鄧吉祥 劉曉

摘要 基于對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵、政策邏輯分析，構(gòu)建了一個(gè)解釋長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論框架。在理性人假設(shè)下，長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有其普遍性特征，城市集聚能力不斷增加，人口總量持續(xù)上升。但同時(shí)，長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也面臨人口空間分化明顯、農(nóng)民工總量逐年回落、城市排斥力上升、轉(zhuǎn)移成本壓力巨大等個(gè)性特征?；诖耍岢鲋崎L(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的三大思路：一是統(tǒng)一思想，清除地方政府制定和執(zhí)行相關(guān)政策的思想桎梏;二是以長(zhǎng)沙市爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市為契機(jī)，從戰(zhàn)略上將長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題上升為21世紀(jì)湖南發(fā)展騰飛的百年大計(jì);三是從戰(zhàn)術(shù)上切實(shí)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移思路，解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;時(shí)空演變特征;政策優(yōu)化

中圖分類號(hào) F.323.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2021）02-0263-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.068

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

The Evolvement Characteristics and Breaking Idea of Rural MigrantsUrbanization in Changsha

DENG Jixiang1，LIU Xiao2 （

1.School of Economics and Management，Changsha University，Changsha，Hunan 410022;2.Institute of Sociology，Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，Hunan 410003）

Abstract Based on the analysis of the connotation and policy logic of citizenization of the migrant agricultural population，a theoretical framework is constructed to explain citizenization of the migrant agricultural population in Changsha.Under the assumption of rational person，the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha has its universal characteristics.However，at the same time，the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha is also confronted with such individual characteristics as obvious spatial differentiation of the population，annual decline of the total number of migrant workers，rising urban repulsive force and huge pressure on transfer cost.Based on this，three ideas are put forward to promote the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha.The second is to take Changsha as an opportunity to become a national central city，and to raise the issue of citizenization of the migrant agricultural population in Changsha from a strategic perspective to a centurylong plan for hunans development in the 21st century.Third，we should innovate the way of thinking of agricultural population transfer tactically to solve the problem of peasants entering cities.

Key words Ruralurban migrants urbanization;Spatiotemporal evolution characteristics;Policy optimization

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，2018年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，這意味著全國(guó)還有1.7億外出農(nóng)民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，這部分人口在城市生活，但并沒有與城市本地居民在經(jīng)濟(jì)、行為、心理和身份認(rèn)同等多重意義上達(dá)成深層次的社會(huì)融合[1]，由此帶來一系列社會(huì)問題，受到各級(jí)政府的高度關(guān)注。2019年《政府工作報(bào)告》明確提出，要抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，意味著國(guó)家要將城鎮(zhèn)常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范圍，逐步實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)，這一過程不僅僅包括人口的物理流動(dòng)和戶口符號(hào)的變換，還包括平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[2]，這是新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，學(xué)者們對(duì)該問題進(jìn)行了大量的研究。國(guó)外學(xué)者研究針對(duì)勞動(dòng)力遷移，提出了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論[3]、勞動(dòng)力推拉模型[4]、預(yù)期收益理論[5]、決定因素理論[6]等，系統(tǒng)闡述了城鄉(xiāng)收入差距、個(gè)體特征、城市特征等因素對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移決策的影響。國(guó)內(nèi)研究主要集中在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的演變路徑、內(nèi)容、機(jī)制、遷移模式等方面，趙忠[7]對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)分割和遷移政策的起源和演變進(jìn)行了梳理，并對(duì)其影響機(jī)制進(jìn)行了評(píng)論，黃錕[8]認(rèn)為，城鄉(xiāng)戶籍、土地、就業(yè)和社會(huì)保障的二元性限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿和能力。何一鳴等[9]指出，戶籍制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和公共福利是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度供求轉(zhuǎn)變的3個(gè)維度。姚毅等[10]測(cè)算了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，發(fā)現(xiàn)沿海城市市民化成本高于內(nèi)陸城市。戚偉等[11]基于第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，從行政等級(jí)、規(guī)模、胡煥庸線等多視角分析城市流動(dòng)人口與市民化壓力之間關(guān)系，發(fā)現(xiàn)東南沿海地區(qū)8座城市市民化壓力較大。楊傳開等[12]研究發(fā)現(xiàn)，較高的教育水平對(duì)促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城定居具有顯著的正向作用，受教育年限每提高1年，農(nóng)民進(jìn)城定居的可能性增加14.7%。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論和實(shí)踐方面進(jìn)行了大量探索，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素及解決思路進(jìn)行了深入探討，但也還有幾點(diǎn)需要擴(kuò)展：一是現(xiàn)有研究多以國(guó)家或省域等大尺度研究為主，缺少對(duì)更小尺度的剖析，研究結(jié)論多具有區(qū)域共性，較少考慮城市規(guī)模的異質(zhì)性;二是現(xiàn)有研究多采用直線式思維方法，學(xué)者們往往采用計(jì)量方法，控制其他變量，關(guān)注單一因素對(duì)市民化的影響，缺乏系統(tǒng)化考量?；诖?， 筆者以長(zhǎng)沙市為例，系統(tǒng)解讀農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策運(yùn)行的邏輯，并對(duì)長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀特征及演變規(guī)律進(jìn)行描述，提出新時(shí)期長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的優(yōu)化路徑。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵與功能定位

1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的概念演化與政策變遷邏輯

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的邏輯起點(diǎn)是新中國(guó)成立以來農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)轉(zhuǎn)移，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這一概念也經(jīng)歷了“臨時(shí)工”“盲流”“打工仔”“外來務(wù)工人員”“農(nóng)民工”等稱謂。1952年中央勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì)提出要“克服農(nóng)民盲目流向城市”，1958年通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》確立了全國(guó)戶口登記制度，目的是把農(nóng)民束縛在土地上，以使他們?yōu)槌鞘蟹睒s和工業(yè)發(fā)展提供源源不斷的農(nóng)業(yè)剩余。1978年以前，戶口制度是控制城鄉(xiāng)遷移的重要工具之一，1978家庭責(zé)任制代替了集體生產(chǎn)隊(duì)制度以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)城提供了可能，1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準(zhǔn)許有經(jīng)營(yíng)能力和技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民自帶口糧落戶集鎮(zhèn)，并開始實(shí)行居民身份證制度。1989年春節(jié)期間，出現(xiàn)了大量的農(nóng)村移民——“民工潮”，一方面有力地促成了內(nèi)地大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向沿海發(fā)達(dá)城市，另一方面大量涌入城市的農(nóng)民工也對(duì)城市的人口承載能力、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和管理等問題提出了挑戰(zhàn)。1995年之后，為解決大量下崗工人再就業(yè)問題，政府加強(qiáng)了對(duì)遷移的控制，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，大量進(jìn)城農(nóng)民工沒能攜帶家庭一起進(jìn)入城市，成為“兩棲”人口，帶來了農(nóng)村的“留守老人”“留守兒童”“留守婦女”的“三留人口”現(xiàn)象，農(nóng)民工“半市民化”格局形成。除了政府的歧視性政策外，城鎮(zhèn)普通居民也對(duì)移民有敵意，不愿意與農(nóng)村居民分享城鎮(zhèn)較好的生活條件，新聞媒體經(jīng)常把移民與擁擠、混亂、犯罪、暴力、超生等聯(lián)系在一起。2012年，為徹底撕掉農(nóng)民工標(biāo)簽，黨的十八大將以農(nóng)民工為主體的進(jìn)城就業(yè)人口統(tǒng)稱為“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，為解決“農(nóng)民工要到哪兒去”的問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，至此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化開始轉(zhuǎn)變到了以人為本的軌道上來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包括農(nóng)民工職業(yè)轉(zhuǎn)化、地域轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)變與農(nóng)民工行為方式轉(zhuǎn)變和新市民價(jià)值觀形成“多位一體”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程[12]，具有生存職業(yè)市民化、社會(huì)身份市民化、自身素質(zhì)市民化和意識(shí)行為市民化4個(gè)層面的內(nèi)涵。

1.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論框架與政策機(jī)制

1.2.1 二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

世界城鎮(zhèn)化實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是各國(guó)普遍存在的規(guī)律，大量經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，就業(yè)收入是農(nóng)民城鎮(zhèn)就業(yè)的根本動(dòng)機(jī)，其他行為都是圍繞收入問題展開的。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)分別由勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、僅能維持生計(jì)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和勞動(dòng)生產(chǎn)率較高的城市現(xiàn)代工業(yè)部門組成，工業(yè)部門工資水平要高于農(nóng)業(yè)部門，且具有集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，在勞動(dòng)力無限供給和農(nóng)民理性的假設(shè)前提下，農(nóng)民會(huì)以收益最大化來決定自己的就業(yè)行為，并導(dǎo)致勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)發(fā)生本質(zhì)性變化，農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率趨于一致，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之逐步實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，這一模型將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移聯(lián)系起來，對(duì)工業(yè)化早期的中國(guó)具有一定的借鑒意義，但當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高時(shí)，隨著人口紅利的消失，必然導(dǎo)致“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉的消失”，出現(xiàn)“用工荒”現(xiàn)象[13]。

1.2.2 推拉理論與城鄉(xiāng)人口流動(dòng)。唐納德·博格的“推-拉”理論較好地解釋了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的機(jī)制，一方面流出地具有種種消極因素將當(dāng)?shù)鼐用裢瞥?，另一方面，流入地具有種種積極拉力把外地居民吸引過來。該理論在解釋中國(guó)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)時(shí)認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的主要推力來自農(nóng)民在農(nóng)村所獲得的較低收益，而城市的拉力主要有較高的工資水平、較多的工作機(jī)會(huì)、較好的生活條件、較完善的社會(huì)保障、較便捷的交通和基礎(chǔ)設(shè)施等。在市民化過程中，來自農(nóng)村和城市的推力和拉力相互作用，相互博弈，形成不同的階段。在“流入”階段，農(nóng)村推力和城市拉力共同作用促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村退出，流入城市，這一階段、產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地制度和完善的城市就業(yè)制度是農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵。在“遷入”階段，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市有了固定的工作和住所，他們的市民化意愿會(huì)增強(qiáng)，希望獲得城市身份的認(rèn)同，與此同時(shí)，城市對(duì)外來人口的排斥作用也會(huì)增強(qiáng)，對(duì)其市民化產(chǎn)生強(qiáng)大的外推力，導(dǎo)致城市“流而不遷”現(xiàn)象，一部分人被迫返回農(nóng)村。在“融入”階段，鄉(xiāng)村拉力變大，隨著道路及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，鄉(xiāng)村綜合環(huán)境大為改善，作為現(xiàn)代人回歸自然、釋放壓力、寄托鄉(xiāng)愁的重要依托，在城市病凸顯的當(dāng)下，鄉(xiāng)村休閑多樣的生活方式對(duì)城市人口具有莫大的吸引力，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)從單向向雙向轉(zhuǎn)變，最終朝著城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。

1.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然邏輯與深刻挑戰(zhàn)

根據(jù)《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，在當(dāng)年16 821萬(wàn)外出農(nóng)民工中，只有3 578萬(wàn)農(nóng)民工舉家外出，占比僅21.27%，意味著大多數(shù)外出農(nóng)民工仍然與家人城鄉(xiāng)分離，這種家庭城鄉(xiāng)撕裂型遷移模式顯然難以使農(nóng)民工在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活，城市也難成為大多數(shù)農(nóng)民工的最終歸宿。

農(nóng)業(yè)人口朝城市轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高必然結(jié)果，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和擴(kuò)大內(nèi)需的必然選擇。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是改變居民的戶籍，也不僅僅是成本問題，而且是一個(gè)更為深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)、行為、心理和身份認(rèn)同等社會(huì)融合問題，即使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口取得了“市民”資格，若不能較好地融入城市，則新矛盾仍然會(huì)產(chǎn)生，從而影響社會(huì)的良性運(yùn)行與健康協(xié)調(diào)發(fā)展[14]。外來人口進(jìn)入城市后，在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保險(xiǎn)、文化適應(yīng)、身份認(rèn)同等方面顯著低于城市居民，這在大城市表現(xiàn)尤為突出。另一方面，外來人口向大城市集聚的同時(shí)，也加劇了大城市的城市問題，形成人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難、半城鎮(zhèn)化突出等城市病。因此，當(dāng)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)，在城市內(nèi)部又產(chǎn)生了新的二元結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)交往的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，即社會(huì)交往囿于轉(zhuǎn)移人口群體內(nèi)部，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市生活的“防御性認(rèn)同”或“拒斥性認(rèn)同”，進(jìn)而難以融入城市社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，更嚴(yán)重的是給城市發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[15]。

總體而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨三大挑戰(zhàn)。一是就業(yè)挑戰(zhàn)。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速下行對(duì)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成了較大的沖擊，大量農(nóng)民工不得不尋求就業(yè)轉(zhuǎn)移，這讓從事低端化、粗放型和勞動(dòng)密集型加工型產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工面臨更為嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。二是收入挑戰(zhàn)。農(nóng)村戶籍被賦予了愈來愈多的權(quán)益，其潛在的或可預(yù)期的增值空間讓其間的農(nóng)民感到土地能帶來愈來愈多的收益。是否值得放棄農(nóng)村戶籍而去獲取一個(gè)城鎮(zhèn)戶籍，這是當(dāng)前多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在面臨抉擇時(shí)必然思考的一個(gè)問題。三是城鎮(zhèn)化逆轉(zhuǎn)挑戰(zhàn)。盡管年輕的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城意愿強(qiáng)，但年老者更傾向于返鄉(xiāng)，受就業(yè)和收入挑戰(zhàn)影響，第一批進(jìn)城的中老年農(nóng)民工不得不返回農(nóng)村。四是公共服務(wù)挑戰(zhàn)。由于人口整體文化素質(zhì)不高，權(quán)益表達(dá)渠道較窄，其利益訴求難以在城市公共政策中得到充分反映。權(quán)益的“弱表達(dá)”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)形態(tài)的“被塑造”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)平等獲得教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)。

2 長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的演變特征

2.1 城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，成為農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的主要誘因 2010年以來，長(zhǎng)沙市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入有較快增長(zhǎng)，2017年長(zhǎng)沙市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為2010年的2.01倍，農(nóng)村居民人均可支配收入是2010年的2.57倍，總體而言，大部分年份農(nóng)村居民人均收入增長(zhǎng)速度高于城市，但2016年以后，城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度開始快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)收入差距有進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。由表1可知，2010—2017年長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距從2.19下降到1.72，但城鎮(zhèn)居民收入與農(nóng)民收入之間的絕對(duì)差額由12 706.63元擴(kuò)大到19 588元，絕對(duì)差額擴(kuò)大了54.16%。顯然，農(nóng)民增收的任務(wù)仍然很重，受農(nóng)村產(chǎn)業(yè)局限的影響，農(nóng)民增收只能從城市尋求突破，這也成為長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)剩余人口流向城市的重要?jiǎng)右颉?/p>

2.2 城市集聚能力不斷增強(qiáng)，人口總量持續(xù)上升

受長(zhǎng)期“城市偏向”政策的影響，長(zhǎng)沙市城市收入水平、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障條件均高于農(nóng)村，從而對(duì)鄉(xiāng)村人口形成了比較強(qiáng)的吸引力。由表2可知，2010年長(zhǎng)沙市常住人口613.87萬(wàn)2017年長(zhǎng)沙市常住人口達(dá)到791.81萬(wàn)，17年增長(zhǎng)177.94萬(wàn)，體現(xiàn)了長(zhǎng)沙市較強(qiáng)的人口吸納能力。2000—2017年，長(zhǎng)沙市戶籍人口增加了125.60萬(wàn)，同一時(shí)期自然增長(zhǎng)人數(shù)為58.13萬(wàn)，即長(zhǎng)沙市接受新入籍人口為67.47萬(wàn)，同時(shí)，長(zhǎng)沙市常住人口數(shù)量大于戶籍人口數(shù)量，2010年兩者之間的差值為30.68萬(wàn)，2017年為83.02萬(wàn)，若不考慮長(zhǎng)沙市戶籍人口的流出，則長(zhǎng)沙市仍有大量未獲戶籍的外來人口，根據(jù)長(zhǎng)沙市現(xiàn)有發(fā)展階段及產(chǎn)業(yè)形態(tài)可以判斷，常住人口中絕大多數(shù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)象。人口是產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，依靠人口遷入紅利，長(zhǎng)沙市2018年GDP突破1.1萬(wàn)億元，占全省的1/3，現(xiàn)已形成工程機(jī)械、食品、材料、電子信息、汽車、文化創(chuàng)意和旅游7個(gè)千億產(chǎn)業(yè)。但另一方面，受長(zhǎng)沙市虹吸效應(yīng)的影響，湖南省鄉(xiāng)村地區(qū)人口持續(xù)流出，伴隨著資金、技術(shù)等要素的流失，鄉(xiāng)村發(fā)展條件不斷惡化，不少地區(qū)形成了“空心村”，農(nóng)村成為老人、兒童、婦女的留守地，大量土地閑置等問題突出，鄉(xiāng)村振興逐步提上日程。

2.3 人口流動(dòng)的空間分化明顯，中心城區(qū)極化作用增強(qiáng)

近年來，長(zhǎng)沙市的外來人口規(guī)模在不斷增加，如2017年流入人口達(dá)到83.01萬(wàn)，占到全市常住人口的10.5%，表明外來務(wù)工人員群體已經(jīng)成為長(zhǎng)沙當(dāng)前以及未來勞動(dòng)力供給的重要來源，同時(shí)，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的差距，是吸引人員流動(dòng)的主要因素，調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，流動(dòng)人口分布集聚效應(yīng)明顯，近九成流入城鎮(zhèn)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)是流動(dòng)人口流入的首選地。①?gòu)膮^(qū)縣（市）的分布看，2000—2017年寧鄉(xiāng)市和瀏陽(yáng)市一直是人口流出地，望城區(qū)在2015年以前，只有2014年流入人口為正，其他年份均為負(fù)，除此之外，長(zhǎng)沙市其他5區(qū)和長(zhǎng)沙縣人口流入一直為正，這說明長(zhǎng)沙市的對(duì)外吸引力在逐步提升，對(duì)外交流也較以前頻繁。但從分類別看，跨省流入人口不如省內(nèi)流入人口，且跨省流入人口增幅在2012年后有下降趨勢(shì)，表明長(zhǎng)沙市對(duì)省外的吸引力仍有待加強(qiáng)。②從人口流入強(qiáng)度看，2000—2017年雨花區(qū)是人口流次最多的地區(qū)，18年累計(jì)流入243.55萬(wàn)人次，其次為岳麓區(qū)，流出人次最多的地區(qū)是寧鄉(xiāng)市，累計(jì)流出222.46萬(wàn)人次，其次是瀏陽(yáng)市，累計(jì)流出151.31萬(wàn)人次。③從增長(zhǎng)動(dòng)力看，岳麓區(qū)戶籍人口增長(zhǎng)率明顯高于其他各區(qū)縣（市），特別是近年來隨著湘江新區(qū)建設(shè)，長(zhǎng)沙大力推進(jìn)跨江發(fā)展，2000—2017年岳麓區(qū)年平均增長(zhǎng)率高達(dá)4.99%，雨花區(qū)增長(zhǎng)動(dòng)力也十分強(qiáng)勁，年平均增長(zhǎng)率達(dá)3.38%。④從空間上看，中心城區(qū)的極化作用正在增強(qiáng)，人口流入中心從雨花區(qū)逐漸過渡到5區(qū)1縣（圖1）。

2.4 農(nóng)村吸引力正逐步增強(qiáng)，農(nóng)民工總量逐年回落

2015年以前，長(zhǎng)沙市非常住人口一直保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，從2015年開始，長(zhǎng)沙市非常住人口開始回落，從2015—2017年，長(zhǎng)沙市非常住人口由234.54萬(wàn)下降為234.32萬(wàn)，雖然下降趨勢(shì)不是很明顯，但該信號(hào)反映了新常態(tài)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新特征，即農(nóng)業(yè)人口離開農(nóng)村的意愿逐漸減小。2012年起，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口逐年減少，農(nóng)村務(wù)農(nóng)的存量勞動(dòng)力年齡偏大，技能偏低，轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)尤其是外出就業(yè)的意愿和能力遞減。

調(diào)查表明，農(nóng)民工返鄉(xiāng)的原因主要有3種：第一是被動(dòng)返鄉(xiāng)，長(zhǎng)沙市第一代農(nóng)民工，為全市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但他們?cè)诔鞘卸嘣诘图寄艿男袠I(yè)或低要求的崗位，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力非常弱，且缺少社會(huì)保障，隨著年齡的增長(zhǎng)，城市能給予他們的就業(yè)機(jī)會(huì)越來越少，第六次人口普查表明，長(zhǎng)沙全市60歲及以上人口達(dá)96.09萬(wàn)，占總?cè)丝诒戎貫?3.6%，超過城市人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)3.6百分點(diǎn)，隨著老齡化步伐的加快，多數(shù)大齡農(nóng)民工回鄉(xiāng)養(yǎng)老實(shí)際上是一種無奈的生存選擇。第二是主動(dòng)返鄉(xiāng)， 2015年起國(guó)家大力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提高了部分新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)的積極性，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入逐漸增加，長(zhǎng)沙市農(nóng)村道路、水電、通訊等公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村文化教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平大幅度提高，農(nóng)村居住條件和生存環(huán)境與城市的差距不斷縮小，特別是隨著國(guó)家直接補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策實(shí)施，不僅讓農(nóng)民富了起來，而越來越多的農(nóng)民覺得農(nóng)業(yè)是有希望的產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上，一批“愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)”新農(nóng)民選擇回到農(nóng)村，成為鄉(xiāng)村振興的中堅(jiān)力量。第三是返鄉(xiāng)躊躇者，主要是持觀望態(tài)度的農(nóng)民工，這部分人是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要對(duì)象，但受政策約束，他們的市民化之路并不通暢，一方面農(nóng)村資產(chǎn)資本化和退出通道不暢，很多農(nóng)民擔(dān)心落戶會(huì)失去農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益。中國(guó)社科院“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，約50%農(nóng)民工不想進(jìn)城[16]。另一方面，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸松動(dòng)，農(nóng)村戶籍被賦予越來越多的權(quán)益，在農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍比較中，農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)戶籍及其附著權(quán)益判斷發(fā)生了改變，是否值得放棄農(nóng)村戶籍去獲取一個(gè)城鎮(zhèn)戶籍，成為當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨抉擇時(shí)必然思考的一個(gè)問題。

2.5 城鄉(xiāng)居民隔閡增加，城市排斥力明顯上升

長(zhǎng)沙市非常住人口減少的另外一個(gè)原因是城市排斥力不斷上升，盡管長(zhǎng)沙實(shí)行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度改革，拆除了“顯性戶籍墻”，但包含諸多戶口福利的“隱性戶籍墻”并沒有完全拆除。受城鄉(xiāng)偏見的影響，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保險(xiǎn)、文化適應(yīng)、身份認(rèn)同等方面低于“城里人”。經(jīng)濟(jì)上，長(zhǎng)沙市外來人口多在制造業(yè)和建筑業(yè)等行業(yè)，與雇主或單位多沒有簽訂勞動(dòng)合同，工資收入較低，且面臨工資被拖欠的風(fēng)險(xiǎn);文化上，多數(shù)農(nóng)民工文化素質(zhì)不高，缺乏文化自信，將自己定位為農(nóng)民或復(fù)雜的邊緣人，據(jù)抽樣調(diào)查，2017年長(zhǎng)沙市農(nóng)村住戶勞動(dòng)力中，未上過學(xué)占0.58%，小學(xué)文化程度占14.27%，初中文化程度占54.29%，高中文化程度占22.16%，大學(xué)?？莆幕潭日?.15%，大學(xué)本科及以上文化程度占2.55%;在社會(huì)參與上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益表達(dá)意愿缺失，多數(shù)農(nóng)民工在思想觀念、政治意識(shí)、思維方式等方面的表達(dá)缺乏主動(dòng)性，較少積極去維護(hù)自身權(quán)益，且作為外來人口不能參與基層民主選舉和參加社區(qū)管理，在城市政治生活中沒有影響力和發(fā)言權(quán)，大部分進(jìn)城農(nóng)民工平常多與自己的老鄉(xiāng)或工友交流，業(yè)余時(shí)間也主要是看電視、上網(wǎng)和休息，社會(huì)參與程度不高。

2.6 城市公共服務(wù)資源進(jìn)一步稀釋，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本壓力大

近年來，長(zhǎng)沙市集聚了大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，導(dǎo)致新老城市居民基本公共服務(wù)供需矛盾產(chǎn)生。盡管基本公共服務(wù)總量增加，但增量不足以彌補(bǔ)大量外來人口流入的缺口，教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)資源逐漸稀釋，進(jìn)而導(dǎo)致原有居民實(shí)際獲得量下降，引發(fā)城鎮(zhèn)原有居民的不滿。為確保所有市民享受城市公共服務(wù)資源，需要加大投入力度，并建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。預(yù)計(jì)到2020年，長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量約為170萬(wàn)，人均成本約15.66萬(wàn)元，總成本約為2 663億元，無疑會(huì)給政府、企業(yè)和個(gè)人帶來較大的成本壓力。

3 新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策調(diào)整與優(yōu)化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化核心是使農(nóng)民工成為真正意義上的市民。當(dāng)前長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，一方面，戶籍制度改革并不能完全消除城鄉(xiāng)居民之間的隔閡，造成了居民在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、生活方式、消費(fèi)類型以及居住條件等方面的分化，隨著國(guó)家對(duì)村和農(nóng)業(yè)重視程度的提高，農(nóng)村戶口的含金量不斷上升，如果現(xiàn)有土地制度改革無法突破，農(nóng)民工轉(zhuǎn)變身份的意愿會(huì)變小。另一方面，國(guó)家已經(jīng)將長(zhǎng)沙作為新一輪城市化和工業(yè)化的重點(diǎn)地區(qū)，長(zhǎng)沙作為省會(huì)城市，其職能發(fā)揮、湘江新區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)株潭城市群整合等都需要大量的人口和產(chǎn)業(yè)支撐，為長(zhǎng)沙市人口集聚創(chuàng)造了比較優(yōu)勢(shì)。這兩方面也導(dǎo)致了農(nóng)民工流而不遷、不愿意轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象愈加普遍，在一定程度上都對(duì)長(zhǎng)沙市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

3.1 從思想上認(rèn)識(shí)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的辯證關(guān)系，清除政策的制定和執(zhí)行的思想桎梏

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，一些地方出現(xiàn)了一些誤解，認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互排斥和對(duì)立，有人認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略造成資源的浪費(fèi)與錯(cuò)配，有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戰(zhàn)略會(huì)使農(nóng)村人口減少，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落。但實(shí)際上，兩者相互依存，相互促進(jìn)。農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?，農(nóng)民工外出務(wù)工經(jīng)歷對(duì)農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄積累、人力資本培養(yǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)建等方面起著重要作用，可顯著提高農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)概率。將兩者看成對(duì)立面，將帶來農(nóng)村人地關(guān)系及各種社會(huì)矛盾增加，進(jìn)而延緩農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。另一方面，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村振興都是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。長(zhǎng)沙市的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速擴(kuò)張可以為農(nóng)民帶來大量的就業(yè)崗位與機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生活富?！蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序推進(jìn)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的減少有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺”的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村的“治理有效” 也能倒逼城市的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市多元化和現(xiàn)代化。

3.2 從戰(zhàn)略上高度重視人口集聚對(duì)城市發(fā)展的重要作用，為長(zhǎng)沙建設(shè)中心城市提供支撐

目前國(guó)家公布的國(guó)家中心城市中，北有武漢，南有廣州，東有上海、杭州，西有重慶、成都，均對(duì)湖南的發(fā)展空間形成了擠壓，湖南發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，形勢(shì)逼人。為縮小差距，將省會(huì)長(zhǎng)沙打造成為一個(gè)千萬(wàn)人口規(guī)模以上的巨型核心城市，形成極化和輻射中心，輻射帶動(dòng)株洲、湘潭、岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、衡陽(yáng)、婁底等城市的發(fā)展，形成可比肩武漢的大都市區(qū)，是21世紀(jì)湖南發(fā)展騰飛的百年大計(jì)。一是跳出長(zhǎng)沙看長(zhǎng)沙，立足全國(guó)看長(zhǎng)沙。國(guó)家一系列規(guī)劃中明確長(zhǎng)沙是“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市，擁有“兩型”社會(huì)試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、湘江新區(qū)、“中國(guó)制造2025”試點(diǎn)示范城市、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、軍民融合示范基地等國(guó)家級(jí)平臺(tái)。這些平臺(tái)都是長(zhǎng)沙發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，這些平臺(tái)用好了、落地了，城市的人口集聚能力自然也就提高了，建設(shè)國(guó)家中心城市就有了可靠的依托。二是當(dāng)前全國(guó)選擇了8個(gè)區(qū)域開展全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，長(zhǎng)沙雖然沒有包括在內(nèi)，但仍然可以自行設(shè)計(jì)形成系統(tǒng)方案，就各創(chuàng)新難點(diǎn)和重點(diǎn)逐個(gè)向國(guó)家申請(qǐng)先行先試的權(quán)利。長(zhǎng)沙市可以在戶籍、土地、城鄉(xiāng)公共資源配置、財(cái)政和金融政策進(jìn)行探索，并懇請(qǐng)省委、省政府高位協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)長(zhǎng)沙發(fā)展的支持。

3.3 從戰(zhàn)術(shù)上創(chuàng)新農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移思路，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂

長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化從戰(zhàn)術(shù)上需要解決三方面的問題。一是農(nóng)民工進(jìn)城意愿問題。當(dāng)前全省廣大農(nóng)民工退出農(nóng)村機(jī)會(huì)成本過高，如果進(jìn)城農(nóng)民工無法獲得其自身承包土地、宅基地及住房的財(cái)產(chǎn)性收入，其市民化的意愿將降低。基于此，長(zhǎng)沙市需建立完善農(nóng)民“離得開”的農(nóng)村配套政策體系，在不損害農(nóng)民利益的前提下，允許農(nóng)地在集體內(nèi)動(dòng)態(tài)化流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。通過試點(diǎn)農(nóng)村土地交易中心，允許城市落戶農(nóng)民通過交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓其承包地、宅基地及住房。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民將集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。二是農(nóng)民工進(jìn)城后的適應(yīng)問題?，F(xiàn)有城鄉(xiāng)分割語(yǔ)境下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女融入過程中可能遇到各種“社會(huì)隔離與排斥”機(jī)制，以及城市居民“污名化”等評(píng)價(jià)圖式問題[15]，農(nóng)民工在遷移過程中改變了習(xí)以為常的物理空間，開啟了一個(gè)新的意義世界，帶來一種社會(huì)適應(yīng)期的身份焦慮[17]。長(zhǎng)沙市應(yīng)大力建設(shè)包容性城市，包括社會(huì)包容、政治包容、經(jīng)濟(jì)包容和文化包容4個(gè)維度，讓外來人口在精神、文化、政治上真正融入城市社會(huì)，減少其城市融入的阻礙。三是城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的動(dòng)能問題。長(zhǎng)沙市戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直低于常住人口城鎮(zhèn)化率，受地方政府財(cái)力制約，城市融入、社會(huì)公共服務(wù)非均等化等問題突出，人地矛盾等負(fù)外部性效應(yīng)日益激化。對(duì)此，在長(zhǎng)沙市推進(jìn)“人地錢”掛鉤制度，即將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口化數(shù)量、建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行動(dòng)態(tài)掛鉤，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民、土地指標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼三者的有機(jī)銜接，有助于激勵(lì)和引導(dǎo)地方政府加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，為縮小城鄉(xiāng)差距提供內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能。

4 結(jié)論與討論

世界城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民是理性的，只要轉(zhuǎn)移后的預(yù)期凈收入高于農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就會(huì)源源不斷流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)這一假設(shè)，學(xué)者們構(gòu)建了諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推-拉理論等解釋農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的動(dòng)力機(jī)制，并開展了實(shí)證研究，為長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了參考。受長(zhǎng)沙建設(shè)國(guó)家中心城市等政策利好的影響，長(zhǎng)沙市人口集聚能力不

斷上升，中心城區(qū)的人口集聚能力不斷增強(qiáng)。但同時(shí)，由于外來人口稀釋了城市有限的公共資源，原有居民對(duì)新來人口的排斥力也在不斷上升，進(jìn)城農(nóng)民工面臨經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)交往等方面的隔離。另一方面，隨著國(guó)家政策由“城市偏向”逐漸向“農(nóng)村偏向”轉(zhuǎn)移，農(nóng)村戶口的含金量越來越高，農(nóng)民工進(jìn)城并不必然改變戶籍，對(duì)長(zhǎng)沙市城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)?；诖耍L(zhǎng)沙市實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戰(zhàn)略首先需要從理論高度上認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)一性;其次，從戰(zhàn)略高度上認(rèn)識(shí)長(zhǎng)沙建設(shè)千萬(wàn)人口級(jí)別中心城市的緊迫性;最后，從戰(zhàn)術(shù)上創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口思路，穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

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