汪鈺博，王遠(yuǎn)明

(1.黑龍江大學(xué)水利電力學(xué)院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省水利投資集團(tuán)有限公司，哈爾濱 150040)

水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)相關(guān)文件精神及國家針對 150 項重大水利工程“按照市場化、法治化”的原則，深化投融資體制機制改革，積極引導(dǎo)社會資本依法合規(guī)參與工程建設(shè)運營”的要求，結(jié)合各地項目實際情況，提出投融資模式變革與創(chuàng)新，來符合水利工程特許經(jīng)營項目的特點。通過建立權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境和合理的投資收益機制，創(chuàng)新投融資模式，有助于形成改進(jìn)項目運營管理的有效途徑,從而全面構(gòu)建社會資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化、示范性的特許經(jīng)營模式。

1 傳統(tǒng)投融資模式

由于中國政策法規(guī)的限制，有2種基本的投融資模式可應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即：傳統(tǒng)模式下的政府投融資模式和面對社會市場的投融資模式。

1.1 政府投融資模式

政府的投融資活動是指各地方政府憑借政府信用度進(jìn)行經(jīng)濟調(diào)控試圖籌集資金并使用的金融業(yè)務(wù)[1]。它是政府財政的主要組成部分。

政府投融資活動的主體是指政府授權(quán)的具備法人資格的國有經(jīng)濟實體，可以投資建設(shè)管理特定的政府項目，并代表國家從事投資和金融活動。其形式為根據(jù)《公司法》設(shè)立的國有獨資公司。

政府投融資以政策性融資為主，并由其他融資方式補充。 政府籌集資金的主要來源有2類：①通過政府財政撥款[2]；②政府債務(wù)融資。

在建項目的投資、建設(shè)、運營全部由政府或其下屬的獨資企業(yè)包攬是政府投融資模式的核心，這是單一國有所有制經(jīng)濟在城市建設(shè)發(fā)展的具體表現(xiàn)。

政府投融資活動最大的優(yōu)勢在于擁有良好的信用以及充足的后備資金，能在短時間內(nèi)籌集大量錢款，并且投融資過程相較于其他模式而言相對簡單，可靠性大。

1.2 市場化投融資模式

市場化投融資模式是當(dāng)前廣為應(yīng)用的金融活動，即某企業(yè)憑借當(dāng)下社會信用度和往年收益情況，通過商業(yè)貸款和發(fā)行債券股票等手段籌集資金，進(jìn)而實現(xiàn)盈利，滿足公司的良性發(fā)展。除國有獨資企業(yè)外，其它大部分公司都是市場化投融資的主體[3]。

市場化投融資模式又分為企業(yè)信用融資和項目融資。企業(yè)信用融資是以企業(yè)信用為基礎(chǔ)進(jìn)行的各種融資活動；項目融資是在成立合資股份制公司的基礎(chǔ)上，按照項目的實際利潤，企業(yè)與合作的政府機構(gòu)開展企業(yè)融資活動。主要融資渠道有：①私募發(fā)起人、發(fā)行股票等股權(quán)融資；②依托企業(yè)信用發(fā)行企業(yè)債券；③國內(nèi)商業(yè)銀行的商業(yè)性貸款；④項目融資，包括BOT、BOOT、BOO、PPP、PPT等；⑤留存收益(利潤)等內(nèi)源融資。

在建項目的投資、開發(fā)、運營有多種投融資模式、有多方機構(gòu)參與是市場化投融資模式的核心與精髓，只要參與投資，就會獲取利潤。市場化投融資模式的最大優(yōu)勢在于它能夠讓更多的投資者有機會參與進(jìn)政府相關(guān)項目的建設(shè)，減少了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對政府財政的依賴，并實現(xiàn)了多元化的投融資。但缺陷主要有：①籌資速度較慢，籌資額越大，操作流程越困難；②企業(yè)融資主要受信用程度影響，具有很強的不確定性，融資政府相關(guān)項目一般需要大量并且穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這往往需要有相應(yīng)的政策支持才能形成一定的融資能力；③可靠性相對較差，因為中間操作環(huán)節(jié)較多，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致整個融資計劃失敗。

值得注意的是，由于兩種投融資模式都有各自的缺點和不足，兩者的結(jié)合是互補的，并且具有相應(yīng)的優(yōu)勢。 結(jié)合雙方優(yōu)點的新型投融資模式—PPP模式已經(jīng)在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)。

PPP模式以政府和企業(yè)之間的合作為基礎(chǔ)，政府通過提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品服務(wù)等在社會上進(jìn)行公開招標(biāo)，選取合適的社會資本方共同組成項目公司從而獲取盈利。PPP模式在國外已廣泛應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域。 PPP模式的采用不僅在投資開發(fā)方面進(jìn)行創(chuàng)新，而且更重要的是，與中國當(dāng)前的融資方式相比，它可以帶來更多的利益。例如：引進(jìn)新的專業(yè)技術(shù)，提高服務(wù)質(zhì)量，找到新的項目創(chuàng)新機會，降低項目成本等。因此，目前各國政府都廣泛采用結(jié)合本國國情的PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2 水利工程特許經(jīng)營項目創(chuàng)新投融資模式

通過查閱相關(guān)資料、咨詢相關(guān)學(xué)者、組織實際工作人員進(jìn)行討論，從而得到的新型投融資模式為“項目法人招標(biāo)+特許經(jīng)營+政府不分紅+混合所有制公司”，即由當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ捻椖繉嵤C構(gòu)(以下簡稱“實施機構(gòu)”)通過公開招標(biāo)的方式遴選出水利工程項目的社會資本，與當(dāng)?shù)卣付ǖ南嚓P(guān)建設(shè)投資公司，作為出資人代表(以下簡稱“出資人代表”)共同組建項目公司作為水利工程項目的項目法人，實施項目全生命周期的投融資、建設(shè)和運營，由社會資本承擔(dān)除政府資金以外的缺口資金，給予項目法人特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期內(nèi)，出資人代表放棄分紅，項目法人通過市場化運營水利工程獲得項目整體收益。特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目法人將本項目資產(chǎn)無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地移交給指定結(jié)構(gòu)。若政府繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式經(jīng)營本項目，原項目法人在同等條件下具有優(yōu)先權(quán)。

2.1 項目運作模式

設(shè)定某項目為新建的水利建設(shè)類項目，適宜采用特許經(jīng)營模式實施，由實施機構(gòu)與公開選取的特許經(jīng)營者簽訂本項目特許經(jīng)營協(xié)議，由選定的特許經(jīng)營者投資、融資、建設(shè)、運營和維護(hù)該項目設(shè)施。水利工程特許經(jīng)項目實施路徑圖，見圖1。

圖1 水利工程特許經(jīng)項目實施路徑圖

結(jié)合項目具體情況，建議本項目實施路徑如下：

1)某市政府授權(quán)某下屬企業(yè)作為本項目實施機構(gòu)，由此企業(yè)負(fù)責(zé)牽頭組織開展項目前期工作，并負(fù)責(zé)組織咨詢機構(gòu)進(jìn)行項目實施方案編制等工作。

2)項目的實施機構(gòu)在政府授權(quán)的基礎(chǔ)上，允許招標(biāo)成功的社會資本方通過特許經(jīng)營的方式參與進(jìn)項目建設(shè)或運營，按照提前約定好的出資比例與政府方代表組建項目公司，出資代表不分紅，項目公司作為法人，負(fù)責(zé)本項目的投資、融資、建設(shè)、運營和移交等工作[4]。

3)項目公司的建設(shè)資金來源包括自有資金及金融機構(gòu)貸款，其中自有資金根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)[2015]51號)的要求[5]，項目資本金不低于項目建設(shè)總投資的20%。考慮當(dāng)前的融資條件和市場環(huán)境，建議本項目按建設(shè)總投資的70%作為項目資本金，剩余30%部分由項目公司作為融資主體向金融機構(gòu)申請貸款，項目公司承擔(dān)全部償還責(zé)任，中標(biāo)特許經(jīng)營者方按金融機構(gòu)要求提供任何形式的融資擔(dān)?；蜻B帶承諾。

4)項目合作期內(nèi)，項目公司根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議約定提供公共服務(wù)。由項目實施機構(gòu)對項目公司進(jìn)行績效考評，并根據(jù)考評結(jié)果報請市 財政局向項目公司支付可行性缺口補助。

5)項目合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目資產(chǎn)無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地移交給實施機構(gòu)。若政府繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式經(jīng)營本項目，原特許經(jīng)營者在同等條件下具有優(yōu)先權(quán)。

6)項目設(shè)計優(yōu)化、建設(shè)和運營的全過程期間，由項目公司負(fù)責(zé)具體實施相關(guān)工作，實施機構(gòu)對項目行使全過程監(jiān)管及行業(yè)管理職能。

3 改革創(chuàng)新后投融資模式的現(xiàn)實意義與示范性

3.1 投融資模式改革創(chuàng)新的意義

對于投融資模式進(jìn)行改革創(chuàng)新，可充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，吸引社會資本，增強了項目融資能力，并從整體上提高項目管理的效率。在減輕政府財政負(fù)擔(dān)、提高項目建設(shè)運營專業(yè)化水平、帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等方面上具有現(xiàn)實意義。

1)有利于減輕政府負(fù)擔(dān) ：近幾年，我國發(fā)展改革委、水利部等部門相繼印發(fā)了關(guān)于鼓勵社會資本方與政府合作開展水利工程開發(fā)建設(shè)的有關(guān)文件[6]。文件中指出，要大力推進(jìn)重大水利工程建設(shè)項目的穩(wěn)步發(fā)展，鼓勵社會資本方通過公開招標(biāo)等方式參與進(jìn)水利工程的建設(shè)。拓寬政府融資渠道，減少政府財政負(fù)擔(dān)，平滑財政支出。

2)從專業(yè)化角度提高項目效益：引進(jìn)專業(yè)的項目法人進(jìn)行項目全階段的管理，并負(fù)責(zé)項目的的投資、建設(shè)和運營管理[7]。按照“術(shù)業(yè)有專攻”的社會分工理念，實現(xiàn)項目建設(shè)和運營的最大效率。同時，應(yīng)注重合理分配風(fēng)險。傳統(tǒng)的政府直投方式，投融資、建設(shè)和運營管理中出現(xiàn)的風(fēng)險全部由政府方承擔(dān)。但在引入項目法人機制后，可采取合理分配原則，將投資、建設(shè)和運營管理合理安排給專業(yè)的項目法人承擔(dān)，從而減少政府風(fēng)險承擔(dān)。

3)做活產(chǎn)業(yè)鏈，放大項目活力：通過項目法人招標(biāo)形式，以保障群眾利益為目的在社會上公開遴選出綜合實力最強的水利工程類企業(yè)。通過對于周邊附加產(chǎn)品設(shè)施進(jìn)行包裝加工和宣傳，形成“水利”產(chǎn)業(yè)鏈，盤活周邊水產(chǎn)品和相關(guān)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等聯(lián)動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，重新打造周邊地區(qū)綠色生態(tài)價值，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟民生發(fā)展，給城鄉(xiāng)居民帶來“綠色福利”。

4)有利于加快當(dāng)?shù)厮こ痰慕ㄔO(shè)：通過采取法人競標(biāo)引進(jìn)社會資本的模式，有效地整合了社會資本的運行經(jīng)驗和政府監(jiān)督職能，是建設(shè)管理水利工程的一條新思路。 特許經(jīng)營模式的推廣，可以借助特許經(jīng)營者在資金、技術(shù)、人力資源、運營、管理等方面的優(yōu)勢，為重點水利工程的規(guī)劃、建設(shè)和運營提供科學(xué)的建設(shè)和運營指導(dǎo)，從而吸引產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟快速增長，并提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健?/p>

5)政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變從而減輕財政支出壓力：通過引入社會資本參與大型水利工程的建設(shè)和運營，有利于政權(quán)功能的轉(zhuǎn)變。政府可以擺脫繁重的工作，并且從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。

隨著中國基礎(chǔ)建設(shè)的腳步逐步加快，各地區(qū)固定資產(chǎn)投資規(guī)模上升成為必然[8-10]。若水利工程的建設(shè)僅僅依靠政府財政收入或者是政府直接舉債，那么政府的財政壓力將會急劇增加。特許經(jīng)營模式下，通過社會資本方承擔(dān)大部分資金籌備、設(shè)計建設(shè)、管理運營、項目維護(hù)修理等責(zé)任，大大減輕了政府財政支出方面的壓力。政府方通過作為基礎(chǔ)設(shè)施的使用方支付相關(guān)費用和對運營管理過程進(jìn)行補貼，并將特許經(jīng)營項目納入預(yù)算管理和政府財政中期規(guī)劃，從而有效的改善了當(dāng)前投資環(huán)境，減輕了當(dāng)前財政支出預(yù)算支出的壓力，平滑了年度間財政支出波動，并防范與化解了政府性債務(wù)風(fēng)險。

6)打破社會資方行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力：特許經(jīng)營模式打破了以往社會資本方參與重大水利工程招標(biāo)建設(shè)的種種不合理限制，鼓勵了國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類企業(yè)積極參與，并提供了更多機會給中小企業(yè)，擴大了民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)了市場的活力與潛力，有利于盤活社會存量資本，為以后形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力，奠定了良好基礎(chǔ)。

此外，采取特許經(jīng)營模式建設(shè)重大水利項目相比于政府獨自投資運營管理，可利用社會資本的市場化經(jīng)營方式和融資能力提高項目的運作效率，并優(yōu)化項目的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)，從而加快城市建設(shè)發(fā)展速度。

3.2 項目實施投融資模式改革創(chuàng)新的示范性

通過對投融資模式改革和創(chuàng)新的探索，在當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，為保證項目順利實施且為其他同類項目提供指導(dǎo)意見做出巨大努力。采取公益性與經(jīng)營性項目組合、資源開發(fā)權(quán)、水價改革、水權(quán)交易、水量保證、工程立法等措施吸引社會資本投入，形成了以下幾個方面的創(chuàng)新示范。

1)遴選項目法人中社會資本方的示范：對于重大水利建設(shè)項目，將按照相關(guān)法律法規(guī)，在充分進(jìn)行市場調(diào)研的基礎(chǔ)上，推薦使用“公開招標(biāo)”的形式遴選社會資本方，為同類項目乃至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目改革創(chuàng)新提供相關(guān)經(jīng)驗。

2)混合所有制改革示范：在建項目的特許經(jīng)營期結(jié)束后，社會資本方與政府出資人代表按各自資產(chǎn)所占比例進(jìn)行折算，作為雙方在項目公司的股份配比，并按照現(xiàn)代化企業(yè)制度去運營混合所有制公司。

3)水利產(chǎn)業(yè)鏈運營示范：通過招標(biāo)形式吸引具有水利產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)能力的企業(yè)作為社會資本項目法人，從而為產(chǎn)業(yè)化開發(fā)探索路徑，并且降低政府財政資金的投入。

4)通過權(quán)益置換等方式吸引投資示范：當(dāng)?shù)卣ㄟ^授權(quán)給社會資本項目法人相應(yīng)的權(quán)利并承諾在一定期限內(nèi)不參與分紅來換取社會資本方的投資，從而在根本上緩解政府財政壓力并大幅度減少財政出資。

5)公益性與經(jīng)營性項目組合實施示范：按照社會使用性質(zhì)將項目拆分為公益性和經(jīng)營性兩個項目，兩個項目同時建設(shè)運營，從而在根本上提高項目的整體融資水平，吸引社會資本方積極參與，充分發(fā)揮社會資本方的管理運營優(yōu)勢。

6)盤活存量資產(chǎn)示范：從當(dāng)?shù)厝嗣裾媪抠Y產(chǎn)和投資人存量資產(chǎn)兩個方面，探索盤活存量資產(chǎn)投資建設(shè)本工程的可行路徑。

4 結(jié) 論

文章在原有投融資模式的基礎(chǔ)上推陳出新，探究出一套項目法人招標(biāo)+特許經(jīng)營+政府不分紅+混合所有制公司的新型投融資模式。

研究表明，新型投融資模式不僅解決了政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運營管理中面臨的諸多問題，緩解了政府在短期內(nèi)對于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資壓力，而且能夠促進(jìn)投資主體的多元化，從而發(fā)揮政府和社會資本各自的優(yōu)勢，優(yōu)化風(fēng)險分配機制，形成互利合作關(guān)系，在根本上提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。對于存量項目，通過采取市場化運作模式，引進(jìn)社會投資人，降低漏損率、提高收費率，降低管理成本，實現(xiàn)降本增效，提高了職工的收入水平，同時也為水利產(chǎn)業(yè)化開發(fā)探索出了新路徑。投融資模式的創(chuàng)新即豐富了我國對于現(xiàn)有理論的研究，同時也為其他地區(qū)相關(guān)項目的投資建設(shè)提供了借鑒。本次研究仍有不足，即此模式還作沒有大范圍內(nèi)推廣，目前只是試用階段，缺乏實踐經(jīng)驗，所以仍需探索，繼續(xù)完善。