高利紅，徐 璽

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

森林法因具有法律功能定位的復合型、規(guī)范對象的復雜性以及利益主體多元性特點對法律規(guī)制提出了綜合性調(diào)整需求，在森林保護與利用、培育活動中應涵蓋多元利益主體在內(nèi)的動態(tài)平衡，實現(xiàn)多元化利益訴求與價值保障目標。新修訂的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）突出了森林多元效益的統(tǒng)一，對促進森林資源永續(xù)利用具有重要意義。但目前《森林法》仍偏重于政府管理，突出表現(xiàn)為政府主導型的生態(tài)治理體制與多元共治的生態(tài)治理理念相悖。［1］其制度缺陷的內(nèi)在根源是仍遵循“管制法”路徑，以行政管理為基本手段，森林保護與管理體制割裂了企業(yè)、民眾、社區(qū)、社會組織等主體與森林的聯(lián)系，多元主體參與森林保護的訴求沒有得到充分保障。

在多元共治理念缺失的背景下，《森林法》存在內(nèi)生性不足和制度設計問題，在森林保護合作共治中表現(xiàn)為不同主體間的目標差異、結(jié)構失衡以及協(xié)同無效等困境。多元主體的利益訴求、價值目標及治理結(jié)構的復雜性決定僅僅依靠政府單一的管理模式無法完全解決復雜的森林資源問題，為了更好實現(xiàn)森林的多元價值功能，契合現(xiàn)代林業(yè)治理體系的目標要求，構建由政府、企業(yè)、社會組織、公眾共同參與的森林保護多元共治機制乃應有之義。中國法治的發(fā)展路徑需在重視法律文化傳統(tǒng)與實際的基礎上充分挖掘與利用本土資源，［2］創(chuàng)新森林生態(tài)保護治理理念在某種意義上亦是一種歷史回歸，產(chǎn)生于本土的清代森林保護多元共治的理論與實踐需要我們進行深入研究，為構建符合現(xiàn)代多元共治理念的森林保護法律制度提供有益的歷史借鑒。

一、多元共治理念的產(chǎn)生與發(fā)展

近年來，對多元共治的理論探索逐漸成為學界一項引人注目的工作。中國多元共治理論正在由初步的探索階段向深入闡釋階段穩(wěn)步邁進，呈現(xiàn)出“百家爭鳴”的研究態(tài)勢。從對多元共治理論的總體規(guī)定性等寬泛論述，到藉由不同領域視角對多元共治進行解構性的細致研究，無不彰顯出多元共治在學界前沿探索中的顯著價值。已有的綜述性文章［3］大多認為“多元共治”與哈肯的協(xié)同理論、奧斯特羅姆的多中心治理理論有著密切聯(lián)系，主張在借鑒國外多元共治思想的基礎上，不應僅靠政府運用政治權威對社會事務進行單一管理，而是要形成一個蘊含“國家、社會和市場”的多元化架構協(xié)同運作，形成各主體聯(lián)動，互相制衡的管理過程。雖然這些對介紹和梳理多元共治理論甚有裨益，但對進一步深化富有中國特征的多元共治理論的探索工作卻鮮有臂助。

當前多元共治的理論研究目標應契合于中國的社會時代，透過不同的研究視角對多元共治進行理論溯源。多元共治并不是西方行政管理范式轉(zhuǎn)換的新現(xiàn)象，我國古代早就有這種治理思想，散見于各類古典文籍之中。例如《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《漢書·趙廣漢傳》：“壹切治理，威名遠聞?！薄犊鬃蛹艺Z·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”皆蘊含了關于治理的思想?！抖Y記·禮運》中的“大道之行也，天下為公”，即體現(xiàn)我國傳統(tǒng)社會的多元共治理念。明清時代很多學者也曾提出“人君與天下共”，亦含有共治之思想。［4］中國古人通過深入的觀察和對實踐生活的總結(jié)，這種“多元共治”理念得到了更全面的論證和具體的豐富。從“治理”到“多元共治”，其意涵產(chǎn)生了由單一控制向互相協(xié)作的巨大轉(zhuǎn)變，即包含治理主體的多元趨向，不斷吸納社會各方力量，不再僅限于政府單一主體。治理權力運行模式的轉(zhuǎn)變，不再強調(diào)以往自上而下的單維運作，而是注重上下互動的協(xié)調(diào)過程。［5］

當代中國對于多元共治的研究不應局限在西方研究范式之內(nèi)，而應植根于中國歷史闡釋之中，亦將發(fā)揮出獨到的理論價值與實踐導向作用。中國傳統(tǒng)社會不僅存在多元共治理念，并在基層社會結(jié)構中呈現(xiàn)出多元共治之形式。以清代森林保護為視角觀之，其表現(xiàn)為以宗族、鄉(xiāng)紳、民間組織等各類社會組織參與的多元主體結(jié)構，以宗族族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、行規(guī)行約為森林治理的主要依據(jù)以及針對森林糾紛的多元解決機制，形成了傳統(tǒng)中國獨具特色的森林保護多元共治法律制度，并在民俗差異、環(huán)境狀況不一、信息相對落后的遼闊國土上實現(xiàn)了多元主體協(xié)同治理之圖景。

二、清代森林保護多元共治的理論與實踐

（一）清代森林保護多元共治思想

1.森林保護與防災思想

清代大量的護林碑都有關于森林保護的論述，其對于保護森林生態(tài)環(huán)境的重視，內(nèi)含了人與自然和諧相處的智慧，并演化出豐富的生態(tài)保護與資源利用思想。在乾隆四十六年（1781年），云南地區(qū)立下禁碑：“山之興旺不竭者，則在林木之蔭翳。樹木之茂盛，然后龍脈旺相、泉水汪洋?！蓖伟四辏?869年）黎平縣立禁碑：“凡龍山一草一木，不得妄砍?！痹颇掀斩孪揉l(xiāng)于乾隆六十年立《為公禁》碑：“箐養(yǎng)樹木，以厚水源，雍蔭田畝?！备＝ǖ貐^(qū)立于乾隆三十四年的禁碑：“歷久留植樹木，原系遮蔭水源，滋潤田地。”巧氏宗族的《祠規(guī)》規(guī)定：“祖墳蔭木，各房子孫宜加保護，不得越地盜砍盜伐，如犯，以不孝罪論，除聞官究治外，仍削名出族?！保?］由此可見，清代對于森林保護的規(guī)定較為全面，不僅從保護對象上，重視森林保護與水土保持之間的關系，而且不同主體參與其中，尤其是各類民間組織參與森林保護的活動異常繁榮。

2.森林多元效益思想

清代提倡植樹護林的行為，深刻反映了對于森林生態(tài)、經(jīng)濟、社會價值的關注。例如俞森在《種樹說》一書中詳細論述了他對林業(yè)發(fā)展的看法，對種樹的益處具有深刻的認識，并對林業(yè)的功能做出了概括，總結(jié)了林業(yè)發(fā)展的制約因素，提出了政府要重視下達樹令，鼓勵民眾植樹造林。［7］乾隆年間直隸省無極縣知縣黃可潤提倡全民植樹，改造沙荒。制定鼓勵民眾植樹章程，有意識地將沙地造林作為治沙的手段，效果顯著，對于今天也有重要的借鑒意義。中國古人理想的生存環(huán)境常被形容成“山川秀發(fā)”“綠林陰翳”的山水勝地，民間社會提倡植樹造林還表現(xiàn)出對林木綠化景觀生態(tài)思想的追求，體現(xiàn)了對于森林多元效益認識的深化。

（二）清代森林保護主體結(jié)構

清代，政府、宗族組織、鄉(xiāng)紳、民間自治組織等多元主體通過不同形式參與到森林保護之中，基于多元主體的協(xié)調(diào)合作達到最大程度的動員資源，形成了森林保護多元共治法律制度，并在實踐中發(fā)揮著重要作用。

1.政府

清代歷朝政府都較為重視植樹造林，無論是經(jīng)濟繁榮的康乾盛世，還是國運衰微的清末，無論是中央政府，還是地方官員，都采取各種措施植樹造林，保護生態(tài)。［8］政府在保護森林資源過程中頒布了大量的法律法規(guī)和政策，從保護的手段來看，既有直接的保護政策如嚴禁砍伐森林，又有間接的保護政策如減免對生態(tài)資源的稅收，既有積極的措施鼓勵植樹造林，也有禁止性的措施如嚴禁破壞水源林；從保護政策的效力來看，既有皇帝發(fā)布的最高諭旨，又有基層官吏頒布的小范圍法令；從保護力度來看，既有對亂砍濫伐行為的刑罰處罰，也有鼓勵植樹造林的勸諭令。

（1）封禁政策

封禁政策是清代保護森林的主要措施，所謂封禁山林，即不得隨意開墾圍獵、砍伐放牧以保證林木生長。清代的封禁以東北地區(qū)和圍場封禁為主，客觀上對當時的森林保護起到了較為積極的作用。清代封禁山林制度最為著名的是熱河木蘭圍場，木蘭圍場于康熙二十年（1681年）建立，其山深林茂是皇家狩獵之地。［9］封禁措施于順治年間開始修筑，在奉天設置籬笆并派兵防守。在此期間，圍場林木以及動物資源得到了較好的保護。

（2）盜伐林木的處罰法規(guī)

清代森林立法中對于亂砍濫伐等破壞森林行為普遍適用刑事處罰，且制裁力度很大，客觀上重罰對于遏制毀林犯罪發(fā)生具有積極意義?！洞笄迓伞分嘘P于涉林犯罪的規(guī)定主要分布在《戶律》卷五，田宅、《禮律》卷十一，祭祀、《刑律》卷十八，賊盜這三部分之中。《戶律》卷五田宅中將“山場、山園”等納入，并且規(guī)定了較為詳細具體的犯罪行為，包括對林木的“盜賣”“侵占”“強占”等。另外，在量刑方面有按照危害程度的級別和處罰刑期的詳細規(guī)定。更值得注意的是其規(guī)定了涉林瀆職犯罪，詳細規(guī)定了犯罪主體、具體行為以及處罰措施。在《刑律》中，將“盜他人墳塋內(nèi)樹木”的行為詳細規(guī)定了主犯與從犯的區(qū)別。［10］

（3）鼓勵植樹造林的法令

清代頒布的關于森林保護與管理的法律詔令主要表現(xiàn)為鼓勵植樹造林。清代中央政府比較重視對森林的保護以及積極提倡植樹造林，發(fā)展林業(yè)。例如雍正二年（1724年）頒布諭令：“舍旁田畔，以及荒山曠野，量度土宜，種植樹木。桑柘可以飼蠶，棗栗可以佐食，桕桐可以資用，即榛楛雜木，亦可以供炊爨，其令有司督率指畫，課令種植。仍嚴禁非時之斧斤，牛羊之踐踏，奸徒之盜竊，亦為民利不小?！辈⑶易尮賳T“各體朕拳拳愛民之意，實心奉行”。［11］光緒三十二年（1906年）農(nóng)工商部上呈《酌擬獎給商勛章程折》建議朝廷對于植樹造林達五千株以上并且成材被利用者，授予其三等商勛，并請賞加四品頂戴。［12］對于籌辦農(nóng)林公司的，地方官員不僅要給予保護，還應當支持并為其提供便利。［13］

（4）地方性植樹護林法規(guī)

除中央發(fā)布諭旨外，地方官員也發(fā)布了大量保護森林資源的地方性法規(guī)，主要包括曉諭、禁示、文告、規(guī)約等。地方政府在森林保護過程中體現(xiàn)出政府與民間的互動與合作，清代護林碑數(shù)很多，都是起由于民眾的報案或請求，地方政府以此為契機發(fā)布法令，地方政府將司法判例與民間力量融合在一起，共同發(fā)揮作用保護生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)存于廣西鐘山縣的《永禁大由、龍骨等山碑》就是一個典型的例證。大由、龍骨二山是當?shù)啬洗?、大由二村所有的公山，為了謀取非法利益，個別無知村民將大由山私自發(fā)給外來人員開墾，并砍伐山上樹木。二村村民通過向官府集體訴訟維護了公山權益，懲罰了不法分子之后，還將該案的判決結(jié)果刻碑公示，其中蘊涵的法律原理和處罰規(guī)定作為判決書的一部分公之于眾，使民眾在了解案情的過程中也獲悉了與此相關的生態(tài)信息，提升群眾的生態(tài)保護意識，這對今后同類案件起到了警示和預防作用。地方政府官員能體察民情，如民所請，發(fā)布相關命令，極大激發(fā)了群眾保護生態(tài)的積極性和主動性，為調(diào)動社會各階層力量保護生態(tài)創(chuàng)造了條件。［14］

2.宗族組織

各宗族組織通過制定護林育林的宗法族規(guī)保護森林，關于森林保護的宗法族規(guī)大多以森林保護碑刻呈現(xiàn)，一般是由當?shù)卮迓浠蜃谧宄蓡T集議，形成詳細的文字材料，然后報請當?shù)毓俑畬徟?，最后以官府名義頒發(fā)告示。這些告示以書面形式公布，但由很多被勒石豎碑于祠堂或田地。其具體內(nèi)容基本上包括獎賞性措施、禁止性事項及懲戒性規(guī)定，其中禁止性事項與懲戒性規(guī)定較為突出，例如清嘉慶二年《祁門環(huán)砂村告示即永禁碑》：“縱火挖樁，在所必禁；松、杉二木，在所必蓄。違者，罰戲一臺。但恐日后犯規(guī)不遵，硬頑難制，謹粘養(yǎng)山合墨，呈叩恩賞示禁，永垂警后。始振文風，繼興地利，世世被澤等情到縣?！庇纱丝梢?，對違反碑刻禁令的行為人，規(guī)定了較為具體的懲罰措施，操作性很強。除了罰戲的懲罰外，還有較為嚴厲的送官究治懲罰措施。例如《清乾隆五十九年（1794年）四月休寧浯田嶺嚴禁召棚民種山碑》《清咸豐七年（1857年）六月績溪大坑口奉憲永禁碑》和《清嘉慶八年（1803年）十月休寧浯田嶺嚴禁私召棚民入山墾種碑》等就是如此。［15］這些體現(xiàn)了森林資源在民間社會生產(chǎn)與生活中的重要作用，一旦山林受到侵害，民間社會與政府充分互動共同加強對森林的保護，其作用是巨大的。

3.鄉(xiāng)紳

清代鄉(xiāng)紳是社會力量的代表者，是當?shù)厣缛旱暮戏ù聿⑶夷軌蚺c政府共同商議實際參與到地方事務之中。［16］在民間保護森林資源的實踐活動中，鄉(xiāng)紳階層作為民間核心力量發(fā)揮了重要的帶頭作用。首先，鄉(xiāng)紳關于植樹造林的號召力與經(jīng)費補充功能。例如趙州紳士積極踴躍植樹造林恢復山林植被，并且在當?shù)剜l(xiāng)紳的努力下，“山林頓覺生色矣”。鶴慶大水渼村山場因樵采、兵亂等原因而為荒地，當?shù)剜l(xiāng)紳積極參與，率先植樹造林。立于光緒年間的《大水渼護林石碑》記載了之前公山的林木茂盛，但因世道猖狂，當?shù)氐臉淠颈M被燒毀，其中有前輩生員趙大椿、張口、張暄、軍功趙玉振四君倡首共同商約：每戶出人栽培松樹，……迄今松樹成林，但可以為材用。［17］因為當?shù)剜l(xiāng)紳倡議出資連年植樹造林，最后松樹成林，造福鄉(xiāng)梓。其次，鄉(xiāng)紳階層主持民間規(guī)約的制訂并負責管理規(guī)約的具體執(zhí)行。劍川州新仁里禁止砍伐林木的鄉(xiāng)約由“合村紳耆共同議約”；鄧川州蓮曲村的護林章程，管事老人主持并攜“合村士庶”勒石立碑；南縣恩多摩乍村禁止砍伐龍?zhí)稑淠镜囊?guī)約也是“邀本約紳者”制訂。最后，在具體管理和執(zhí)行方面，士紳還負責對盜伐濫采進行處罰。例如浪穹新生邑公山林木被人盜伐，“晝刊夜伐，斧斤相尋”，“邑中紳耆庶民，極目傷心，爰約數(shù)十人，踴躍贊襄，遂每戶嚴搜，共得罰錢三十千文，以正鄉(xiāng)規(guī)”，并訂立規(guī)章，“永定萬世章程，無論紳民，一經(jīng)拿獲，于罰制銀十兩”。［18］

4.民間自治組織

自古以來林木生產(chǎn)與當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟生活關系密切，因此都非常重視護林造林，除了訂立規(guī)約封山育林等傳統(tǒng)，還成立了許多專門養(yǎng)山護林的民間自治組織。例如祁門環(huán)溪王履和堂的養(yǎng)山會、渚口的會社、黔縣豐登路會等這些保護山林的民間組織大多是民間自發(fā)自主形成的，如乾隆四十六年黔縣十都豐登就有豐登路會的存在，此組織積極保護山林，他們按股出資，購買山場林業(yè)，最后按股分得山紅。他們購得山地后，明確規(guī)定：“不出錢者，公禁毋許入山，如違，鳴官究治，列名執(zhí)單，給于各姓合墨之內(nèi)，嗣后不但此業(yè)無分，且并風門鎖，亦毋許入山。再議刮柴山中曬，恃蠻魁挑，察出鳴眾公罰，其山林蓄養(yǎng)樹林摘茶之息，以及茲派丁余錢，公議入會生利以備兌糧，仍遞年同眼算明登賬，不得私肥。再無知入山侵害，察出公罰?！保?9］這些不同類型的民間自組織，為解決當時的社會需求發(fā)揮了重要的功能。

民間自治組織還主要表現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)，例如侗族的“款組織”、瑤族的“油鍋組織”“石牌組織”、納西族“老民會”、苗族的“議榔”等。以侗族為代表，其存在著一種以地域為紐帶的村與村、寨與寨之間的地方聯(lián)盟——“款組織”。“款組織”承擔“立法”職能。不同層次的款組織都有訂立在自己范圍使用的“款約法”，其中就包括保護山林的內(nèi)容。這些護林款約深入人心，被族人牢記，從而自覺遵守，具有廣泛的社會基礎和認同感。

（三）清代森林保護多元共治運行機制

1.協(xié)作共治的基礎：基層社會有規(guī)則的自治

隨著清代商品經(jīng)濟的發(fā)展，社會的資源結(jié)構、組織結(jié)構以及基層的社會階層都發(fā)生了分化，過去簡單劃一的利益主體不復存在，取而代之的是各種各樣的不同利益主體，多元利益主體并存使得原來國家、社會和鄉(xiāng)民之間的簡單關系開始變得復雜，多元共治思想具備了社會基礎。清代傳統(tǒng)社會形成了社會基層組織自我管理的多元共治機制，主要表現(xiàn)為宗族、村社、行幫等各類民間組織的出現(xiàn)與發(fā)展，家法族規(guī)、鄉(xiāng)約、行規(guī)行約等產(chǎn)生并逐漸成為基層社會有規(guī)則自治的依據(jù)。［20］清代的基層自治按照自生自發(fā)秩序而井然運行，其通過自治形成的包括宗族族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、少數(shù)民族習慣法在內(nèi)的多元規(guī)則，是維護基層社會穩(wěn)定的道德凝聚力和制度化保障。這些多元規(guī)則在實際中指導鄉(xiāng)民的行動并且大家都能做到自覺遵守，背后的原因在于這些規(guī)則是鄉(xiāng)民自我管理的產(chǎn)物，即“自治”的產(chǎn)物。

在森林保護方面，地方規(guī)范能夠通過自治影響政策制定，政府對保護森林的鄉(xiāng)規(guī)民約予以認可，或者直接將其提升為保護森林的政府法令，這種社會性規(guī)范反而成為森林保護的重要資源?，F(xiàn)存于廣西永福《奉示禁碑》就是典型的例證，當時臨桂西山（現(xiàn)屬永福）因太平天國運動導致大量樹木被毀壞。當?shù)氐娜罕娮园l(fā)組織恢復和保護森林植被，為了提高保護的效力和范圍，他們將保護西山生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容制定為鄉(xiāng)規(guī)民約呈送給縣政府，要求賦予官方法律效力并加以公示，當時的政府將這份鄉(xiāng)規(guī)民約提升為具有官方效力的法律文書并公示。這個案例展示了清代地方規(guī)則通過自治影響政策制定，民間與國家形成了良好的互動，這種互動建立在自治的基礎之上。［21］

2.森林保護事業(yè)中官、紳、民的協(xié)作

國家政權與民間力量在不同層面，為應對不同問題發(fā)揮著不同功用。政府往往在森林保護過程中借助地方力量實現(xiàn)共同治理的目標，多元主體在協(xié)作中構成了“官民共治”的格局。森林保護事業(yè)中官、紳、民的協(xié)作，如云南祿豐護林碑記載在當?shù)孛?、鄉(xiāng)紳積極倡議下設置專門的保護森林組織與人員，并將其職責予以明確。其中，專門保護林木的人員稱為“樹長”“山甲”等，對于護林人員的考察內(nèi)容的規(guī)定十分詳細，其中包括具體職責、考績以及品行等。后經(jīng)過當?shù)毓h并樹立石碑，其碑曰：“樹頭須公直守職，廉潔通達，如有貪婪偏失，即另行設立?！鄙郊资菢溟L的下屬并且專門負責巡山工作，其工作職責是每天必須上山巡查，不得延遲或隱匿，否則將扣除相應的工食。［22］此護林措施在當時發(fā)揮極大成效，對今天也有借鑒意義。無論地方護林碑或者宗族保護山林資源的宗法族規(guī)等，往往為了加強禁約的影響力和約束力，由族內(nèi)名人或當時鄉(xiāng)紳倡議下借助官府的認可來提升禁約的正式性與權威性，當?shù)毓h護林碑的內(nèi)容，由官方勒石垂碑。

（1）政府的制度安排

在森林生態(tài)治理體系中，政府作為治理的主體主要起著指導作用，一方面制定系統(tǒng)的政策與相關制度，使得國家、鄉(xiāng)紳、社會組織等主體之間形成一定的分工協(xié)作；另一方面還承擔著社會規(guī)范、穩(wěn)定鄉(xiāng)村的職能，政府能夠充分認識到社會規(guī)范價值，強調(diào)挖掘、運用和整合社會規(guī)范對于森林生態(tài)治理的重要性。在多元共治中，國家著眼于指導思想和法制保障等宏觀層面的建設，而具體、細化的森林保護事務由基層社會完成。［23］國家在鄉(xiāng)村中的作用從以前直接的全面介入轉(zhuǎn)為間接、有選擇的參與，放權把一部分職能轉(zhuǎn)交給一些社會組織，由這些組織來進行執(zhí)行，使其成為國家治理體系的重要組成部分。這些組織代表國家成為鄉(xiāng)村治理中最重要的力量，認真履行政府賦予他們的職責，落實好政府的各項政策，致力于森林保護與社會穩(wěn)定。

（2）民間組織的調(diào)適

民間組織作為基層社會治理的主體，是國家力量在基層社會中的重要補充和依托，無論是行政組織、經(jīng)濟組織還是社會組織、武裝組織都在國家力量的支持下參與到基層社會治理之中。清代，隨著木材貿(mào)易空前興旺，很多地區(qū)自發(fā)形成商幫組織，這里面還有很多皇商身份的大木商參與，“三幫”（安徽、江西、陜西的商幫）、“五勷”（湖南的常德、德山、河佛、洪江、托口的商幫）都建有自己的會館和停泊木排的碼頭木塢，并以沿途的會館為基地，組織工會，工會的費用由木商捐款資助，設置專人主持公務，負責調(diào)解內(nèi)部糾紛，協(xié)商解決。［24］包括宗族在內(nèi)的社會組織和國家政權在基層治理方面表現(xiàn)為互構關系：一方面，國家通過社會組織從鄉(xiāng)村汲取資源，重新確立新的治理體系；另一方面，社會組織要得到國家的認可，獲得一些權力的合法性，從而名正言順地參與到鄉(xiāng)村治理中來。如乾隆五十七年婺源縣環(huán)溪吳氏家族為避免祖山被盜賣立碑明眾，但仍然避免不了盜賣祖山事件的發(fā)生。后來，官府介入合行嚴禁并告誡居民盜賣謀串者從重治罪。［25］

（3）鄉(xiāng)紳的參與

鄉(xiāng)紳作為鄉(xiāng)村治理中的核心因素，發(fā)揮著帶頭人作用。在地方治理的諸多領域，官與民、公與私可能沒有非常明確的界限，官府依靠民間內(nèi)生組織執(zhí)行某些事務，而民間也依靠政府強化或再生其內(nèi)部的權力機制。在森林保護方面，首先，基層社會大量護林公約雖然是由眾人共同合議或公議形成，但這些護林規(guī)約也不是自然發(fā)生的，往往是由某個或某些具有感召力的鄉(xiāng)紳牽頭，有意識、有計劃的展開，并由鄉(xiāng)紳或當?shù)鼐橹鳌笆壮?，再通過眾人的“唱和”而形成的結(jié)果。［26］其次，鄉(xiāng)紳能夠聯(lián)結(jié)基層建立起與政府的有效溝通，起到上情下達的作用。鄉(xiāng)紳作為政府與基層社會溝通的橋梁，承擔著不可或缺和不可替代的社會角色。一方面，當有人大肆破壞山林時，鄉(xiāng)紳能夠及時向政府呈稟侵占和破壞行為，及時請官府下令嚴禁破壞。對于官府下達的保護森林的諭令，鄉(xiāng)紳能夠及時向民眾傳達，起到積極宣傳、教化的作用，特別是將官府飭示勒立成碑，供村民遵守。洱海區(qū)域存有部分“官示民立”和“官飭民立”性質(zhì)的清代護林碑刻，主持勒石者均為鄉(xiāng)紳階層。［27］另一方面，鄉(xiāng)紳能夠?qū)φ畽嗔M行一定的制衡，當國家的命令與鄉(xiāng)紳所代表的民眾利益不能達到一致時，作為地方社區(qū)的領袖的地位與官方是平等的，他們往往通過談判達成協(xié)議。

3.森林糾紛多元解決機制

清代山林糾紛解決中逐漸形成了一套官民之間相得益彰、總體上行之有效的國家與民間的銜接和互動機制，有效實現(xiàn)各利益主體之間多元價值整合動態(tài)博弈的良性互動。首先，以國家為解決糾紛主體，有訴訟和調(diào)解等途徑，官府調(diào)解往往是基于雙方當事人爭議較大，通過民間調(diào)解難以達成雙方的認同。其次，社會組織也在糾紛解決實踐中發(fā)揮重要作用，其解決糾紛的主要方式包括調(diào)解與仲裁。社會組織調(diào)解與官方調(diào)解不同，其是一種民間調(diào)解，主要包括宗族調(diào)解、鄉(xiāng)里調(diào)解、鄉(xiāng)鄰調(diào)解、民間組織調(diào)解等不同的形式，仲裁主要是指行會裁決，最后是個人調(diào)解或解決，例如鄉(xiāng)紳或中人調(diào)解。［28］

清代多元化糾紛解決的處理方式

政府對宗族調(diào)解持以鼓勵態(tài)度，宗族、鄉(xiāng)紳、文會等社會團體在調(diào)解山林糾紛和維護日常秩序方面均發(fā)揮重要作用。例如歙縣許氏宗族在《族規(guī)》中規(guī)定族人“遇族中有不平之事，（族長）悉為之處分排解，不致經(jīng)官”。［29］由于地方情況相對復雜，官府并不能有效及時了解，在審理中往往需要民間力量的協(xié)助與支持，判決作出后的執(zhí)行也需要民間力量的參與并予以督促。另外，民間力量的調(diào)解介入往往會能有效調(diào)和雙方爭議，繼而訴訟終止。山林糾紛的調(diào)解主體除了宗族、里老及鄉(xiāng)紳外還有民間組織，例如徽州文會不僅是文人結(jié)社，對于本地民間糾紛的調(diào)解亦發(fā)揮著重要的自治功能。許承堯在《歙事閑譚·歙風俗禮教考》中記載：“各村自為文會，以名教相砥礪。鄉(xiāng)有爭競，始則鳴族，不能決，則訴于文會，聽約束焉；再不決，然后訟于官?！保?0］這類具有中立身份的中間人，在當時山林紛爭調(diào)處中起到不可或缺的作用。

糾紛解決過程中官民互動機制一般表現(xiàn)為兩個方面。首先，從民間向官府轉(zhuǎn)移的送官究辦。例如《清康熙五十三年四月初六日祁門縣嚴禁盜砍汪家坦等處山場樹木告示》中記載康熙五十年（1711年），徽州府祁門縣鄉(xiāng)民盛思賢等為保護汪家坦等處山場免遭盜伐，發(fā)布保甲批準、縣令鈐印的告示：“本業(yè)主蓄養(yǎng)樹木，一應人等不得妄行強伐盜砍。如敢有違，即鳴鄰保赴縣呈稟究治不恕。”［31］其次，官府向民間轉(zhuǎn)移的官批民調(diào)。該制度一定程度上肯定了清代基層社會治理主體的多元性，即官方與非官方組織并存、正式與非正式結(jié)構并行、官府與民間力量相結(jié)合。其實質(zhì)是對“官民合作”解決民間紛爭的治理模式的認可，肯定官方在基層社會治理中發(fā)揮主導作用的同時，也對鄉(xiāng)紳、行會、宗族等非官方組織參與基層社會治理予以認可。清代國家與民間解紛的互動機制再次表明追求社會“和諧”的解紛途徑應該是多元的，國家與民間解紛的有機聯(lián)系與互動有助于民間解紛資源與國家解紛資源的互補與契合，官府機構、鄉(xiāng)紳自治以及宗法家族能夠有機銜接并實現(xiàn)良好整合。［32］

三、啟示與借鑒

森林資源價值具有多元性，隨著森林資源開發(fā)利用活動的不斷拓展，各種價值沖突便逐漸顯現(xiàn)出來。為規(guī)制這種復雜的價值與利益沖突，適應當前多元共治內(nèi)在要求的森林保護法律制度便應用而生。歷史是一面鏡子，更是一種資源。清代在實踐中形成了森林保護多元共治法律制度，多元共治理念契合社會對良好生態(tài)環(huán)境的需求，體現(xiàn)了中華民族優(yōu)良的智慧資源與深刻的精神力量。［33］現(xiàn)代社會的森林資源功能更為多元，森林生態(tài)治理涉及面更廣，森林保護的現(xiàn)實問題更為嚴峻?，F(xiàn)在強調(diào)多元共治并非照搬歷史上多元共治的手段與方法，而是發(fā)掘與借鑒清代森林治理的本土資源，在當前森林保護中重塑多元共治治理理念，提升社會自治能力與活力，推進民間組織、企業(yè)、公眾等多元力量參與森林治理，形成政府調(diào)控機制、社會協(xié)調(diào)機制和市場協(xié)同互動的多元化森林治理格局，實現(xiàn)森林治理模式由政府主導向多元共治的轉(zhuǎn)變。

（一）重塑多元共治的立法理念

立法理念反映了人們對于立法的認識，同時指導立法的形成與發(fā)展，是立法活動重要的理論基礎與價值觀。［34］新修訂的《森林法》在內(nèi)容上仍以植樹造林、森林經(jīng)營、森林采伐管理的相關規(guī)定為主導，這種立法對于管制的倚重體現(xiàn)出重管理輕服務，仍注重森林的經(jīng)濟效益的價值取向，難以契合現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展需求。［35］當前，我國林業(yè)發(fā)展方式正處在重大變革之際，林業(yè)在生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有非常重要的地位，目前我國林業(yè)的發(fā)展形勢與任務、功能定位已發(fā)生根本性變化，立法理念的重塑乃應有之義。隨著社會生活的不斷發(fā)展與進步，人們對于森林保護、生態(tài)環(huán)境改善的訴求也不斷提升，我國構建現(xiàn)代林業(yè)治理體系，應該充分發(fā)揮多元主體的積極性，凸顯林農(nóng)的主體地位，保護多元主體的合法權益，林業(yè)部門的性質(zhì)也應從經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)向公共服務部門。

（二）完善《森林法》的具體建議

1.健全公眾參與制度

森林保護多元共治不僅保障多元主體的環(huán)境利益，還要求構建以信息公開、公眾參與為主要內(nèi)容的程序性森林利益保障機制?！渡址ā啡孕柽M一步完善公眾參與制度，明確多元化主體的合法參與地位，確保公眾參與權的合法化以及明確參與方式。設置信息公開和公共參與專章內(nèi)容，明確公眾參與的具體途徑，從法律上賦予社會公眾對森林保護的參與權、發(fā)言權及監(jiān)督權，有助于充分發(fā)揮社會公眾在森林保護工作中的積極性，逐步培養(yǎng)社會公眾自主參與的自覺性以及政府、企業(yè)等主體合作共治的意識?！渡址ā分泄妳⑴c制度應當包括森林規(guī)劃中的公眾參與、植樹造林中的參與以及森林保護制度中的參與。制定、修改森林規(guī)劃都要給公眾參與評價的機會，公眾還可以因為規(guī)劃的制定、修改等起訴林業(yè)主管部門，這樣公眾可以參與到森林經(jīng)營、管理與保護等各個方面，而且政府會認真考慮公眾的意見。［36］

森林是公眾物品，事關公眾利益，是公眾共同的生存條件，公眾應當參與森林保護。健全公眾參與制度還應關注多元主體的激勵與協(xié)商合作問題，新修訂的《森林法》第十三條規(guī)定，對于在森林保護、植樹造林、森林科學研究等方面取得顯著成績的組織或個人予以表彰、獎勵。此規(guī)定意在解決激勵問題，但在森林規(guī)劃和森林保護制度中的公眾參與還應增設補貼等激勵手段，制定多元主體參與植樹造林的細則，充分調(diào)動多元主體的積極性，依據(jù)分區(qū)、分類進行植樹造林共同達成保護生態(tài)、凈化空氣之實效。

2.建立多元參與式的糾紛解決機制

新修訂的《森林法》第二十二條明確了單位之間、個人之間以及個人與單位之間發(fā)生相關林業(yè)爭議的處理內(nèi)容，詳細規(guī)定了不同類型的林業(yè)糾紛處理主體，并且當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。但新修訂的《森林法》并未明確非訴訟解決方式的地位和程序，對于森林資源保護糾紛的處理，我國沒有專門的法律規(guī)定，并且林業(yè)糾紛解決方式單一，更沒有形成一個良性互動、功能互補的有機整體，不能有效契合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展需求。因此，應建立非訴訟解決機制與訴訟解決機制之間的合理銜接和配合，發(fā)揮各種糾紛解決手段的優(yōu)勢互補作用。［37］林業(yè)非訴糾紛解決機制在我國具有重要的文化基礎與現(xiàn)實需求，目前無論是在法律規(guī)定還是實際應用中仍存在不足與困境，建議在立法中明確前置性的非訴糾紛解決程序，將訴至人民法院的案件，尊重和實現(xiàn)當事人的意思自治，在雙方當事人同意的情況下，積極委托人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會、婦聯(lián)、工會等有關組織進行調(diào)解，推進多元森林糾紛調(diào)解機制的建立。

3.《森林法》應有限度承認民間習慣法的效力與價值

目前，國家制定法與民間習慣法在性質(zhì)與內(nèi)容之間的差異與矛盾造成林業(yè)糾紛解決依據(jù)上的困境，很多鄉(xiāng)規(guī)民約根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定，對砍樹者懲罰較《森林法》的規(guī)定更重，這就在實際中產(chǎn)生國家制定法與民間習慣法針對盜伐森林的行為認定標準和處罰內(nèi)容存在矛盾，從而導致基層涉林糾紛法律適用困難。［38］各方當事人往往基于自己的利益取舍，選擇適用或不適用法律規(guī)范和依據(jù)，這極大損害了《森林法》的權威性，阻礙制度功能價值的實現(xiàn)。因此，《森林法》的完善應有限度承認民間習慣法的效力與價值。雖然，目前我國沒有明確習慣法的淵源地位，但在現(xiàn)有的法律制度體系中，習慣入法在立法中已有體現(xiàn)，如《憲法》第四條規(guī)定：“各民族都有保持或改革自己的風俗習慣的自由。”此項確立了民族習慣法的地位。地方森林保護特別法規(guī)范之構建，將有利于解決國家制定法與民間習慣法針對盜伐森林行為規(guī)定產(chǎn)生的不一致現(xiàn)象，在尊重風俗的基礎之上調(diào)和、化解國家制定法與民間習慣法關于森林資源權屬、保護、利益分配、權利侵害等方面所存在的沖突，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范適用。

四、結(jié) 語

在現(xiàn)代社會價值結(jié)構多元化背景下，完善森林法制度是我國林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的要求，而森林法的制度完善的實質(zhì)與核心就是《森林法》從林業(yè)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護、保護公共利益為主的森林法。新修訂的《森林法》從制度建設和實際功能方面來看仍偏重于林業(yè)法，生態(tài)保護制度存在不足，沒有建立森林保護多元共治機制，多元主體的森林保護訴求無法得到充分保障。當下探究清代森林保護多元共治制度，其價值是在融通及重塑基礎之上結(jié)合現(xiàn)代背景及要求進行創(chuàng)新性繼承與轉(zhuǎn)換，真正實現(xiàn)具有中國意義的“多元共治”。清代在森林保護方面形成了獨特的多元共治傳統(tǒng)，在思想與實踐兩個維度都形成獨特的品格。在借鑒基礎上，我們應創(chuàng)新現(xiàn)代森林生態(tài)治理法律理念，探索現(xiàn)代森林保護多元共治法律制度，建立一種多元價值互補、規(guī)則互補、功能互補的現(xiàn)代化林業(yè)治理模式。