孟凡琨、李嬋娟、孫佳鑫

（1.威海市交通工程建設(shè)事務(wù)服務(wù)中心，山東威海264200；2.威海市政務(wù)服務(wù)中心，山東威海264200；3.威海市交通運(yùn)輸事務(wù)服務(wù)中心，山東威海264200）

0 引言

進(jìn)入新時(shí)代后，專家學(xué)者針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展過程中產(chǎn)生的弊端進(jìn)行了深入研究，并且在頂層設(shè)計(jì)層面提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方案，旨在通過推動總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使城市文明、鄉(xiāng)村文明獲得一體化發(fā)展。因此，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，十分有必要對城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中存在的難題進(jìn)行分析研究，并探尋解決之道。

1 城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展概述

1.1 背景

交通工具的發(fā)明與應(yīng)用解決了地理空間方面的阻隔，縮短了人與物的流動時(shí)間，在整體上提高了三大產(chǎn)業(yè)的全要素生產(chǎn)效率。以我國為例，自從提出城鄉(xiāng)“一元結(jié)構(gòu)”后，根據(jù)交通工具的重要功能，提出了城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展政策。具體而言，在“十二五”到“十三五”期間，我國基本完成了“村村有路，村村通車”的基本目標(biāo)，為城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展奠定了必要基礎(chǔ)。

進(jìn)入“十四五”后，我國立足城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，進(jìn)一步提出了深化城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的思路，在交通強(qiáng)國戰(zhàn)略下推動綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。

另外，近年來各界在交通強(qiáng)國、交通運(yùn)行高質(zhì)量發(fā)展方面的研究成果相對較多，不僅涉及了建立城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的多層次評價(jià)指標(biāo)體系，也提出了以交通基礎(chǔ)建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)宜居性、促進(jìn)城市空間與城鄉(xiāng)邊界的多元融合等新思路。由此，我國為城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)方面的政策支持、學(xué)理方面的理論支持。

1.2 現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)交通一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要組成部分，也是推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)、社會保障、社會事業(yè)一體化發(fā)展的有效動力因素。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面看，在交通強(qiáng)國發(fā)展方向、綜合交通體系建設(shè)目標(biāo)牽引的大背景下，目前在城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中，已在管理體制、運(yùn)營模式、組織方法、效益評估等各個(gè)層面，配套實(shí)施了多項(xiàng)政策、落地了多種相關(guān)項(xiàng)目，也使城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展成為邁向現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的重要實(shí)踐途徑[1]。

但是，從城市交通一體化發(fā)展現(xiàn)狀看，并沒有從根本上打破“交通行政”的壁壘，以“交通網(wǎng)絡(luò)”為基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、市場、管理的目標(biāo)。所以，推動城市文明與鄉(xiāng)村文明同步發(fā)展，讓農(nóng)民借助城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展共享國家發(fā)展紅利，共同建設(shè)美麗中國等藍(lán)圖與夢想，仍需通過實(shí)實(shí)在在地落實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)當(dāng)前普遍認(rèn)識到的困難看，在實(shí)際發(fā)展過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃、客運(yùn)市場一體化、生態(tài)環(huán)境污染等方面。因此，需要通過對其進(jìn)行深入研討、具體分析，梳理清楚其中的因果邏輯，才能進(jìn)一步制定有效的治理方案。

2 城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中的難題

2.1 城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃難

在城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃十分關(guān)鍵。具體而言，在城鄉(xiāng)一體化交通工程項(xiàng)目中吸收了工業(yè)設(shè)計(jì)思想，明確了從項(xiàng)目研發(fā)、采購、施工、試運(yùn)行、運(yùn)維管理的基本構(gòu)成。因此，在城鄉(xiāng)交通一體化高質(zhì)量發(fā)展階段，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)十分關(guān)鍵。

從目前的規(guī)劃難點(diǎn)看，主要原因是行政管理方面的“二元結(jié)構(gòu)”管理思維仍然沒有打破，鄉(xiāng)村交通方面主要以縣級單位為主進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，而省、市級的城市交通規(guī)劃中，往往傾向于城市群、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在規(guī)劃理念、規(guī)劃目標(biāo)等方面不統(tǒng)一的情況下，即便是統(tǒng)一規(guī)劃的藍(lán)圖，也較難在“一張圖”的情況下獲得有效實(shí)施。從次要原因方面看，城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃過程中，信息交互通道少、數(shù)據(jù)共享程度較低，而且規(guī)劃中牽涉到多個(gè)部門，審批流程多、審批時(shí)間長，在審批、修改、再審批等方面浪費(fèi)了大量的時(shí)間，各部門為了自己的利益往往會使統(tǒng)一規(guī)劃方案的客觀性受損等。

2.2 客運(yùn)市場一體化推進(jìn)難

目前，城鄉(xiāng)客運(yùn)市場一體化發(fā)展過程中，傳統(tǒng)型客運(yùn)市場、地域拓展型客運(yùn)市場，均獲得了快速發(fā)展，而且出現(xiàn)了傳統(tǒng)型客運(yùn)市場縮小、地域拓展型客運(yùn)市場擴(kuò)大的現(xiàn)象。具體而言，在縣級以下的城鄉(xiāng)客運(yùn)市場中，受到私家車數(shù)量增長、大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工等因素的影響（農(nóng)村人口加速遷移方式見圖1），公共交通的優(yōu)勢相對減弱，同時(shí)，傳統(tǒng)型客運(yùn)市場逐漸縮小，除了位于主要公路沿線的農(nóng)村外，出現(xiàn)了某些村子出行無公共交通工具的現(xiàn)象。

進(jìn)一步講，在縣級以下的公共交通市場中，公共交通的發(fā)展造成了傳統(tǒng)客運(yùn)市場的萎縮，而公共交通受到私家車與人口流動的影響，其優(yōu)勢又轉(zhuǎn)變成了劣勢。與之相比，地域拓展型客運(yùn)市場卻越來越大，隨著城市外延式發(fā)展，越來越多的城市公交客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)之間失去了明確的界限，而且在這種發(fā)展趨勢下，城市公交向鄉(xiāng)村延伸的現(xiàn)象也逐漸出現(xiàn)。尤其在各大城市的“新城”與“特區(qū)”建設(shè)中，城鄉(xiāng)交通的一體化發(fā)展相對較好。就整體上看，城鄉(xiāng)客運(yùn)市場的一體化推進(jìn)難度較大，城市交通、鄉(xiāng)村交通的二元分割狀態(tài)并沒有得到有效解決[2]。

2.3 生態(tài)環(huán)境污染治理難

城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中，公共交通、營運(yùn)車輛數(shù)量相對增加，在這種情況下必然會因交通工具數(shù)量的增長而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染。尤其是在公共交通一體化發(fā)展方面，從大城市到中等城市，再到小城市，最后到鄉(xiāng)村，更新公共交通工具時(shí)存在逐級向下“轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)象。不僅沒有解決交通工具產(chǎn)生的污染問題，反而將原來污染較大的交通工具，轉(zhuǎn)移到了下一行政區(qū)域。簡單地講，城市的新能源交通工具取代了大排量的燃油交通工具，但也存在著部分鄉(xiāng)村接收了這種功能多、容量大、價(jià)格便宜的交通工具，生態(tài)環(huán)境的污染問題并沒有解決，而是從城市轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)村。

同時(shí)，在城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展過程中，各級行政區(qū)劃下的公路等級存在差異（城鄉(xiāng)道路特征比較見表1），而且，在運(yùn)維管理方面降低一個(gè)行政區(qū)劃，其運(yùn)維管理能力與水平也會出現(xiàn)逐級下降的情況。所以，當(dāng)城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村的交通工具上路后，不僅會造成揚(yáng)塵污染，也會破壞質(zhì)量相對不高的公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施。因此，需要在城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中，從更為宏觀的發(fā)展水平、要素配置方面對其做進(jìn)一步研討，預(yù)防城鄉(xiāng)交通一體化演變成一種單向發(fā)展，而失去了城鄉(xiāng)一體化的交互性。

3 城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展應(yīng)對舉措

3.1 利用信息系統(tǒng)管理，增強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃

首先，建議依照“十四五”規(guī)劃中提出的綜合交通體系建設(shè)的思路，設(shè)置獨(dú)立的部門專門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展方面的研發(fā)設(shè)計(jì)工作。這樣有利于根據(jù)交通規(guī)劃總體設(shè)計(jì)理念，結(jié)合城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中的交通現(xiàn)狀調(diào)查與交通問題診斷，合理地預(yù)測交通需求發(fā)展，并結(jié)合交通規(guī)劃設(shè)計(jì)中的“一張圖”進(jìn)行優(yōu)化處理，進(jìn)而在科學(xué)規(guī)劃、評估基礎(chǔ)上，調(diào)整規(guī)劃方案，使其滿足城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展需要。尤其在規(guī)劃設(shè)計(jì)與有效實(shí)踐方面，應(yīng)該嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)施工一體化的基本模式，在確定規(guī)劃方案后嚴(yán)格按照總項(xiàng)目方案—分部項(xiàng)目方案—子項(xiàng)目方案的分解方式，編制分期實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)而保障城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃方案得到合理實(shí)施[3]。

其次，考慮到城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的復(fù)雜化程度，為了保障規(guī)劃設(shè)計(jì)的客觀性。建議將村級、鄉(xiāng)級、縣級、市級、省級以及部級的信息管理平臺關(guān)聯(lián)起來，建立具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)交通一體化管理平臺。尤其是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的村委會普遍配置了自動化辦公設(shè)施，村級公路、鄉(xiāng)級公路、縣級公路、市級道路等，均可以通過數(shù)據(jù)共享的方式實(shí)施統(tǒng)一采集、存儲、抽取、分析，進(jìn)而將數(shù)據(jù)分析結(jié)果、實(shí)際調(diào)研結(jié)果進(jìn)行比較，確保對交通現(xiàn)狀調(diào)查的全面性、精準(zhǔn)性，進(jìn)一步解決交通問題，規(guī)劃交通方案，科學(xué)地預(yù)測其需求情況等。規(guī)劃設(shè)計(jì)流程與內(nèi)容見圖2。

圖2 城鄉(xiāng)交通一體化規(guī)劃的主要內(nèi)容與執(zhí)行過程

3.2 結(jié)合總體經(jīng)濟(jì)理論，優(yōu)化要素配置

首先，在城鄉(xiāng)客觀市場一體化推進(jìn)方面，建議結(jié)合我國政府提出的總體經(jīng)濟(jì)理論、供求側(cè)與需求側(cè)平衡理論，合理地從宏觀調(diào)控方面適度干預(yù)客運(yùn)市場的發(fā)展。例如，根據(jù)城鄉(xiāng)道路的實(shí)際特征，在整體發(fā)展水平上提高鄉(xiāng)村公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，打破“二元”標(biāo)準(zhǔn)的限制[4]。

其次，應(yīng)增強(qiáng)市場機(jī)制配置生產(chǎn)要素的功能。建議合理區(qū)分城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的階段，按照早期、中期、高質(zhì)量時(shí)期來選擇不同的生產(chǎn)要素配置方案。例如，早期主要以土地配置為主導(dǎo)、中期以資本配置為主導(dǎo)，進(jìn)入到高質(zhì)量時(shí)期后，應(yīng)該形成技術(shù)配置主導(dǎo)生產(chǎn)要素配置的基本方案，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)客運(yùn)市場的一體化發(fā)展。

3.3 應(yīng)用生態(tài)文明思想，預(yù)防交通污染

首先，建議在生態(tài)文明思想牽引下，從以生態(tài)文明為主導(dǎo)，城市文化與鄉(xiāng)村文明同步發(fā)展的新格局出發(fā)，大力推動縣級以下的新能源汽車推廣，包括政策扶持、財(cái)稅支持等，從而推動城市與鄉(xiāng)村整體上的交通工具更新?lián)Q代。尤其是農(nóng)村地區(qū)配套的充電設(shè)施建設(shè)容易實(shí)現(xiàn)，發(fā)展電動汽車更加適宜于公交系統(tǒng)的發(fā)展，也能夠降低污染[5]。

其次，需要從宏觀層面出發(fā)，按照城市交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，與農(nóng)村交通的后發(fā)優(yōu)勢，在綠化、景觀、運(yùn)維管理方面加大投資比例，縮小城鄉(xiāng)交通融合、過渡區(qū)域的整體建設(shè)差距。根據(jù)現(xiàn)階段各地區(qū)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的向好趨勢，十分有必要將道路、景觀、新能源汽車結(jié)合起來，建設(shè)生態(tài)型的交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而借助交通網(wǎng)絡(luò)使城鄉(xiāng)之間的各種資源獲得統(tǒng)籌管理，擴(kuò)大城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)效用，使其產(chǎn)出綜合效益。

4 結(jié)語

總之，我國在新時(shí)代提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方案，在總體經(jīng)濟(jì)理論牽引下，生態(tài)文明、城市文明、鄉(xiāng)村文明獲得了全面建設(shè)。新時(shí)期正值經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量建設(shè)目標(biāo)，仍然需要突出交通在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要作用。結(jié)合城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展中存在的難題，提出了一些針對性措施。通過以上初步分析，建議在當(dāng)前借助增強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化要素配置、預(yù)防交通污染的綜合治理思路，提高城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展水平，有效治理發(fā)展過程中的難題，為我國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的交通動力。