卓小越 羅熙

近年來(lái)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目遍地開花，但在PPP模式推廣過程中也暴露出許多問題。2019年7月1日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)），文件要求全面、深入開展PPP項(xiàng)目的可行性論證和實(shí)施方案審查；所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證；通過可行性論證而且適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。本文結(jié)合2019年在L縣實(shí)施的某電子信息產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目（下稱本項(xiàng)目），從案例背景、實(shí)施過程以及成果評(píng)價(jià)等方面與大家分享相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

一、案例背景

L縣實(shí)施的某電子信息產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目于2019年2月正式立項(xiàng)，并經(jīng)縣委縣政府研究決定采用PPP模式實(shí)施。項(xiàng)目總投資約8億元，總建筑面積約25萬(wàn)平方米。筆者所在會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商，成為該項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP全過程咨詢服務(wù)。

2019年7月1日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)），根據(jù)文件要求，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證，通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)推廣PPP模式中出現(xiàn)的一些問題，很重要的一個(gè)原因是沒有深入開展可行性研究論證，有些項(xiàng)目甚至在沒有可行性研究報(bào)告的情況下即開始實(shí)施。因此，1098號(hào)文的提出是對(duì)PPP模式的進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)也對(duì)政府方及咨詢機(jī)構(gòu)的工作提出了更高的要求。

二、案例陳述

（一）項(xiàng)目概況

1.項(xiàng)目業(yè)主：L縣城市建設(shè)投資有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“城建投”）。

2.項(xiàng)目名稱：L縣某電子信息產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目PPP模式可行性論證咨詢服務(wù)。

3.咨詢范圍：為落實(shí)國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)要求，規(guī)范開展PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理，對(duì)L縣某電子信息產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目可行性和采用PPP模式適宜性進(jìn)行分析和論證。

4.項(xiàng)目意義：通過本項(xiàng)目的實(shí)施，與區(qū)域的電子信息產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)生更大的聚集效應(yīng)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟ǔ梢匀斯ぶ悄?、大?shù)據(jù)和北斗導(dǎo)航為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群，改善當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的空間布局，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，項(xiàng)目建成后可以提供大量的就業(yè)崗位，并為在校學(xué)生提供大量的實(shí)踐及創(chuàng)新機(jī)會(huì)，促進(jìn)園區(qū)高校、科研院所、企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)學(xué)校產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展的進(jìn)程，綜合提高科技研發(fā)水平。

（二）項(xiàng)目承接

PPP模式可行性論證咨詢業(yè)務(wù)涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣、影響因素復(fù)雜、專業(yè)性極強(qiáng)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所行業(yè)提供此類服務(wù)較少，缺少執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，接到城投公司磋商邀請(qǐng)后，項(xiàng)目組多次組織相關(guān)人員進(jìn)行討論，充分分析評(píng)估了項(xiàng)目難點(diǎn)、開展方式、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、享有的渠道資源等情況，認(rèn)為承接本項(xiàng)目具有以下優(yōu)勢(shì)：

1.事務(wù)所現(xiàn)有注冊(cè)會(huì)計(jì)師80余名，已專門組建了管理咨詢團(tuán)隊(duì)，在財(cái)務(wù)、稅務(wù)、成本控制、內(nèi)部控制等方面積累了一定的管理咨詢業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，可充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，全面對(duì)比分析項(xiàng)目在PPP模式及傳統(tǒng)模式下全生命周期成本，以定量論證項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。

2.與事務(wù)所同屬天平正大咨詢集團(tuán)的湖南天平正大資產(chǎn)評(píng)估有限公司、湖南天平項(xiàng)目管理有限公司擁有投資咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、工程造價(jià)、招投標(biāo)等方面的專業(yè)人才50余名，可直接為本項(xiàng)目提供專業(yè)支持，同時(shí)也建立了全面、系統(tǒng)的工程造價(jià)信息庫(kù)，本項(xiàng)目可充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格信息渠道和工程造價(jià)信息庫(kù)，進(jìn)一步發(fā)揮信息庫(kù)的效益。

3.本項(xiàng)目符合事務(wù)所積極開拓新型業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，也是事務(wù)拓展新型管理咨詢業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

基于以上考慮，事務(wù)所組織管理注冊(cè)咨詢工程師（投資）、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、評(píng)估師及工程造價(jià)人員，制定了項(xiàng)目具體實(shí)施方案，參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商并成功中標(biāo)。

表1 PPP值測(cè)算表 單位：萬(wàn)元

表2 PSC值測(cè)算表 單位：萬(wàn)元

（三）項(xiàng)目實(shí)施

1.組建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。針對(duì)業(yè)主委托咨詢服務(wù)范圍和目的，充分考慮項(xiàng)目涉及的專業(yè)范圍廣、提交咨詢成果時(shí)間要求等特點(diǎn)，組織由注冊(cè)咨詢工程師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、評(píng)估師及工程造價(jià)人員共同參與的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目組成員包括正式員工、特聘專家顧問和本所專家?guī)斐蓡T兩類：（1）正式員工：項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和具體實(shí)施的項(xiàng)目咨詢?nèi)藛T，由事務(wù)所正式員工擔(dān)任，負(fù)責(zé)與客戶溝通、市場(chǎng)調(diào)查、分析評(píng)估、報(bào)告撰寫等工作。（2）特聘專家顧問：特別聘請(qǐng)法律等領(lǐng)域?qū)＜?，為?xiàng)目組成員在咨詢過程中遇到難題時(shí)提供一對(duì)一的解決方案。

2.把握文件精神。根據(jù)1098號(hào)文，實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。同時(shí)經(jīng)詢問發(fā)改部門確認(rèn)：對(duì)于審批制的項(xiàng)目，《PPP模式可行性論證報(bào)告》應(yīng)與《可行性研究報(bào)告》合并，也即在《可行性研究報(bào)告》中編制PPP模式可行性論證的專門章節(jié)；對(duì)于核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，《PPP模式可行性論證報(bào)告》可與《核準(zhǔn)報(bào)告》合并或單獨(dú)編制；對(duì)于備案制的項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)編制《PPP模式可行性論證報(bào)告》。

本項(xiàng)目屬于審批制項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告已于2019年2月批復(fù)，其時(shí)1098號(hào)文尚未發(fā)布，因此可研報(bào)告中也未含PPP模式論證的專門章節(jié)。考慮到項(xiàng)目的實(shí)際情況，本項(xiàng)目雖然屬于審批制，我所建議業(yè)主另行補(bǔ)充編制《PPP模式可行性論證報(bào)告》。

3.編制論證報(bào)告。結(jié)合相關(guān)文件精神，同時(shí)參考PPP物有所值評(píng)價(jià)等報(bào)告論證方法，本報(bào)告從定性與定量?jī)煞矫鎸?duì)PPP模式可行性進(jìn)行論證：（1）定性論證主要分為項(xiàng)目可行性分析及項(xiàng)目采用PPP模式分析兩大部分。其中，項(xiàng)目可行性分析從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面著手；PPP模式進(jìn)行分析從政府投資必要性、政府投資方式比選、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面著手。（2）定量論證主要是參照PPP物有所值計(jì)算方式，通過定量比較PPP模式下（PPP值）及政府傳統(tǒng)投資方式下的項(xiàng)目全生命周期成本（PSC值）。

根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，PPP值等于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任的凈現(xiàn)值。參照本項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證相關(guān)原則初步計(jì)算項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的PPP值，再按3.77%的折現(xiàn)率進(jìn)行計(jì)算，則PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府財(cái)政支出責(zé)任的凈現(xiàn)值合計(jì)（PPP值）為84475萬(wàn)元。如表1所示。

PSC 值為假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP 項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目的情況下，根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，通過累加項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值、全部風(fēng)險(xiǎn)成本之和的凈現(xiàn)值，再按3.77%的折現(xiàn)率進(jìn)行計(jì)算，則PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)公共部門比較值（PSC值）為85414萬(wàn)元。如表2所示。

根據(jù)以上定量分析，本項(xiàng)目PPP值＜PSC值，即采用PPP模式時(shí)的項(xiàng)目全生命周期成本低于采用政府傳統(tǒng)投資模式。

通過上述分析與評(píng)價(jià)，項(xiàng)目采用PPP模式引入社會(huì)資本進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理相較于政府采用傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)性，能夠切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期成本。

三、成果評(píng)價(jià)分析

1.主要經(jīng)驗(yàn)。1098號(hào)文件主要依據(jù)《政府投資條例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《政府信息公開條例》三部法規(guī)，同時(shí)綜合了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》等規(guī)范性文件關(guān)于PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性及投資和建設(shè)管理的要求，文件主要以基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)，以及PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、投資決策科學(xué)性角度為出發(fā)點(diǎn)，從PPP項(xiàng)目的可行性論證與審查、決策程序、實(shí)施方案審核、社會(huì)資本遴選、項(xiàng)目資本金及項(xiàng)目納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理和監(jiān)督、懲戒違規(guī)失信行為等方面進(jìn)行了規(guī)范，并指出了什么是不規(guī)范的PPP項(xiàng)目及其后果。對(duì)于實(shí)務(wù)界感到困惑的項(xiàng)目可行性論證與PPP實(shí)施方案之間的關(guān)系，1098號(hào)文件明確：“實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。”

在PPP模式可行性論證報(bào)告編制的實(shí)操過程中，一方面要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定PPP模式可行性論證報(bào)告是單獨(dú)編制還是與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告合并編制；另一方面要加強(qiáng)與發(fā)改部門的溝通，準(zhǔn)確把握1098號(hào)文及其他相關(guān)最新文件精神，使得報(bào)告能夠順利通過審批。此外，由于PPP模式可行性論證報(bào)告屬于新政策下的產(chǎn)物，因此在報(bào)告的編制過程中宜充分借鑒PPP“兩評(píng)一案”及會(huì)計(jì)、工程造價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估等領(lǐng)域成熟文件的編制方法。

2.項(xiàng)目效果。本項(xiàng)目PPP模式可行性論證報(bào)告于2019年11月通過專家評(píng)審，之后獲得當(dāng)?shù)匕l(fā)改委及縣政府正式批復(fù)。在PPP模式可行性論證報(bào)告的基礎(chǔ)上，業(yè)主委托項(xiàng)目組進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目PPP實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的論證進(jìn)行了編制及完善。經(jīng)有關(guān)專家及政府各部門論證審批后，項(xiàng)目于2020年1月成功通過財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)審核。目前，該項(xiàng)目已確定社會(huì)資本、項(xiàng)目順利開工建設(shè)。

本項(xiàng)目通過可行性論證、確定采用PPP模式實(shí)施以來(lái)，省、市、縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本項(xiàng)目高度重視，多次率隊(duì)到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研指導(dǎo)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)充分肯定了本項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的思路，肯定了項(xiàng)目業(yè)主及事務(wù)所的工作質(zhì)量、效率，提倡在全省范圍內(nèi)推廣本項(xiàng)目運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)，以抓住PPP政策機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)全省各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跨越式發(fā)展。

3.推廣價(jià)值。1098號(hào)文件明確規(guī)定：未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和實(shí)施方案審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。本案例通過分析PPP模式可行性論證報(bào)告編制的操作步驟與編寫思路，為PPP項(xiàng)目的規(guī)范化實(shí)施提供了有效參考。