姜志偉

（中國恩菲工程技術(shù)有限公司工程經(jīng)濟咨詢中心，北京 100038）

近年來，國務(wù)院、發(fā)改委和財政部等部委先后頒布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等一系列規(guī)章和政策文件，對PPP模式的施行提供了良好的政策環(huán)境，隨后，PPP項目運作方式在國內(nèi)百花爭放。

PPP顧名思義，就是政府與社會資本合作的一種關(guān)系，即公私合作方式。一般情況下，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定及價格機制靈活和市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共項目適用強較強。

1 PPP合作方式的意義

PPP運作模式可以促進(jìn)重大項目投資主體多元化，激發(fā)市場主體的活力，提速城市發(fā)展建設(shè)速度，可以鼓勵并調(diào)動各類型企業(yè)（國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)及中小型企業(yè)）參與項目建設(shè)的積極性，為企業(yè)提供可持續(xù)發(fā)展空間的同時，拓展重大項目建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，協(xié)助地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。通過PPP模式的實踐，可解決許多項目融資的困局，使得一些傳統(tǒng)模式下無力投資的項目轉(zhuǎn)變?yōu)榭赡?，也為建筑施工類企業(yè)也帶來了切實的項目需要。

通過PPP模式的應(yīng)用與推廣，社會資本合理進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域，可充分依托其在投資建設(shè)運營方面的經(jīng)驗，切實提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率與運營質(zhì)量，使得政府從項目微觀事務(wù)管理中解放出來。另外，保留了政府在監(jiān)管方面的核心職能，規(guī)避了政府在項目運作過程中的參與度過高造成的一系列問題，有效激發(fā)了項目內(nèi)生動能。

同時，PPP模式下，通過社會資本方的參與，降低了財政的當(dāng)期支出壓力，與此同時，政府對社會資本方績效表現(xiàn)的評估結(jié)果還可作為向社會資本方提供公共服務(wù)的對價基礎(chǔ)，進(jìn)而提高財政資金使用的效益，防范與化解政府債務(wù)風(fēng)險。

2 PPP項目適用范圍及模式

PPP建設(shè)項目運作的主要類型有：建設(shè)－擁有－運營、建設(shè)－運營－移交、購買－建設(shè)－運營、轉(zhuǎn)讓－運營－移交、委托運營等方式，其中以BOT、BOO等形式較為常見。

2.1 PPP項目適用范圍

如上，PPP模式主要適用于公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)領(lǐng)域，包括道路交通類項目、電力或新興能源類項目、城市綜合管廊類市政項目、河道整治工程等水利工程、城市污水治理等環(huán)境工程項目等公共服務(wù)設(shè)施類及區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)類項目等。

2.2 PPP建設(shè)項目的常規(guī)運作模式

PPP建設(shè)項目可分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，根據(jù)項目的特點應(yīng)選擇具體的合作模式，包括特許經(jīng)營、對社會資本開發(fā)的項目提供相應(yīng)的政府補貼、服務(wù)外包、設(shè)立合資企業(yè)、運營維護(hù)外包等。

一般來說，PPP項目運作前期可以由政府發(fā)起，也可以由社會資本方發(fā)起。項目建設(shè)前期需要組織對項目的必要性、合規(guī)性與可行性審核，由政府審核通過后納入儲備庫，后續(xù)由實施機構(gòu)組織編制PPP項目的具體實施方案。項目實施方案前期還應(yīng)委托相關(guān)咨詢方開展物有所值評價報告編審、財政承受能力的論證等相關(guān)工作，實施方案中應(yīng)明確項目的項目概況、項目運作方式、融資來源、投資范圍及資費水平、可行性缺口補貼設(shè)計方案、風(fēng)險分配框架、合同體系等具體內(nèi)容，政府對運作單位編制的實施方案要予以論證同意后實施。前期工作流程示意圖：

項目實施方案批準(zhǔn)后，進(jìn)入項目的招投標(biāo)或采購階段，采購?fù)瓿傻纳鐣Y本方與實施機構(gòu)簽署PPP協(xié)議，社會資本在項目所在地依法成立SPV項目公司，負(fù)責(zé)開展相關(guān)的建設(shè)和運營工作。

PPP項目公司具體負(fù)責(zé)項目的融資方案、建設(shè)合同簽署等一系列工作，以確保項目建設(shè)的推進(jìn)，政府在項目運作中負(fù)責(zé)項目的績效考核、履行支付義務(wù)、違約處理等事宜。

項目建設(shè)運營責(zé)任完成后，可以按照約定進(jìn)行項目的移交工作，因此項目合同中應(yīng)明確約定移交的方式、補償方式、移交內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)等。

3 社會資本的收益類型

參照常規(guī)的社會資本運作方式，PPP項目收益一般可分為投資收益和施工收益：

（1）投資收益：主要為項目建設(shè)完成后投入項目運營期內(nèi)通過經(jīng)營收費、財政補貼、政府付費等單一或組合方式作為項目運營收入，以獲得長期穩(wěn)定的運營利潤。

（2）建設(shè)收益：社會資本方與項目公司簽訂的 EPC 工程總承包合同，完成項目建設(shè)，取得的建設(shè)利潤。

4 不同社會資本方參與PPP項目的優(yōu)勢與風(fēng)險

4.1 以PPP模式運作的項目優(yōu)勢

（1）對于建筑企業(yè)來說，由于地方政府債務(wù)風(fēng)險，通過PPP模式可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，如果建筑類企業(yè)不參與項目投資，很難單純以施工總承包的方式拿到項目建設(shè)合同，建筑類企業(yè)若作為社會資本投資主體參與PPP項目，可以在項目公司中獲得較大的話語權(quán)，可以爭取到較好的合同價款條件，從而獲取較高的工程建設(shè)收益；

（2） 對于政府來說，PPP模式的推廣解決了許多項目融資困局，使得一些傳統(tǒng)模式下無力投資的項目變?yōu)榭赡?，同時也為建筑公司帶來了更多的項目需求。

（3） PPP項目質(zhì)量要好與傳統(tǒng)的工程項目，由于建筑類企業(yè)從傳統(tǒng)的施工方轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣顿Y人，盈利能力有所改善或提升，同時，在財政部、發(fā)改委等國家層面的強力推廣和金融機構(gòu)的參與下，項目的利潤和回款更有保障。同時，建筑類企業(yè)在獲取施工收益的情況下，還可同時分享項目投資運營收益，增加了項目的利潤來源，使得項目的盈利能力更具有持續(xù)性。

從上，建筑類企業(yè)通過投融資參與PPP項目建設(shè)的主要關(guān)注點在于：一是獲取在建設(shè)中較好條件的建設(shè)回報，以期覆蓋或超出項目中的資本金（含其他借款等出資）支出；二是可靠的政府財政能夠確保可行性缺口補貼和建設(shè)項目成本返還；三是可靠的融資方案及退出機制是項目資金保障的前提；

4.2 風(fēng)險或劣勢：

（1）從一些項目經(jīng)驗來看，參建方既是項目的投資人，也是項目建設(shè)的實施者，在實踐中，參建方弱化了項目中的設(shè)計及施工組織管理，投資管控的責(zé)任主體容易出現(xiàn)界限不清的情況，在滿足限額概算下，參建方優(yōu)化投資的積極性不高，存在著投資超支的風(fēng)險，因此概算的準(zhǔn)確度是投資管控的關(guān)鍵；

（2）建筑企業(yè)過多的關(guān)注前期建設(shè)回報，淡化了后期運營的考量，導(dǎo)致建設(shè)成本增加，運營費用提高，運營難度增大，在退出機制不確定的前提下，項目后續(xù)運營存在一定的風(fēng)險；

（3）存在公共產(chǎn)品價格或投資成本增加的可能，投資人作為項目實施單位，可能增加的建設(shè)成本會轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品服務(wù)價格，或增加政府財政支出；

（4）另外，需要強調(diào)的是，以設(shè)計企業(yè)轉(zhuǎn)型的總承包企業(yè)（主要是只具備施工資質(zhì)或能力的企業(yè)）并不完全適于參與建安投資占比較大的PPP項目。在以建安投資占工程費用的比例超過90%或以上的管廊、道路等市政交通類項目中，此類項目的主要建設(shè)利潤來源于施工，設(shè)備貢獻(xiàn)利潤的能力非常有限，由于設(shè)計企業(yè)很難獲取以施工為主的建設(shè)利潤，特別是若在其分包的施工方利潤或回報達(dá)不到預(yù)期的情況下，會間接增加項目執(zhí)行的難度，一定程度上增加了項目的投資和建設(shè)風(fēng)險。

5 結(jié)束語

PPP模式作為當(dāng)前在公共和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主推的一種建設(shè)模式，投資規(guī)模已經(jīng)在近些年達(dá)到了一個很高的規(guī)模，要保證這種模式帶動的社會和經(jīng)濟的健康發(fā)展，還需要不斷的總結(jié)和摸索，使得社會資本在促進(jìn)經(jīng)濟、社會發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用，給社會帶來更多的正面效應(yīng)。