王守都

(南京大學(xué) 南京 210023)

0 引 言

自美國情報機構(gòu)誕生之日，美國情報體系的構(gòu)建與發(fā)展緊緊圍繞美國的國家安全與國家核心利益為中心而展開。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國際格局發(fā)生劇變。隨著蘇聯(lián)的分崩離析，美蘇兩極爭霸的對抗狀態(tài)不復(fù)存在。囿于國際體系的結(jié)構(gòu)性嬗變，美國對于國際環(huán)境以及國家安全的認知和評估也在悄然發(fā)生變化。服務(wù)于美國國家安全的美國情報體系在后冷戰(zhàn)時期展開一系列改革措施，通過更新組織架構(gòu)、明確相關(guān)基本職能以及強化戰(zhàn)略頂層設(shè)計等方式以更好服務(wù)于美國國內(nèi)政、軍、商界的眾多情報客戶。與此同時，美國情報體系在改革的過程當中也遇到一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性的問題與挑戰(zhàn)。

1 美國情報體系發(fā)展歷史梳理

任意國家行為體情報工作的出發(fā)點和落腳點，都是維護并鞏固該行為體的基本安全狀態(tài)以及安全訴求。寬泛而言，情報用以指代國家行為體內(nèi)部機構(gòu)所收集、整理、分析的用以滿足政府領(lǐng)導(dǎo)者要求的信息。美國哈佛大學(xué)貝爾佛科學(xué)及國際事務(wù)中心在2009年發(fā)布的一篇名為《沖突或合作：美國國會與情報體系》的報告中對于寬泛意義上的情報以及情報體系的職能做出如下定義：

“(情報)可以包含對于敏感信息的收集、分析、以及生產(chǎn)，而這些敏感信息是用以幫助包括決策者、軍事指揮官、以及國會成員在內(nèi)的國家安全領(lǐng)導(dǎo)者進行決策。(國家)通過反情報活動以確保上述過程的正常運轉(zhuǎn)……情報體系旨在通過收集原始情報、分析文本數(shù)據(jù)、為國家安全所涉及的各層次用戶(上到總統(tǒng)，下至戰(zhàn)士)提供及時且相關(guān)的情報產(chǎn)品，在關(guān)鍵事務(wù)上提供寶貴的借鑒”[1]。

對于任何國家行為體而言，情報機構(gòu)的重要意義就如同雙目之于人類，是政府獲取國際以及國內(nèi)有關(guān)政治、軍事、外交、經(jīng)濟、社會信息的重要部門。國家安全戰(zhàn)略的目標制定、態(tài)勢感知、風(fēng)險評估、資源分配、政策反饋等諸多階段都需要大量的信息與情報加以支持。自美國建國之初，其負責(zé)情報工作的相關(guān)部門的首要任務(wù)，就是將情報本身及相關(guān)實踐服務(wù)于美國的國家安全。因此，美國情報體系的構(gòu)建從本質(zhì)上是“安全派生”的。對于美國而言，“國家安全”這一概念真正成為主導(dǎo)美國外交政策的官方指導(dǎo)原則的開端，源自于1947年7月26日由時任美國總統(tǒng)哈里·D·杜魯門簽署的《國家安全法》(該法案在1949年及之后進行了跟進修訂)。值得指出的是，1947年美國《國家安全法》及其修訂案對于“國家安全”的基本定義進行了刻意的“留白”，并未指出美國國家安全所涵蓋的具體內(nèi)容,也沒有闡明美國國家安全的利益所在。這種戰(zhàn)略性的話術(shù)留白十分巧妙，為美國政府的對內(nèi)對外政策留下了充足的回旋空間。正如麥克斯韋·泰勒(Maxwell Taylor)將軍在《國家安全的合理要求》一文中所指出的那樣，“寬泛而言，國之重器包括現(xiàn)有資產(chǎn)、國家利益、以及國家未來所能依靠的力量之源。一些重器世俗且實際，一些卻崇高且智慧。它們既可以是諸如《權(quán)利法案》、我們(美國)的政治制度、以及國際友邦，亦可以是光彩四溢的經(jīng)濟資產(chǎn)。我們急需保護這些寶貴的資產(chǎn)，正是它們的存在使得有關(guān)國家安全的討論變得合情合理”[2]。美國國家安全作為美國情報體系發(fā)展的出發(fā)點與落腳點，始終指導(dǎo)并指明美國情報界在不同歷史時期的基本目標與情報方向。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國情報體系的任務(wù)重心開始發(fā)生變化，隨之導(dǎo)致的是其相關(guān)組織架構(gòu)的調(diào)整以及國會相關(guān)立法的跟進。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國情報體系的發(fā)展先后經(jīng)歷了擴張主義與本土主義兩大時期。

美國情報體系的擴張時期始于二戰(zhàn)結(jié)束之后美國對于蘇聯(lián)的遏制，以蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束而告終。在這一時期，美國的核心安全關(guān)切就是追求霸權(quán)、遏制敵對陣營、維護國際秩序穩(wěn)定，以軍事情報的收集、分析、整理為情報工作的重心，并通過相關(guān)行政及立法手段強化情報體系的制度化。二戰(zhàn)結(jié)束之后，美蘇對抗的兩極格局成為冷戰(zhàn)的時代背景，以遏制蘇聯(lián)、謀求獨霸的擴張主義成為主導(dǎo)美國政界的戰(zhàn)略文化思潮。以1947年美國《國家安全法》及其修訂案的出臺為標志，杜魯門政府通過在立法以及組織架構(gòu)方面的革新，成立了諸如國家安全委員會、國家軍事機構(gòu)(military establishment，即國防部的前身)、中央情報局這樣的機構(gòu)，試圖通過立法的方式將美國國家安全決策以及情報體系的建設(shè)制度化、規(guī)范化，以服務(wù)于冷戰(zhàn)當中美國政府高強度、高頻率的戰(zhàn)略決策。擴張主義時期的美國情報體系權(quán)力高度集中化，當時的中情局局長同時也是中央情報主任，負責(zé)協(xié)調(diào)整個美國情報體系的運轉(zhuǎn)。處于擴張時期的美國情報體系出于冷戰(zhàn)時期緊張軍事局勢的外力推動，長期緊張的政治以及軍事對抗極大增加了美國政府對于境外情報的需求，這種需求在強化中情局對于美國情報體系掌控的同時，客觀上也由于情報需求以及技術(shù)推力，在情報業(yè)務(wù)領(lǐng)域、情報業(yè)務(wù)內(nèi)容、情報業(yè)務(wù)水平等方面取得了長足的進步。一方面，美國情報體系在總統(tǒng)、國家安全委員會顧問、以及軍事決策層的授權(quán)之下在境外開展大規(guī)模的情報活動以及隱蔽行動，涵蓋區(qū)域遍布中美、拉美、亞太、東歐等地，另一方面，美國情報體系在完成一系列情報任務(wù)之時又陸續(xù)成立新的功能部門以擴充情報體系的組織架構(gòu)，例如1952年成立的國家安全局、1957年成立的情報與研究局、1960年成立的中情局國家圖像分析中心和目前隸屬國防部的國家偵察局、1961年成立的國防情報局、1996年的國家圖像與測繪局(為如今隸屬國防部的國家地理空間情報局的前身)。

自冷戰(zhàn)結(jié)束至2001年“9·11”事件爆發(fā)的這一段時間屬于美國情報體系的過渡時期。這一過渡時期充斥著質(zhì)疑、迷失以及不確定性。美國情報機構(gòu)在冷戰(zhàn)時期進行情報活動的主要對象——蘇聯(lián)不復(fù)存在，美國政府對于安全威脅的認知開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。美國決策層的一些人員開始質(zhì)疑情報機構(gòu)存在的必要性，甚至情報機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層也開始精簡機構(gòu)以面向新的情報任務(wù)[3]。在冷戰(zhàn)結(jié)束(1991年)這一關(guān)鍵節(jié)點的前后，美國還陸續(xù)通過行政及立法手段進一步調(diào)整并制度化情報體系的建設(shè)(里根時期的第12333號行政令(1983年)以及克林頓時期國由阿斯平(Aspin)委員會提出的《情報授權(quán)法案》(1999年))。特別是1999年通過的《情報授權(quán)法案》，雖然明確了新形勢下美國情報機構(gòu)的作用、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、人事制度和發(fā)展方向，但是也只是對于美國情報體系進行了微調(diào)?？傮w而言，處于過渡時期的美國情報體系掙扎于尋求情報目標的泥沼中，開始針對性的情報收縮，并將先前潛伏國外(主要是東歐與東亞)的情報人員撤回國內(nèi)。此外，情報體系內(nèi)部的組織架構(gòu)受制于煙囪效應(yīng)，各個機構(gòu)和部門之間缺乏有效交流溝通，總體情報整合的能力和效率大打折扣，這也為之后“9·11”事件的爆發(fā)埋下隱患[4]。

美國情報體系本土主義時期的開始以2001年的“9·11”事件為標志，余波影響至今。這一時期美國的核心安全關(guān)切是美國的霸權(quán)護持以及本土安全，情報體系的情報重心包括軍事情報以及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域情報，而且情報體系的制度化逐步增強。隨著千禧年的到來，特別是“9·11”恐怖襲擊事件對于美國各界的沖擊，美國的戰(zhàn)略文化凸顯出保守主義的特征，對于美國本土安全問題的關(guān)注日益提上日程，諸如恐怖主義、能源安全、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的相關(guān)議題成為新時期美國國家安全戰(zhàn)略所亟待解決的新問題。情報體系的工作重心也隨之轉(zhuǎn)移到國內(nèi)關(guān)于反恐的情報收集任務(wù)，維護美國利益、確保本土穩(wěn)定成為這一時期的主旋律。“9·11”事件發(fā)生之后，布什政府隨即在當年10月發(fā)布了《愛國者法案》。該法案以抗擊恐怖主義為核心，提出增強美國國內(nèi)安全的一系列要求。美國聯(lián)邦政府假借打擊恐怖主義，要求加強關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施之間的信息交流，強化情報收集、分析等工作。特別是2004年頒布的《情報改革及反恐法案》，按照法案要求成立美國國家情報總監(jiān)辦公室，統(tǒng)領(lǐng)包括中央情報局、國家安全局、聯(lián)邦調(diào)查局等17個情報機構(gòu)，并規(guī)定由國家情報總監(jiān)負責(zé)向總統(tǒng)提供情報咨詢。國土安全局的成立，不僅是二戰(zhàn)以來美國國內(nèi)行政部門在組織架構(gòu)上的重大革新，也為情報體系在本土以及網(wǎng)絡(luò)威脅情報收集與分析方面增添了新的力量。隨著美國的國土安全問題一躍成為美國國家安全戰(zhàn)略的關(guān)注中心，情報機構(gòu)也轉(zhuǎn)而加強對于美國境內(nèi)的情報收集，而這些情報并非軍事情報，更多的與反恐、社會、以及公民的個人信息相關(guān)。與此同時，新一代信息通信技術(shù)的沖擊使得來自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅日益棘手。尤其是信息革命進入大數(shù)據(jù)、智能化時代之后，各種數(shù)據(jù)、信息、情報的傳播、處理、分析、儲存的速率與效率都在不斷提高。自克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)美國開始加強對于美國本土能源安全以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的重視之后，后續(xù)歷屆總統(tǒng)逐步加強對于網(wǎng)絡(luò)威脅情報的收集與處理。尤其是身為“網(wǎng)絡(luò)總統(tǒng)”的奧巴馬，通過在任期內(nèi)調(diào)整組織架構(gòu)來(網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官的設(shè)立)提高網(wǎng)絡(luò)空間安全、網(wǎng)絡(luò)安全治理的工作領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的層級，從原來的行政部門部長層級提高到總統(tǒng)層級，強化頂層掌控，并且與情報收集以及網(wǎng)絡(luò)安全軍事保障相整合，形成整體性的國家網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機制。特朗普總統(tǒng)在繼續(xù)關(guān)注美國網(wǎng)絡(luò)及國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全問題的同時，強調(diào)通過維護國土安全、促進經(jīng)濟繁榮、以實力維護和平、提高美國的影響力來確?！懊绹鴥?yōu)先”?？傮w而言，本土?xí)r期的美國情報體系建設(shè)將之前時期的情報任務(wù)關(guān)注重心轉(zhuǎn)移至美國本土，且歷屆政府對于不同的本土安全問題的關(guān)注點各有側(cè)重——或是能源安全及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、或是反恐安全、抑或是網(wǎng)絡(luò)安全，主要是強化了對于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的關(guān)切。

2 后冷戰(zhàn)時期美國情報體系改革實踐簡述

2001年9月11日，美國遭受恐怖主義襲擊，世貿(mào)雙塔在恐怖主義分子挾持的客機的撞擊之下轟然倒塌，美國政府及民眾內(nèi)心的安全防線也隨之土崩瓦解。此次事件讓美國政府意識到這一新型威脅對于美國本土以及世界其他國家的安全所造成的重大隱患，也反映出美國情報體系在冷戰(zhàn)結(jié)束后由于情報工作缺乏聚焦而導(dǎo)致的重大失誤。小布什總統(tǒng)于2004年12月17日頒布的《情報改革及反恐法案》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)，完善并奠定了如今美國情報體系的基本組織架構(gòu)并明確其主要情報任務(wù)，并依法設(shè)立國家情報總監(jiān)(Director of National Intelligence，DNI)一職用以統(tǒng)領(lǐng)整個國家情報體系的管理，美國情報體系改革的大幕也由此拉開。本小節(jié)將主要從美國情報體系的基本組織架構(gòu)、主要職能、戰(zhàn)略文件來進一步展現(xiàn)后冷戰(zhàn)時期美國情報體系的具體改革措施與成果。

2.1美國情報體系組織架構(gòu)相較于歐洲的老牌資本主義國家，美國的情報相關(guān)工作起步較晚。由于戰(zhàn)爭方面的軍事需求，外交政策的戰(zhàn)略需求，以及技術(shù)領(lǐng)域的持久動力，如今美國的情報機構(gòu)已經(jīng)發(fā)展成為全球范圍內(nèi)最為龐大且強大的情報部隊，為美國政府在大國角逐的競技場中贏得寶貴的戰(zhàn)略優(yōu)勢。早在大陸會議時期，時任大陸軍總司令華盛頓就意識到了情報工作的重要意義，但當時的情報主要是指用于戰(zhàn)爭目的的軍事情報。大陸軍成功的情報運作，為獨立戰(zhàn)爭的勝利奠定了結(jié)實的基礎(chǔ)。1947年通過的《國家安全法》，根據(jù)法案要求建立獨立機構(gòu)中央情報局，并規(guī)定中情局局長由總統(tǒng)直接任命，負責(zé)為總統(tǒng)的國家安全決策提供依據(jù)并同時擔(dān)任國家安全委員會的情報顧問。在此之后，美國國防情報機構(gòu)也陸續(xù)成立，二戰(zhàn)后的美國國家安全情報體系逐步形成。美國自大陸會議時期始，先后經(jīng)歷南北戰(zhàn)爭、兩次世界大戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、“9·11”恐怖襲擊等多次戰(zhàn)爭與沖突的重大考驗，美國情報機構(gòu)不斷發(fā)展壯大。

隨著2004年《情報改革及反恐法案》的頒布與施行，統(tǒng)領(lǐng)美國各情報機構(gòu)的國家情報總監(jiān)辦公室應(yīng)運而生。國家情報總監(jiān)辦公室由國家情報總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)美國情報界其他16個部門與機構(gòu)的情報工作以及管理國家情報項目(National Intelligence Program，NIP)，向總統(tǒng)、行政部門、軍事部門以及國會等立法機構(gòu)提供及時、準確的情報服務(wù)。自2004年以來，情報總監(jiān)辦公室提出要從提高管理效率、增強情報融合、推動合作創(chuàng)新以及提升未來情報能力這幾方面對于美國情報體系進行一系列的改革[5]。

情報總監(jiān)辦公室緊緊圍繞“任務(wù)融合”(Mission Integration)以及“政策與能力”(Policy and Capabilities)兩大核心支柱，由負責(zé)不同職能、任務(wù)的部門、中心、監(jiān)管機構(gòu)組成。除了情報總監(jiān)以及首席副總監(jiān)(Principal Deputy Director)之外，情報總監(jiān)辦公室分設(shè)兩位副總監(jiān)分別管理任務(wù)融合以及政策與能力兩個部門。[6]其中任務(wù)整合部門主要負責(zé)提供全局性的戰(zhàn)略情報以及獨特的視角，并且推動與國家情報相關(guān)的資源收集，下設(shè)國家情報委員會、國家情報管理委員會、總統(tǒng)每日簡報參謀部、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行部、選舉威脅執(zhí)行部等具體職能部門。政策與能力部門則包含負責(zé)情報界人力資源，國內(nèi)事務(wù)、信息分享與數(shù)據(jù)，政策與戰(zhàn)略等具體部門，均由相應(yīng)的助理總監(jiān)負責(zé)管理[6]。

美國國家安全決策層出于對于安全威脅的認知以及自身利益的綜合考量,向情報總監(jiān)辦公室安排具體的情報導(dǎo)向。情報總監(jiān)辦公室根據(jù)具體的要求，先后成立國家反恐中心(National Counterterrorism Center，NCTC)、國家反擴散中心(National Counterproliferation Center，NCC)、國家反情報與安全中心(National Counterintelligence and Security Center，NCSC)以及網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心(Cyber Threat Intelligence Integration Center，CTIIC)。其中，2005年6月成立的國家反恐中心主要負責(zé)融合美國國內(nèi)外反恐信息，提供相關(guān)情報分析，推動促進全政府(whole-of-government)的行動以完成美國的反恐安全目標[7]。成立于同年12月的國家反擴散中心主要負責(zé)引領(lǐng)情報界展開跨機構(gòu)、跨部門的合作，防止大規(guī)模殺傷性武器及其相關(guān)輸送系統(tǒng)以及專業(yè)技術(shù)的傳播與擴散[8]。成立于2014年的國家反情報與安全中心主要負責(zé)支持對于保護美國國家安全至關(guān)重要的反情報及安全活動，并為處于國外情報滲透威脅之下的美國私營企業(yè)提供援助[8]。上述三大中心由國家情報總監(jiān)辦公室直接管理[5],每個中心的負責(zé)主任同時也是國家情報總監(jiān)辦公室的國家情報主管(National Intelligence Manager，NIM)[9]。四大中心中最晚成立的是網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心(2015年2月成立)。作為美國政府防范和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅的主要部門及全國性的網(wǎng)絡(luò)威脅情報中樞，網(wǎng)絡(luò)威脅和情報整合中心旨在整合國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、國家安全局等多部門的情報力量，進一步提高美國防范和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力。

此外，情報總監(jiān)辦公室還設(shè)有專門的監(jiān)管辦公室負責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé)，以確保情報界在執(zhí)行任務(wù)的同時不會侵犯美國公民的隱私及自由權(quán)利。上述監(jiān)管辦公室主要負責(zé)監(jiān)督公民自由、隱私及透明性，平等就業(yè)機會及多樣性，情報體系監(jiān)察主任以及法律顧問辦公室[10]。截止2020年11月，美國國家情報總監(jiān)辦公室內(nèi)部職能部門及機構(gòu)如圖1所示。

圖1 美國國家情報總監(jiān)辦公室內(nèi)部職能部門及機構(gòu)

除此之外，國家情報總監(jiān)辦公室還負責(zé)協(xié)調(diào)美國國內(nèi)目前的與情報工作相關(guān)的行政部門以及軍事部門的有關(guān)機構(gòu)，見圖2。目前，美國的情報機構(gòu)共涵蓋八個部門共十七個機構(gòu)(國家情報總監(jiān)辦公室也計算在內(nèi))，涵蓋中央情報局、國務(wù)院、國防部、國土安全部、司法部、能源部、財政部。其中，國務(wù)院下屬情報與研究局(Bureau of Intelligence and Research，INR)；國防部下屬國家安全局、國防情報局(Defense Intelligence Agency，DIA)、國家偵察局(National Reconnaissance Office，NRO)、國家地理情報局(National Geospatial-Intelligence Agency，NGA)、陸軍情報處(G-2)、海軍情報處(Naval Intelligence)、空軍情報局(U.S. Air Force Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Agency，USAF ISR)、海軍陸戰(zhàn)隊情報處(Marine Corps Intelligence)；國土安全部下屬情報與分析處(DHS Office of Intelligence and Analysis，I&A)、海岸警衛(wèi)隊情報處(Coast Guard Intelligence，CGI)；司法部下屬美國聯(lián)邦調(diào)查局情報部門、緝毒局國家情報處(Office of National Security Intelligence，NSI)；能源部下屬情報和反情報辦公室(Office of Intelligence and Counterintelligence，OICI)、財政部下屬情報與分析辦公室(Office of Intelligence and Analysis)；作為獨立機構(gòu)的中央情報局。

圖2 美國情報機構(gòu)各部門總覽(截止2020年11月)

2.2美國情報體系基本職能情報體系內(nèi)部各部門在不同領(lǐng)域肩負各不相同的責(zé)任?？傮w而言，情報體系內(nèi)部的成員機構(gòu)主要負責(zé)收集并生產(chǎn)境內(nèi)及境外情報、為軍事計劃及行動提供軍事情報、進行境外諜報活動。根據(jù)《華盛頓郵報》在2010年的一篇報道，美國情報體系在一萬個地區(qū)內(nèi)擁有1271個政府機構(gòu)以及1931個私營公司，這些機構(gòu)從事反恐、國土安全以及情報工作。美國情報體系擁有854,000名持有絕密證件的雇員。根據(jù)國家情報總監(jiān)辦公室在2008年發(fā)表的報告，私人承包商在美國情報體系中的人員構(gòu)成中占29%，在情報體系人員預(yù)算上占49%。

如今，美國情報體系機構(gòu)一體化的程度日益深化。國家情報總監(jiān)辦公室統(tǒng)領(lǐng)下的16個機構(gòu)根據(jù)其職能的差異大體可以歸為三種類別：項目管理機構(gòu)、行政部門機構(gòu)、軍事部門機構(gòu)[11]。其中項目管理機構(gòu)主要負責(zé)提出建議并協(xié)助國家情報總監(jiān)辦公室制定和確認相關(guān)情報需求任務(wù)，管理情報預(yù)算和財務(wù)狀況以及評估情報系統(tǒng)的表現(xiàn)，具體包括中央情報局、司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局國家安全部門、國防部下屬的國防情報局、國家安全局、國家地理空間情報局和國家偵察辦公室。行政部門機構(gòu)主要是服務(wù)于各自隸屬的上級部門的相關(guān)情報要求，這些機構(gòu)包括司法部下屬緝毒局國家情報處、能源部下屬情報和反情報辦公室、國土安全部下屬情報分析處、國務(wù)院下屬情報研究局、以及財政部下屬恐怖主義與金融情報辦公室。軍事部門機構(gòu)主要為各自服務(wù)的上級軍事單位提供相關(guān)情報，包括分別服務(wù)美軍五大軍種情報的陸軍情報局、海軍情報局、海軍陸戰(zhàn)隊情報室、空軍情報局、以及海岸警衛(wèi)隊情報處。

在上述分層的組織框架下，國家情報總監(jiān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)16個成員機構(gòu)，主要負責(zé)國家情報項目(National Intelligence Program，NIP)與軍事情報項目(Military Intelligence Program，MIP)。前者是根據(jù)1947年美國《國家安全法》所成立的項目，囊括情報界的所有計劃、項目以及活動，并包含所有由總統(tǒng)和國家情報總監(jiān)指定的美國機構(gòu)或部門的負責(zé)人聯(lián)合指定的其他情報計劃。但這個計劃不包括軍事部門的計劃、項目和活動。后者由國防部分管情報工作的副部長指揮和監(jiān)督，包括美國軍事部門為搜集情報而采取的計劃、項目和活動。值得指出的是，國家情報項目與軍事情報項目雖然在相關(guān)情報負責(zé)領(lǐng)域各有側(cè)重，但是在處理軍事方面的情報時仍然有職責(zé)重疊的部分。

根據(jù)美國情報總監(jiān)辦公室以及法律總顧問辦公室發(fā)布的《情報體系法律參考》，美國情報體系內(nèi)各部門作為美國國家情報傳遞機制內(nèi)的能動主體，主要向以下三種國家機構(gòu)及人員提供持續(xù)性的、寬領(lǐng)域的情報服務(wù)：行政部門(總統(tǒng)、國家安全委員會、各行政部門領(lǐng)導(dǎo)層)、軍事部門(參聯(lián)會主席、各軍事部門高級指揮官)、立法部門(國會及下屬相關(guān)委員會及小組委員會)[12]。根據(jù)情報業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同，美國情報體系的具體任務(wù)可分網(wǎng)絡(luò)情報、反恐情報(Counterterrorism)、反擴散情報以及反情報。

2.3美國情報戰(zhàn)略文件體系美國情報戰(zhàn)略文件體系是由涉及眾多決策層次、涵蓋多個情報任務(wù)領(lǐng)域的眾多戰(zhàn)略單元構(gòu)成的有機整體[13]。其中，自2005年美國政府開始頒布的《國家情報戰(zhàn)略》以來，《國家情報戰(zhàn)略》成為美國情報戰(zhàn)略體系的核心，也是情報戰(zhàn)略文件體系內(nèi)其他戰(zhàn)略制定以及規(guī)劃的出發(fā)點與落腳點。

美國政府內(nèi)關(guān)于所有戰(zhàn)略的制定過程遵循著相同、基本的分級模式流程，見圖3。以國家安全為例，國家安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計來自白宮發(fā)布的綱領(lǐng)性文件(即《美國國家安全戰(zhàn)略》)以及國家安全委員會。各部門層級的相關(guān)統(tǒng)領(lǐng)性文件，例如國防部發(fā)布的《美國國防戰(zhàn)略》或是國土安全部發(fā)布的《美國國土安全戰(zhàn)略》則必須在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)之上展開并進一步細化。參與美國國家安全戰(zhàn)略的設(shè)計與實施的部門幾乎涵蓋了美國行政機構(gòu)的所有主要部門以及立法機構(gòu)的國會。具體而言，所涉及的行政部門包括白宮、國防部、國土安全部、能源部、財政部、商務(wù)部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部；情報機構(gòu)；立法部門包括國會；咨詢部門包括國家安全委員會以及美國參謀長聯(lián)席委員會。國家安全委員會在理論上是正式的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)整合不同部門之間的戰(zhàn)略。事實上只有當各部門內(nèi)部就戰(zhàn)略建議達成一致之時，各部門的戰(zhàn)略文件才會最終遞交國家安全委員會進行審議，而且審議一般在助理委員會上進行，極少在首長委員會上進行?？偨y(tǒng)一般不參與部門內(nèi)部的具體戰(zhàn)略設(shè)計。此外，在處理一些跨領(lǐng)域的棘手問題方面，各部門之間也存在一定的非正式協(xié)作。成功的非正式的合作路徑一般建立在現(xiàn)存的組織架構(gòu)之上。例如，國防部對于情報相關(guān)的綜述和戰(zhàn)略具有相當深刻的見解，而這主要是因為國防部內(nèi)部有不少情報部門(例如國家安全局)，并且國家情報總監(jiān)辦公室與國防部情報副部長有著密切的合作。部門間非正式合作的失敗案例則是國防部與國務(wù)院之間的長久摩擦，兩個部門之間的觀念差異則會使得戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)難以達到預(yù)期。對于美國情報戰(zhàn)略而言，美國國家安全戰(zhàn)略是位于所有美國國家戰(zhàn)略的最頂端，統(tǒng)領(lǐng)情報、政治、經(jīng)濟、外交、軍事等各領(lǐng)域目標的基石。在國家安全戰(zhàn)略擬定的戰(zhàn)略框架之中，國家情報戰(zhàn)略處于整個情報戰(zhàn)略體系的頂端，決定情報體系內(nèi)部各層級、各領(lǐng)域情報戰(zhàn)略的具體目標并負責(zé)情報領(lǐng)域具體行動的整合[14]。

圖3 美國國家戰(zhàn)略制定的分級模式流程

美國國家情報戰(zhàn)略體系以國家安全戰(zhàn)略為基石，通過統(tǒng)籌情報體系內(nèi)部不同決策層以及任務(wù)領(lǐng)域的具體決策，規(guī)劃、協(xié)調(diào)、整合情報體系的具體目標及任務(wù)。在該戰(zhàn)略體系中，《國家情報戰(zhàn)略》以及《國家信息共享戰(zhàn)略》等位于決策層級的頂端，為美國情報體系內(nèi)部成員機構(gòu)奠定總領(lǐng)性質(zhì)的戰(zhàn)略框架。在其之下的是各行政及軍事部門層級的戰(zhàn)略，包括《情報界愿景》《情報界信息共享戰(zhàn)略》《國土安全部信息共享戰(zhàn)略》《國防部信息共享戰(zhàn)略》等。再往下的是機構(gòu)層級的戰(zhàn)略，包括《國家安全局信號戰(zhàn)略》《國防情報局戰(zhàn)略》等。在具體的情報領(lǐng)域方面，美國情報體系主要關(guān)注反情報、信息共享、網(wǎng)絡(luò)威脅情報等方面，具體包括各部門以及機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)戰(zhàn)略以及信息共享戰(zhàn)略。上述戰(zhàn)略與子戰(zhàn)略層級分明又相互聯(lián)系，涵蓋了美國情報體系的所有任務(wù)目標及關(guān)注領(lǐng)域。

在美國情報戰(zhàn)略體系之中，由國家情報總監(jiān)不定時發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》是美國情報界整合多種情報資源、運用各種情報手段、強化美國情報力量構(gòu)建的總領(lǐng)性質(zhì)文件。自2005年以來，《國家情報戰(zhàn)略》總共出臺共4部(2005、2009、2014、2019年)。前3部《國家情報戰(zhàn)略》確定了美國情報體系的總體目標：滿足美國各部門的情報要求、協(xié)助制定國家安全決策、協(xié)調(diào)其他決策層次以及情報領(lǐng)域的任務(wù)與目標[15-17]。最新出臺的2019年美國《國家情報戰(zhàn)略》在明確情報體系的任務(wù)目標、細化情報戰(zhàn)略的具體實施的基礎(chǔ)之上，進一步強調(diào)情報體系一體化的重要性以及各部門機構(gòu)信息共享的必要性。

3 后冷戰(zhàn)時期美國情報體系所面臨的舊問題與新挑戰(zhàn)

美國在后冷戰(zhàn)時期所歷經(jīng)的多次重大情報威脅以及挑戰(zhàn)，催生并推動了美國情報體系的一體化及其他具體領(lǐng)域的改革措施。在面對新興威脅挑戰(zhàn)的同時，美國情報界積極應(yīng)對，改革創(chuàng)新。但是與此同時，美國情報體系在改革的過程當中也遇到一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性阻礙。

3.1后冷戰(zhàn)時期美國情報體系亟需處理的舊問題

3.1.1 美國情報體制內(nèi)生慣性對于改革的阻礙 后冷戰(zhàn)時期美國情報體系所面臨的一個最為基本的歷史性問題，就是美國情報體系自生機制的強大內(nèi)生慣性，這種慣性阻礙了美國情報體系改革的轉(zhuǎn)變速率以及決策效率。艾米·齊格特(Amy Zegart)曾在《美國中情局、參聯(lián)會以及國安會的演變》一書中指出，美國的情報體系“自其設(shè)計之初就存在缺陷”[18]。在冷戰(zhàn)結(jié)束這一關(guān)鍵時間節(jié)點的前后，美國情報界對于國際格局的劇變以及美國面臨的主要威脅的改變反應(yīng)遲鈍。20世紀90年代，蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)終結(jié)，美國最大的情報以及威脅來源不復(fù)存在。盡管如此，美國情報體系中以收集蘇聯(lián)有關(guān)的軍事及戰(zhàn)略情報的線性機構(gòu)仍然未見改變，而且情報界對于美國國會中一些委員會提出的整改意見也一直消極應(yīng)對[19]。直到2001年“9·11”事件爆發(fā)，在政府以及輿論的壓力之下，情報界才開始承認并認識到情報工作失誤與滯后的殘酷現(xiàn)實，并逐漸克服自生體制慣性，開始了艱苦卓絕的改革之路。2002年的國土安全部成立以及2004年國家情報總監(jiān)職位的設(shè)立僅僅是為“修理這一(國家)機器”所邁出的堅實的第一步[20]。

3.1.2 國際格局嬗變導(dǎo)致威脅來源的多元化 隨著國際格局的嬗變以及信息通信技術(shù)的興起，美國政府、軍隊、社會的各個領(lǐng)域面臨著多重行為體的多元威脅。后冷戰(zhàn)時代的國際安全環(huán)境并未像弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所預(yù)言的那樣在永久和平中迎來歷史的終結(jié)[21]。相反，隨著威斯特伐利亞體系中主權(quán)國家的權(quán)力衰弱，后冷戰(zhàn)時期的傳統(tǒng)權(quán)力更多地以碎片化形式分布于非國家行為體之中，這種類似于歐洲中世紀的權(quán)力格局悄然形成[24-25]。美國各界所面臨的威脅來源及種類日漸多元化。一方面，威脅美國國家安全的行為體“體量微小、反應(yīng)靈活、形態(tài)各異、行動隱秘”[24]?？肆诸D總統(tǒng)時期的美國中央情報總監(jiān)詹姆斯·伍爾西(James Woolsey)對于這種多元化威脅曾作了形象的類比，認為與過去相比，“滿園的蟒蛇已經(jīng)取代了一條巨龍”，美國今后所面臨的安全威脅并不來自于蘇聯(lián)這樣龐大的國家行為體，而更多地來自于體量微小的非國家行為體[25]。

3.1.3 情報體系政治化對于情報體系能力的削弱 情報體系內(nèi)部的政治化現(xiàn)象是自冷戰(zhàn)期間美國情報界在情報實踐中所產(chǎn)生的歷史遺留問題。任意國家行為體的相關(guān)情報部門都應(yīng)該本著公正客觀的情報工作原則，也就是所謂的“所言即所見”(call it as you see it)。美國情報體系的情報人員一般被認為是尊重客觀事實，在處理情報、提供情報產(chǎn)品的時候不包含任何個人以及黨派觀點。但實際情況是，一些情報官員的黨派意識非常強烈[26-27]。這種情報人員個人的黨派傾向極易在情報部門內(nèi)部形成集體黨派身份認同以及派系文化。例如，美國中央情報局以及國務(wù)院下屬的情報研究局從整體上看來自由化傾向嚴重，而國防部的相關(guān)情報機構(gòu)則較為保守，聯(lián)邦調(diào)查局則包含眾多政治立場偏向共和黨的情報工作人員[28]。2004年之后成立的情報總監(jiān)辦公室，在歷經(jīng)民主黨文化浸潤并且大幅度雇傭年輕情報工作人員的發(fā)展之后，內(nèi)部工作人員政治立場偏向民主黨[29]。這種情報體系內(nèi)部政治化的傾向極大削弱了情報體系自身的能力，并且不利于情報體系與總統(tǒng)等決策層的情報客戶之間建立穩(wěn)定關(guān)系。美國情報體系與總統(tǒng)之間的矛盾在特朗普時期尤為明顯。特朗普上臺之后頻繁質(zhì)疑2016選舉中俄羅斯進行干涉的具體情報的真實性，而且情報體系內(nèi)部也有要員在執(zhí)政觀念上與特朗普存在分歧。隨著特朗普的任期結(jié)束，新任美國總統(tǒng)拜登的走馬上任，美國情報界的政治化趨勢是否會影響與拜登政府的關(guān)系，這一切還不得而知。

3.2后冷戰(zhàn)時期美國情報體系所面臨的新挑戰(zhàn)

3.2.1 信息通信技術(shù)對于美國情報體系的沖擊 美國作為現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)及信息通信技術(shù)(Information & Communication Technology，ICT)的創(chuàng)始國及領(lǐng)頭羊，是最早將相關(guān)技術(shù)運用于軍事及生產(chǎn)的國家行為體。1989年之后，互聯(lián)網(wǎng)借助商用領(lǐng)域的推行迅速全球化，全球范圍內(nèi)高速高效的信息傳遞逐漸從理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。信息通信技術(shù)對于情報行業(yè)的沖擊尤為明顯。傳統(tǒng)情報行業(yè)以信息的收集、處理、分析為基礎(chǔ)，而信息革命的到來大大提高了信息的傳遞質(zhì)量和數(shù)量。根據(jù)摩爾定律，計算機微處理器的性能每隔18個月就會提升一倍，而電子數(shù)據(jù)的存儲成本每四年就會降低95%[30]。信息通信技術(shù)不僅對于傳統(tǒng)信息系統(tǒng)的設(shè)計及使用造成了革命性沖擊，也對傳統(tǒng)的以任務(wù)為導(dǎo)向的情報周期造成了挑戰(zhàn)。美國情報體系基于傳統(tǒng)情報周期的具體情報工作，如同流水生產(chǎn)線般地為各層情報用戶提供情報產(chǎn)品，這種陳舊的情報任務(wù)模式無法滿足信息時代的大規(guī)模、多層次、寬領(lǐng)域、長時段的美國政府、軍隊、私營企業(yè)的情報需求。這就要求美國情報體系緊跟技術(shù)發(fā)展的步伐，讓情報工作向去中心化、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)化發(fā)展，采取分布式行動并為具體情報工作制定量身定做的信息系統(tǒng)。就目前看來，美國情報體系的改革正在努力向上述方向發(fā)展，但是美國軍方的軍事情報工作的信息化以及互聯(lián)化改革進展更為迅速、效果也較為顯著。國防部在20世紀90年代就與其他國內(nèi)情報機構(gòu)通力合作，成立國家情報支援隊，在新世紀到來之后更是成立聯(lián)合情報行動中心(Joint Intelligence Operations Centers)[31]。2016年網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心成立之后，國家情報總監(jiān)辦公室開始注重對于網(wǎng)絡(luò)空間的安全威脅相關(guān)情報的集中協(xié)調(diào)與整合，并通過制定一系列的技術(shù)框架以及規(guī)范進一步落實美國情報界對于處于網(wǎng)絡(luò)空間中境外惡意行為體的情報滲透與網(wǎng)絡(luò)攻擊的態(tài)勢感知與前沿防御。

3.2.2 情報流向逆轉(zhuǎn)與情報客戶泛化 情報客戶是美國情報體系所生產(chǎn)出的情報產(chǎn)品的消費終端。冷戰(zhàn)時期，美國情報體系的主要情報客戶(總統(tǒng)、國家安全委員會、國會及相關(guān)委員會、國防部及軍事機構(gòu))大多處于國家安全決策的頂端。但是冷戰(zhàn)結(jié)束之后，涵蓋眾多層次、不同領(lǐng)域的情報用戶如同雨后春筍一般出現(xiàn)。這些情報用戶可能是聯(lián)邦、各州、各地方官員，負責(zé)相關(guān)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任主管，或者是對于特殊領(lǐng)域情報有需求的私營企業(yè)。與冷戰(zhàn)期間情報主要由高層情報部門收集、分析、處理、傳播的自上而下的情報流向所不同，后冷戰(zhàn)時期的美國軍隊以及相關(guān)私營企業(yè)都成為了情報收集以及行動的功能單元，情報流向呈現(xiàn)“自下而上”的流動趨勢[32]。美國情報體系在冷戰(zhàn)期間針對蘇聯(lián)的遏制戰(zhàn)略專門制定了相配套的線性情報行動方式，通過設(shè)立諸多復(fù)雜的分門別類的職能部門以最小化蘇聯(lián)諜報活動的風(fēng)險。為了應(yīng)對后冷戰(zhàn)時期美國情報體系所面臨的時效性強與碎片化程度高的新的情報目標，美國情報界必須與情報收集者、情報分析員以及情報客戶之間進行持續(xù)反復(fù)的交流，這也是如今美國情報體系改革的目標與方向。

3.2.3 美國國內(nèi)外對于美國情報體系的信任程度降低 美國海外的情報工作有賴于與其他情報合作伙伴國之間的通力協(xié)作。美國相關(guān)情報機構(gòu)與美國境外的上百個伙伴國情報機構(gòu)都建立了長期穩(wěn)定的合作機制，在具體戰(zhàn)略情報、信息分享、隱蔽行動、技術(shù)共享等方面展開深入合作，建立情報網(wǎng)絡(luò)[33]。在后冷戰(zhàn)時期，美國情報界與海外情報機構(gòu)的合作尤其體現(xiàn)在反恐領(lǐng)域，例如在針對巴基斯坦以及德國漢堡的恐怖主義進行先發(fā)制人打擊的行動中，巴基斯坦以及德國本土的情報機構(gòu)所提供的情報準確有效，這是美國其他情報機構(gòu)所無法企及的[34]。然而2014年的“斯諾登事件”以及2016年特朗普政府上臺之后曝出的“通俄門”事件使得美國情報體系陷入“信任困境”，無論是美國國內(nèi)還是境外的情報合作機構(gòu)對于美國政府以及情報機構(gòu)的好感度以及信任度都大大降低。上述事件削弱了美國情報體系改革的效度與合法性，并且伴隨著新任總統(tǒng)的上臺，美國情報體系亟須重塑自身在國際以及國內(nèi)的形象與聲譽。

4 結(jié)論與啟示

自冷戰(zhàn)以來，美國情報體系通過更新并完善其組織架構(gòu)、明確相關(guān)基本職能以及強化戰(zhàn)略頂層設(shè)計等方式進行了系統(tǒng)的改革，初具成效。后冷戰(zhàn)時期美國情報體系一系列改革措施的主要動因，是由于冷戰(zhàn)結(jié)束之后國際體系結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化，美國決策層對于國際環(huán)境以及國家安全的認知與預(yù)判發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。但是在改革的過程中，美國情報界也遇到了一些歷史性、技術(shù)性、結(jié)構(gòu)性的問題與挑戰(zhàn)，諸如美國情報體制內(nèi)生慣性、情報體系政治化、威脅來源多元化、情報客戶泛化的問題。在信息通信技術(shù)以及第四次科技革命的沖擊之下，美國情報體系需要更加注意新興技術(shù)在情報工作中的運用并謹慎處理來自海內(nèi)外的信任危機。美國情報體系擁有世界頂級的情報能力與情報經(jīng)驗，其在后冷戰(zhàn)時期的一系列改革措施、具體實踐、以及所面臨的主要問題，對于其他國家而言都具有一定的學(xué)習(xí)與借鑒意義。美國情報體系在改革中所遇到的問題與挑戰(zhàn)，既具有特殊性，亦具有普適意義。國際體系變化波譎云詭，信息技術(shù)發(fā)展日新月異，任何國家行為體都需要在這樣的環(huán)境中通過持續(xù)的定位與革新不斷發(fā)展，將自身情報戰(zhàn)略導(dǎo)向、情報工作能力與其國家安全的核心利益相匹配。