馬亮

[摘 要]2018年5月歐盟出臺的《減排分擔條例》延續(xù)了歐盟內(nèi)部“自上而下”的減排分擔法律實踐，強化了成員國在非ETS領(lǐng)域的減排治理模式。新立法的基本宗旨是落實《巴黎協(xié)定》溫升控制目標，以公平和成本效益以及保持環(huán)境完整性的方式實現(xiàn)減排，追求氣候政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)力?！稖p排分擔條例》是歐盟實現(xiàn)2030年整體減排目標的關(guān)鍵，其核心規(guī)則包括溫室氣體的規(guī)制范圍和行業(yè)領(lǐng)域、氣候治理減排目標、年度排放配額、監(jiān)管措施和靈活性機制等。新立法效力顯著增強，其與歐盟二級法律尤其是能源法律緊密配合，但預(yù)期實施效果和目標遭受質(zhì)疑，靈活性機制將產(chǎn)生負面影響。《減排分擔條例》對中國實現(xiàn)減排目標有所參鑒：理念上將溫室氣體減排視為新的轉(zhuǎn)型發(fā)展機遇;溫室氣體減排和多重目標協(xié)同規(guī)制;利用法治手段規(guī)制溫室氣體減排;制定公平科學(xué)合理的碳排放權(quán)分配方案。

[關(guān)鍵詞]歐盟氣候治理;國家自主貢獻;非ETS領(lǐng)域;《減排分擔條例》;碳排放權(quán)分配

一、引言

《2030氣候與能源政策框架》（以下簡稱《2030框架》）的氣候目標和歐盟在《巴黎協(xié)定》中的承諾，促使歐盟委員會于2016年7月20日行使了立法動議權(quán)，向歐洲議會和理事會提交了《減排分擔條例》立法議案。2018年5月，歐盟最終凝聚共識，通過了溫室氣體減排責任分擔的最新立法，即《減排分擔條例》（Effort Sharing Regulation，以下簡稱“ESR”）。①在本文語境下，歐盟溫室氣體減排分擔意指將歐盟在《巴黎協(xié)定》的“國家自主貢獻”（Nationally Determined Contributions）基于公平和成本效益等原則，根據(jù)成員國不同的經(jīng)濟水平和各自能力而將整體目標分解到各成員國，通過一系列配套的規(guī)則、機制和成員國內(nèi)部的政策法律及措施等，協(xié)同實現(xiàn)歐盟及成員國2030年的減排目標。ESR作為歐盟最大的氣候法律，一直是歐盟氣候治理最為關(guān)注的焦點之一。如圖1所示，它為歐盟成員國規(guī)定了2021—2030年期間具有約束力的國家減排目標，涵蓋歐盟碳排放交易體系（EU ETS）以外幾乎所有領(lǐng)域，約占歐盟總溫室氣體排放量的60%。①鑒于減緩全球氣候變化是一項長期且艱巨的任務(wù)，ESR的及時出臺，鞏固了歐盟版圖區(qū)域性溫室氣體減排責任分擔的制度實踐?？紤]到歐盟較為領(lǐng)先的氣候法治，以及中國提出的“兩碳目標”，②本文在歐盟2030氣候治理目標背景下，以ESR為研究對象，總結(jié)歐盟氣候分擔立法和治理實踐的經(jīng)驗并獲取啟示。

二、歐盟制定ESR的原因和立法宗旨

（一）歐盟ESR出臺的原因

1.歐盟理事會出臺《2030氣候與能源政策框架》

歐盟就應(yīng)對氣候變化、能源治理、低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等議題先后制定了《2020氣候與能源一攬子計劃》（簡稱《2020框架》）④、《2050邁向競爭性低碳經(jīng)濟的路線圖》、《2050能源路線圖》和《交通白皮書》等大批文件，并在此基礎(chǔ)上制定了新的《2030氣候與能源政策框架》（2030 Climate & Energy Framework）。⑤2014年10月23—24日，歐洲理事會在比利時布魯塞爾通過了《2030框架》，其涵蓋的核心議題包括：歐盟2030年溫室氣體減排目標，①可再生能源和能源效率目標，實現(xiàn)國內(nèi)能源市場的全面運轉(zhuǎn)和互聯(lián)互通，能源安全，以及治理等等。歐盟在減排、可再生能源和能源效率等領(lǐng)域整體上采取了許多措施。②嚴格來講，《2030框架》不僅僅是面向2030年歐盟氣候與能源的綜合性頂層政策框架，也包含了對2015年巴黎氣候大會談判的準備，是歐盟內(nèi)部和國際兩個層面推動應(yīng)對氣候變化的主要依據(jù)和基礎(chǔ)。為采用最成本有效的（cost-effective）方式集體實現(xiàn)歐盟的中期減排目標，《2030框架》還呼吁將《減排分擔決議》（Effort Sharing Decision，以下簡稱“ESD”）③中的方法學(xué)（methodology）延續(xù)至2030年，并同時要求提高和完善靈活性機制的運用。《2030框架》作為實現(xiàn)歐盟中期40%減排目標的重要總體框架，是促進《減排分擔條例》出臺的最重要的歐盟政策和戰(zhàn)略原因。

2.歐盟在《巴黎協(xié)定》的“國家自主貢獻”

ESR誕生于全球性氣候公共物品供給困境突出的時代。2015年歐盟溫室氣體的排放占全球排放總量的12%。④但在全球努力應(yīng)對氣候變化的隊伍中，歐盟始終率先垂范。一般來說，氣候政策被視為歐盟少數(shù)幾個政策領(lǐng)域能夠形成一致立場、發(fā)出統(tǒng)一聲音的政策領(lǐng)域之一。⑤為應(yīng)對巴黎氣候大會，歐盟（唯一的區(qū)域性組織締約方）及其成員國做足準備，并集體在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處提交了2030年減排目標，作為歐盟集體的“聯(lián)合國家自主貢獻”（joint INDC），即在1990年的基礎(chǔ)上至少減排40%。歐盟為實現(xiàn)絕對減排目標構(gòu)建了迄今為止世界上最具雄心的法律框架。⑥在歐盟、中國和美國等國家的共同努力下，在2015年12月12日聯(lián)合國氣候變化大會第21次締約方會議上，195個國家一致通過了第一個具有普遍法律約束力的《巴黎協(xié)定》。與為歐盟等發(fā)達國家制定約束性排放目標的《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》采取了更為程序化的方式。這種“自下而上”的新氣候治理范式改變了既往僵硬的模式，具有里程碑式的意義?！栋屠鑵f(xié)定》為2020年以后全球應(yīng)對氣候變化的治理路徑作出了框架性的安排，其作為歐盟在國際法上減排義務(wù)的“國家自主貢獻”，是歐盟諸多氣候與能源類二級法律出臺的重要原因。

（二）歐盟ESR的基本立法宗旨

1.落實《巴黎協(xié)定》溫升控制目標

20世紀70年代以來，近半個世紀的全球氣候治理仍然未能遏制氣候惡化的趨勢。在“國家自主貢獻”背景下，ESR的首要立法目的是在歐盟落實《巴黎協(xié)定》提出的溫升控制目標，即：將全球平均氣溫升幅控制在遠低于工業(yè)化之前水平的2℃以內(nèi)，并將1.5℃溫控目標確立為應(yīng)對氣候變化的長期努力方向，以顯著減少氣候變化的風(fēng)險和影響。2016年10月5日，歐盟正式批準《巴黎協(xié)定》，并于當年11月4日生效。歐盟將其全經(jīng)濟范圍（economy-wide）的減排目標首先轉(zhuǎn)化為《巴黎協(xié)定》中的“國家自主貢獻”，進而倒逼國際法上的減排承諾轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟法律。巴黎氣候大會之后，歐盟隨即啟動了大規(guī)模的修法和立法活動，一大批新的條例和指令等二級法律法規(guī)相繼出臺。截至2018年底，所有為實施歐盟在《巴黎協(xié)定》中“國家自主貢獻”的關(guān)鍵性立法均已順利通過。值得一提的是，在2017年6月14日歐洲議會全體會議進行的普通立法程序中通過的修正案中的第一條內(nèi)容，就是將《減排分擔條例草案》的標題修改為《實施〈巴黎協(xié)定〉的氣候行動條例》（Climate Action Regulation implementing the Paris Agreement）。①ESR正式文本中明確指出，ESR是歐盟履行其對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下《巴黎協(xié)定》所承諾貢獻的一部分。歐盟是第一個通過具有強制性約束力的二級法，用以全面履行《巴黎協(xié)定》減排承諾的主要經(jīng)濟體，也向世界發(fā)出了一個強有力的信息，即歐盟打算繼續(xù)以身作則。

2.以公平和成本效益等方法實現(xiàn)2030年目標

首先，如何在成員國內(nèi)公平分派歐盟整體的減排目標，是歐盟成員國一直以來博弈的焦點問題。ESR為歐盟成員國分攤的減排責任展現(xiàn)了成員國的“團結(jié)”精神，以及整個社會可持續(xù)經(jīng)濟增長的需要?；诠皆瓌t，ESR的方法是以各成員國人均GDP為基礎(chǔ)，并依據(jù)成員國不同的經(jīng)濟能力而分派不同的減排義務(wù)。這保證了實際減排的努力和關(guān)聯(lián)成本能夠以公平公正的方式在成員國內(nèi)分配，進一步加速欠發(fā)達國家的經(jīng)濟增長，同時保證為實現(xiàn)減排目標不會對歐洲經(jīng)濟和社會凝聚力造成消極影響。其次，ESR特別強調(diào)歐盟集體減排時的總體成本效益（cost-effectiveness），對高收入成員國2030年的目標也作了一定程度的調(diào)整。考慮到成員國之間的減緩潛力存在成本效益上的差異，ESR的新規(guī)則為成員國和投資者提供可預(yù)測性和確定性，同時也增加了靈活性機制，以確保減排的成本效益。最后，為保持環(huán)境的完整性（environmental integrity），ESR規(guī)定成員國應(yīng)及時采取充分行動，務(wù)必在2030年集體實現(xiàn)至少減排30%的目標。

3.強化國際氣候政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)

自氣候變化議題被納入國際法的規(guī)制領(lǐng)域以來，歐盟一直是推動氣候治理的主要力量之一。人們往往認為或期待歐盟在國際氣候變化政治秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種期望在很大程度上源于一種假設(shè)，即歐盟作為一種“規(guī)范力量”（normative power）能夠在國際社會中引發(fā)變革。②歐盟在歷次氣候大會上參與制定氣候規(guī)則表現(xiàn)得非常積極，其不遺余力地發(fā)揮“軟實力”和施展“規(guī)范力量”的主要原因有兩個：一是歐盟相關(guān)機構(gòu)把氣候變化議題當作取得歐盟一體化進程政績的關(guān)鍵領(lǐng)域①;二是歐盟試圖追求并展現(xiàn)其在國際氣候政治秩序中的領(lǐng)導(dǎo)力。其領(lǐng)導(dǎo)力追求的趨勢在美國主動退出《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》后尤其變得愈發(fā)明顯。事實上，歐盟在各種場合及諸多文件中都直言不諱地表達了其對全球氣候政治秩序領(lǐng)導(dǎo)力的追求。為主導(dǎo)和塑造全球氣候治理的進程，歐盟在推動巴黎氣候大會順利談判的進程中從多方面下足功夫。2010年在坎昆氣候大會期間的“卡塔赫納對話”（Cartagena Dialogue）被視為歐盟推動《巴黎協(xié)定》的起點，此后歐盟通過各種外交手段和自身影響力，不斷為巴黎氣候大會協(xié)議的達成創(chuàng)造便利條件。例如，歐盟團結(jié)79個發(fā)展中國家建立“雄心聯(lián)盟”，并承諾提供4.75億歐元支持發(fā)展中國家的氣候政策，協(xié)助將近100個國家制定并向《公約》秘書處提交“國家自主貢獻”文件等等。②歐盟的外部國際行動為巴黎氣候的成功談判奠定了良好的政治基礎(chǔ)。而歐盟內(nèi)部行動基本的邏輯前提是，只有深度提高自身量化減排的承諾，才能激勵其他談判國家的減排意愿和減排力度。③為具有特定規(guī)范價值的特定目標而努力，即使追求這些目標需要付出代價并導(dǎo)致一定的自我約束，這也是歐盟規(guī)范力量的核心特征。④《巴黎協(xié)定》以后，即便面臨諸多內(nèi)部危機和英國“脫歐”談判的困擾，歐盟最終仍在內(nèi)部通過了《減排分擔條例》。其有條不紊的氣候行動一定程度上對外界傳遞了信心，同時，該條例為歐盟對國際氣候政治秩序中領(lǐng)導(dǎo)力的追求和話語權(quán)的發(fā)揮，奠定了堅實的內(nèi)部基礎(chǔ)。

三、ESR實現(xiàn)2030年目標的主要條款規(guī)則及闡釋

（一）歐盟ESR的法律適用范圍

ESR正文第二條中明確指出其適用于政府間氣候變化專門委員會（IPCC）確定的溫室氣體來源類別，包括能源（energy）、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用（industrial processes and product use）、農(nóng)業(yè)（agriculture）和廢物（waste）等溫室氣體排放，但不包括《碳排放交易指令》（Directive 2003/87/EC）附件1所列活動的溫室氣體排放，也不包括民用航空器的二氧化碳的排放。ESR規(guī)制的溫室氣體的范圍是根據(jù)《報告與監(jiān)督條例》[Regulation （EU） No 525/2013]確定的，涵蓋二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化二氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）、六氟化硫（SF6）、三氟化氮（NF3）。前六種溫室氣體是《京都議定書》（Kyoto Protocol）第一個承諾期（2008—2012）控制的六種溫室氣體，ESR又增加了新的溫室氣體來源，即三氟化氮。⑤ESR沒有對碳排放交易體系（ETS）外的交通運輸業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)等規(guī)制領(lǐng)域規(guī)定明確的減排數(shù)額，目的在于照顧歐盟成員國不同的國情，為歐盟成員國留存政策、法律和措施的余地。從ESR立法條款的內(nèi)容來看，交通運輸領(lǐng)域和建筑領(lǐng)域是重點的減排支撐。

（二）2030年的氣候治理目標

ESR前言部分第一、二段重申《2030框架》中批準的約束性減排目標，即全經(jīng)濟范圍內(nèi)溫室氣體的內(nèi)部減排目標，也就是歐盟應(yīng)當以最具有成本效益的方式共同實現(xiàn)相比于1990年至少減排40%的目標。要實現(xiàn)2030年的整體減排目標，《碳排放交易指令》①規(guī)定，相比于2005年歐盟排放交易體系和非ETS領(lǐng)域要分別達到減排43%②和30%，以此作為對2030年總體目標的貢獻。歐盟如何在成員國之間分解非ETS領(lǐng)域整體30%的減排目標非常關(guān)鍵。ESR提到為非ETS領(lǐng)域制定的國家減排目標的方法學(xué)（methodology），以及歐洲議會和理事會出臺的《減排分擔決議》（Decision No 406/2009/EC）中所適用的所有要素應(yīng)持續(xù)到2030年。這意味著ESR將繼續(xù)根據(jù)相對人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP per capita）和各成員國采取行動能力的差異來分配減排目標。從文本中可看出，ESR是基于公平、成本效益和環(huán)境完整性（environmental integrity）三項原則，將整體減排目標量化為各成員國在2021—2030年期間具有約束力的目標，最終，各成員國的減排目標分布于0—40%區(qū)間（與2005年相比）。由此也可以看出ESR偏重于目的性、技術(shù)性和操作性的特征。相比于《減排分擔決議》，在ESR中，歐盟成員國第一次全部承擔減排責任。此外，為了確保公平原則和成本效益原則，人均GDP高于歐盟平均水平的成員國國家目標應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整，以反映出這些成員國具備的成本效益（cost-effectiveness）。

（三）量化成員國年度排配額

ESR規(guī)定將制定成員國年度排放配額統(tǒng)一條件的權(quán)力授予歐盟委員會，同時要求成員國的整體減排目標具體量化到2021—2030年期間每年的年度排放額。ESR延續(xù)了《減排分擔決議》（Effort Sharing Decision， 以下簡稱“ESD”）中確定年度排放預(yù)算的方法。首先是需要根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)確定起點（starting point）的排放值。理論上而言，成員國起點排放量越低，最終的實際排放量將更少。歐盟委員會最初提出的《減排分擔條例（議案）》中僅以2016—2018年的平均排放量作為線性減排軌跡（linear trajectory）的起點，該單一標準引起眾多歐洲環(huán)保公益組織的不滿。③這是因為比利時、丹麥、愛爾蘭、盧森堡和荷蘭預(yù)計都無法實現(xiàn)ESD期間2020年的減排目標，如此一來沒有完成減排目標的國家反而獲得更高的排放配額，顯然對其他成員國不公平。④ESR在議案的基礎(chǔ)上進行了修正，提出將軌跡計算的起點定于2019—2020年十二分之五處，或就在2020年。相比之下，選取較低的排放量作為起點值，這樣成員國可以在起點處獲得較少的配額。其次是終點（ending point）減排值的確定。各成員國2030年的溫室氣體的減排，應(yīng)根據(jù)ESR所涵蓋的2005年經(jīng)審查的溫室氣體排放水平確定，但不包括2005年開始運行、2005年后才被納入歐盟排放交易體系中各類設(shè)施且經(jīng)核實的溫室氣體排放量。起點和終點的連接，構(gòu)成年度線性減排的軌跡。2021—2030年的年度排放配額，應(yīng)根據(jù)成員國提交并由歐盟委員會審查的數(shù)據(jù)確定。未完成ESD2020年目標的成員國將要調(diào)整減排目標。

（四）遵法監(jiān)督和懲罰機制

成員國的遵法是歐盟實現(xiàn)溫室氣體減排目標的基本保證。歐盟委員會每年都將評估和報告成員國實現(xiàn)目標的進展情況。第一，歐盟委員會在監(jiān)管中如果發(fā)現(xiàn)成員國沒有按照年度量化減排要求履行義務(wù)，那么該成員國應(yīng)當在3個月以內(nèi)向歐盟委員會提交“矯正行動方案”（corrective action），內(nèi)容包括成員國國內(nèi)的政策、措施，以及對歐盟行動的貫徹等行動，同時還包括這些行動嚴格的時間表，以便評估成員國實現(xiàn)氣候治理目標的年度進展情況。第二，為減輕行政負擔，并考慮到土地利用部門（5年的合規(guī)期）潛在的貢獻，歐盟委員會每隔5年將針對成員國組織一次綜合性的排放報告評估和更加正式的遵法檢查。這與《巴黎協(xié)定》規(guī)定的5年審查周期密切相關(guān)。第一次評估在2027年進行，將會對成員國2021—2025年的實施情況進行評估。第三，如果某成員國的溫室氣體排放經(jīng)評估后發(fā)現(xiàn)超過該期間特定年份的年度排放配額，應(yīng)采取下列措施：差額乘以1.08的倍數(shù)，作為懲罰增加到下一年的義務(wù)中;暫時禁止該成員國將其年度排放配額轉(zhuǎn)讓給另一成員國，直至該成員國符合年度排放配額的要求。

（五）傳統(tǒng)的靈活性機制

為了確保歐盟集體減排的成本效益，以及2030年人均排放量的趨同，歐盟理事會呼吁深度優(yōu)化非ETS領(lǐng)域內(nèi)現(xiàn)存靈活性機制的有效性和實用性。ESR繼承了ESD中的存儲（banking）、借用（borrowing）、轉(zhuǎn)讓（transfer）的靈活性機制。具體如下：第一，存儲。成員國的排放量低于其年度排放配額時，可以將盈余存儲起來供以后使用。對于累積盈余較高的國家，則增加了存儲上限，2022—2029年期間最多儲存30%。第二，借用。成員國的排放量高于年度配額時，可以從下一年度借用有限數(shù)量的配額。2021—2025年期間，成員國最多可從下一年借入10%的配額;2026—2029年期間，成員國最多可從下一年借入5%的配額。這使得成員國能夠靈活處理由于天氣或經(jīng)濟條件造成的年度排放波動等。第三，轉(zhuǎn)讓。成員國之間還可以相互交易配額。在2021—2025年期間，成員國可將其至多5%的配額轉(zhuǎn)讓給其他成員國;在2026—2030年期間，可將其最多10%的配額轉(zhuǎn)讓給其他成員國。受讓國可在指定的年份或截至2030年前使用該額度。這些從ESD中繼承下來的傳統(tǒng)靈活性機制是確保減排成本效益的重要工具措施。

（六）碳排放交易體系配額

ESR規(guī)定，符合條件的歐盟成員國可以通過使用歐盟碳排放交易體系通常拍賣的配額來實現(xiàn)國家的減排目標。①整個歐盟在2021—2030年期間，從歐盟碳排放交易體系配額獲得的有限消除額（limited cancellation）不得超過1億噸當量的二氧化碳。符合條件的成員國必須在2019年12月30日之前將其在此期間計劃使用該靈活性的數(shù)額和意愿通知歐盟委員會，并且可在2024年和2027年分別將公告的百分比數(shù)值（額度）下調(diào)一次。這種靈活性機制在數(shù)額上受到嚴格限制，且在計算碳排放交易體系市場穩(wěn)定儲備（ETS Market Stability Reserve）的投入時不被考慮在內(nèi)。此種新增靈活性機制保持了環(huán)境的完整性，對碳市場的影響非常有限。但是，從ETS獲得的靈活性機制并不具有普遍性，僅部分成員國具有獲取碳ETS配額的資格。一般來講，獲此資格的成員國國家減排目標同時顯著高于歐盟的平均水平，也高于它們的成本效益減排潛力（有的成員國在2013年沒有獲得工業(yè)設(shè)施的免費配額）。

（七）LULUCF領(lǐng)域提供的額度

林業(yè)（Forests）對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標特別重要，并且對實現(xiàn)21世紀下半葉的長期凈零排放目標特別重要。①《巴黎協(xié)定》指出，土地利用部門在實現(xiàn)長期減緩氣候變化目標方面具有關(guān)鍵作用。ESR和《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》（簡稱《LULUCF條例》）為成員國提供了新增的靈活性措施。②ESR規(guī)定，如果某成員國的溫室氣體排放超過其年度配額（包括任何儲存的配額），可以考慮使用LULUCF靈活性機制，這是歐盟第一次將LULUCF納入其減排分擔立法中。為鼓勵在土地利用領(lǐng)域采取更多的行動，成員國可在2021—2030年期間靈活使用高達2.8億噸當量的二氧化碳額度?！禠ULUCF條例》規(guī)定歐盟成員國必須確保2021—2030年期間，土地利用、土地利用變化和林業(yè)部門的排放必須從大氣中以等量的二氧化碳清除作為補償（即所謂“無借記”規(guī)則），即實現(xiàn)該部門溫室氣體的零排放。歐盟所有成員國都有資格利用這種新增加的靈活性機制，以實現(xiàn)其國家減排目標。同時，農(nóng)業(yè)排放份額占比較大的成員國可獲得更高的配額?！禠ULUCF條例》規(guī)定了“無借記”規(guī)則，即實現(xiàn)該領(lǐng)域的零排放。如成員國在該領(lǐng)域存在凈排放，則該領(lǐng)域部門之間可實現(xiàn)補償，或者可以使用ESR中的配額（allocations）來滿足“無借記”規(guī)則的承諾。盡管成員國已經(jīng)按照《京都議定書》的要求單獨作出一部分承諾，然而《LULUCF條例》在歐盟立法中確立了“無借記”規(guī)則的承諾當屬首次。

四、歐盟ESR的進展、特征和缺憾

歐盟分擔實踐經(jīng)歷了《負擔協(xié)議》（Burden Agreement）、《減排分擔決議》和《減排分擔條例》三個階段的變遷，多年以來分擔減排的體系已經(jīng)成熟并發(fā)生變化，③且ESR呈現(xiàn)出新的演化特征。ESR雖是歐盟體系內(nèi)立法博弈的結(jié)果，但利益的妥協(xié)卻減損了歐盟減排的“雄心”。從可能產(chǎn)生的法律實施效果剖析ESR，可發(fā)現(xiàn)新的分擔立法存在一些飽受質(zhì)疑的缺點，或?qū)⑹沟梅荅TS領(lǐng)域在實現(xiàn)歐盟2030年減排目標時面臨風(fēng)險。

（一）歐盟ESR的進展與特征

1.ESR的效力層級加強

歐盟2018年制定的《減排分擔條例》是以2009年《減排分擔決議》及其實踐總結(jié)為基礎(chǔ)而重新設(shè)計的歐盟二級法律。新的減排分擔立法的法源性質(zhì)實現(xiàn)了從“決議”（decision）到“條例”（regulation）的顯著轉(zhuǎn)變。歐盟二級法律具有不同的效力、功能和特質(zhì)?！稓W盟運作條約》規(guī)定，“決議”應(yīng)具有全部約束力，且應(yīng)當僅對其規(guī)制的對象具有約束力。歐盟機構(gòu)（特別是歐洲理事會及歐盟委員會）往往采用“決議”的形式直接明確適用的對象，以實現(xiàn)其行政功能?！皼Q議”可要求成員國、公司、歐盟公民履行或不得履行特定行為，或賦予其權(quán)利或施加義務(wù)?！皸l例”是歐盟機構(gòu)對成員國國內(nèi)法律體系施加義務(wù)的法律行為?！稓W盟運作條約》規(guī)定，“條例”應(yīng)當具有普遍性，應(yīng)具有全部約束力，并直接適用于所有成員國。“條例”的兩個主要特征是：一是具有聯(lián)盟屬性，在成員國內(nèi)充分實施，成員國無權(quán)部分適用或選擇適用相關(guān)條款，也不得以國內(nèi)法律條款或?qū)嵺`排除規(guī)則的強制適用性;二是具有直接適用性，也即規(guī)則不需要轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，同國內(nèi)法一樣直接對歐盟成員賦予權(quán)利或施加義務(wù)。成員國及其政府機構(gòu)、法院直接受規(guī)則約束。整個歐盟在環(huán)境議題層面制定的立法文件中絕大部分是以“指令”（directive）的形式存在的，①而直接頒布“條例”的形式還是比較少見的。從歐盟二級法律淵源的效力比較來看，其法律效力和約束力越來越強。ESR的出臺，客觀上說明歐盟在氣候政策上采取了更加強硬的法律措施，其層級結(jié)構(gòu)和效力邏輯的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了歐盟減排的態(tài)度。

2.遵法是ESR實現(xiàn)目標的關(guān)鍵

ESR減排目標的實現(xiàn)有賴于成員國的遵法和執(zhí)行。從落實歐盟法的實踐可知，歐盟層級缺乏專門保證實施二級法律的附屬機構(gòu)，成員國是歐盟法存在和發(fā)展的最終決定力量。②因此，歐盟法的管理和執(zhí)行必須倚重成員國的履約和遵法。③ESR要求歐盟溫室氣體減排的重點轉(zhuǎn)向依靠“聯(lián)合國家自主貢獻”（joint INDC），即成員國要在歐盟內(nèi)部實現(xiàn)減排的目標。與《減排分擔決議》和歐盟碳排放交易體系允許使用《京都議定書》市場機制（Kyoto Protocol market mechanisms）不同，歐盟當前把重點放在內(nèi)部減排上，至少就像“國家自主貢獻”所提出的那樣。④ESR除了為成員國規(guī)定量化的目標和幾項靈活性機制等以外，并沒有向成員國規(guī)定具體的減排措施。因此，成員國有廣闊充分的自主權(quán)實施規(guī)制ESR領(lǐng)域溫室氣體減排的法律政策和措施。與歐盟排放交易體系在歐盟層面受到監(jiān)管的模式不同，ESR更多的是依靠成員國的自主遵法，如德國為遵法率先在2019年制定了《氣候行動法草案》，為保證成員國遵法，歐盟規(guī)定了更多的程式化的步驟。根據(jù)《2030框架》和《能源聯(lián)盟治理和氣候行動條例》（Regulation on Governance of the Energy Union and Climate Action），成員國有義務(wù)制定2021—2030年期間的“綜合性的國家氣候和能源規(guī)劃”（NECPs），且各成員國必須在2018年底前提交規(guī)劃草案，2019年底前提交最終規(guī)劃方案。⑤值得注意的是，依據(jù)《歐盟運作條約》第192（1）條為基礎(chǔ)的ESR，原則上允許成員國制定更為嚴格的減排政策和措施。

3.ESR和能源法協(xié)同增效

歐盟消耗的能源有一半以上依賴進口，對原油和天然氣的進口依賴程度特別高，分別為90%和69%。20世紀70年代的兩次石油危機迫使歐洲轉(zhuǎn)向節(jié)能低碳的發(fā)展模式，對能源和經(jīng)濟安全的擔憂構(gòu)成歐盟后來走上低碳轉(zhuǎn)型道路的初始條件。⑥歐盟委員會在2014年5月發(fā)布《能源安全戰(zhàn)略》，列出在短期、中期和長期內(nèi)需要作出決定或采取具體行動的領(lǐng)域，以應(yīng)對能源安全隱憂。⑦歐盟委員會于2015年2月宣布正式啟動歐洲能源聯(lián)盟（energy union）建設(shè)進程，“氣候行動和低碳經(jīng)濟”作為歐洲能源聯(lián)盟的五大維度之一，強調(diào)落實減排政策和立法，向低碳經(jīng)濟邁進，履行歐盟對氣候變化《巴黎協(xié)定》的承諾。早在2011年3月8日，歐盟委員會就通過了《2050邁向競爭性低碳經(jīng)濟的路線圖》，要求各成員國在2050年時將溫室氣體排放減少80%—95%（以1990年為基準年），從而實現(xiàn)向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。歐盟在氣候治理過程中以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為重心。ESR在非ETS領(lǐng)域30%的減排目標涵蓋大約歐盟60%的溫室氣體排放，可以說ESR是歐盟實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中極其重要的法律支撐。如歐盟委員會所示，“能源聯(lián)盟與氣候”議題是當前歐盟委員會的十大優(yōu)先事項之一。歐盟急切渴望在能源與氣候變化議題上取得進展，試圖保持低碳經(jīng)濟時代的戰(zhàn)略優(yōu)勢。在《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的推動下，全球已開始向低碳和循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。①為實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和2015年制定的“能源聯(lián)盟戰(zhàn)略”，歐盟還成功地通過了一套全新的能源和氣候政策立法框架，包括《為全歐洲人清潔能源一攬子法》（Clean Energy for all Europeans Package）。②2018年通過的《減排分擔條例》也是能源聯(lián)盟戰(zhàn)略的組成部分，其與能源法律體系已融為一體。

4.ESR與關(guān)聯(lián)二級法配合

歐盟氣候立法在《2030框架》之下形成了以《減排分擔條例》《碳排放交易指令》③和《LULUCF條例》④為核心的三大支柱，以及其他種類繁多、錯綜復(fù)雜的二級（氣候）法律，它們與ESR有明顯的統(tǒng)籌配合特征。例如，歐盟《為全歐洲人清潔能源一攬子法》所包含的《可再生能源指令》《能源效率指令》《能源聯(lián)盟治理和氣候行動條例》等8項立法都有這種協(xié)同發(fā)力的特征。歐盟以指令（directive）的形式上調(diào)了可再生能源比例和能效比例的目標，⑤此舉也是協(xié)同配合實現(xiàn)減排的法律措施?？梢哉f，新條例對可再生能源和能效的提高起到了非常重要的推動作用?！赌茉绰?lián)盟治理和氣候行動條例》⑥的目標包括實現(xiàn)歐盟2030年能源與氣候目標，以及《巴黎協(xié)定》長期目標的“雄心”和努力。又例如，由于交通運輸領(lǐng)域幾乎占歐盟溫室氣體排放量的四分之一，歐盟立法機關(guān)于2019年4月17日通過了《新型乘用車和輕型商務(wù)車條例》[Regulation（EU）2019/631]，①其宗旨是在內(nèi)部市場實現(xiàn)歐盟ESR的減排目標和《巴黎協(xié)定》的目標。②從歐盟層面氣候治理立法和修法的客觀事實來看，有相當一部分二級法分布于碳排放交易體系以外的能源業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑（住房）業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和廢物管理等領(lǐng)域。這些關(guān)聯(lián)性歐盟二級法律大多都在文本中提及《巴黎協(xié)定》的減排精神和“國家自主貢獻”的法律要求，如此看來，歐盟氣候治理中的關(guān)聯(lián)性二級法與ESR具有顯著的統(tǒng)籌配合特征。

（二）歐盟ESR的缺點和漏洞

1.ESR的實施效果面臨擔憂

歐盟2030年溫室氣體減排目標的實現(xiàn)依靠的是成員國的集體減排努力，也就是說，歐盟成員國要保證至少實現(xiàn)ESR為成員國設(shè)定的法定分擔減排目標。但是ESR的實施效果也面臨一定程度的隱憂。這是由于國家之間利益的不同，導(dǎo)致國家行為體以維護自身利益為重的“自利”理性。因為公共物品并不具有排他性，一些國家不參與氣候治理的合作，沒有付出相關(guān)成本，但同樣也能使用集體物品。這種情況下，各國都有“搭便車”的沖動。③此外，歐盟委員會雖為歐洲減排設(shè)立了宏大的共同行動愿景，但ESR新目標、新標準的落實與推廣仍將面臨來自成員國與行業(yè)利益集團的巨大阻力。利益集團的游說和行業(yè)的阻力將是決定歐洲標準能否得到切實貫徹的關(guān)鍵，各成員國的不同立場與既得利益考量也將使未來歐洲議會主導(dǎo)的協(xié)調(diào)工作陷入長期持續(xù)的拉鋸戰(zhàn)，具體的計劃落地仍未可期。超國家秩序（supranational order）的歐盟并不是真正的主權(quán)實體，并不能凌駕成員國的主權(quán)之上，由此產(chǎn)生一個歐盟二級法律遵守的問題，即如何保證成員國對ESR的有效貫徹和落實。歐盟擁有疊加的法律體系，其規(guī)范優(yōu)先于成員國的法律。雖然根據(jù)“直接效力”和“最高效力”兩大原則，ESR直接適用歐盟法律，但由于歐盟缺乏對成員國違反二級法律嚴厲的制裁措施，不一定能保證成員國對ESR的普遍遵守，這一點從《減排分擔決議》的實施情況來看并不意外。歐盟實踐中的這種缺陷增加了ESR實施效果的不確定性。

2.預(yù)期減排目標遭受質(zhì)疑

歐盟及其成員國的氣候治理目標在ESR中以立法的形式得以確定。然而，由于歐洲社會對氣候風(fēng)險的認知觀念較強，歐盟法定的減排目標引起歐洲社會的強烈不滿。2018年5月在歐洲發(fā)生的“公民氣候案件”（Peoples Climate Case）是有力的例證之一。④在該案件中，原告要求歐洲最高法院就保護他們的基本權(quán)利（如生命權(quán)、健康權(quán)、職業(yè)權(quán)和財產(chǎn)權(quán)）作出裁決。原告要求歐盟加快氣候行動，并緊急提高2030年的減排目標。目前，已有超過21萬人加入這場支持運動中。2019年7月11日，原告就公民氣候案件的駁回向歐洲法院（European Court of Justice）提起上訴。歐盟成員國類似的典型案例則有2015年發(fā)生在荷蘭的“環(huán)保組織Urgenda訴荷蘭氣候案”;①2018年10月德國綠色和平組織和三個有機農(nóng)業(yè)家庭起訴政府無法實現(xiàn)2020年目標的案件等。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《2018年排放差距報告》中警示，要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的溫升控制目標還需要3—5倍的努力。②值得注意的是，歐盟在2019年制定的《歐洲綠色協(xié)議》（Green Deal）以及2020年3月的《歐洲氣候法（議案）》提出了2050年的“氣候中和”（Climate-Neutrality）目標。此外，根據(jù)ESR，GDP水平是成員國減排責任分擔的主要依據(jù)，這種方法具有一定程度的迷惑性。歐盟多數(shù)國家是進口消費國。如果考慮到商品和服務(wù)的消費結(jié)構(gòu)在客觀上造成歐盟國家享受商品和服務(wù)等，則歐盟外部的其他出口國在事實上要為承擔減排責任買單。

3.碳排放交易體系配額產(chǎn)生的漏洞

ESR規(guī)定，歐盟有9個成員國可以使用歐盟排放交易體系提供的最高1億噸碳排放交易配額，用來抵消ESR領(lǐng)域的排放。如ESR附件二顯示，比利時、丹麥、馬耳他、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典在2021—2030年期間可使用的ETS配額最高，相當于2005年非排放交易體系額度的20%，愛爾蘭和盧森堡可以使用40%。自2009年以來，歐盟排放交易體系中的排放配額就出現(xiàn)了盈余，又由于歐盟的碳排放交易體系至少在2030年之前都有可能處于供過于求的狀態(tài)，因而碳排放交易市場巨大的超額供應(yīng)將導(dǎo)致歐盟更高的總排放。轉(zhuǎn)移（transfer）碳交易市場過剩的配額不會減少碳排放交易體系領(lǐng)域的排放，這種轉(zhuǎn)移無法解決ETS結(jié)構(gòu)性失衡的問題。更糟糕的是，這種轉(zhuǎn)移將利用ETS排放許可的巨額盈余及其低廉的價格，客觀上推遲非ETS領(lǐng)域的減排行動，并導(dǎo)致歐盟到2030年出現(xiàn)更多的排放。據(jù)估計，這一漏洞可能將導(dǎo)致2021—2030年期間額外排放3億噸二氧化碳。③顯而易見的是，這種靈活性措施實施的最終結(jié)果將破壞ESR領(lǐng)域向低碳型經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型。為確保這3億噸排放信用不會損害ESR計劃，歐盟的碳排放交易系統(tǒng)配額供應(yīng)過剩的問題需要在歐盟碳市場改革的背景下加以解決，而不是轉(zhuǎn)移到ESR領(lǐng)域。

4.土地利用部門額度產(chǎn)生的漏洞

歐盟的森林每年吸收的溫室氣體幾乎相當于歐盟溫室氣體總排放量的10%。④當前歐盟LULUCF領(lǐng)域處于凈碳匯狀態(tài)，即二氧化碳吸收量要比排放量要多，但預(yù)計在2030年碳匯將呈現(xiàn)下降趨勢。⑤為鼓勵土地利用部門采取更多行動，ESR規(guī)定歐盟所有成員國都有資格在2021—2030年期間使用2.8億頓凈清除的額度，以實現(xiàn)其國家目標，且農(nóng)業(yè)排放比例較大的成員國則有更多的機會利用這一靈活性。歐盟一些成員國希望將土地利用和林業(yè)中的碳清除核算到其減排努力之中，從而減少它們在農(nóng)業(yè)、交通和建筑業(yè)等ESR領(lǐng)域的減排努力。但有研究表明，這預(yù)計將會導(dǎo)致2030年ESR領(lǐng)域增加相當于13.5億噸二氧化碳當量的排放。①由于無法確保碳匯和儲存的持久性，土地利用和林業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生的碳清除并不值得信賴。LULUCF的碳消除存在大量的數(shù)據(jù)不確定性，原因在于土地利用、土地利用變化和林業(yè)造成的碳排放（或碳消除）數(shù)值在每一年度的波動過大，以至于無法獲取穩(wěn)定和可信的數(shù)據(jù)。此外，當樹木作為可再生能源燃燒時，碳的清除會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。因此，該靈活性機制的運用存在嚴重的問題。高達2.8億噸LULUCF額度將會破壞ESR領(lǐng)域的減排雄心。歐盟不應(yīng)該在林業(yè)和ESR領(lǐng)域之間選擇行動，兩個領(lǐng)域都需要遵守《巴黎協(xié)定》。

五、歐盟氣候治理中ERS的歸納和啟示

（一）將溫室氣體減排規(guī)制視為新的轉(zhuǎn)型發(fā)展機遇