王曉燕

摘要：20世紀(jì)九十年代初，PPP模式在西方國家出現(xiàn)，在隨后的十幾年時間里在全世界范圍內(nèi)得到了充足的發(fā)展。2008年，北京國家體育場“鳥巢”建設(shè)時，我國第一次將PPP模式運用到大型體育場館建設(shè)中。但一年后，由于社會資本方選擇不當(dāng)、市場風(fēng)險分擔(dān)等問題致使“鳥巢”的PPP合作在奧運會結(jié)束僅短短一年后就走到了盡頭。鳥巢項目的失敗表明，PPP項目開始前需要充分的前期準(zhǔn)備，包括社會資本方的合理選擇、前期充分的市場調(diào)研準(zhǔn)備以及合作各方合理的風(fēng)險分擔(dān)等，除此之外，還可適當(dāng)借鑒國外PPP合作經(jīng)驗，以此提升我國PPP合作的質(zhì)量與水平。

關(guān)鍵詞：PPP模式 國家體育場 發(fā)展啟示

20世紀(jì)六七十年代，西方國家連續(xù)出現(xiàn)一系列社會、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)。政府對社會和經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)導(dǎo)致了失業(yè)率增高、經(jīng)濟(jì)增長遲緩等一系列政治及社會問題。在政府管理上，由于政府內(nèi)部的官僚體制僵化以及“福利國家”的建設(shè)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，政府負(fù)擔(dān)日益加重。在此背景下，西方各國掀起了一場“重塑政府”的行政改革浪潮，在這場浪潮中，PPP模式作為民營化運營的一種重要方式在各國得到大力推行。

而在我國已經(jīng)進(jìn)行的PPP項目中，2008年國家體育場——“鳥巢”的建設(shè)中對PPP模式的運用可以說是具有特別的意義。一方面我國在“鳥巢”建設(shè)時，第一次將PPP模式運用到大型體育場館建設(shè)中；另一方面“鳥巢”的PPP合作在奧運會結(jié)束僅短短一年后就走到了盡頭。如此大型的PPP項目僅僅過了一年就無奈叫停，其中所隱藏的我國在PPP模式運行中的潛在問題對于PPP模式在我國的應(yīng)用發(fā)展具有極其重要的意義。

一、國家體育場——“鳥巢”PPP項目的發(fā)展與失敗

（一）項目發(fā)展

2003年8月，國家體育場項目法人合作方招標(biāo)（PPP項目）簽約儀式在北京人民大會堂舉行，社會資本方中信聯(lián)合體與政府方代表北京市人民政府、北京奧組委與北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司分別簽署了《特許權(quán)協(xié)議》《國家體育場協(xié)議》以及《合作經(jīng)營合同》。協(xié)議規(guī)定，項目總投資中，中信聯(lián)合體占比42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司占比58%，并且中信聯(lián)合體與北京市政府代表方北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建國家體育場有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的投融資、建設(shè)和運營管理等工作。

但是，這項曾吸引世界關(guān)注目光的PPP合作項目卻在奧運過后僅僅一年就走到了盡頭。由于國家體育場后續(xù)運營不佳，2009年8月，北京市政府與中信聯(lián)合體就相關(guān)經(jīng)營問題再次進(jìn)行談判，并簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運營維護(hù)管理協(xié)議》，對國家體育場有限責(zé)任項目公司進(jìn)行股份制公司改造。自此，國家體育場有限責(zé)任項目公司徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橹型夂腺Y經(jīng)營公司，而不再是嚴(yán)格意義上的PPP項目。

（二）失敗原因

1.社會資本方選擇不當(dāng)

“鳥巢”PPP項目所選擇的合作資本方包括中信集團(tuán)，北京城建集團(tuán)以及美國金州公司，而這些成員的擅長領(lǐng)域主要集中在融資及工程建設(shè)部分，對大型體育場館建設(shè)后的運營管理等方面經(jīng)驗卻十分缺乏。再加之，項目招標(biāo)伊始便已說明，北京市政府承擔(dān)大部分的項目投資，社會資本方承擔(dān)場館建設(shè)完成后的全部運營工作?？上攵?，在缺乏運營經(jīng)驗的項目公司的組織下，國家體育場的日常運營，自然缺少中心方向與規(guī)劃，致使管理混亂最終運營難以為繼。這是“鳥巢”PPP項目失敗的最根本原因。

2.市場風(fēng)險分擔(dān)有誤

由于“鳥巢”項目屬于大型體育場館項目，其經(jīng)營與盈利相比公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施更加不易，市場風(fēng)險與經(jīng)營難度也更大。在“鳥巢”PPP項目中，為提升資本投資信心與參與積極性，北京市政府承擔(dān)了項目總投資的將近六成。與此對應(yīng)，社會資本一方完全承擔(dān)經(jīng)營期所有的市場風(fēng)險，北京市政府不提供任何保障。這就使得私營投資人一方要在體育館經(jīng)營不善時承擔(dān)所有損失。國家體育場在后期運營期間，每年的還貸、場地折舊、日常維護(hù)費用約為2.2億元，而第一年場館運營所得收入?yún)s僅2.6億元，市場運營的收入遠(yuǎn)低于預(yù)期，長時間的盈利不足最終導(dǎo)致社會資本方壓力超出負(fù)荷，最終使得項目不得不進(jìn)行更改。

3.項目設(shè)計中途變更

國家體育場的建設(shè)過程中，曾由于設(shè)計方案的變更導(dǎo)致工程在2004年7月至12月共計六個月的時間內(nèi)，一直處于停工狀態(tài)。在最初設(shè)計方案中，體育場配備有可閉合式頂蓋，以保證場館在陰雨天氣條件下可以轉(zhuǎn)化成為封閉式體育場進(jìn)行使用。但由于項目預(yù)算等原因，可閉合頂蓋設(shè)計被迫取消，從而導(dǎo)致了后續(xù)一系列問題。首先，頂蓋的取消使得國家體育場的可使用運營面積由之前的12萬㎡縮減到了6.6萬㎡，給體育場的運營帶來了不便。并且頂蓋的取消導(dǎo)致體育場在陰雨天氣無法開放使用，一些大型體育賽事、商業(yè)演出也無法開展。另外，項目的長期停工使得負(fù)責(zé)場館建造的北京城建集團(tuán)承擔(dān)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而關(guān)于損失如何分擔(dān)各方之間卻相互無法達(dá)成一致。一方面城建集團(tuán)認(rèn)為不能由其獨自承擔(dān)所有損失，另一方面其他投資方認(rèn)為損失并非由他們造成拒絕分擔(dān)損失。這就造成了投資方內(nèi)部之間產(chǎn)生了嫌隙，為日后項目的穩(wěn)定運行埋下了隱患。

二、“鳥巢”PPP項目失敗對我國PPP模式的發(fā)展啟示

（一）充分的前期準(zhǔn)備

1.社會資本方的選擇

國家體育場項目中，對于社會資本方的選擇，由于沒有根據(jù)體育場館長期的發(fā)展角度進(jìn)行選擇，只是考慮到了針對場館的建設(shè)選擇具有相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗的企業(yè)，最終導(dǎo)致在場館的后期運營中，企業(yè)因為沒有相關(guān)運營經(jīng)驗不能根據(jù)場館運營的實際情況進(jìn)行運營方案的制定和調(diào)整而最終導(dǎo)致項目虧損難以繼續(xù)。這就體現(xiàn)出，在前期的項目準(zhǔn)備過程中，政府必須要根據(jù)長遠(yuǎn)的眼光選擇要與之合作的社會資本方。不僅僅是要注重資本方在實際項目建設(shè)中的能力，更要考慮到合作方在未來項目建成落地后的后期經(jīng)營能力，甚至經(jīng)營能力更要重于建設(shè)能力。原因在于，PPP的重中之重在于項目后期的運營成功與否，如果項目建設(shè)成功但運營失敗，那么對于政府以及社會資本方來說，都是一項巨大的損失。

2.前期市場調(diào)研的準(zhǔn)備

在本項目中，項目組對于場館的運營前景所進(jìn)行的市場調(diào)研不充分。國家體育場項目中，在前期對于場館的市場預(yù)期過于樂觀，導(dǎo)致在后期運營中因為實際中出現(xiàn)的很多在預(yù)期中沒有的預(yù)想的情況而使企業(yè)措手不及。例如，體育場冠名權(quán)由于公眾輿論被迫暫停出售、體育場附近由于政府規(guī)劃商業(yè)配套設(shè)施建設(shè)減少等，由于這些未能預(yù)計到的情況而使得企業(yè)受到了大批利潤損失，但是卻沒有一個前期制訂的合理補償方案，這就使得企業(yè)又受到了損失。另外，在項目建設(shè)過程中由于種種原因曾經(jīng)導(dǎo)致工程中斷，使得投資方在此付出了了一大筆額外損失。因此，關(guān)于項目建設(shè)方案，應(yīng)當(dāng)在前期就明確并且避免在項目進(jìn)行中斷再進(jìn)行更改，否則由此又會產(chǎn)生額外的項目負(fù)擔(dān)。

（二）合理的風(fēng)險分擔(dān)

國家體育場PPP項目中，前期政府為了吸引社會組織的投標(biāo)，承擔(dān)了近六成的投資額，但是與此相對，后期項目公司要獨自承擔(dān)所有體育場的運營風(fēng)險。當(dāng)然，這種風(fēng)險分擔(dān)方式并不是沒有優(yōu)勢。一方面這種分責(zé)方式相對比較簡單，而且權(quán)責(zé)明確，政府方面承擔(dān)的壓力和風(fēng)險相對更少。但是缺點在于，一是政府前期一次性投資壓力較大；二是運營期內(nèi)難以對項目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)出形成有效的經(jīng)濟(jì)手段約束，不利于公益性目標(biāo)的合理引導(dǎo)；三是在時間較長的運營期內(nèi)項目公司在沒有政府的支持下，項目公司要獨自承擔(dān)來自市場的全部風(fēng)險。這就為項目的運營埋下了很大的隱患。

（三）適當(dāng)借鑒國外PPP合作經(jīng)驗

現(xiàn)代PPP模式緣起于西方，在西方經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，因此我國在發(fā)展PPP模式時也可以適當(dāng)學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗。例如，在西方國家，PPP模式的爭端可以通過仲裁解決。政府與私營機(jī)構(gòu)被看成兩個平等主體，PPP項目爭端被看作商業(yè)爭端進(jìn)行處理。在我國雖然也有仲裁的爭端解決辦法，但是我國《仲裁法》中第三條規(guī)定“下列糾紛不能仲裁：依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議”。所以在實際的運行中，我國PPP項目的可仲裁性仍然有待完善。因此，我國可以借鑒西方國家的發(fā)展經(jīng)驗，完善我國PPP模式的運營模式。但是，我國國情畢竟與西方國家大有不同，因此在制度借鑒和運用上必須首先將相關(guān)制度、經(jīng)驗等與我國實際國情相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上投入實際進(jìn)行操作。

三、結(jié)語

PPP模式作為在西方各國紛紛進(jìn)行行政改革的背景下出現(xiàn)的新型政府部門與社會資本共同提供公共物品與公共服務(wù)的合作模式，對于現(xiàn)階段的中國國家治理能力發(fā)展顯然有著十分特別的意義。這種公私合作的模式，一方面，可以將一部分使政府在成本降低的情況下提供更加高質(zhì)量的公共服務(wù)，并且同時可以以此模式為基礎(chǔ)探求更加合理高效的政府治理模式；另一方面，這種合作也可以扶持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展壯大，特別對于私營企業(yè)來說，承擔(dān)政府項目不僅是能夠帶來物質(zhì)上的實際盈利，更為企業(yè)形象上帶來良好的幫助。但是，PPP模式的發(fā)展特別是在我國的應(yīng)用仍然不完善，因此接下來還是應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際應(yīng)用經(jīng)驗，探究PPP模式運用的內(nèi)在邏輯，結(jié)合實際進(jìn)行改革和發(fā)展。

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