王守都

(南京大學(xué) 南京 210023)

0 引 言

自美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)誕生之日，美國(guó)情報(bào)體系的構(gòu)建與發(fā)展緊緊圍繞美國(guó)的國(guó)家安全與國(guó)家核心利益為中心而展開。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國(guó)際格局發(fā)生劇變。隨著蘇聯(lián)的分崩離析，美蘇兩極爭(zhēng)霸的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)不復(fù)存在。囿于國(guó)際體系的結(jié)構(gòu)性嬗變，美國(guó)對(duì)于國(guó)際環(huán)境以及國(guó)家安全的認(rèn)知和評(píng)估也在悄然發(fā)生變化。服務(wù)于美國(guó)國(guó)家安全的美國(guó)情報(bào)體系在后冷戰(zhàn)時(shí)期展開一系列改革措施，通過更新組織架構(gòu)、明確相關(guān)基本職能以及強(qiáng)化戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)等方式以更好服務(wù)于美國(guó)國(guó)內(nèi)政、軍、商界的眾多情報(bào)客戶。與此同時(shí)，美國(guó)情報(bào)體系在改革的過程當(dāng)中也遇到一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性的問題與挑戰(zhàn)。

1 美國(guó)情報(bào)體系發(fā)展歷史梳理

任意國(guó)家行為體情報(bào)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，都是維護(hù)并鞏固該行為體的基本安全狀態(tài)以及安全訴求。寬泛而言，情報(bào)用以指代國(guó)家行為體內(nèi)部機(jī)構(gòu)所收集、整理、分析的用以滿足政府領(lǐng)導(dǎo)者要求的信息。美國(guó)哈佛大學(xué)貝爾佛科學(xué)及國(guó)際事務(wù)中心在2009年發(fā)布的一篇名為《沖突或合作：美國(guó)國(guó)會(huì)與情報(bào)體系》的報(bào)告中對(duì)于寬泛意義上的情報(bào)以及情報(bào)體系的職能做出如下定義：

“(情報(bào))可以包含對(duì)于敏感信息的收集、分析、以及生產(chǎn)，而這些敏感信息是用以幫助包括決策者、軍事指揮官、以及國(guó)會(huì)成員在內(nèi)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行決策。(國(guó)家)通過反情報(bào)活動(dòng)以確保上述過程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)……情報(bào)體系旨在通過收集原始情報(bào)、分析文本數(shù)據(jù)、為國(guó)家安全所涉及的各層次用戶(上到總統(tǒng)，下至戰(zhàn)士)提供及時(shí)且相關(guān)的情報(bào)產(chǎn)品，在關(guān)鍵事務(wù)上提供寶貴的借鑒”[1]。

對(duì)于任何國(guó)家行為體而言，情報(bào)機(jī)構(gòu)的重要意義就如同雙目之于人類，是政府獲取國(guó)際以及國(guó)內(nèi)有關(guān)政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信息的重要部門。國(guó)家安全戰(zhàn)略的目標(biāo)制定、態(tài)勢(shì)感知、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資源分配、政策反饋等諸多階段都需要大量的信息與情報(bào)加以支持。自美國(guó)建國(guó)之初，其負(fù)責(zé)情報(bào)工作的相關(guān)部門的首要任務(wù)，就是將情報(bào)本身及相關(guān)實(shí)踐服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家安全。因此，美國(guó)情報(bào)體系的構(gòu)建從本質(zhì)上是“安全派生”的。對(duì)于美國(guó)而言，“國(guó)家安全”這一概念真正成為主導(dǎo)美國(guó)外交政策的官方指導(dǎo)原則的開端，源自于1947年7月26日由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)哈里·D·杜魯門簽署的《國(guó)家安全法》(該法案在1949年及之后進(jìn)行了跟進(jìn)修訂)。值得指出的是，1947年美國(guó)《國(guó)家安全法》及其修訂案對(duì)于“國(guó)家安全”的基本定義進(jìn)行了刻意的“留白”，并未指出美國(guó)國(guó)家安全所涵蓋的具體內(nèi)容,也沒有闡明美國(guó)國(guó)家安全的利益所在。這種戰(zhàn)略性的話術(shù)留白十分巧妙，為美國(guó)政府的對(duì)內(nèi)對(duì)外政策留下了充足的回旋空間。正如麥克斯韋·泰勒(Maxwell Taylor)將軍在《國(guó)家安全的合理要求》一文中所指出的那樣，“寬泛而言，國(guó)之重器包括現(xiàn)有資產(chǎn)、國(guó)家利益、以及國(guó)家未來所能依靠的力量之源。一些重器世俗且實(shí)際，一些卻崇高且智慧。它們既可以是諸如《權(quán)利法案》、我們(美國(guó))的政治制度、以及國(guó)際友邦，亦可以是光彩四溢的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。我們急需保護(hù)這些寶貴的資產(chǎn)，正是它們的存在使得有關(guān)國(guó)家安全的討論變得合情合理”[2]。美國(guó)國(guó)家安全作為美國(guó)情報(bào)體系發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，始終指導(dǎo)并指明美國(guó)情報(bào)界在不同歷史時(shí)期的基本目標(biāo)與情報(bào)方向。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國(guó)情報(bào)體系的任務(wù)重心開始發(fā)生變化，隨之導(dǎo)致的是其相關(guān)組織架構(gòu)的調(diào)整以及國(guó)會(huì)相關(guān)立法的跟進(jìn)。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國(guó)情報(bào)體系的發(fā)展先后經(jīng)歷了擴(kuò)張主義與本土主義兩大時(shí)期。

美國(guó)情報(bào)體系的擴(kuò)張時(shí)期始于二戰(zhàn)結(jié)束之后美國(guó)對(duì)于蘇聯(lián)的遏制，以蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束而告終。在這一時(shí)期，美國(guó)的核心安全關(guān)切就是追求霸權(quán)、遏制敵對(duì)陣營(yíng)、維護(hù)國(guó)際秩序穩(wěn)定，以軍事情報(bào)的收集、分析、整理為情報(bào)工作的重心，并通過相關(guān)行政及立法手段強(qiáng)化情報(bào)體系的制度化。二戰(zhàn)結(jié)束之后，美蘇對(duì)抗的兩極格局成為冷戰(zhàn)的時(shí)代背景，以遏制蘇聯(lián)、謀求獨(dú)霸的擴(kuò)張主義成為主導(dǎo)美國(guó)政界的戰(zhàn)略文化思潮。以1947年美國(guó)《國(guó)家安全法》及其修訂案的出臺(tái)為標(biāo)志，杜魯門政府通過在立法以及組織架構(gòu)方面的革新，成立了諸如國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)(military establishment，即國(guó)防部的前身)、中央情報(bào)局這樣的機(jī)構(gòu)，試圖通過立法的方式將美國(guó)國(guó)家安全決策以及情報(bào)體系的建設(shè)制度化、規(guī)范化，以服務(wù)于冷戰(zhàn)當(dāng)中美國(guó)政府高強(qiáng)度、高頻率的戰(zhàn)略決策。擴(kuò)張主義時(shí)期的美國(guó)情報(bào)體系權(quán)力高度集中化，當(dāng)時(shí)的中情局局長(zhǎng)同時(shí)也是中央情報(bào)主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)美國(guó)情報(bào)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。處于擴(kuò)張時(shí)期的美國(guó)情報(bào)體系出于冷戰(zhàn)時(shí)期緊張軍事局勢(shì)的外力推動(dòng)，長(zhǎng)期緊張的政治以及軍事對(duì)抗極大增加了美國(guó)政府對(duì)于境外情報(bào)的需求，這種需求在強(qiáng)化中情局對(duì)于美國(guó)情報(bào)體系掌控的同時(shí)，客觀上也由于情報(bào)需求以及技術(shù)推力，在情報(bào)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、情報(bào)業(yè)務(wù)內(nèi)容、情報(bào)業(yè)務(wù)水平等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。一方面，美國(guó)情報(bào)體系在總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)顧問、以及軍事決策層的授權(quán)之下在境外開展大規(guī)模的情報(bào)活動(dòng)以及隱蔽行動(dòng)，涵蓋區(qū)域遍布中美、拉美、亞太、東歐等地，另一方面，美國(guó)情報(bào)體系在完成一系列情報(bào)任務(wù)之時(shí)又陸續(xù)成立新的功能部門以擴(kuò)充情報(bào)體系的組織架構(gòu)，例如1952年成立的國(guó)家安全局、1957年成立的情報(bào)與研究局、1960年成立的中情局國(guó)家圖像分析中心和目前隸屬國(guó)防部的國(guó)家偵察局、1961年成立的國(guó)防情報(bào)局、1996年的國(guó)家圖像與測(cè)繪局(為如今隸屬國(guó)防部的國(guó)家地理空間情報(bào)局的前身)。

自冷戰(zhàn)結(jié)束至2001年“9·11”事件爆發(fā)的這一段時(shí)間屬于美國(guó)情報(bào)體系的過渡時(shí)期。這一過渡時(shí)期充斥著質(zhì)疑、迷失以及不確定性。美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)在冷戰(zhàn)時(shí)期進(jìn)行情報(bào)活動(dòng)的主要對(duì)象——蘇聯(lián)不復(fù)存在，美國(guó)政府對(duì)于安全威脅的認(rèn)知開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。美國(guó)決策層的一些人員開始質(zhì)疑情報(bào)機(jī)構(gòu)存在的必要性，甚至情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層也開始精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)以面向新的情報(bào)任務(wù)[3]。在冷戰(zhàn)結(jié)束(1991年)這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的前后，美國(guó)還陸續(xù)通過行政及立法手段進(jìn)一步調(diào)整并制度化情報(bào)體系的建設(shè)(里根時(shí)期的第12333號(hào)行政令(1983年)以及克林頓時(shí)期國(guó)由阿斯平(Aspin)委員會(huì)提出的《情報(bào)授權(quán)法案》(1999年))。特別是1999年通過的《情報(bào)授權(quán)法案》，雖然明確了新形勢(shì)下美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的作用、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、人事制度和發(fā)展方向，但是也只是對(duì)于美國(guó)情報(bào)體系進(jìn)行了微調(diào)?？傮w而言，處于過渡時(shí)期的美國(guó)情報(bào)體系掙扎于尋求情報(bào)目標(biāo)的泥沼中，開始針對(duì)性的情報(bào)收縮，并將先前潛伏國(guó)外(主要是東歐與東亞)的情報(bào)人員撤回國(guó)內(nèi)。此外，情報(bào)體系內(nèi)部的組織架構(gòu)受制于煙囪效應(yīng)，各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門之間缺乏有效交流溝通，總體情報(bào)整合的能力和效率大打折扣，這也為之后“9·11”事件的爆發(fā)埋下隱患[4]。

美國(guó)情報(bào)體系本土主義時(shí)期的開始以2001年的“9·11”事件為標(biāo)志，余波影響至今。這一時(shí)期美國(guó)的核心安全關(guān)切是美國(guó)的霸權(quán)護(hù)持以及本土安全，情報(bào)體系的情報(bào)重心包括軍事情報(bào)以及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域情報(bào)，而且情報(bào)體系的制度化逐步增強(qiáng)。隨著千禧年的到來，特別是“9·11”恐怖襲擊事件對(duì)于美國(guó)各界的沖擊，美國(guó)的戰(zhàn)略文化凸顯出保守主義的特征，對(duì)于美國(guó)本土安全問題的關(guān)注日益提上日程，諸如恐怖主義、能源安全、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的相關(guān)議題成為新時(shí)期美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略所亟待解決的新問題。情報(bào)體系的工作重心也隨之轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)關(guān)于反恐的情報(bào)收集任務(wù)，維護(hù)美國(guó)利益、確保本土穩(wěn)定成為這一時(shí)期的主旋律?！?·11”事件發(fā)生之后，布什政府隨即在當(dāng)年10月發(fā)布了《愛國(guó)者法案》。該法案以抗擊恐怖主義為核心，提出增強(qiáng)美國(guó)國(guó)內(nèi)安全的一系列要求。美國(guó)聯(lián)邦政府假借打擊恐怖主義，要求加強(qiáng)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施之間的信息交流，強(qiáng)化情報(bào)收集、分析等工作。特別是2004年頒布的《情報(bào)改革及反恐法案》，按照法案要求成立美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室，統(tǒng)領(lǐng)包括中央情報(bào)局、國(guó)家安全局、聯(lián)邦調(diào)查局等17個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)，并規(guī)定由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供情報(bào)咨詢。國(guó)土安全局的成立，不僅是二戰(zhàn)以來美國(guó)國(guó)內(nèi)行政部門在組織架構(gòu)上的重大革新，也為情報(bào)體系在本土以及網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)收集與分析方面增添了新的力量。隨著美國(guó)的國(guó)土安全問題一躍成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的關(guān)注中心，情報(bào)機(jī)構(gòu)也轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)于美國(guó)境內(nèi)的情報(bào)收集，而這些情報(bào)并非軍事情報(bào)，更多的與反恐、社會(huì)、以及公民的個(gè)人信息相關(guān)。與此同時(shí)，新一代信息通信技術(shù)的沖擊使得來自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅日益棘手。尤其是信息革命進(jìn)入大數(shù)據(jù)、智能化時(shí)代之后，各種數(shù)據(jù)、信息、情報(bào)的傳播、處理、分析、儲(chǔ)存的速率與效率都在不斷提高。自克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)美國(guó)開始加強(qiáng)對(duì)于美國(guó)本土能源安全以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的重視之后，后續(xù)歷屆總統(tǒng)逐步加強(qiáng)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)的收集與處理。尤其是身為“網(wǎng)絡(luò)總統(tǒng)”的奧巴馬，通過在任期內(nèi)調(diào)整組織架構(gòu)來(網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官的設(shè)立)提高網(wǎng)絡(luò)空間安全、網(wǎng)絡(luò)安全治理的工作領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的層級(jí)，從原來的行政部門部長(zhǎng)層級(jí)提高到總統(tǒng)層級(jí)，強(qiáng)化頂層掌控，并且與情報(bào)收集以及網(wǎng)絡(luò)安全軍事保障相整合，形成整體性的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制。特朗普總統(tǒng)在繼續(xù)關(guān)注美國(guó)網(wǎng)絡(luò)及國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全問題的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過維護(hù)國(guó)土安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、以實(shí)力維護(hù)和平、提高美國(guó)的影響力來確?！懊绹?guó)優(yōu)先”?？傮w而言，本土?xí)r期的美國(guó)情報(bào)體系建設(shè)將之前時(shí)期的情報(bào)任務(wù)關(guān)注重心轉(zhuǎn)移至美國(guó)本土，且歷屆政府對(duì)于不同的本土安全問題的關(guān)注點(diǎn)各有側(cè)重——或是能源安全及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、或是反恐安全、抑或是網(wǎng)絡(luò)安全，主要是強(qiáng)化了對(duì)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的關(guān)切。

2 后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系改革實(shí)踐簡(jiǎn)述

2001年9月11日，美國(guó)遭受恐怖主義襲擊，世貿(mào)雙塔在恐怖主義分子挾持的客機(jī)的撞擊之下轟然倒塌，美國(guó)政府及民眾內(nèi)心的安全防線也隨之土崩瓦解。此次事件讓美國(guó)政府意識(shí)到這一新型威脅對(duì)于美國(guó)本土以及世界其他國(guó)家的安全所造成的重大隱患，也反映出美國(guó)情報(bào)體系在冷戰(zhàn)結(jié)束后由于情報(bào)工作缺乏聚焦而導(dǎo)致的重大失誤。小布什總統(tǒng)于2004年12月17日頒布的《情報(bào)改革及反恐法案》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)，完善并奠定了如今美國(guó)情報(bào)體系的基本組織架構(gòu)并明確其主要情報(bào)任務(wù)，并依法設(shè)立國(guó)家情報(bào)總監(jiān)(Director of National Intelligence，DNI)一職用以統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國(guó)家情報(bào)體系的管理，美國(guó)情報(bào)體系改革的大幕也由此拉開。本小節(jié)將主要從美國(guó)情報(bào)體系的基本組織架構(gòu)、主要職能、戰(zhàn)略文件來進(jìn)一步展現(xiàn)后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系的具體改革措施與成果。

2.1美國(guó)情報(bào)體系組織架構(gòu)相較于歐洲的老牌資本主義國(guó)家，美國(guó)的情報(bào)相關(guān)工作起步較晚。由于戰(zhàn)爭(zhēng)方面的軍事需求，外交政策的戰(zhàn)略需求，以及技術(shù)領(lǐng)域的持久動(dòng)力，如今美國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展成為全球范圍內(nèi)最為龐大且強(qiáng)大的情報(bào)部隊(duì)，為美國(guó)政府在大國(guó)角逐的競(jìng)技場(chǎng)中贏得寶貴的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。早在大陸會(huì)議時(shí)期，時(shí)任大陸軍總司令華盛頓就意識(shí)到了情報(bào)工作的重要意義，但當(dāng)時(shí)的情報(bào)主要是指用于戰(zhàn)爭(zhēng)目的的軍事情報(bào)。大陸軍成功的情報(bào)運(yùn)作，為獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利奠定了結(jié)實(shí)的基礎(chǔ)。1947年通過的《國(guó)家安全法》，根據(jù)法案要求建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)中央情報(bào)局，并規(guī)定中情局局長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命，負(fù)責(zé)為總統(tǒng)的國(guó)家安全決策提供依據(jù)并同時(shí)擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)的情報(bào)顧問。在此之后，美國(guó)國(guó)防情報(bào)機(jī)構(gòu)也陸續(xù)成立，二戰(zhàn)后的美國(guó)國(guó)家安全情報(bào)體系逐步形成。美國(guó)自大陸會(huì)議時(shí)期始，先后經(jīng)歷南北戰(zhàn)爭(zhēng)、兩次世界大戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、“9·11”恐怖襲擊等多次戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突的重大考驗(yàn)，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大。

隨著2004年《情報(bào)改革及反恐法案》的頒布與施行，統(tǒng)領(lǐng)美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)美國(guó)情報(bào)界其他16個(gè)部門與機(jī)構(gòu)的情報(bào)工作以及管理國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目(National Intelligence Program，NIP)，向總統(tǒng)、行政部門、軍事部門以及國(guó)會(huì)等立法機(jī)構(gòu)提供及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào)服務(wù)。自2004年以來，情報(bào)總監(jiān)辦公室提出要從提高管理效率、增強(qiáng)情報(bào)融合、推動(dòng)合作創(chuàng)新以及提升未來情報(bào)能力這幾方面對(duì)于美國(guó)情報(bào)體系進(jìn)行一系列的改革[5]。

情報(bào)總監(jiān)辦公室緊緊圍繞“任務(wù)融合”(Mission Integration)以及“政策與能力”(Policy and Capabilities)兩大核心支柱，由負(fù)責(zé)不同職能、任務(wù)的部門、中心、監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。除了情報(bào)總監(jiān)以及首席副總監(jiān)(Principal Deputy Director)之外，情報(bào)總監(jiān)辦公室分設(shè)兩位副總監(jiān)分別管理任務(wù)融合以及政策與能力兩個(gè)部門。[6]其中任務(wù)整合部門主要負(fù)責(zé)提供全局性的戰(zhàn)略情報(bào)以及獨(dú)特的視角，并且推動(dòng)與國(guó)家情報(bào)相關(guān)的資源收集，下設(shè)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)、國(guó)家情報(bào)管理委員會(huì)、總統(tǒng)每日簡(jiǎn)報(bào)參謀部、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行部、選舉威脅執(zhí)行部等具體職能部門。政策與能力部門則包含負(fù)責(zé)情報(bào)界人力資源，國(guó)內(nèi)事務(wù)、信息分享與數(shù)據(jù)，政策與戰(zhàn)略等具體部門，均由相應(yīng)的助理總監(jiān)負(fù)責(zé)管理[6]。

美國(guó)國(guó)家安全決策層出于對(duì)于安全威脅的認(rèn)知以及自身利益的綜合考量,向情報(bào)總監(jiān)辦公室安排具體的情報(bào)導(dǎo)向。情報(bào)總監(jiān)辦公室根據(jù)具體的要求，先后成立國(guó)家反恐中心(National Counterterrorism Center，NCTC)、國(guó)家反擴(kuò)散中心(National Counterproliferation Center，NCC)、國(guó)家反情報(bào)與安全中心(National Counterintelligence and Security Center，NCSC)以及網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心(Cyber Threat Intelligence Integration Center，CTIIC)。其中，2005年6月成立的國(guó)家反恐中心主要負(fù)責(zé)融合美國(guó)國(guó)內(nèi)外反恐信息，提供相關(guān)情報(bào)分析，推動(dòng)促進(jìn)全政府(whole-of-government)的行動(dòng)以完成美國(guó)的反恐安全目標(biāo)[7]。成立于同年12月的國(guó)家反擴(kuò)散中心主要負(fù)責(zé)引領(lǐng)情報(bào)界展開跨機(jī)構(gòu)、跨部門的合作，防止大規(guī)模殺傷性武器及其相關(guān)輸送系統(tǒng)以及專業(yè)技術(shù)的傳播與擴(kuò)散[8]。成立于2014年的國(guó)家反情報(bào)與安全中心主要負(fù)責(zé)支持對(duì)于保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要的反情報(bào)及安全活動(dòng)，并為處于國(guó)外情報(bào)滲透威脅之下的美國(guó)私營(yíng)企業(yè)提供援助[8]。上述三大中心由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室直接管理[5],每個(gè)中心的負(fù)責(zé)主任同時(shí)也是國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室的國(guó)家情報(bào)主管(National Intelligence Manager，NIM)[9]。四大中心中最晚成立的是網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心(2015年2月成立)。作為美國(guó)政府防范和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)威脅的主要部門及全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)中樞，網(wǎng)絡(luò)威脅和情報(bào)整合中心旨在整合國(guó)土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國(guó)家安全局等多部門的情報(bào)力量，進(jìn)一步提高美國(guó)防范和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力。

此外，情報(bào)總監(jiān)辦公室還設(shè)有專門的監(jiān)管辦公室負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé)，以確保情報(bào)界在執(zhí)行任務(wù)的同時(shí)不會(huì)侵犯美國(guó)公民的隱私及自由權(quán)利。上述監(jiān)管辦公室主要負(fù)責(zé)監(jiān)督公民自由、隱私及透明性，平等就業(yè)機(jī)會(huì)及多樣性，情報(bào)體系監(jiān)察主任以及法律顧問辦公室[10]。截止2020年11月，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室內(nèi)部職能部門及機(jī)構(gòu)如圖1所示。

圖1 美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室內(nèi)部職能部門及機(jī)構(gòu)

除此之外，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國(guó)國(guó)內(nèi)目前的與情報(bào)工作相關(guān)的行政部門以及軍事部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)，見圖2。目前，美國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)共涵蓋八個(gè)部門共十七個(gè)機(jī)構(gòu)(國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室也計(jì)算在內(nèi))，涵蓋中央情報(bào)局、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、國(guó)土安全部、司法部、能源部、財(cái)政部。其中，國(guó)務(wù)院下屬情報(bào)與研究局(Bureau of Intelligence and Research，INR)；國(guó)防部下屬國(guó)家安全局、國(guó)防情報(bào)局(Defense Intelligence Agency，DIA)、國(guó)家偵察局(National Reconnaissance Office，NRO)、國(guó)家地理情報(bào)局(National Geospatial-Intelligence Agency，NGA)、陸軍情報(bào)處(G-2)、海軍情報(bào)處(Naval Intelligence)、空軍情報(bào)局(U.S. Air Force Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Agency，USAF ISR)、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)情報(bào)處(Marine Corps Intelligence)；國(guó)土安全部下屬情報(bào)與分析處(DHS Office of Intelligence and Analysis，I&A)、海岸警衛(wèi)隊(duì)情報(bào)處(Coast Guard Intelligence，CGI)；司法部下屬美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局情報(bào)部門、緝毒局國(guó)家情報(bào)處(Office of National Security Intelligence，NSI)；能源部下屬情報(bào)和反情報(bào)辦公室(Office of Intelligence and Counterintelligence，OICI)、財(cái)政部下屬情報(bào)與分析辦公室(Office of Intelligence and Analysis)；作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的中央情報(bào)局。

圖2 美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)各部門總覽(截止2020年11月)

2.2美國(guó)情報(bào)體系基本職能情報(bào)體系內(nèi)部各部門在不同領(lǐng)域肩負(fù)各不相同的責(zé)任?？傮w而言，情報(bào)體系內(nèi)部的成員機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)收集并生產(chǎn)境內(nèi)及境外情報(bào)、為軍事計(jì)劃及行動(dòng)提供軍事情報(bào)、進(jìn)行境外諜報(bào)活動(dòng)。根據(jù)《華盛頓郵報(bào)》在2010年的一篇報(bào)道，美國(guó)情報(bào)體系在一萬個(gè)地區(qū)內(nèi)擁有1271個(gè)政府機(jī)構(gòu)以及1931個(gè)私營(yíng)公司，這些機(jī)構(gòu)從事反恐、國(guó)土安全以及情報(bào)工作。美國(guó)情報(bào)體系擁有854,000名持有絕密證件的雇員。根據(jù)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室在2008年發(fā)表的報(bào)告，私人承包商在美國(guó)情報(bào)體系中的人員構(gòu)成中占29%，在情報(bào)體系人員預(yù)算上占49%。

如今，美國(guó)情報(bào)體系機(jī)構(gòu)一體化的程度日益深化。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室統(tǒng)領(lǐng)下的16個(gè)機(jī)構(gòu)根據(jù)其職能的差異大體可以歸為三種類別：項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、行政部門機(jī)構(gòu)、軍事部門機(jī)構(gòu)[11]。其中項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提出建議并協(xié)助國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室制定和確認(rèn)相關(guān)情報(bào)需求任務(wù)，管理情報(bào)預(yù)算和財(cái)務(wù)狀況以及評(píng)估情報(bào)系統(tǒng)的表現(xiàn)，具體包括中央情報(bào)局、司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局國(guó)家安全部門、國(guó)防部下屬的國(guó)防情報(bào)局、國(guó)家安全局、國(guó)家地理空間情報(bào)局和國(guó)家偵察辦公室。行政部門機(jī)構(gòu)主要是服務(wù)于各自隸屬的上級(jí)部門的相關(guān)情報(bào)要求，這些機(jī)構(gòu)包括司法部下屬緝毒局國(guó)家情報(bào)處、能源部下屬情報(bào)和反情報(bào)辦公室、國(guó)土安全部下屬情報(bào)分析處、國(guó)務(wù)院下屬情報(bào)研究局、以及財(cái)政部下屬恐怖主義與金融情報(bào)辦公室。軍事部門機(jī)構(gòu)主要為各自服務(wù)的上級(jí)軍事單位提供相關(guān)情報(bào)，包括分別服務(wù)美軍五大軍種情報(bào)的陸軍情報(bào)局、海軍情報(bào)局、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)情報(bào)室、空軍情報(bào)局、以及海岸警衛(wèi)隊(duì)情報(bào)處。

在上述分層的組織框架下，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)16個(gè)成員機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目(National Intelligence Program，NIP)與軍事情報(bào)項(xiàng)目(Military Intelligence Program，MIP)。前者是根據(jù)1947年美國(guó)《國(guó)家安全法》所成立的項(xiàng)目，囊括情報(bào)界的所有計(jì)劃、項(xiàng)目以及活動(dòng)，并包含所有由總統(tǒng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)指定的美國(guó)機(jī)構(gòu)或部門的負(fù)責(zé)人聯(lián)合指定的其他情報(bào)計(jì)劃。但這個(gè)計(jì)劃不包括軍事部門的計(jì)劃、項(xiàng)目和活動(dòng)。后者由國(guó)防部分管情報(bào)工作的副部長(zhǎng)指揮和監(jiān)督，包括美國(guó)軍事部門為搜集情報(bào)而采取的計(jì)劃、項(xiàng)目和活動(dòng)。值得指出的是，國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目與軍事情報(bào)項(xiàng)目雖然在相關(guān)情報(bào)負(fù)責(zé)領(lǐng)域各有側(cè)重，但是在處理軍事方面的情報(bào)時(shí)仍然有職責(zé)重疊的部分。

根據(jù)美國(guó)情報(bào)總監(jiān)辦公室以及法律總顧問辦公室發(fā)布的《情報(bào)體系法律參考》，美國(guó)情報(bào)體系內(nèi)各部門作為美國(guó)國(guó)家情報(bào)傳遞機(jī)制內(nèi)的能動(dòng)主體，主要向以下三種國(guó)家機(jī)構(gòu)及人員提供持續(xù)性的、寬領(lǐng)域的情報(bào)服務(wù)：行政部門(總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)、各行政部門領(lǐng)導(dǎo)層)、軍事部門(參聯(lián)會(huì)主席、各軍事部門高級(jí)指揮官)、立法部門(國(guó)會(huì)及下屬相關(guān)委員會(huì)及小組委員會(huì))[12]。根據(jù)情報(bào)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同，美國(guó)情報(bào)體系的具體任務(wù)可分網(wǎng)絡(luò)情報(bào)、反恐情報(bào)(Counterterrorism)、反擴(kuò)散情報(bào)以及反情報(bào)。

2.3美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略文件體系美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略文件體系是由涉及眾多決策層次、涵蓋多個(gè)情報(bào)任務(wù)領(lǐng)域的眾多戰(zhàn)略單元構(gòu)成的有機(jī)整體[13]。其中，自2005年美國(guó)政府開始頒布的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》以來，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》成為美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略體系的核心，也是情報(bào)戰(zhàn)略文件體系內(nèi)其他戰(zhàn)略制定以及規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

美國(guó)政府內(nèi)關(guān)于所有戰(zhàn)略的制定過程遵循著相同、基本的分級(jí)模式流程，見圖3。以國(guó)家安全為例，國(guó)家安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)來自白宮發(fā)布的綱領(lǐng)性文件(即《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》)以及國(guó)家安全委員會(huì)。各部門層級(jí)的相關(guān)統(tǒng)領(lǐng)性文件，例如國(guó)防部發(fā)布的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》或是國(guó)土安全部發(fā)布的《美國(guó)國(guó)土安全戰(zhàn)略》則必須在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之上展開并進(jìn)一步細(xì)化。參與美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)與實(shí)施的部門幾乎涵蓋了美國(guó)行政機(jī)構(gòu)的所有主要部門以及立法機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)。具體而言，所涉及的行政部門包括白宮、國(guó)防部、國(guó)土安全部、能源部、財(cái)政部、商務(wù)部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部；情報(bào)機(jī)構(gòu)；立法部門包括國(guó)會(huì)；咨詢部門包括國(guó)家安全委員會(huì)以及美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席委員會(huì)。國(guó)家安全委員會(huì)在理論上是正式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整合不同部門之間的戰(zhàn)略。事實(shí)上只有當(dāng)各部門內(nèi)部就戰(zhàn)略建議達(dá)成一致之時(shí)，各部門的戰(zhàn)略文件才會(huì)最終遞交國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行審議，而且審議一般在助理委員會(huì)上進(jìn)行，極少在首長(zhǎng)委員會(huì)上進(jìn)行。總統(tǒng)一般不參與部門內(nèi)部的具體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。此外，在處理一些跨領(lǐng)域的棘手問題方面，各部門之間也存在一定的非正式協(xié)作。成功的非正式的合作路徑一般建立在現(xiàn)存的組織架構(gòu)之上。例如，國(guó)防部對(duì)于情報(bào)相關(guān)的綜述和戰(zhàn)略具有相當(dāng)深刻的見解，而這主要是因?yàn)閲?guó)防部?jī)?nèi)部有不少情報(bào)部門(例如國(guó)家安全局)，并且國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室與國(guó)防部情報(bào)副部長(zhǎng)有著密切的合作。部門間非正式合作的失敗案例則是國(guó)防部與國(guó)務(wù)院之間的長(zhǎng)久摩擦，兩個(gè)部門之間的觀念差異則會(huì)使得戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以達(dá)到預(yù)期。對(duì)于美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略而言，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略是位于所有美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的最頂端，統(tǒng)領(lǐng)情報(bào)、政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等各領(lǐng)域目標(biāo)的基石。在國(guó)家安全戰(zhàn)略擬定的戰(zhàn)略框架之中，國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略處于整個(gè)情報(bào)戰(zhàn)略體系的頂端，決定情報(bào)體系內(nèi)部各層級(jí)、各領(lǐng)域情報(bào)戰(zhàn)略的具體目標(biāo)并負(fù)責(zé)情報(bào)領(lǐng)域具體行動(dòng)的整合[14]。

圖3 美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略制定的分級(jí)模式流程

美國(guó)國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略體系以國(guó)家安全戰(zhàn)略為基石，通過統(tǒng)籌情報(bào)體系內(nèi)部不同決策層以及任務(wù)領(lǐng)域的具體決策，規(guī)劃、協(xié)調(diào)、整合情報(bào)體系的具體目標(biāo)及任務(wù)。在該戰(zhàn)略體系中，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》以及《國(guó)家信息共享戰(zhàn)略》等位于決策層級(jí)的頂端，為美國(guó)情報(bào)體系內(nèi)部成員機(jī)構(gòu)奠定總領(lǐng)性質(zhì)的戰(zhàn)略框架。在其之下的是各行政及軍事部門層級(jí)的戰(zhàn)略，包括《情報(bào)界愿景》《情報(bào)界信息共享戰(zhàn)略》《國(guó)土安全部信息共享戰(zhàn)略》《國(guó)防部信息共享戰(zhàn)略》等。再往下的是機(jī)構(gòu)層級(jí)的戰(zhàn)略，包括《國(guó)家安全局信號(hào)戰(zhàn)略》《國(guó)防情報(bào)局戰(zhàn)略》等。在具體的情報(bào)領(lǐng)域方面，美國(guó)情報(bào)體系主要關(guān)注反情報(bào)、信息共享、網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)等方面，具體包括各部門以及機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)戰(zhàn)略以及信息共享戰(zhàn)略。上述戰(zhàn)略與子戰(zhàn)略層級(jí)分明又相互聯(lián)系，涵蓋了美國(guó)情報(bào)體系的所有任務(wù)目標(biāo)及關(guān)注領(lǐng)域。

在美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略體系之中，由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)不定時(shí)發(fā)布的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》是美國(guó)情報(bào)界整合多種情報(bào)資源、運(yùn)用各種情報(bào)手段、強(qiáng)化美國(guó)情報(bào)力量構(gòu)建的總領(lǐng)性質(zhì)文件。自2005年以來，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》總共出臺(tái)共4部(2005、2009、2014、2019年)。前3部《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》確定了美國(guó)情報(bào)體系的總體目標(biāo)：滿足美國(guó)各部門的情報(bào)要求、協(xié)助制定國(guó)家安全決策、協(xié)調(diào)其他決策層次以及情報(bào)領(lǐng)域的任務(wù)與目標(biāo)[15-17]。最新出臺(tái)的2019年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》在明確情報(bào)體系的任務(wù)目標(biāo)、細(xì)化情報(bào)戰(zhàn)略的具體實(shí)施的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)情報(bào)體系一體化的重要性以及各部門機(jī)構(gòu)信息共享的必要性。

3 后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系所面臨的舊問題與新挑戰(zhàn)

美國(guó)在后冷戰(zhàn)時(shí)期所歷經(jīng)的多次重大情報(bào)威脅以及挑戰(zhàn)，催生并推動(dòng)了美國(guó)情報(bào)體系的一體化及其他具體領(lǐng)域的改革措施。在面對(duì)新興威脅挑戰(zhàn)的同時(shí)，美國(guó)情報(bào)界積極應(yīng)對(duì)，改革創(chuàng)新。但是與此同時(shí)，美國(guó)情報(bào)體系在改革的過程當(dāng)中也遇到一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性阻礙。

3.1后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系亟需處理的舊問題

3.1.1 美國(guó)情報(bào)體制內(nèi)生慣性對(duì)于改革的阻礙 后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系所面臨的一個(gè)最為基本的歷史性問題，就是美國(guó)情報(bào)體系自生機(jī)制的強(qiáng)大內(nèi)生慣性，這種慣性阻礙了美國(guó)情報(bào)體系改革的轉(zhuǎn)變速率以及決策效率。艾米·齊格特(Amy Zegart)曾在《美國(guó)中情局、參聯(lián)會(huì)以及國(guó)安會(huì)的演變》一書中指出，美國(guó)的情報(bào)體系“自其設(shè)計(jì)之初就存在缺陷”[18]。在冷戰(zhàn)結(jié)束這一關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的前后，美國(guó)情報(bào)界對(duì)于國(guó)際格局的劇變以及美國(guó)面臨的主要威脅的改變反應(yīng)遲鈍。20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)終結(jié)，美國(guó)最大的情報(bào)以及威脅來源不復(fù)存在。盡管如此，美國(guó)情報(bào)體系中以收集蘇聯(lián)有關(guān)的軍事及戰(zhàn)略情報(bào)的線性機(jī)構(gòu)仍然未見改變，而且情報(bào)界對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)中一些委員會(huì)提出的整改意見也一直消極應(yīng)對(duì)[19]。直到2001年“9·11”事件爆發(fā)，在政府以及輿論的壓力之下，情報(bào)界才開始承認(rèn)并認(rèn)識(shí)到情報(bào)工作失誤與滯后的殘酷現(xiàn)實(shí)，并逐漸克服自生體制慣性，開始了艱苦卓絕的改革之路。2002年的國(guó)土安全部成立以及2004年國(guó)家情報(bào)總監(jiān)職位的設(shè)立僅僅是為“修理這一(國(guó)家)機(jī)器”所邁出的堅(jiān)實(shí)的第一步[20]。

3.1.2 國(guó)際格局嬗變導(dǎo)致威脅來源的多元化 隨著國(guó)際格局的嬗變以及信息通信技術(shù)的興起，美國(guó)政府、軍隊(duì)、社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域面臨著多重行為體的多元威脅。后冷戰(zhàn)時(shí)代的國(guó)際安全環(huán)境并未像弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所預(yù)言的那樣在永久和平中迎來歷史的終結(jié)[21]。相反，隨著威斯特伐利亞體系中主權(quán)國(guó)家的權(quán)力衰弱，后冷戰(zhàn)時(shí)期的傳統(tǒng)權(quán)力更多地以碎片化形式分布于非國(guó)家行為體之中，這種類似于歐洲中世紀(jì)的權(quán)力格局悄然形成[24-25]。美國(guó)各界所面臨的威脅來源及種類日漸多元化。一方面，威脅美國(guó)國(guó)家安全的行為體“體量微小、反應(yīng)靈活、形態(tài)各異、行動(dòng)隱秘”[24]?？肆诸D總統(tǒng)時(shí)期的美國(guó)中央情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·伍爾西(James Woolsey)對(duì)于這種多元化威脅曾作了形象的類比，認(rèn)為與過去相比，“滿園的蟒蛇已經(jīng)取代了一條巨龍”，美國(guó)今后所面臨的安全威脅并不來自于蘇聯(lián)這樣龐大的國(guó)家行為體，而更多地來自于體量微小的非國(guó)家行為體[25]。

3.1.3 情報(bào)體系政治化對(duì)于情報(bào)體系能力的削弱 情報(bào)體系內(nèi)部的政治化現(xiàn)象是自冷戰(zhàn)期間美國(guó)情報(bào)界在情報(bào)實(shí)踐中所產(chǎn)生的歷史遺留問題。任意國(guó)家行為體的相關(guān)情報(bào)部門都應(yīng)該本著公正客觀的情報(bào)工作原則，也就是所謂的“所言即所見”(call it as you see it)。美國(guó)情報(bào)體系的情報(bào)人員一般被認(rèn)為是尊重客觀事實(shí)，在處理情報(bào)、提供情報(bào)產(chǎn)品的時(shí)候不包含任何個(gè)人以及黨派觀點(diǎn)。但實(shí)際情況是，一些情報(bào)官員的黨派意識(shí)非常強(qiáng)烈[26-27]。這種情報(bào)人員個(gè)人的黨派傾向極易在情報(bào)部門內(nèi)部形成集體黨派身份認(rèn)同以及派系文化。例如，美國(guó)中央情報(bào)局以及國(guó)務(wù)院下屬的情報(bào)研究局從整體上看來自由化傾向嚴(yán)重，而國(guó)防部的相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)則較為保守，聯(lián)邦調(diào)查局則包含眾多政治立場(chǎng)偏向共和黨的情報(bào)工作人員[28]。2004年之后成立的情報(bào)總監(jiān)辦公室，在歷經(jīng)民主黨文化浸潤(rùn)并且大幅度雇傭年輕情報(bào)工作人員的發(fā)展之后，內(nèi)部工作人員政治立場(chǎng)偏向民主黨[29]。這種情報(bào)體系內(nèi)部政治化的傾向極大削弱了情報(bào)體系自身的能力，并且不利于情報(bào)體系與總統(tǒng)等決策層的情報(bào)客戶之間建立穩(wěn)定關(guān)系。美國(guó)情報(bào)體系與總統(tǒng)之間的矛盾在特朗普時(shí)期尤為明顯。特朗普上臺(tái)之后頻繁質(zhì)疑2016選舉中俄羅斯進(jìn)行干涉的具體情報(bào)的真實(shí)性，而且情報(bào)體系內(nèi)部也有要員在執(zhí)政觀念上與特朗普存在分歧。隨著特朗普的任期結(jié)束，新任美國(guó)總統(tǒng)拜登的走馬上任，美國(guó)情報(bào)界的政治化趨勢(shì)是否會(huì)影響與拜登政府的關(guān)系，這一切還不得而知。

3.2后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系所面臨的新挑戰(zhàn)

3.2.1 信息通信技術(shù)對(duì)于美國(guó)情報(bào)體系的沖擊 美國(guó)作為現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)及信息通信技術(shù)(Information & Communication Technology，ICT)的創(chuàng)始國(guó)及領(lǐng)頭羊，是最早將相關(guān)技術(shù)運(yùn)用于軍事及生產(chǎn)的國(guó)家行為體。1989年之后，互聯(lián)網(wǎng)借助商用領(lǐng)域的推行迅速全球化，全球范圍內(nèi)高速高效的信息傳遞逐漸從理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。信息通信技術(shù)對(duì)于情報(bào)行業(yè)的沖擊尤為明顯。傳統(tǒng)情報(bào)行業(yè)以信息的收集、處理、分析為基礎(chǔ)，而信息革命的到來大大提高了信息的傳遞質(zhì)量和數(shù)量。根據(jù)摩爾定律，計(jì)算機(jī)微處理器的性能每隔18個(gè)月就會(huì)提升一倍，而電子數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)成本每四年就會(huì)降低95%[30]。信息通信技術(shù)不僅對(duì)于傳統(tǒng)信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及使用造成了革命性沖擊，也對(duì)傳統(tǒng)的以任務(wù)為導(dǎo)向的情報(bào)周期造成了挑戰(zhàn)。美國(guó)情報(bào)體系基于傳統(tǒng)情報(bào)周期的具體情報(bào)工作，如同流水生產(chǎn)線般地為各層情報(bào)用戶提供情報(bào)產(chǎn)品，這種陳舊的情報(bào)任務(wù)模式無法滿足信息時(shí)代的大規(guī)模、多層次、寬領(lǐng)域、長(zhǎng)時(shí)段的美國(guó)政府、軍隊(duì)、私營(yíng)企業(yè)的情報(bào)需求。這就要求美國(guó)情報(bào)體系緊跟技術(shù)發(fā)展的步伐，讓情報(bào)工作向去中心化、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)化發(fā)展，采取分布式行動(dòng)并為具體情報(bào)工作制定量身定做的信息系統(tǒng)。就目前看來，美國(guó)情報(bào)體系的改革正在努力向上述方向發(fā)展，但是美國(guó)軍方的軍事情報(bào)工作的信息化以及互聯(lián)化改革進(jìn)展更為迅速、效果也較為顯著。國(guó)防部在20世紀(jì)90年代就與其他國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)通力合作，成立國(guó)家情報(bào)支援隊(duì)，在新世紀(jì)到來之后更是成立聯(lián)合情報(bào)行動(dòng)中心(Joint Intelligence Operations Centers)[31]。2016年網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心成立之后，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室開始注重對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的安全威脅相關(guān)情報(bào)的集中協(xié)調(diào)與整合，并通過制定一系列的技術(shù)框架以及規(guī)范進(jìn)一步落實(shí)美國(guó)情報(bào)界對(duì)于處于網(wǎng)絡(luò)空間中境外惡意行為體的情報(bào)滲透與網(wǎng)絡(luò)攻擊的態(tài)勢(shì)感知與前沿防御。

3.2.2 情報(bào)流向逆轉(zhuǎn)與情報(bào)客戶泛化 情報(bào)客戶是美國(guó)情報(bào)體系所生產(chǎn)出的情報(bào)產(chǎn)品的消費(fèi)終端。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)情報(bào)體系的主要情報(bào)客戶(總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)會(huì)及相關(guān)委員會(huì)、國(guó)防部及軍事機(jī)構(gòu))大多處于國(guó)家安全決策的頂端。但是冷戰(zhàn)結(jié)束之后，涵蓋眾多層次、不同領(lǐng)域的情報(bào)用戶如同雨后春筍一般出現(xiàn)。這些情報(bào)用戶可能是聯(lián)邦、各州、各地方官員，負(fù)責(zé)相關(guān)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任主管，或者是對(duì)于特殊領(lǐng)域情報(bào)有需求的私營(yíng)企業(yè)。與冷戰(zhàn)期間情報(bào)主要由高層情報(bào)部門收集、分析、處理、傳播的自上而下的情報(bào)流向所不同，后冷戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)軍隊(duì)以及相關(guān)私營(yíng)企業(yè)都成為了情報(bào)收集以及行動(dòng)的功能單元，情報(bào)流向呈現(xiàn)“自下而上”的流動(dòng)趨勢(shì)[32]。美國(guó)情報(bào)體系在冷戰(zhàn)期間針對(duì)蘇聯(lián)的遏制戰(zhàn)略專門制定了相配套的線性情報(bào)行動(dòng)方式，通過設(shè)立諸多復(fù)雜的分門別類的職能部門以最小化蘇聯(lián)諜報(bào)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系所面臨的時(shí)效性強(qiáng)與碎片化程度高的新的情報(bào)目標(biāo)，美國(guó)情報(bào)界必須與情報(bào)收集者、情報(bào)分析員以及情報(bào)客戶之間進(jìn)行持續(xù)反復(fù)的交流，這也是如今美國(guó)情報(bào)體系改革的目標(biāo)與方向。

3.2.3 美國(guó)國(guó)內(nèi)外對(duì)于美國(guó)情報(bào)體系的信任程度降低 美國(guó)海外的情報(bào)工作有賴于與其他情報(bào)合作伙伴國(guó)之間的通力協(xié)作。美國(guó)相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)與美國(guó)境外的上百個(gè)伙伴國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)都建立了長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制，在具體戰(zhàn)略情報(bào)、信息分享、隱蔽行動(dòng)、技術(shù)共享等方面展開深入合作，建立情報(bào)網(wǎng)絡(luò)[33]。在后冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)情報(bào)界與海外情報(bào)機(jī)構(gòu)的合作尤其體現(xiàn)在反恐領(lǐng)域，例如在針對(duì)巴基斯坦以及德國(guó)漢堡的恐怖主義進(jìn)行先發(fā)制人打擊的行動(dòng)中，巴基斯坦以及德國(guó)本土的情報(bào)機(jī)構(gòu)所提供的情報(bào)準(zhǔn)確有效，這是美國(guó)其他情報(bào)機(jī)構(gòu)所無法企及的[34]。然而2014年的“斯諾登事件”以及2016年特朗普政府上臺(tái)之后曝出的“通俄門”事件使得美國(guó)情報(bào)體系陷入“信任困境”，無論是美國(guó)國(guó)內(nèi)還是境外的情報(bào)合作機(jī)構(gòu)對(duì)于美國(guó)政府以及情報(bào)機(jī)構(gòu)的好感度以及信任度都大大降低。上述事件削弱了美國(guó)情報(bào)體系改革的效度與合法性，并且伴隨著新任總統(tǒng)的上臺(tái)，美國(guó)情報(bào)體系亟須重塑自身在國(guó)際以及國(guó)內(nèi)的形象與聲譽(yù)。

4 結(jié)論與啟示

自冷戰(zhàn)以來，美國(guó)情報(bào)體系通過更新并完善其組織架構(gòu)、明確相關(guān)基本職能以及強(qiáng)化戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)等方式進(jìn)行了系統(tǒng)的改革，初具成效。后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)情報(bào)體系一系列改革措施的主要?jiǎng)右颍怯捎诶鋺?zhàn)結(jié)束之后國(guó)際體系結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化，美國(guó)決策層對(duì)于國(guó)際環(huán)境以及國(guó)家安全的認(rèn)知與預(yù)判發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。但是在改革的過程中，美國(guó)情報(bào)界也遇到了一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性的問題與挑戰(zhàn)，諸如美國(guó)情報(bào)體制內(nèi)生慣性、情報(bào)體系政治化、威脅來源多元化、情報(bào)客戶泛化的問題。在信息通信技術(shù)以及第四次科技革命的沖擊之下，美國(guó)情報(bào)體系需要更加注意新興技術(shù)在情報(bào)工作中的運(yùn)用并謹(jǐn)慎處理來自海內(nèi)外的信任危機(jī)。美國(guó)情報(bào)體系擁有世界頂級(jí)的情報(bào)能力與情報(bào)經(jīng)驗(yàn)，其在后冷戰(zhàn)時(shí)期的一系列改革措施、具體實(shí)踐、以及所面臨的主要問題，對(duì)于其他國(guó)家而言都具有一定的學(xué)習(xí)與借鑒意義。美國(guó)情報(bào)體系在改革中所遇到的問題與挑戰(zhàn)，既具有特殊性，亦具有普適意義。國(guó)際體系變化波譎云詭，信息技術(shù)發(fā)展日新月異，任何國(guó)家行為體都需要在這樣的環(huán)境中通過持續(xù)的定位與革新不斷發(fā)展，將自身情報(bào)戰(zhàn)略導(dǎo)向、情報(bào)工作能力與其國(guó)家安全的核心利益相匹配。