劉江林

全面推行林長(zhǎng)制是繼推行河（湖）長(zhǎng)制之后，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度安排和進(jìn)一步統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的重大制度創(chuàng)新，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐，是完善生態(tài)文明制度體系的重大舉措，是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求，是壓實(shí)地方生態(tài)保護(hù)責(zé)任的關(guān)鍵舉措，是實(shí)現(xiàn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。通過認(rèn)真學(xué)習(xí)研究林長(zhǎng)制，筆者就我省推行林長(zhǎng)制談一些粗淺的認(rèn)識(shí)。

新頒布實(shí)施的《森林法》中明確：“地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立林長(zhǎng)制。”黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也明確提出要“推行林長(zhǎng)制”。2021年1 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見》，提出確保到2022 年6 月全面建立林長(zhǎng)制。今年5 月1 日起施行的甘肅省實(shí)施《中華人民共和國(guó)森林法》辦法規(guī)定，根據(jù)森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立省、市(州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))五級(jí)林長(zhǎng)制。

2017 年以來，安徽、江西在全國(guó)率先探索林長(zhǎng)制改革，建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的保護(hù)發(fā)展森林資源責(zé)任體系。目前，全國(guó)已有24 個(gè)省(區(qū)、市)開展林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)，包括我省在內(nèi)的其他省份也正在抓緊推動(dòng)相關(guān)工作，爭(zhēng)取到2021 年底前全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村等各級(jí)林長(zhǎng)體系。

一、何為林長(zhǎng)制

林長(zhǎng)制是以保護(hù)發(fā)展森林草原資源為目標(biāo)，以壓實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任為核心，以制度體系建設(shè)為保障，以監(jiān)督考核為手段，構(gòu)建由地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林長(zhǎng)，省、市（州）、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村(社區(qū))分級(jí)設(shè)立林（草）長(zhǎng)，聚焦森林草原資源保護(hù)發(fā)展重點(diǎn)難點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的保護(hù)發(fā)展林草資源長(zhǎng)效體系。

“林長(zhǎng)制”這三個(gè)字分別對(duì)應(yīng)了林長(zhǎng)制工作的主要內(nèi)容。

首先“林”字，一字點(diǎn)明主題，就是林業(yè)。林長(zhǎng)制以“山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體”為基本理念，以“林”為綱，堅(jiān)持分類施策、科學(xué)管理、綜合治理，統(tǒng)籌好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草、林與沙的保護(hù)發(fā)展，不斷賦予林業(yè)生態(tài)建設(shè)新的內(nèi)涵。

其次“長(zhǎng)”字，理解為首長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)，這是林長(zhǎng)制的關(guān)鍵。自上而下組建省、市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村(社區(qū))五級(jí)林長(zhǎng)體系，其中，總林長(zhǎng)和副總林長(zhǎng)設(shè)在省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級(jí)，市（州）、縣（市、區(qū)）設(shè)立林長(zhǎng)，鄉(xiāng)設(shè)立林長(zhǎng)和副林長(zhǎng)，由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任。林長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)是以“黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”為核心，以“長(zhǎng)”為關(guān)鍵，堅(jiān)持黨政同責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，層層壓實(shí)責(zé)任，落實(shí)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“山有人管、林有人造、樹有人護(hù)、事有人做、責(zé)有人擔(dān)”。

最后“制”字，林長(zhǎng)制歸根到底是一項(xiàng)制度，落腳點(diǎn)還是制度建設(shè)。林長(zhǎng)制以“生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須依靠制度、依靠法治”為基本理念，以“制”為本，破解跨部門協(xié)作體系不健全、林業(yè)部門“小馬拉大車”的深層次體制機(jī)制問題。

二、為什么要全面推行林長(zhǎng)制

就我省而言，黨的十八大以來，我省推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化，全面保護(hù)天然林草資源，在擴(kuò)面增綠、生態(tài)扶貧、以“綠”富民的同時(shí)，把精準(zhǔn)提升林草質(zhì)量擺到更高位置。截至目前，全省森林覆蓋率達(dá)到11.33%，森林蓄積量2.52 億立方米，草原綜合植被覆蓋度達(dá)到53%。1.57 億畝森林、2.68 億畝草原，讓超過五分之一的國(guó)土披上綠裝，全省林草生態(tài)建設(shè)取得不凡成就。但總體來看，我省森林資源總量不足、質(zhì)量不高、分布不均、生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)產(chǎn)品短缺的狀況尚未得到根本改變。正因此，在繼續(xù)加大林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度的同時(shí)，全面推行林長(zhǎng)制，就是要強(qiáng)化地方各級(jí)黨委政府保護(hù)發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任，使保護(hù)發(fā)展林草資源的責(zé)任由林草部門提升到黨委政府、落實(shí)到黨政領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建林草資源保護(hù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上解決生態(tài)保護(hù)責(zé)任模糊、“誰管誰都不管”等問題，全面提升森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)功能。

三、推行林長(zhǎng)制的重要作用

林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，承擔(dān)著保護(hù)森林、草原、濕地、荒漠、野生動(dòng)植物資源，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生物多樣性，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)的重要職責(zé)，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國(guó)的核心元素。然而，我省在林業(yè)改革發(fā)展的過程中，長(zhǎng)期呈現(xiàn)“小馬拉大車”的局面，探索林長(zhǎng)制、建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，對(duì)林草部門更好履行職能職責(zé)，具有重要作用。

一是切實(shí)增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)。通過推行林長(zhǎng)制，各級(jí)林長(zhǎng)深度參與其中，重視林業(yè)、研究林業(yè)、保護(hù)林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的意識(shí)顯著增強(qiáng)。從群眾角度看，通過持續(xù)深入的宣傳引導(dǎo)，群眾愛林護(hù)林的積極性更高，林業(yè)生態(tài)保護(hù)的氛圍更加濃厚。

二是有效壓實(shí)工作責(zé)任。林長(zhǎng)制通過及時(shí)調(diào)度、督查和考核，進(jìn)一步壓實(shí)各級(jí)林長(zhǎng)的工作責(zé)任，工作力度進(jìn)一步加大，林業(yè)改革進(jìn)一步深化，形成黨政齊抓共管、五級(jí)同步推進(jìn)的良好局面，一改以往林草工作只停留在口頭上、文件上、會(huì)議上的做法。

三是發(fā)揮部門聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)。通過構(gòu)建林長(zhǎng)會(huì)議、信息公開、工作督查、投入保障、工作考核等一系列制度，使各成員單位立足自身職責(zé)，發(fā)揮部門優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目支持、資金投入、宣傳引導(dǎo)、督促檢查等方面形成合力，形成黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)的工作格局，林草資源保護(hù)發(fā)展由林草部門“小馬拉大車”轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)各部門“同唱一臺(tái)戲”。

四是大幅提升林業(yè)效益。通過各級(jí)林長(zhǎng)牽頭，系統(tǒng)謀劃本地區(qū)林業(yè)草原發(fā)展總體規(guī)劃和年度任務(wù)，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌林業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、改善民生等各項(xiàng)工作，使林業(yè)草原的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益更加彰顯。

四、當(dāng)前我省林草事業(yè)發(fā)展存在的問題

經(jīng)過多年的努力，我省林草事業(yè)發(fā)展雖然取得一定成績(jī)，但全省森林覆蓋率還不夠高，林業(yè)草原質(zhì)量還不夠好，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)還不夠強(qiáng)，效能總體上還比較弱，正處于“攻堅(jiān)克難”和“由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)”的相持階段，因此制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

一是基層林草工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍有待加強(qiáng)。林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”發(fā)展的融合度不夠。隨著林草治理體系的不斷完善，林草行政管理和執(zhí)法體系建設(shè)仍然相對(duì)滯后。特別是機(jī)構(gòu)改革后，林草隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)一些新情況、新問題，86 個(gè)縣（區(qū)）中保留單獨(dú)林草機(jī)構(gòu)的僅32 個(gè)，有三分之二的縣（區(qū)），特別是一些林草業(yè)大縣沒有獨(dú)立的林草管理機(jī)構(gòu)，難以高質(zhì)量落實(shí)日益繁重的工作任務(wù)。

二是改革遺留問題亟需解決。國(guó)有林場(chǎng)改革后，人員老化、收入不高、動(dòng)力不足等歷史遺留問題沒有得到很好解決，編制沒有理順，難以開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三是地方政府存在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕林草保護(hù)”的現(xiàn)象。林草建設(shè)職能在地方黨委政府工作中處于邊緣位置，表現(xiàn)在財(cái)政專項(xiàng)資金籌劃上，傾向于將資金用于見效快的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，林業(yè)草原建設(shè)投入不足。

四是責(zé)任體制不順，導(dǎo)致林業(yè)草原發(fā)展約束不嚴(yán)。《森林法》《森林法實(shí)施條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門對(duì)于違法占用林地、毀壞森林林木等違法行為行使行政處罰權(quán)。但林草部門不是政府組成部門，需要加強(qiáng)地方政府生態(tài)責(zé)任制度建設(shè)，提高其生態(tài)建設(shè)水平。

五是林草生態(tài)建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。我省森林覆蓋率11.33%，不到全國(guó)23.04%的一半，草原綜合植被覆蓋度53%，低于全國(guó)56.1%的平均水平，荒漠化土地和沙化土地分別占全省國(guó)土面積的45.8%和28.6%，推進(jìn)林草生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨。

六是法制建設(shè)缺位。相關(guān)配套工作制度不夠健全完善，未真正形成一套管理閉環(huán)、形成合力的長(zhǎng)效機(jī)制。

七是林草基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、欠賬多?？萍汲晒D(zhuǎn)化應(yīng)用不夠，改革創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，產(chǎn)品供應(yīng)能力弱，導(dǎo)致生態(tài)惠民、改革利民、產(chǎn)業(yè)富民的“生態(tài)紅利”目標(biāo)未完全體現(xiàn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)已迫在眉睫。

五、推行林長(zhǎng)制的對(duì)策建議

全面推行林長(zhǎng)制，必須認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，深刻認(rèn)識(shí)林草事業(yè)發(fā)展的階段性新特點(diǎn)新任務(wù)，加快推進(jìn)林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，構(gòu)建新發(fā)展格局，解決突出性問題，堅(jiān)定不移地推進(jìn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。要借鑒安徽、江西等省的經(jīng)驗(yàn)做法，盡快研究制定我省全面推行林長(zhǎng)制的實(shí)施方案，明確各級(jí)林長(zhǎng)責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，在“林”字上精準(zhǔn)發(fā)力，在“長(zhǎng)”字上履職盡責(zé)，在“制”字上探索創(chuàng)新，形成一套富有甘肅特色的改革推進(jìn)和保障體系，確保在2021 年底前全面推行林長(zhǎng)制。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善制度保障。在推行林長(zhǎng)制過程中，要特別注重從制度層面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌謀劃，樹立林長(zhǎng)制是“法治”而不是“人治”的理念，明確責(zé)任分工，細(xì)化工作安排，狠抓責(zé)任落實(shí)，形成責(zé)任到人、分工明確、一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的森林草原資源保護(hù)格局。建立健全林長(zhǎng)會(huì)議、部門協(xié)作、信息公開、工作督查、考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等各項(xiàng)制度，形成完備的制度體系，明確總林長(zhǎng)負(fù)總責(zé)、林長(zhǎng)分級(jí)負(fù)責(zé)、林長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)日常工作的運(yùn)行機(jī)制，黨委政府牽頭主抓、林業(yè)部門統(tǒng)籌推進(jìn)、成員單位分工協(xié)作、全社會(huì)廣泛參與的工作機(jī)制，凝聚各方形成合力。

二是加強(qiáng)督查考核，構(gòu)建責(zé)任體系。建立林長(zhǎng)制，要加大督查考核力度，履行責(zé)任制，防止形式主義?？茖W(xué)制定林長(zhǎng)制運(yùn)行評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，設(shè)立考評(píng)體系，將林地保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量、自然保護(hù)地管理、野生動(dòng)植物保護(hù)等重要指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系。要強(qiáng)化對(duì)省級(jí)總林長(zhǎng)責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督考核，地方各級(jí)林長(zhǎng)的考核結(jié)果要作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)責(zé)任落實(shí)不到位、履職盡責(zé)不到位的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

三是加強(qiáng)部門協(xié)作，強(qiáng)化服務(wù)保障。各地要在總林長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門各司其職，互相配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，探索建立“五大配套機(jī)制”（會(huì)議調(diào)度機(jī)制、投入保障機(jī)制、工作督查機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制），構(gòu)建一林一檔、一林一策、一林一技、一林一警、一林一員的“五個(gè)一”服務(wù)平臺(tái)，編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，編制森林經(jīng)營(yíng)方案，建立完善林草資源“一張圖”，鞏固擴(kuò)大林草科技推廣技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，服務(wù)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，形成林草資源管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，加快現(xiàn)代化信息技術(shù)使用，建設(shè)林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，推行網(wǎng)格化、精細(xì)化資源管理。

四是持續(xù)深化改革，激發(fā)發(fā)展活力。在林業(yè)發(fā)展中，林業(yè)資源利用不充分，林業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，市場(chǎng)主體帶動(dòng)能力有限，對(duì)群眾增收貢獻(xiàn)不大，是當(dāng)前較為普遍的現(xiàn)象。為此，要進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，解決林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)融資等制約林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各種困難，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展壯大新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建立貫徹全產(chǎn)業(yè)鏈條的技術(shù)服務(wù)和推廣網(wǎng)絡(luò)，盤活林業(yè)資源，為生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展注入新的活力。同時(shí)，可以把林長(zhǎng)制與鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果相結(jié)合，加快發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、木本油料、林下經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代高效林業(yè)，依托優(yōu)質(zhì)森林資源，探索發(fā)展森林體驗(yàn)、森林康養(yǎng)等“森林+”新業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮林業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織的帶動(dòng)作用，加快林業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為推進(jìn)林長(zhǎng)制改革增添新的活力。

五是統(tǒng)籌整合資源，加強(qiáng)要素保障。要充分發(fā)揮各級(jí)林長(zhǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，全力保障林長(zhǎng)制的必要經(jīng)費(fèi)，加大公共財(cái)政支持力度，建立穩(wěn)定的投入保障機(jī)制，不斷完善財(cái)政支持林業(yè)的政策措施，加大森林質(zhì)量提升、護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)、森林資源監(jiān)測(cè)等方面資金的投入力度。同時(shí)，要充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、民間資本、龍頭企業(yè)等積極投入森林資源保護(hù)發(fā)展。利用推行林長(zhǎng)制契機(jī)，加強(qiáng)林業(yè)工作機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定基層林業(yè)站所，充實(shí)壯大專業(yè)技術(shù)人員和護(hù)林員隊(duì)伍，加強(qiáng)行政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞森林、草原、濕地、自然保護(hù)地和野生動(dòng)植物資源等違法違規(guī)行為。

六是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，抓好培訓(xùn)交流。精心組織林長(zhǎng)履職能力培訓(xùn)，積極推廣各地好經(jīng)驗(yàn)好做法，抓好示范引導(dǎo)。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育和政策解讀，大力弘揚(yáng)八步沙精神，提高社會(huì)公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)愛綠護(hù)綠植綠的濃厚氛圍。建立林長(zhǎng)制信息公開制度，加強(qiáng)各級(jí)林長(zhǎng)檔案動(dòng)態(tài)管理，通過主要媒體向社會(huì)公布林長(zhǎng)名單，在各責(zé)任區(qū)域顯著位置豎立林長(zhǎng)公示牌，公布監(jiān)督舉報(bào)電話，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。