，國(guó)防部在研發(fā)過(guò)程中并未完全遵守TRL規(guī)范，傾向于融入成熟度不高的新技術(shù)性能。2010年版《四年防務(wù)審查報(bào)告》指出“國(guó)防部承受不起對(duì)高技術(shù)完美性幻想式追求”，需求目標(biāo)過(guò)高與技術(shù)支撐能力不足是造成武器采購(gòu)成本增加和進(jìn)度拖延的主要原因[34]。1986年《戈尼法案》的改革任務(wù)之一就是制衡軍種采辦權(quán)力，避免其“激進(jìn)”地追求技術(shù)先進(jìn)性或采取“技術(shù)冒險(xiǎn)主義”。例如，《空軍采辦獨(dú)立評(píng)估報(bào)告》指出：(空軍)對(duì)追求性能的權(quán)衡重視不足，技術(shù)可行性通常被高估，對(duì)新技術(shù)評(píng)價(jià)與測(cè)試不充分，資源使用缺乏控制，采辦績(jī)效被忽視，導(dǎo)致F-35等新型戰(zhàn)機(jī)的研發(fā)進(jìn)度緩慢[35]。因此，在新技術(shù)轉(zhuǎn)化的研發(fā)階段必須權(quán)衡好技術(shù)先進(jìn)性與技術(shù)經(jīng)濟(jì)性。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)研究處發(fā)布《新興軍事技術(shù)：背景與國(guó)會(huì)面臨的問(wèn)題》[36]報(bào)告指出：國(guó)防技術(shù)管理與研發(fā)投資的不連貫是當(dāng)前美國(guó)新興軍事技術(shù)所面臨的重要問(wèn)題；無(wú)論是在研發(fā)管理還是在研發(fā)投入方面，國(guó)防部應(yīng)當(dāng)采取一致性與連貫性策略，確保研發(fā)優(yōu)先事項(xiàng)不隨著領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)人的偏好而改變。

3.3生產(chǎn)與部署GAO認(rèn)為，技術(shù)研發(fā)階段的完成標(biāo)志是在“驗(yàn)證”環(huán)節(jié)之后，即實(shí)現(xiàn)“可生產(chǎn)狀態(tài)，且滿(mǎn)足成本、進(jìn)度與性能目標(biāo)”[33]。根據(jù)5000.02《適應(yīng)性采辦框架》的“主要能力采辦路徑”，新技術(shù)最終轉(zhuǎn)化為新型武器裝備，以生產(chǎn)并交付軍隊(duì)部署為路徑終點(diǎn)，其目標(biāo)描述為“可提供持續(xù)(裝備)能力(Provide enduring capability)”。這意味著：可持續(xù)批量生產(chǎn)，在軍事性上滿(mǎn)足軍隊(duì)作戰(zhàn)部署計(jì)劃的數(shù)量需求，在經(jīng)濟(jì)性上形成生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)[37]；可持續(xù)保障，包括維護(hù)、維修及相關(guān)后勤保障服務(wù)，保證新武器系統(tǒng)可持續(xù)運(yùn)行。根據(jù)GAO統(tǒng)計(jì)，武器裝備生產(chǎn)階段的采辦費(fèi)用占總費(fèi)用的80%以上，而現(xiàn)代高科技武器的保障費(fèi)用也趨于昂貴。無(wú)論是生產(chǎn)還是保障，二者都依賴(lài)于一國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)政策成效以及國(guó)防供應(yīng)鏈能力。

美國(guó)國(guó)防部新武器生產(chǎn)及保障依賴(lài)于其強(qiáng)大的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)。大量研究關(guān)注美國(guó)國(guó)防部與工業(yè)界的互動(dòng)關(guān)系，較有代表性的是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者讓·梯諾爾[32]基于委托-代理框架的研究。他認(rèn)為美國(guó)國(guó)防部作為委托人應(yīng)當(dāng)對(duì)軍工廠商(代理人)進(jìn)行合理激勵(lì)與約束，當(dāng)激勵(lì)大于約束或缺乏規(guī)制時(shí)，軍工廠商利用其“代理人信息優(yōu)勢(shì)”獲取超額利潤(rùn)。近年來(lái)，美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)壟斷形勢(shì)惡化，“軍事—工業(yè)復(fù)合體”政治影響力上升，正如奧爾森“集體行動(dòng)的邏輯”[38]所指出：利益集團(tuán)成員越少，每個(gè)成員份額越大，就更有動(dòng)力與能力去影響產(chǎn)業(yè)規(guī)制。哈佛大學(xué)教授Ronald Fox[39]基于美國(guó)國(guó)防采辦歷史的研究也表明：過(guò)度激勵(lì)且缺乏競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制的軍工產(chǎn)業(yè)政策是造成武器采辦費(fèi)用過(guò)高的重要因素。另一方面，波特認(rèn)為開(kāi)放靈活的供應(yīng)鏈?zhǔn)翘岣呱a(chǎn)效率、降低終端成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，多廠商、全球化的供應(yīng)鏈采購(gòu)是美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)一貫的競(jìng)爭(zhēng)利器。美國(guó)國(guó)防供應(yīng)鏈的開(kāi)放靈活性將影響到美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率以及軍工廠商降低生產(chǎn)成本的行為選擇，進(jìn)而對(duì)新武器批量生產(chǎn)能力與可持續(xù)保障能力產(chǎn)生重大影響。

4 美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)轉(zhuǎn)化對(duì)價(jià)值鏈的影響

4.1美國(guó)國(guó)防部推動(dòng)舉措對(duì)價(jià)值鏈的影響從《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》對(duì)美國(guó)國(guó)防部提出變革要求以來(lái)，美國(guó)國(guó)防部在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略下采取了一系列舉措加快推動(dòng)將新技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的武器裝備能力，對(duì)其新技術(shù)轉(zhuǎn)化價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生了深刻影響。

4.1.1 新技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃能力提升，但削弱了預(yù)算約束作用 為提升新技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃能力，美國(guó)國(guó)防部一是將技術(shù)管理與研發(fā)工作從原采辦職權(quán)中剝離，形成專(zhuān)注于新技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新的副部長(zhǎng)管理團(tuán)隊(duì)；二是加強(qiáng)國(guó)防部辦公室的技術(shù)凈評(píng)估職能，提高技術(shù)戰(zhàn)略的前瞻性與針對(duì)性；三是提升軍種決策權(quán)力，提高新技術(shù)與軍事戰(zhàn)略需求的匹配度與牽引力?？傮w上，美國(guó)國(guó)防部從計(jì)劃與規(guī)劃層面優(yōu)化了技術(shù)前景管理，有利于加快推進(jìn)新軍事技術(shù)方案落地，加快新型武器項(xiàng)目啟動(dòng)速度。配合美軍既有的PPBE管理程序與需求生成系統(tǒng)，美國(guó)國(guó)防部仍然擁有世界上最先進(jìn)的新技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃能力。

但應(yīng)注意到，新技術(shù)應(yīng)用于軍事的內(nèi)外部不確定性規(guī)律依然存在，隨著美國(guó)國(guó)防部大量新技術(shù)項(xiàng)目上馬，技術(shù)“死亡之谷”的風(fēng)險(xiǎn)驟升。而合理的預(yù)算約束可以促使國(guó)防部更加注重新技術(shù)項(xiàng)目可行性與經(jīng)濟(jì)性，克制國(guó)防投資沖動(dòng)，降低“死亡之谷”發(fā)生概率。但近年來(lái)，美國(guó)國(guó)防部在預(yù)算申請(qǐng)中通過(guò)強(qiáng)調(diào)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)軍力優(yōu)勢(shì)、濫用“國(guó)家安全”概念、聯(lián)合軍方與智庫(kù)夸大中國(guó)軍事技術(shù)“彎道超車(chē)”及“軍改”威脅[40]等方式迫使多數(shù)國(guó)會(huì)議員支持?jǐn)U充國(guó)防預(yù)算，以及將更多的預(yù)算資源傾斜于新技術(shù)研發(fā)與新武器項(xiàng)目。美國(guó)國(guó)防部上述策略使得國(guó)會(huì)一貫的審慎預(yù)算控制與監(jiān)督原則得以放松，削弱了國(guó)防預(yù)算應(yīng)有的約束作用，助長(zhǎng)了國(guó)防部官僚主義作風(fēng)，從而加大預(yù)算資源濫用與浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

4.1.2 新技術(shù)應(yīng)用率得以提升，但技術(shù)經(jīng)濟(jì)性被忽視 美國(guó)國(guó)防部重組技術(shù)管理架構(gòu)有利于加快對(duì)新技術(shù)的識(shí)別與應(yīng)用；《適應(yīng)性采辦框架》的出臺(tái)以及MTA、OTA等新型采辦路徑有利于將新興技術(shù)直接進(jìn)行融合、驗(yàn)證，從而跨過(guò)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，提升新技術(shù)應(yīng)用速度；簡(jiǎn)化采辦流程以及采辦權(quán)限的放寬將加快人工智能等新興技術(shù)的轉(zhuǎn)化速度。擴(kuò)大軍種采辦權(quán)力后，技術(shù)需求、指標(biāo)設(shè)定以及研發(fā)監(jiān)管等將更多地由軍種部門(mén)完成，其優(yōu)點(diǎn)在于提升新技術(shù)融合戰(zhàn)場(chǎng)的能力及需求匹配度。總體上，美國(guó)國(guó)防部一系列舉措將推動(dòng)更多的新技術(shù)進(jìn)入軍事轉(zhuǎn)化研發(fā)階段，促使更廣泛的新技術(shù)性能融入到新武器系統(tǒng)中。

然而，采辦流程簡(jiǎn)化與權(quán)限放寬似乎推升了美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)研發(fā)的沖動(dòng)心態(tài)。GAO《2020國(guó)防采辦年度評(píng)估報(bào)告》[33]指出，國(guó)防部絕大多數(shù)新武器項(xiàng)目在技術(shù)開(kāi)發(fā)、融合、驗(yàn)證三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中知識(shí)儲(chǔ)備與風(fēng)險(xiǎn)控制不足，傾向于激進(jìn)地融入新技術(shù)并忽視技術(shù)成熟度(TRL)，導(dǎo)致該階段研發(fā)費(fèi)用超支與項(xiàng)目延期；延期又加大了技術(shù)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，形成“延期—超支—再延期”的惡性循環(huán)。而提高軍種部門(mén)決策權(quán)力是一把“雙刃劍”，很可能讓國(guó)防部回歸激進(jìn)的采辦風(fēng)格并忽視技術(shù)經(jīng)濟(jì)性。因?yàn)槊绹?guó)軍方領(lǐng)導(dǎo)人追求晉升與威望，他們更關(guān)心新技術(shù)的軍事用途與作戰(zhàn)性能，而非所謂的成本節(jié)約。正如哈特利指出：(美國(guó))軍方參與裝備決策的問(wèn)題在于“他們并不了解、也不關(guān)心采辦過(guò)程的全部成本”[41]。GAO關(guān)于新武器系統(tǒng)可靠性的報(bào)告[42]指出：國(guó)防部為加快發(fā)展新武器系統(tǒng)，將決策權(quán)下放給軍種部門(mén)，形成一個(gè)強(qiáng)調(diào)速度的環(huán)境；但如果領(lǐng)導(dǎo)層不把重點(diǎn)放在更廣泛的關(guān)鍵可靠性上，就有可能提供不可靠的武器系統(tǒng)，并在武器系統(tǒng)的返工和維護(hù)方面花費(fèi)超過(guò)預(yù)期的費(fèi)用。美國(guó)國(guó)會(huì)研究處報(bào)告[36]也指出：軍事領(lǐng)導(dǎo)人的(技術(shù))偏好變化加快致使許多新興軍事技術(shù)經(jīng)歷著研發(fā)資金及管理波動(dòng)，優(yōu)先事項(xiàng)改變與不一致性將延緩新技術(shù)采辦進(jìn)程。

4.1.3 軍工產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制被削弱，“閉合”了國(guó)防供應(yīng)鏈體系 無(wú)論是2018版《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》還是新推出的《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，美國(guó)國(guó)防部均表達(dá)了對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)的“呵護(hù)”，這實(shí)際上延續(xù)了對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策[37]。不同以往的是，美國(guó)國(guó)防部以“國(guó)家安全”名義加強(qiáng)了對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)技術(shù)保護(hù)。這種產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策與技術(shù)保護(hù)主義實(shí)質(zhì)上提高了新進(jìn)入者與中小供應(yīng)商參與美國(guó)軍工的制度門(mén)檻。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心(CSIS)報(bào)告[43]認(rèn)為，這種軍工產(chǎn)業(yè)政策的變化加大了中小供應(yīng)商數(shù)量縮減的風(fēng)險(xiǎn)：盡管2015財(cái)年至2017財(cái)年國(guó)防預(yù)算反彈，國(guó)防部采辦合同額增長(zhǎng)了13%，但同國(guó)防部合作的供應(yīng)商數(shù)量卻縮減了9%，而五大承包商(Big Five，即洛克希德·馬丁公司、波音公司、雷神公司、諾斯羅普·格魯曼公司和通用動(dòng)力公司)的國(guó)防合同額卻增長(zhǎng)了33%。美國(guó)國(guó)防工業(yè)協(xié)會(huì)(NDIA)《2021國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)健康報(bào)告》指出：美國(guó)國(guó)防工業(yè)政治和監(jiān)管條件急劇下降，從92分降至79分，顯示出國(guó)防部軍工產(chǎn)業(yè)政策規(guī)制乏力[44]。壟斷與規(guī)制削弱將使美國(guó)大型軍工集團(tuán)延伸技術(shù)壟斷范圍，進(jìn)一步掌控壟斷生產(chǎn)的定價(jià)權(quán)。

另一方面，美國(guó)軍工生產(chǎn)與保障能力由其龐大的國(guó)防供應(yīng)鏈體系支撐。美國(guó)國(guó)防部《評(píng)估與加強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)與國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈穩(wěn)固性》報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)國(guó)防供應(yīng)鏈過(guò)于依賴(lài)外國(guó)制造商(特別是中國(guó)制造商)產(chǎn)生了安全隱患，因而須本著”美國(guó)優(yōu)先”原則維護(hù)本土國(guó)防供應(yīng)鏈安全與完整。該項(xiàng)政策實(shí)際上“閉合”了美國(guó)原本開(kāi)放、靈活的國(guó)防供應(yīng)鏈體系，新武器批量生產(chǎn)與后期保障的成本將可能大幅上升。以F-35戰(zhàn)機(jī)為例，GAO在2019年4月發(fā)布報(bào)告[45]警告國(guó)防部其脆弱的供應(yīng)鏈將制約F-35批量生產(chǎn)與性能表現(xiàn)，后期保障任務(wù)將無(wú)法完成，進(jìn)而影響其部署計(jì)劃以及采辦可負(fù)擔(dān)性。2020年12月，美國(guó)國(guó)防部宣布F-35量產(chǎn)計(jì)劃暫停，聲稱(chēng)原因是“技術(shù)挑戰(zhàn)”以及供應(yīng)鏈?zhǔn)芤咔橛绊憽?/p>

總體上，缺乏規(guī)制的軍工產(chǎn)業(yè)政策與封閉的國(guó)防供應(yīng)鏈將導(dǎo)致美國(guó)國(guó)防部無(wú)法保證價(jià)值鏈后段生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本控制與價(jià)格目標(biāo)，進(jìn)而影響到既定部署計(jì)劃；美國(guó)大型軍工集團(tuán)最終成為美國(guó)國(guó)防部推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)化舉措的最大受益者以及價(jià)值鏈上“剩余價(jià)值”的獲得者。

4.2GAO數(shù)據(jù)評(píng)估GAO作為國(guó)會(huì)下屬監(jiān)督機(jī)構(gòu)，持續(xù)關(guān)注美國(guó)國(guó)防部新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用效果與新型武器裝備采辦效率。GAO近兩年的分析報(bào)告顯示出，美國(guó)國(guó)防部研發(fā)采辦面臨的可負(fù)擔(dān)性問(wèn)題凸顯，其《2019武器系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》指出：國(guó)防部改革重組后的成本績(jī)效表現(xiàn)下滑，大部分新武器項(xiàng)目仍嚴(yán)重地面臨“漲費(fèi)用、拖進(jìn)度”。GAO數(shù)據(jù)顯示(見(jiàn)表1)，國(guó)防部82個(gè)(重大)新武器項(xiàng)目的總費(fèi)用比最初立項(xiàng)時(shí)的評(píng)估費(fèi)用超出5694.1億美元，超支比達(dá)到51%；平均交付周期延遲27.4月，延遲比達(dá)到34.9%；項(xiàng)目平均周期由2012年的11.2年增長(zhǎng)到2018年的14.1年。GAO《2020年度國(guó)防采辦評(píng)估報(bào)告》顯示的數(shù)據(jù)更不樂(lè)觀，報(bào)告對(duì)85個(gè)新武器項(xiàng)目評(píng)估計(jì)算出的超支費(fèi)用達(dá)到6280億美元，超支比上升到54%。此外，該報(bào)告對(duì)13個(gè)中間層采辦項(xiàng)目(MTA)研究發(fā)現(xiàn)，雖然MTA的快速采辦路徑可以縮短轉(zhuǎn)化周期(平均預(yù)計(jì)3.8年實(shí)現(xiàn)部署)，但費(fèi)用與轉(zhuǎn)化節(jié)點(diǎn)并不匹配，監(jiān)管難度加大；考慮到MTA項(xiàng)目大多屬于武器子系統(tǒng)，13個(gè)項(xiàng)目總計(jì)195億美元的費(fèi)用較為昂貴，這表明新技術(shù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化速度與經(jīng)濟(jì)績(jī)效并不能兼得。

表1 美國(guó)國(guó)防部82個(gè)新武器項(xiàng)目的總費(fèi)用與平均周期變化(對(duì)比最初立項(xiàng))

GAO還對(duì)新武器研發(fā)階段的費(fèi)用上漲與進(jìn)度延期的原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為其主要原因在于國(guó)防部及其軍種部門(mén)在新技術(shù)開(kāi)發(fā)、融合與驗(yàn)證階段沒(méi)有“基于知識(shí)的最佳采辦實(shí)踐”，過(guò)度追求技術(shù)先進(jìn)性與采用不成熟的技術(shù)，致使技術(shù)研發(fā)進(jìn)度與采辦計(jì)劃不匹配。典型案例如F-35戰(zhàn)機(jī)項(xiàng)目，國(guó)防部既要保證F-35戰(zhàn)機(jī)所有技術(shù)指標(biāo)的先進(jìn)性，又必須努力降低成本與價(jià)格，以?xún)冬F(xiàn)批量生產(chǎn)“價(jià)格可承受的通用型戰(zhàn)機(jī)”的立項(xiàng)承諾。最終，國(guó)防部在“技術(shù)優(yōu)先”的原則下傾向于犧牲技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，致使該項(xiàng)目的研發(fā)費(fèi)用與總成本持續(xù)上升，項(xiàng)目在研發(fā)階段延期十年后才進(jìn)入量產(chǎn)階段[46]。

GAO同時(shí)對(duì)美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況進(jìn)行了評(píng)估。其2019年度報(bào)告顯示，美國(guó)國(guó)防部183個(gè)重大采辦合約中的67%為直接授予，2%為其它方式授予，僅有31%的合約通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)授予；這其中僅有10%的合約有3家及以上的承包商參與競(jìng)爭(zhēng)。從企業(yè)來(lái)看，五大軍工巨頭得到了國(guó)防部47%的合同，金額占到所有重大項(xiàng)目合同總額的72%。此外，從三大軍種部門(mén)主管的新武器項(xiàng)目看，空軍62%、陸軍76%以及海軍(包括海軍陸戰(zhàn)隊(duì))72%的合同是通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)授予的；相比較之下，由國(guó)防部辦公室統(tǒng)管的聯(lián)合采辦項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)比例達(dá)到50%。以上數(shù)據(jù)表明：美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況退步，軍工巨頭壟斷加劇，提升軍種部門(mén)權(quán)力并不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

GAO數(shù)據(jù)表明，美國(guó)國(guó)防部在新技術(shù)轉(zhuǎn)化的研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)并未實(shí)現(xiàn)效率改善?？傮w上，美國(guó)國(guó)防部急于融入新技術(shù)、提升轉(zhuǎn)化速度的同時(shí)忽視了效率與成本層面的優(yōu)化考量，最終在執(zhí)行環(huán)節(jié)上無(wú)法保證達(dá)到新技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃環(huán)節(jié)所預(yù)期的價(jià)值目標(biāo)。因此，美國(guó)國(guó)防部并未在整體上優(yōu)化新技術(shù)轉(zhuǎn)化的價(jià)值鏈，對(duì)新技術(shù)轉(zhuǎn)化速度的要求造成了“欲速則不達(dá)”的后果。未來(lái)，美國(guó)新技術(shù)武器采辦仍將面臨“漲費(fèi)用、拖進(jìn)度”的常態(tài)。

5 對(duì)中國(guó)的啟示與借鑒

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要樹(shù)立科技是核心戰(zhàn)斗力的思想，推進(jìn)重大技術(shù)創(chuàng)新、自主創(chuàng)新，到2035年全面實(shí)現(xiàn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化，到本世紀(jì)中葉把人民軍隊(duì)全面建成世界一流軍隊(duì)。當(dāng)前國(guó)際安全形勢(shì)趨于復(fù)雜化，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將是一個(gè)長(zhǎng)期而“激烈”的過(guò)程，美國(guó)國(guó)防部推動(dòng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化的一系列舉措是維護(hù)美國(guó)全球技術(shù)霸權(quán)與軍事優(yōu)勢(shì)的重要一環(huán)，具有明顯的對(duì)華針對(duì)性。拜登政府上臺(tái)后發(fā)布《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》指出：美國(guó)將制定國(guó)防預(yù)算優(yōu)先事項(xiàng)，保持戰(zhàn)備狀態(tài)，確保美軍仍然是世界上訓(xùn)練有素、裝備最好的部隊(duì)。然而，后疫情時(shí)代美國(guó)經(jīng)濟(jì)將面臨長(zhǎng)期不確定性，政府債務(wù)問(wèn)題愈加嚴(yán)峻。2020年5月美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)埃斯珀表示，新冠疫情可能會(huì)使五角大樓在未來(lái)幾年面臨更嚴(yán)格的預(yù)算約束。這意味著中國(guó)將擁有軍事技術(shù)追趕的時(shí)間窗口。中國(guó)應(yīng)當(dāng)抓緊把握時(shí)機(jī)，高度貫徹習(xí)近平主席科技強(qiáng)軍戰(zhàn)略思想，加快將新興技術(shù)轉(zhuǎn)化為人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。

5.1加強(qiáng)國(guó)防新技術(shù)轉(zhuǎn)化制度的頂層設(shè)計(jì)，提升新技術(shù)轉(zhuǎn)化的效率效能我國(guó)國(guó)防新技術(shù)轉(zhuǎn)化的管理制度與美國(guó)相比有很大不同，具有自身的制度優(yōu)勢(shì)，即在黨中央、中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)軍、政、企部門(mén)可以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)目標(biāo)的高度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃規(guī)劃到預(yù)算授權(quán)、從研發(fā)管理到生產(chǎn)采辦決策的連貫性與一致性。但面對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與新技術(shù)革命帶來(lái)的安全環(huán)境變化，我國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)化制度的頂層設(shè)計(jì)，貫徹領(lǐng)會(huì)習(xí)近平主席“需求牽引、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略思想，深入推進(jìn)軍事技術(shù)管理革命，更新技術(shù)管理理念，健全科學(xué)決策、全程監(jiān)管、精細(xì)評(píng)估、精準(zhǔn)調(diào)控的國(guó)防采辦與研發(fā)體系，不斷提升新技術(shù)轉(zhuǎn)化效率，提高裝備系統(tǒng)運(yùn)行效能與國(guó)防資源使用效益。

5.2提升國(guó)防技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃能力，優(yōu)化完善國(guó)防預(yù)算授權(quán)鏈條美國(guó)國(guó)防部大膽改革技術(shù)管理架構(gòu)，設(shè)立副部長(zhǎng)級(jí)技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、加強(qiáng)技術(shù)凈評(píng)估以及創(chuàng)新設(shè)計(jì)采辦路徑等提升技術(shù)計(jì)劃與規(guī)劃能力的方法值得我方借鑒。我國(guó)在加大對(duì)國(guó)防技術(shù)戰(zhàn)略投入的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化的計(jì)劃與規(guī)劃能力建設(shè)，可參考學(xué)習(xí)美國(guó)國(guó)防部PPBE管理程序、技術(shù)需求生成機(jī)制以及其他信息化、系統(tǒng)化管理方法，提高技術(shù)戰(zhàn)略前瞻性與針對(duì)性，有的放矢地選擇與制定國(guó)防新技術(shù)發(fā)展方案，提高新技術(shù)轉(zhuǎn)化的可行性與執(zhí)行能力。同時(shí)，應(yīng)借鑒美國(guó)國(guó)防預(yù)算原則易受到官僚權(quán)力影響的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善國(guó)防預(yù)算授權(quán)鏈條，優(yōu)化項(xiàng)目論證方式和立項(xiàng)審批流程，對(duì)預(yù)算使用保持激勵(lì)與約束的一致化，強(qiáng)化各級(jí)裝備部門(mén)預(yù)算使用的效率導(dǎo)向，擴(kuò)大國(guó)防預(yù)算“取之于民，用之于民”的公共價(jià)值與安全效應(yīng)。

5.3優(yōu)化國(guó)防技術(shù)研發(fā)管理制度，權(quán)衡好技術(shù)先進(jìn)性與技術(shù)經(jīng)濟(jì)性我國(guó)近年來(lái)持續(xù)加大對(duì)新興技術(shù)研發(fā)的投入力度，各項(xiàng)軍事技術(shù)成就喜人，但我國(guó)在國(guó)防技術(shù)研發(fā)管理方面仍有欠缺。應(yīng)借鑒美國(guó)新武器研發(fā)階段的“拖、漲”教訓(xùn)，權(quán)衡好技術(shù)先進(jìn)性與技術(shù)經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系，杜絕盲目追求新武器的技術(shù)性能，統(tǒng)籌考慮技術(shù)性能的成熟性、可靠性與經(jīng)濟(jì)性，避免刻意為融入新技術(shù)而產(chǎn)生研發(fā)管理的“技術(shù)沖動(dòng)”。應(yīng)發(fā)揮我軍聽(tīng)黨指揮、“軍種主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的戰(zhàn)略管理優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“以戰(zhàn)領(lǐng)建 戰(zhàn)建統(tǒng)籌”，落實(shí)作戰(zhàn)需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置的要求，確保新軍事技術(shù)研發(fā)管理各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接與連貫一致。

5.4完善以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的軍工產(chǎn)業(yè)政策，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)防工業(yè)體制改革從新技術(shù)轉(zhuǎn)化的價(jià)值鏈看，軍工企業(yè)是新技術(shù)國(guó)防價(jià)值的終端實(shí)現(xiàn)者。美國(guó)國(guó)防部對(duì)大型軍工集團(tuán)過(guò)度激勵(lì)與保護(hù)，以及對(duì)其產(chǎn)業(yè)壟斷的容忍是新武器裝備價(jià)格過(guò)高的重要因素。雖然我國(guó)國(guó)有軍工集團(tuán)經(jīng)過(guò)多年市場(chǎng)化改制，其經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)良好向上趨勢(shì)，但新形勢(shì)下應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的軍工產(chǎn)業(yè)政策，以軍民融合思想為指導(dǎo)激勵(lì)國(guó)有軍工企業(yè)不斷提升武器裝備研發(fā)與生產(chǎn)效率，強(qiáng)化國(guó)防供應(yīng)鏈建設(shè)與科技自立自強(qiáng)，防止關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人。同時(shí)，應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)防工業(yè)體制改革，完善軍工企業(yè)監(jiān)管制度，對(duì)其激勵(lì)的同時(shí)必須保證國(guó)有軍工企業(yè)行為目標(biāo)與國(guó)家安全利益目標(biāo)相一致，將人民安全利益放在市場(chǎng)利益之前，突出我國(guó)以國(guó)有控股為核心的軍工產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì)。