黃 金，饒 勝，王夏暉，張 簫，牟雪潔

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 黃河生態(tài)文明研究中心，北京100012）

生態(tài)用水是維持河湖生態(tài)系統(tǒng)結構完整性、連通性，保護河湖生物多樣性和生態(tài)功能的基礎。保障生態(tài)用水是維護河湖生態(tài)健康、生態(tài)安全，促進人與自然和諧共生的客觀需求。黃河流域是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地，有限的水資源和脆弱的生態(tài)本底支撐著流域經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展。隨著流域人口增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，以及受氣候變化等自然因素影響，水資源總量下降，黃河流域生態(tài)用水嚴重不足，區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱性加劇，限制了區(qū)域社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展［1］。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，迫切需要“還水于河”，保障黃河生態(tài)用水。近年來，發(fā)達國家在水資源管理方面逐步探索建立了較為科學完善的管理體系，澳大利亞墨累-達令河流域（Murray-Darling Basin）在自然條件、水資源利用等方面與黃河流域具有較高的相似性，其生態(tài)用水保障的實踐經(jīng)驗可為黃河流域生態(tài)用水保障提供參考。

1 墨累-達令河流域生態(tài)用水保障主要做法

1.1 深化流域管理體制改革并實施流域一體化管理

（1）實施流域管理體制改革。在澳大利亞聯(lián)邦體制下，墨累-達令河流域的水資源管理經(jīng)歷了各州政府自治、州政府協(xié)商到國家實行統(tǒng)一管理三個主要階段。澳大利亞政府成立墨累-達令河流域管理局（Murray-Darling Basin Authority），作為獨立負責全流域水資源管理的機構，將流域作為一個整體進行管理，減輕了流域水資源利用的負外部性，緩解了各州政府水資源管理決策的局限性［2-3］。

（2）強化流域管理局的生態(tài)用水保障職能。包括:編制流域規(guī)劃；參與制定各州水資源計劃，保障生態(tài)用水配額；實施水量統(tǒng)一調(diào)度；在流域尺度對生態(tài)用水進行規(guī)劃、優(yōu)化和調(diào)度；實施流域水質(zhì)、水量監(jiān)測，并定期開展流域生態(tài)環(huán)境狀況評估；建設生態(tài)用水恢復工程；提供水權信息，建立流域水市場機制；建立統(tǒng)一監(jiān)管框架，支持、鼓勵相關社區(qū)教育等［4］，從而確保生態(tài)用水管理多項措施的一致性和有效性。

1.2 制定以水生態(tài)保護為主線的流域規(guī)劃

2012年，澳大利亞聯(lián)邦政府和墨累-達令河流域各州政府聯(lián)合制定了《流域規(guī)劃》（The Basin Plan）［5］。以限制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，實現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)用水保障為主線，以促進流域經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展為目標，從可持續(xù)分水限額設定和調(diào)整、生態(tài)用水保障、水質(zhì)和鹽度、基礎設施建設運行和維護、水市場和交易機制、規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)測和監(jiān)督、水管理成效監(jiān)測和評估等方面提出相應的任務［6］，并配套生態(tài)環(huán)境修復、節(jié)水和水利工程，從而保護和修復流域水生態(tài)系統(tǒng)，恢復河流生態(tài)系統(tǒng)服務功能，提高流域抗風險能力。

流域各州政府需要為轄區(qū)制訂更為精細的長期供水計劃和年度水資源計劃，以落實《流域規(guī)劃》所提出的目標和任務。墨累-達令河流域管理局制定了《全流域生態(tài)用水戰(zhàn)略》（Basin-Wide Environmental Watering Strategy），幫助生態(tài)環(huán)境用水持有者和水資源管理者進行生態(tài)環(huán)境用水的規(guī)劃和管理，從而實現(xiàn)以保護河流連通性、植被、水鳥和魚類為重點的生態(tài)目標［7］。2019—2024年，墨累-達令河流域生態(tài)用水戰(zhàn)略目標:改善河流生態(tài)系統(tǒng)連通性；保持并改善原生植被；保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數(shù)量；保持魚類物種多樣性，擴大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數(shù)量。改善河流生態(tài)系統(tǒng)連通性指標包括:維持河流基本生態(tài)流量，要求達到自然水平的60%；增大流域河流流量，其中進入巴朗—達令段的水量增加10%，進入墨累河的水量增加30%，墨累河口水量增加30%～40%；保持5條支流和相關洪泛區(qū)之間的連通性；改進與岸線或低洪泛區(qū)的連通性，其中重點河段匯水區(qū)連通性提升30%～60%，其他匯水區(qū)連通性提升10%～20%。保持并改善原生植被指標包括:維持低洼洪泛區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀；維護河流沿岸草地、森林生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，提升河流沿岸森林質(zhì)量。保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數(shù)量指標包括:維持流域內(nèi)水鳥和候鳥的生物多樣性；水鳥撫育方面，棲息地筑巢水鳥的繁殖活動增加50%、其他地區(qū)水鳥筑巢和育雛活動增加30%～40%；水鳥的豐度增大，水鳥數(shù)量增加20%～25%。保持魚類物種多樣性，擴大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數(shù)量指標包括:擴大流域內(nèi)關鍵長壽和短壽魚類的分布范圍；提高短壽物種的撫育成功率、重要棲息地8～10 a長壽物種的撫育成功率達到80%；種群數(shù)量增加，短壽物種恢復到2007年前的水平、長壽物種不同年齡段合理分布、墨累鱈魚和黃金鱸魚重要棲息地成魚增加10%～15%；完善魚類遷徙洄游設施，建設本土魚類魚道。

1.3 設定并逐步實施可持續(xù)分水限額

（1）基于生態(tài)用水需求制定可持續(xù)分水限額。作為《流域規(guī)劃》實施的重要抓手，墨累-達令河流域管理局基于原有流域用水總量控制（The Cap），通過進一步識別與流域可持續(xù)發(fā)展總體目標相關的重要生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)服務，以生態(tài)用水需求分析和綜合效益評估為基礎，統(tǒng)籌氣候變化、基礎設施、水權交易等因素，分別確定了29個地表水分區(qū)和80個地下水分區(qū)的長期平均可持續(xù)分水限額（SDL），SDL作為流域水資源利用總量控制指標，低于《流域規(guī)劃》實施前各地實際用水量。SDL的實施可降低流域非生態(tài)用水的分配量和實際使用量，平均每年為流域增加27.5億m3生態(tài)用水［8］。

（2）逐步實施可持續(xù)分水限額。為實現(xiàn)向SDL的過渡，澳大利亞聯(lián)邦政府一是投入大量資金用于水利設施改造工程、連通性提升工程、節(jié)水工程，以及完善水交易市場和水資源計量系統(tǒng)等；二是建立SDL彈性機制，允許SDL上下調(diào)整5%［9］，各州政府通過提升非生態(tài)用水和生態(tài)用水的效率，在滿足生態(tài)目標的基礎上，可提高可持續(xù)分水限額，使SDL更具操作性。SDL確定流程見圖1。

圖1 SDL確定流程

1.4 完善流域水權交易市場機制

（1）健全流域水權交易機制。通過國家、流域和區(qū)域立法，明確國家、流域、各州灌溉和水利設施運營者等的權責，強化流域?qū)用嫠畽嘟灰妆O(jiān)管和跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。通過明確可交易的水權范圍，禁止現(xiàn)有核心生態(tài)用水、生態(tài)保留用水、部分生活用水、城鎮(zhèn)供水和不同含水層間地下水的交易，從而保障了基本生態(tài)和生活用水。水權交易雙方結合水市場信息，根據(jù)需求買賣永久水權或水量配額，有效促進了雙方水資源節(jié)約和高效利用，使水資源利用向綜合效益最大化方向轉(zhuǎn)變。

（2）國家購買水權用于保障生態(tài)用水。通過公開招標的方式，聯(lián)邦政府從其他類水權擁有者處回購水權，有效提升流域生態(tài)用水總量，并降低農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水的分配和使用量。聯(lián)邦政府生態(tài)環(huán)境用水持有者作為聯(lián)邦所持有生態(tài)用水的法定管理者，在水權交易市場機制下，作為參與者參與生態(tài)用水水權的使用、儲存或交易，而非單純的管理者，在有效保障生態(tài)用水，實現(xiàn)生態(tài)效益最大化的同時，一定程度上保障了水權擁有者的權益［10］。從實踐看，聯(lián)邦政府購買水權是增加流域生態(tài)用水量的主要途徑。

1.5 健全生態(tài)用水保障監(jiān)管機制

（1）建立高效流域水資源監(jiān)管機制，對生態(tài)用水保障實施全過程監(jiān)管。在事前監(jiān)管方面，在國家法律法規(guī)的基礎上，墨累-達令河流域制定了流域?qū)用娴姆煞ㄒ?guī)、水權交易規(guī)則，明確了供水目標、監(jiān)督執(zhí)法程序及監(jiān)測評估相關標準等。在事中和事后監(jiān)管方面，墨累-達令河流域管理局作為流域一體化監(jiān)督管理的主要機構，通過水資源審計、實時監(jiān)測、信息公開，以及開展獨立調(diào)查、執(zhí)法等方式，對各州和個人用水戶的取水行為進行嚴格監(jiān)管；通過定期績效評估、樹立最佳實踐樣板等方式，促進生態(tài)用水保障措施的落實和優(yōu)化。

（2）明確執(zhí)法范圍和權限。澳大利亞聯(lián)邦政府授權墨累-達令河流域管理局對流域內(nèi)的違法違規(guī)行為進行調(diào)查和執(zhí)法，包括對被指控的嫌疑人進行批評教育并督促其盡早實施補救和預防措施；對違反澳大利亞《水法》（Water Act）和墨累-達令河《流域規(guī)劃》的違法行為要求相關責任人執(zhí)行或停止特定行動；與責任人簽訂損害賠償補救協(xié)議；實施民事處罰等［11］。

2 黃河流域與墨累-達令河流域生態(tài)用水保障管理比較

2.1 基本情況

黃河流域和墨累-達令河流域在自然地理、水資源利用等方面具有一定相似性［12-13］。黃河流域面積為79.5萬km2，處于中緯度地帶，降水空間分布不均、年際變化大，多年平均降水量為447 mm。黃河流域多年（2000—2010年）平均天然徑流量為482億m3。2017年，黃河流域總?cè)丝诩s9 315萬人，其中城鎮(zhèn)人口5 092萬人。黃河流域以草地和農(nóng)田為主，分別占流域總面積的47.5%、25.9%。墨累-達令河流域面積為105.6萬km2，流域北、西部處于熱帶半干旱氣候區(qū)，南部處于溫帶氣候區(qū)，多年平均降水量為470 mm。墨累-達令河流域多年平均天然徑流量為316億m3，流域外調(diào)入水量為9.5億m3。根據(jù)2016年澳大利亞人口普查數(shù)據(jù)，墨累-達令河流域總?cè)丝诩s225萬人，是黃河流域的2.4%，人口密度遠低于黃河流域。墨累-達令河流域以牧草地和農(nóng)田為主，分別占流域總面積的69%、15%

黃河流域和墨累-達令河流域均存在用水結構不合理、面源污染突出等問題。2018年黃河流域農(nóng)業(yè)用水量占用水總量的67.5%；中下游地區(qū)高耗水、高污染企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)結構不合理，上中游地區(qū)面源污染問題突出，汾河、涑水河、磁窯河等支流水污染較嚴重。墨累-達令河流域多年平均農(nóng)業(yè)用水量約占用水總量的60%；工業(yè)、生活等污染源排放強度相對較弱，TN和TP對面源污染的貢獻率分別99%和98%。黃河流域和墨累-達令河流域還存在生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，河道高度人工化、水量調(diào)度等導致河流水文過程、生態(tài)用水不足，生態(tài)系統(tǒng)結構退化、功能下降，河流連通性差，生境破碎化，生物多樣性受到威脅。

2.2 生態(tài)用水法規(guī)保障體系比較

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和標準中，關于生態(tài)用水保障，在國家層面上《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》僅有原則性的條文；在流域?qū)用?，主要依?jù)《黃河水量調(diào)度條例》對水資源進行分配調(diào)度，為保障黃河干流不斷流發(fā)揮著重要指導作用?！端娝ㄔO項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設施環(huán)境影響技術指南（試行）》等中則明確了生態(tài)流量的最小限值。澳大利亞較早在具有法律效力的國家政策法規(guī)和協(xié)議文件中，明確了生態(tài)用水的地位，澳大利亞的《水法》作為國家水資源保護和利用的根本法規(guī)，突出了生態(tài)用水保障相關的內(nèi)容，并針對墨累-達令河流域設置了專門的條文。相較之下，黃河流域生態(tài)用水保障方面的法規(guī)存在法律層級相對較低、覆蓋面小、可操作性不強等問題，見表1。

2.3 生態(tài)用水保障管理機制及主要管理機構比較

黃河水量調(diào)度遵循由國家統(tǒng)一分配水量，流域機構負責組織實施，省級行政區(qū)負責用水配水的原則，實施過程中通過重要取水口和骨干水庫對水量進行統(tǒng)一調(diào)度［16］，黃河水利委員會、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局在流域生態(tài)用水調(diào)度和監(jiān)督方面起到重要作用。墨累-達令河流域水量調(diào)度由政府和市場共同主導，墨累-達令河流域管理局與各級相關機構密切合作，在流域水量統(tǒng)一分配和維護流域水市場交易方面均行使協(xié)調(diào)、約束、管理和監(jiān)督職責。兩流域都建立了不同層級的水資源管理機構，但在流域?qū)用?，黃河流域生態(tài)用水保障的跨區(qū)域協(xié)調(diào)調(diào)度機制仍有待加強。黃河流域和墨累-達令河流域主要管理機構及職責見表2。

表1 黃河流域和墨累-達令河流域生態(tài)用水法規(guī)保障體系對比［14-15］

表2 黃河流域和墨累-達令河流域主要管理機構及職責

2.4 水權和水權交易機制比較

隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等水權轉(zhuǎn)讓試點工作經(jīng)驗的積累，和《水權交易管理暫行辦法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《黃河水權轉(zhuǎn)讓管理實施辦法》等規(guī)章的頒布，黃河流域初始水權和水權轉(zhuǎn)讓的核心框架已成功建立［17］，但目前黃河流域?qū)用娴乃畽嘟灰讬C制有待完善，不同地區(qū)（包括同一省級行政區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)和不同省級行政區(qū)）間的水權交易、短期或應急水權交易、滿足生態(tài)生活用水需求基礎上的生活用水和生態(tài)用水的水權交易仍處于理論研究階段［18］。

墨累-達令河流域較早用法律和制度建立了清晰明確的水權，流域管理體制改革和墨累-達令河《流域規(guī)劃》等法規(guī)文件完善了流域?qū)用娴乃畽嘟灰讬C制，同時強化了水權交易中的水量調(diào)度、水量計量、交易過程的審計和監(jiān)管。通過建立生態(tài)環(huán)境水權和聯(lián)邦政府生態(tài)環(huán)境用水持有者制度，有效恢復和保障了河流生態(tài)用水的分配和高效利用［19］。

兩流域水權交易轉(zhuǎn)讓都建立在水資源分配總量控制的基礎上，但在水權轉(zhuǎn)讓和監(jiān)管的精細化、可操作性和靈活性上，黃河流域與墨累-達令河流域不同，見表3。

表3 黃河流域與墨累-達令河流域水權和水權交易機制比較

3 對黃河流域生態(tài)用水保障的啟示

3.1 健全流域生態(tài)用水管理的法律體系和管理協(xié)調(diào)機制

推動制定《黃河保護法》，將生態(tài)用水保障作為其重點內(nèi)容之一，明確生態(tài)用水內(nèi)涵、管理保護目標、責任主體等，結合黃河流域生態(tài)系統(tǒng)保護需求及狀況，配套法律執(zhí)行的政策法規(guī)工具，落實生態(tài)用水的最低保障限值。深化流域管理體制改革，加強頂層謀劃，理順相關部門的職權，合理劃分流域和地方事權，構建國家-流域-地方多級、水利-生態(tài)環(huán)境-其他部門多部門協(xié)同聯(lián)動的流域管理體系，推動跨行政區(qū)和跨部門間的合作。強化流域管理對地方的約束和指導，充分發(fā)揮黃河水利委員會流域水量調(diào)度日常組織實施和監(jiān)管工作職能，以及黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局流域生態(tài)用水保障監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作職能，提升流域?qū)用婵缧姓^(qū)規(guī)劃調(diào)度、日常管理、信息收集、監(jiān)督執(zhí)法和應急處理的能力。在地方層面，根據(jù)實際情況，協(xié)調(diào)行政區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域間的水資源需求，落實生態(tài)用水的調(diào)度和管理。

3.2 建立生態(tài)優(yōu)先的管理思路

樹立生態(tài)優(yōu)先，全流域精細化的生態(tài)用水保障管理思路。在確保最小生態(tài)流量、水質(zhì)達標和維護重要物種、種群的基礎上，合理配置河道內(nèi)外生態(tài)水量，加強主要支流、河口地區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感點位的生態(tài)用水保障，強化生態(tài)用水供給和生態(tài)目標之間的對應關系，構建以維護生物多樣性和修復河流生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標的生態(tài)用水保障機制［20］。統(tǒng)籌地表水、地下水、當?shù)厮?、外調(diào)水、非常規(guī)水等水源，建立精細化的用水總量控制指標體系，分區(qū)科學確定水資源利用上限和生態(tài)水量分配調(diào)度方案，細化重要斷面生態(tài)用水控制指標，強化生態(tài)用水應急保障。加強生態(tài)用水保障的財政支持，統(tǒng)籌上下游生態(tài)用水需求，研究制定合理的補償政策。加快編制黃河流域生態(tài)治理規(guī)劃，作為黃河流域發(fā)展總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，戰(zhàn)略性謀劃生態(tài)治理目標與任務，系統(tǒng)性布局重大生態(tài)保護修復治理工程，推動生態(tài)用水的精細化管理。

3.3 完善水權管理和交易機制

健全水權管理、水權分配和轉(zhuǎn)讓制度體系。加快推進水資源確權登記，建立定義明確、界定科學、邊界清晰、職能全面的生態(tài)水權制度。優(yōu)化黃河水量配置方案，細化初始水權的分配和管理。強化我國現(xiàn)有水量分配、取水許可、排污許可等水資源、水生態(tài)環(huán)境管理制度與生態(tài)水權間的銜接。強化國家對水權轉(zhuǎn)讓交易的政策引導和宏觀調(diào)控，針對黃河流域水資源配置和利用特點，在實行水資源用途管制的同時，擴大水權轉(zhuǎn)讓的范圍。建立嚴格的水權轉(zhuǎn)讓監(jiān)管機制，規(guī)范水權轉(zhuǎn)讓行為，加強水權交易的風險管控。充分發(fā)揮水費、水價等市場機制在水資源優(yōu)化配置中的作用，培育規(guī)范、透明、靈活、高效的水權轉(zhuǎn)讓交易市場。在保障水權擁有者權益的基礎上，推動工業(yè)、農(nóng)業(yè)水權向節(jié)約高效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升水權轉(zhuǎn)讓的效率和效益，促進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置，逐步恢復生態(tài)用水的有效供給。

3.4 強化監(jiān)督執(zhí)法

完善流域的生態(tài)用水保障監(jiān)測體系，嚴格監(jiān)督執(zhí)法。從源頭加強涉水工程水量調(diào)度的在線監(jiān)測，依托衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段對生態(tài)流量泄放過程實施跟蹤監(jiān)測，將河流水生態(tài)狀況和生物多樣性指標納入監(jiān)測評估指標體系，確保生態(tài)用水被有效供給到目標生態(tài)系統(tǒng)。建立生態(tài)用水保障目標責任制度，并定期開展成效考核。利用生態(tài)環(huán)境保護督察制度、河湖長制等現(xiàn)有制度體系，完善生態(tài)用水保障的日常管理、定期巡查、上報制度，加大對非法取水、筑壩、排污等危害生態(tài)用水行為的監(jiān)督執(zhí)法力度。探索建立生態(tài)用水保障的公眾參與機制，充分發(fā)揮公眾和社會公益組織在生態(tài)用水保障中的監(jiān)督作用。