姚一凡

摘? 要：證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案是由證券監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行專(zhuān)門(mén)管理的檔案，新《證券法》對(duì)證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案在法律層面予以確立，標(biāo)志著證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度業(yè)已邁入法治化新階段，但也存在諸多癥結(jié)亟待解決。

關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng);證券法;誠(chéng)信檔案;誠(chéng)信監(jiān)管;法制化

Abstract： The securities market integrity Archives are specially managed by the securities supervision and administration department. The newly revised Securities Law established the securities market integrity system at the legal level， which indicates securities market integrity Archives has entered a new stage of legalization， but there are still a couple of problems to be solved.

Keywords： Securities market; Securities law; Integrity archives; Integrity supervision; Legalization

證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案作為一種常見(jiàn)的信用治理手段在資本市場(chǎng)的作用不容忽視，然而在學(xué)界卻鮮有關(guān)于該種檔案的研究。誠(chéng)信檔案與信用責(zé)任掛鉤，法治色彩濃厚，因此亟待從法治化的視角單獨(dú)對(duì)該種檔案制度進(jìn)行系統(tǒng)的理論省思和基礎(chǔ)概念的構(gòu)筑。

1 證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的基本面相

“誠(chéng)信檔案”本質(zhì)上是記錄誠(chéng)信信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，在環(huán)保、財(cái)政、科研、農(nóng)林業(yè)等領(lǐng)域已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。在證券領(lǐng)域，誠(chéng)信檔案的記錄客體是證券市場(chǎng)主體違法失信的行為，其特殊價(jià)值在于監(jiān)管者既可以通過(guò)記入誠(chéng)信檔案警醒失信者，也可以通過(guò)后續(xù)的懲戒措施倒逼失信者踐約守法，以培育崇尚守信的社會(huì)文化氛圍。在我國(guó)的語(yǔ)境下，證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度具有超15年堅(jiān)實(shí)穩(wěn)健的發(fā)展進(jìn)程，并且在時(shí)代任務(wù)下葆有新的生命力。

1.1 證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的歷史沿革

1.1.1 萌芽階段（2004—2008）。2008年以前，證監(jiān)會(huì)先后頒布的17個(gè)部門(mén)規(guī)章及16部規(guī)范性文件中采用了誠(chéng)信檔案的監(jiān)管方式。然而，沒(méi)有任何一部法律規(guī)范對(duì)誠(chéng)信檔案的概念展開(kāi)進(jìn)一步的說(shuō)明或闡釋。深交所于2004年7月推出上市公司誠(chéng)信檔案，主要記錄上市公司及其相關(guān)人員受到深交所及證券監(jiān)管部門(mén)公開(kāi)處罰的信息，公眾可以按公司名稱(chēng)、證券代碼等查詢(xún)方式快捷方便地檢索誠(chéng)信信息。

然而前述證監(jiān)會(huì)采用的誠(chéng)信檔案與深交所推出的針對(duì)上市公司的誠(chéng)信檔案之間的關(guān)系卻無(wú)從得知，萌芽期的誠(chéng)信檔案制度立法在整體上呈散亂失調(diào)局面。[1]

1.1.2 過(guò)渡階段（2008—2012）。證券期貨市場(chǎng)首個(gè)嚴(yán)格意義上的統(tǒng)一誠(chéng)信檔案制度由證監(jiān)會(huì)建立于2008年，標(biāo)志著證券期貨市場(chǎng)真正開(kāi)始發(fā)揮誠(chéng)信約束作用。

截至2008年11月24日，證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)顯示誠(chéng)信檔案共記入失信行為信息5790多條，包括行政處罰、市場(chǎng)禁入、紀(jì)律處分等7大類(lèi)別，涵蓋了證監(jiān)會(huì)、證券交易所、協(xié)會(huì)等單位自律管理的大部分工作內(nèi)容。此階段，政策與實(shí)踐維度的誠(chéng)信檔案均已經(jīng)基本成型，但在法治層面仍沒(méi)有新的突破。

1.1.3 躍進(jìn)階段（2012—2018）。證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案這一正式說(shuō)法最早可以追溯至2012年中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布并于2014年進(jìn)一步修訂的《證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）。

作為證監(jiān)會(huì)制定的首部資本市場(chǎng)誠(chéng)信規(guī)章，《暫行辦法》系《管理辦法》前身。隨著“十三五”規(guī)劃指出要建立信息披露和誠(chéng)信檔案制度，加快完善各類(lèi)市場(chǎng)主體和社會(huì)成員信用記錄，證券市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)大幅躍進(jìn)。

1.1.4 探索階段（2019至今）。2019年新《證券法》修訂對(duì)誠(chéng)信檔案在法律層面上予以確立。2020年3月，證監(jiān)會(huì)對(duì)有關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行了清理，將《管理辦法》第1條進(jìn)行修改，突出了“加強(qiáng)證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)”的宗旨。這也意味著證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的發(fā)展邁進(jìn)了全新探索階段。

1.2 證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的法治邏輯。在新的探索期，我們需要思量的是新《證券法》緣何專(zhuān)門(mén)加入“誠(chéng)信檔案”的規(guī)定？《管理辦法》在新《證券法》的立法精神指引下緊接著完成了修訂，背后的宏觀立法意圖與時(shí)代使命值得深入挖掘。

1.2.1 證券市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的內(nèi)在緊迫態(tài)勢(shì)。誠(chéng)信檔案在法律層面的確立彰顯了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)證券市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的愈發(fā)重視。國(guó)務(wù)院在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014年—2020年）》中明確指出：“當(dāng)前我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平偏低，履約踐諾、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍尚未形成”。

證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案的構(gòu)建對(duì)健全社會(huì)信用體系及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有顯著的突出作用，尤其是證券領(lǐng)域中，誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)資本市場(chǎng)發(fā)展大局，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命紅線。

同時(shí)，證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案與失信聯(lián)合懲戒、守信聯(lián)合激勵(lì)制度之間的銜接融合也呈現(xiàn)出緊迫態(tài)勢(shì)。誠(chéng)信檔案制度最主要的功能在于調(diào)控前端證券市場(chǎng)誠(chéng)信信息的輸入，而失信聯(lián)合懲戒和守信聯(lián)合激勵(lì)則是在對(duì)誠(chéng)信信息整合處理的基礎(chǔ)上進(jìn)行信用監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性約束手段輸出，如何將證券市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)妥善嵌入社會(huì)信用體系這一時(shí)代命題的重要性已經(jīng)自不待言。

1.2.2 事中事后監(jiān)管體系的外在必然驅(qū)動(dòng)。不同于以往的規(guī)章僅僅是將誠(chéng)信信息作為監(jiān)管的對(duì)象或者輔助工具，新《證券法》的修改直接將誠(chéng)信檔案視為核心監(jiān)管手段，將其歸置在“法律責(zé)任”一章，致力于與行政處罰共同發(fā)揮規(guī)制證券違法行為的聯(lián)動(dòng)效果。

深化“放管服”改革的時(shí)代步伐下，“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”逐漸成為事中事后監(jiān)管體系的關(guān)鍵后端。2018年11月，證監(jiān)會(huì)與市場(chǎng)監(jiān)管總局針對(duì)私募基金領(lǐng)域開(kāi)展了首次“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的聯(lián)合監(jiān)管工作。

隨著證券行業(yè)事中事后監(jiān)管改革的進(jìn)一步推進(jìn)，未來(lái)證券領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管執(zhí)法將更為廣泛、更為頻繁。由于隨機(jī)抽查的頻次概率與信用等級(jí)直接掛鉤，誠(chéng)信檔案作為其中的重要對(duì)接方式將發(fā)揮基礎(chǔ)性功能承擔(dān)重要作用。

2 證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的法治癥結(jié)

2.1 誠(chéng)信檔案廣狹義概念混淆。新《證券法》第215條中提出的證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案存在狹義或廣義兩種解讀。狹義上，證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案僅指代《管理辦法》第2條中“全國(guó)統(tǒng)一的證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案數(shù)據(jù)庫(kù)”，《證券法》的高位階與“全國(guó)統(tǒng)一”相呼應(yīng);廣義上，《證券法》中的證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案與《管理辦法》中的證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案并不是等同的，除了狹義的證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案以外，實(shí)踐中出現(xiàn)的“上市公司誠(chéng)信檔案”“區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)誠(chéng)信檔案”“證券業(yè)協(xié)會(huì)誠(chéng)信檔案”在某種意義上也算作證券市場(chǎng)中的誠(chéng)信檔案。這一系列誠(chéng)信檔案和狹義證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案間的關(guān)系不得不察。

以上市公司誠(chéng)信檔案為例，并無(wú)任何法律、行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)此作出規(guī)定，僅在證監(jiān)會(huì)的規(guī)范性文件與證券交易所的行業(yè)規(guī)定中有所提及。實(shí)踐中，上交所、深交所建立了上市公司誠(chéng)信檔案，就上市公司的誠(chéng)信信息進(jìn)行了采集和公開(kāi)。深交所官網(wǎng)“信息披露—上市公司信息—上市公司誠(chéng)信檔案”欄目下，可以檢索到深交所自2001年起對(duì)上市公司/中介機(jī)構(gòu)通報(bào)批評(píng)或公開(kāi)譴責(zé)的處罰與處分記錄，其最新的規(guī)范依據(jù)是深交所于2020年6月發(fā)布的行業(yè)規(guī)定——《上市公司紀(jì)律處分實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。申言之，上市公司誠(chéng)信檔案的運(yùn)作具有自身獨(dú)立的規(guī)范依據(jù)。

在無(wú)錫市中級(jí)人民法院（2020）蘇02民終300號(hào)寧夏新日恒力鋼絲繩股份有限公司與許曉椿名譽(yù)權(quán)糾紛案中，原告因被告侵告的緣故被記入“上市公司誠(chéng)信檔案”和“證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案”而名譽(yù)權(quán)受損，法院在裁判中卻始終對(duì)兩個(gè)“誠(chéng)信檔案”分別并行說(shuō)明闡述，而不是將其歸并為同一個(gè)誠(chéng)信檔案。

因此直觀地看，上市公司誠(chéng)信檔案更像是在誠(chéng)信監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)下旁生出的枝節(jié)，雖然與狹義的證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案并不存在實(shí)質(zhì)矛盾，但是影響整體的邏輯排布。

2.2 誠(chéng)信檔案法律性質(zhì)定位模糊。圍繞誠(chéng)信檔案的法律屬性，有學(xué)者基于政府規(guī)制視角將其歸入“申誡類(lèi)”監(jiān)管措施類(lèi)型。[1]值得注意的是，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的規(guī)章中關(guān)于誠(chéng)信檔案的表述存在“記入誠(chéng)信檔案”與“記入誠(chéng)信檔案并公布”的區(qū)分。

在傳統(tǒng)行政行為形式化理論框架下，有學(xué)者認(rèn)為“記入誠(chéng)信檔案”和“記入誠(chéng)信檔案并公布”是兩種不同的類(lèi)型，前者不屬于行政處罰措施，僅僅是非強(qiáng)制性的行政措施;后者具備制裁性，屬于行政處罰。[2]

筆者竊以為前者的法律性質(zhì)存在行政行為、事實(shí)行為之辨，倘若是行政行為，那么應(yīng)當(dāng)具有可訴性;但如若基于記入誠(chéng)信檔案屬于事實(shí)性的操作[3]將其認(rèn)定為影響當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的行政事實(shí)行為，并未產(chǎn)生法律約束力，則不具有可訴性;對(duì)于后者的爭(zhēng)議在于有學(xué)者認(rèn)為公布信息并不構(gòu)成二次處罰，僅僅是一個(gè)將行政處罰、行政許可等信息進(jìn)行歸集的過(guò)程。[4]

如果“記入誠(chéng)信檔案并公布”屬于行政處罰的一種，那么進(jìn)入“失信懲戒”環(huán)節(jié)后，從規(guī)制的整體視角來(lái)看，就會(huì)違背禁止重復(fù)懲處的原則。綜上，對(duì)記入誠(chéng)信檔案作“是否公布”的區(qū)分并分別梳理其法律屬性亦至關(guān)重要。

2.3 誠(chéng)信檔案未形成實(shí)質(zhì)約束?？v觀《管理辦法》全文，其主要內(nèi)容依舊是誠(chéng)信檔案制度的管理，[5]盡管對(duì)誠(chéng)信信息的采集、管理、公開(kāi)、查詢(xún)以及誠(chéng)信約束、激勵(lì)與引導(dǎo)等環(huán)節(jié)均作出細(xì)致規(guī)定，但是始終未明確對(duì)記入誠(chéng)信檔案的失信人有實(shí)質(zhì)性的懲戒，更多是為監(jiān)管機(jī)構(gòu)或金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)辦理的參考檔案，并在行政許可、資質(zhì)審核、優(yōu)先安排等事務(wù)上對(duì)失信人予以負(fù)面的約束安排。實(shí)際上，誠(chéng)信檔案發(fā)揮實(shí)質(zhì)性約束最終還是要依托于失信懲戒?！豆芾磙k法》第43條對(duì)誠(chéng)信檔案和失信懲戒之間的交互作了原則性的規(guī)定。目前立法者對(duì)誠(chéng)信信息產(chǎn)生并記入檔案后在各個(gè)部門(mén)和環(huán)節(jié)之間的流轉(zhuǎn)程序規(guī)定得不夠詳備。

一言以蔽之，失信懲戒制度才是信用監(jiān)管的“鐵牙齒”，誠(chéng)信檔案制度真正要發(fā)揮約束作用仍須與社會(huì)信用體系進(jìn)行勾連以最大化實(shí)現(xiàn)前端誠(chéng)信信息輸入與后端約束手段輸出的耦合。

3 證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的構(gòu)筑展望

3.1 清理整合法律規(guī)范，重塑誠(chéng)信檔案范疇。從規(guī)范本身出發(fā)，《證券法》第215條將誠(chéng)信檔案的建立主體限定為國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，即中國(guó)證監(jiān)會(huì)，從而排除了證券交易所等主體，因此筆者傾向于對(duì)證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案采取狹義的解讀。

誠(chéng)然，上市公司地位特殊，但是出于對(duì)整個(gè)證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度的邏輯統(tǒng)一性的考量，仍應(yīng)妥善處理上市公司誠(chéng)信檔案等旁枝概念。

在前述許曉椿案中，針對(duì)被告捏造的虛假陳述中的同一事項(xiàng)，上交所將針對(duì)原告的紀(jì)律處分決定記入上市公司誠(chéng)信檔案，上交所的這一處罰和通報(bào)也導(dǎo)致了寧夏證監(jiān)局將行政處罰決定記入證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案。這一誠(chéng)信信息應(yīng)當(dāng)屬于《管理辦法》第8條第6款規(guī)定的“證券期貨市場(chǎng)行業(yè)組織（含證券交易所）實(shí)施的紀(jì)律處分措施”。

狹義的證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案的組織建立者是證監(jiān)會(huì)無(wú)疑，然而誠(chéng)信信息的歸集者應(yīng)包括但不限于證監(jiān)會(huì)，而應(yīng)囊括履行監(jiān)管職責(zé)的證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)以及證券期貨市場(chǎng)行業(yè)組織等證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在“證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案”的狹義概念下，這些下位主體不宜也不應(yīng)建立獨(dú)立的誠(chéng)信檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。

筆者認(rèn)為目前規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作尚不到位，需要進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)章、規(guī)范性文件中的其他“誠(chéng)信檔案”進(jìn)行整合、清理，取締上市公司誠(chéng)信檔案的說(shuō)法，并直接授權(quán)證券交易所對(duì)發(fā)行人、上市公司、中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人員作出的紀(jì)律處分納入證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案，重塑“證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案”的統(tǒng)一藍(lán)圖，為相關(guān)概念劃定清晰的范疇界限。

3.2 明晰誠(chéng)信檔案屬性，提供權(quán)利救濟(jì)渠道。證監(jiān)會(huì)頒布的《關(guān)于做好當(dāng)前上市公司等年度報(bào)告審計(jì)與披露工作有關(guān)事項(xiàng)的公告》中規(guī)定，證交所和證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)可以將上市公司違法情況記入證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)而按規(guī)定實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。從中我們可以窺得證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案的定位：當(dāng)誠(chéng)信信息產(chǎn)生之后，誠(chéng)信檔案起到的是信息歸集的作用。

證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案的功能在于以誠(chéng)信信息為載體統(tǒng)籌證券領(lǐng)域的違法失信情況，具體的實(shí)質(zhì)性約束則由失信懲戒制度負(fù)責(zé)輸出。申言之，誠(chéng)信檔案既是誠(chéng)信信息整合的結(jié)果，也是失信懲戒等后續(xù)法律控制的前置要素。

在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為“記入誠(chéng)信檔案（不公布）”應(yīng)當(dāng)是一種行政事實(shí)行為。《管理辦法》第8條規(guī)定的誠(chéng)信信息中，第1至第3款中的基本信息、誠(chéng)信評(píng)級(jí)、誠(chéng)信評(píng)估、行政許可決定都是中性的信息，剩余的第3至第19條中的信息都是違法失信信息“記入誠(chéng)信檔案”類(lèi)似于政府信息公開(kāi)，僅僅是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息歸集的行政事實(shí)行為，并未對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接的拘束力。當(dāng)事人可以通過(guò)對(duì)作出違法失信信息的原主體提起復(fù)議、復(fù)核、訴訟來(lái)尋求救濟(jì)。

記入誠(chéng)信檔案的目的是整合信息、為監(jiān)督管理作預(yù)設(shè)準(zhǔn)備的事實(shí)效果，而不是實(shí)質(zhì)性法律效果;與之相對(duì)的“記入誠(chéng)信檔案且公布”在法律屬性上系針對(duì)誠(chéng)信主體作出的負(fù)擔(dān)型行政處理行為。由于可能會(huì)對(duì)相對(duì)人的名譽(yù)權(quán)造成損害，具有一定的制裁性。

3.3 銜接誠(chéng)信檔案外延，打破誠(chéng)信信息孤島。政府采用信用規(guī)制工具是公共治理的創(chuàng)新所在，其本身承擔(dān)著調(diào)動(dòng)多元治理主體、整合多元監(jiān)管工具以合作推動(dòng)公共行政的使命。[6]

既然誠(chéng)信檔案未形成實(shí)質(zhì)性的懲戒約束，就要突出放大其信息流轉(zhuǎn)的定位，并重視誠(chéng)信檔案與外延概念——社會(huì)信用體系尤其是失信懲戒制度之間的勾連?！豆芾磙k法》第6條規(guī)定：“中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以和國(guó)務(wù)院其他部門(mén)、地方人民政府、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行業(yè)組織、境外證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立誠(chéng)信監(jiān)管合作機(jī)制，實(shí)施誠(chéng)信信息共享，推動(dòng)健全社會(huì)信用體系?！?/p>

基于這一原則性的規(guī)定，立法者應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更為細(xì)節(jié)的高位階法律規(guī)范覆蓋證券場(chǎng)域中的誠(chéng)信信息處理及其與宏觀社會(huì)信用信息之間的流動(dòng)，全面明確證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案與全國(guó)性社會(huì)信用信息平臺(tái)之間的互動(dòng)模式。

此外，筆者認(rèn)為，證券市場(chǎng)誠(chéng)信信息產(chǎn)生后，應(yīng)首先進(jìn)行分流，一部分記入誠(chéng)信檔案，另一部分記入誠(chéng)信檔案并公布。

鑒于后者已經(jīng)對(duì)失信主體施以不利負(fù)擔(dān)的行政處理，倘若“記入誠(chéng)信檔案并公布”的制裁性足以警醒相對(duì)人不再失信，則有必要鑒于謙抑性原則在失信懲戒和“記入誠(chéng)信檔案并公布”間設(shè)置一道緩沖程序，如信用承諾或信用警告制度，[7]以避免一刀切的重復(fù)懲處。如此才能妥善發(fā)揮誠(chéng)信信息共享的作用，促使誠(chéng)信檔案不再囿于證券領(lǐng)域一隅，打破誠(chéng)信信息孤島。在構(gòu)建“一處失信、處處受限”的整體格局的同時(shí)，[8]保障失信者的合法權(quán)益。

*本文系復(fù)旦大學(xué)朱淑娣教授主持的上海市人大項(xiàng)目“國(guó)際金融中心建設(shè)規(guī)制立法比較研究”（2010RD10LX075）的階段性研究成果。

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（作者系復(fù)旦大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生 來(lái)稿日期：2021-02-03）