葉松東

摘?要：基于委托代理、公共選擇理論等視角，運用內(nèi)容分析法、德爾菲法和Nvivo12.0軟件對政府購買體育公共服務的重要文獻進行分析，通過確立理論維度、文本分析、三輪編碼，構(gòu)建出政府購買體育公共服務風險因素理論模型。根據(jù)風險評價矩陣，采用定性與定量分析，結(jié)合德爾菲法確定政治風險為較高風險等級，尋租風險、壟斷風險為一般風險等級，逆向選擇風險和道德風險為較低風險等級。此外，依據(jù)規(guī)制理論、公共性理論以及不完全合同理論，針對不同風險等級提出相應防范策略，為我國政府購買體育公共服務的理論與實踐提供參考。

關(guān)?鍵?詞：體育管理;體育公共服務;政府購買;風險因素

中圖分類號：G80-05?文獻標志碼：A?文章編號：1006-7116（2021）02-0040-08

Abstract： Based on the principal-agent and public choice theory， using the methods of content analysis and Delphi， and Nvivo 12.0 software to analyse some important literature about that the government purchases sports public service， and through the establishment of theoretical dimension， the text analysis， as well as three rounds of coding， to construct the theoretical model of risk factors about that. According to the risk evaluation matric， along with the quantitative and qualitative analyses as well as Delphi， the political risk can be viewed as a higher risk level， rent-seeking risk and monopoly risk can be defined as a general risk level， adverse selection risk and moral risk are a lower risk level. In addition， in accordance with the regulation theory， the publicity theory and incomplete contract theory， this paper put forwards corresponding preventive countermeasures for different risk level， in order to offer references to the theory and practice for purchasing sports public services by the government in China.

Key words： sports management;sports public services;government purchase;risk factors

政府購買體育公共服務是推進依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，對于滿足公眾健康需求、實現(xiàn)“健康中國”“體育強國”“全民健身”等國家戰(zhàn)略具有重要意義。自2003年國家正式實施《中華人民共和國采購法》以來，國內(nèi)管理學等學科率先開啟了政府購買公共服務的研究。隨著2013、2015年國務院相繼頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》，政府購買體育公共服務的相關(guān)實踐在北京、上海、江蘇等地廣泛開展，相關(guān)理論研究也在體育學界大量涌現(xiàn)?？v觀已有研究，雖然對風險構(gòu)成因素、風險誘因等進行了宏觀層面分析，但并未從管理學、經(jīng)濟學等多維視域深入分析風險因素的學理內(nèi)涵、彼此關(guān)聯(lián)、風險等級與應對策略等?；诖?，本研究依據(jù)委托代理理論、公共選擇理論、外部性理論深入剖析購買主體（政府）與承接主體（社會組織、企業(yè)）因價值沖突等所導致的風險因素[1]，利用內(nèi)容分析法、Nvivo 12.0軟件建構(gòu)政府購買體育公共服務的風險因素理論模型，最后從規(guī)制理論、公共性理論、不完全合同理論提出具體防范策略，為政府規(guī)避購買風險提供參考。

1?研究設計

1.1?研究方法

1）內(nèi)容分析法。

內(nèi)容分析法是對文獻內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究技術(shù)[2]。其研究步驟一般包括確定研究目標、內(nèi)容抽樣、設計分析維度及體系、量化結(jié)果和評價記錄、信度分析、結(jié)果描述[3]。本研究主要采用內(nèi)容分析法對政府購買體育公共服務相關(guān)文獻進行整理與分析，進而構(gòu)建政府購買體育公共服務風險因素理論模型并劃分風險等級。

2）德爾菲法。

本研究對2位從事制度經(jīng)濟學研究的學者、2位從事風險管理研究的學者、2位從事計量經(jīng)濟學研究的學者、2位從事體育公共服務研究的學者、2位負責政府購買體育公共服務的在職人員，就政府購買體育公共服務風險等級與防范措施進行訪談，以確保本研究的有效性。

1.2?研究工具

本研究利用NVivo 12.0軟件整理、分析、挖掘已有研究中的重要信息，以構(gòu)建政府購買體育公共服務風險因素理論模型。文獻篩選與分析過程如下。

1）文獻來源。

依據(jù)研究主題設定搜索年限為2002—2020年，檢索主題為“政府購買體育公共服務”或“政府購買公共體育服務”，從CNKI數(shù)據(jù)庫收集相關(guān)論文260篇（均被CSSCI、CSCD收錄的期刊論文），通過精讀文獻，篩選出與本研究密切相關(guān)的論文76篇，論文包括以下主題：（1）政府購買體育公共服務的風險研究;（2）政府購買體育公共服務的現(xiàn)狀研究;（3）政府購買體育公共服務的影響因素研究;（4）政府購買體育公共服務協(xié)同治理研究。

2）分析單元與編碼。

通過分析軟件對76篇文獻進行編碼，其過程包括：第一，將文獻導入軟件;第二，按照理論框架進行編碼，將文本中的信息納入編碼節(jié)點;第三，導出節(jié)點編碼統(tǒng)計表;第四，結(jié)果生成與解讀。

編碼總共有3輪，形成的各級節(jié)點是從屬關(guān)系。第1輪編碼形成的是3級節(jié)點，其內(nèi)容是從文本中提取的原始信息。第2輪編碼形成的是2級節(jié)點，其內(nèi)容是將相似含義的3級節(jié)點結(jié)合不完全契約理論與交易成本理論整合而得。第3輪編碼形成的是1級節(jié)點，其內(nèi)容基于本研究理論框架產(chǎn)生，是政府購買體育公共服務風險因素的核心維度。軟件統(tǒng)計得到的編碼參考點數(shù)體現(xiàn)了已有研究的熱點及薄弱點，其中高頻次節(jié)點說明在76篇文獻中出現(xiàn)頻繁，是研究焦點，也是政府購買體育公共服務的主要風險因素。

3）編碼信度的檢驗。

為保障本研究的科學性與嚴謹性，兩名研究者基于相同資料同時獨立編碼，應用Nvivo軟件中的編碼比較功能對編碼結(jié)果進行一致性驗證，測得一致百分比為0.87，符合信度檢驗標準。

1.3?理論依據(jù)

從委托人和代理人兩條邏輯主線出發(fā)，根據(jù)委托代理理論、公共選擇理論與外部性理論分別探討委托人和代理人在政府購買體育公共服務中所誘發(fā)的風險因素。

1）委托代理理論視角下的代理人風險因素。

政府購買體育公共服務本質(zhì)上是一個委托代理問題、合同問題[4]?！拔写怼崩碚摓榇_立政府購買體育公共服務中的風險因素奠定基礎。該理論將委托代理關(guān)系視為一個或多個行為主體根據(jù)一種明示或者隱含契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務數(shù)量和質(zhì)量為其支付相應報酬，授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。由于委托人與代理人的目標函數(shù)都是自身效用最大化，所以當二者權(quán)益發(fā)生沖突時，代理人不會以委托人的最大化利益為行動目標。為了緩解可能的道德風險，委托人須激勵代理人，或者約束代理人的機會主義行為，以減少雙方利益沖突[5-6]。在政府購買體育公共服務中政府是購買主體即委托人，企業(yè)或社會組織是承接主體即代理人，委托人與代理人因“信息不對稱”和“目標收益函數(shù)不一致”，從而導致逆向選擇風險與道德風險。

逆向選擇風險與道德風險的產(chǎn)生主要基于一個假設前提，即政府是公正且公益的，而代理人是自利的。逆向選擇風險與道德風險主要是因代理人故意隱瞞信息和追求自我效益最大化而引起的。其中，逆向選擇風險發(fā)生在委托代理關(guān)系產(chǎn)生前，是在委托人無法識別代理人的綜合實力時所導致的“劣質(zhì)代理人”驅(qū)逐“優(yōu)質(zhì)代理人”的行為。原因是由于信息不對稱、委托方合同不清晰;代理方隱藏自身真實信息，甚至提供虛假信息或合謀圍標等[7]。道德風險發(fā)生在委托代理關(guān)系產(chǎn)生后，是代理人利用自己的信息優(yōu)勢減少要素投入或?qū)嵭袡C會主義行為來達到自我最大效益，同時損害委托人的利益?？梢?，道德風險的引發(fā)因素主要是代理人職務怠慢、不負責任、偷工減料等[8]。

2）公共選擇理論與外部性理論視角下的委托人風險因素。

政府購買體育公共服務有委托人與代理人兩大主體。從公共選擇理論與外部性理論角度看，其風險因素不僅是代理人在契約關(guān)系中所引發(fā)的逆向選擇與道德風險，還包括因政府干預而產(chǎn)生的尋租風險與壟斷風險。公共選擇理論認為尋租創(chuàng)造了壟斷，而壟斷導致了資源浪費和低效率，扭曲了資源配置，最終影響經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，是政府干預失靈的主要表現(xiàn)。由此可以得出，委托人引發(fā)的風險主要包括尋租風險、壟斷風險和政治風險[9]，3種風險環(huán)環(huán)相扣。

尋租風險是政府機關(guān)及公職人員利用公共權(quán)力尋求超額利潤的活動。其主要手段，一是政治創(chuàng)租，通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們“進貢”;二是政治抽租，通過對某些利益集團不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團向他們“進貢”[10]。其產(chǎn)生的主要原因是政府自由裁量權(quán)過大以及政府官員的自利行為等。

壟斷風險是指操縱交易、把持和獨占市場的行為，在政府購買體育公共服務中主要指公共部門通過行政權(quán)力扶持或培植企業(yè)或社會組織以限制競爭的行為。公共服務的生產(chǎn)者由公共部門轉(zhuǎn)向企業(yè)或社會組織，原有的公共壟斷可能會隨之而轉(zhuǎn)為私營壟斷[11]。其產(chǎn)生的主要原因是未能找到足夠的承包商來競爭，使用與委托方有利益關(guān)系的代理方等。

政治風險是指政府購買體育公共服務的主要目標是維護社會公共利益，如果政府缺乏有效監(jiān)管，企業(yè)利潤最大化的本質(zhì)會使其不可能顧及社會公平和公共利益，從而導致政府失去公眾信任，衍生政府的合法性風險。其產(chǎn)生的主要原因是政策執(zhí)行偏差、政府購買存在區(qū)域不均等、政府缺乏監(jiān)管等。

2?編碼分析與理論模型構(gòu)建

2.1?一級節(jié)點：政府購買體育公共服務風險因素的“本土化”

一級節(jié)點來源于本研究篩選出的76篇文獻，節(jié)點內(nèi)容為上述文獻中與本主題密切相關(guān)的原文。通過對文獻的閱讀、分析與編碼，共得到309個參考點，節(jié)點選取重點傾向于文獻中通過深度訪談所獲得的信息。作為基礎節(jié)點，這些是政府購買體育公共服務風險因素理論模型的基石。

2.2?二級節(jié)點：政府購買體育公共服務風險因素的范疇化

二級節(jié)點是對一級節(jié)點的范疇化。依據(jù)交易成本理論、不完全契約理論，結(jié)合《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等法律法規(guī)將一級節(jié)點進行關(guān)聯(lián)，初步形成10個有邏輯關(guān)系的范疇。Williamson[12-14]認為，交易成本產(chǎn)生的原因主要有有限理性、投機主義、不確定性與復雜性、少數(shù)交易、信息不對稱以及氣氛，并總結(jié)出交易商品或資產(chǎn)的專屬性、交易不確定性以及交易頻率3項影響交易的主要特征，以及交易成本重視契約的調(diào)適性作用[15]。根據(jù)此理論，將三級節(jié)點歸納為“政府自由裁量權(quán)過度使用、信息不對稱、合同履行投機、購買壟斷”;不完全契約是指契約中包含缺陷和遺漏，可能不提及某些情況下的各方責任，而對另一些情況下的各方責任只作粗略規(guī)定。Hart[16-17]認為，不完全契約產(chǎn)生的原因主要有3個：契約雙方的有限理性、第三者無法驗證以及信用制度不完善。不完全契約理論強調(diào)契約的激勵作用，根據(jù)該理論可生成“制度體系不完善、政策執(zhí)行偏差、財稅保障欠缺、社會組織發(fā)育不成熟、公眾認知與表達失靈、政府監(jiān)管評價不力”等節(jié)點。

從風險因素范疇的構(gòu)成中可以看出，政府自由裁量權(quán)過度使用出現(xiàn)頻次最高，所占比例為22.98%;政府監(jiān)管評價不力、制度體系不完善、政策執(zhí)行偏差以及購買壟斷出現(xiàn)頻次位居2～5位，所占比例均超過10%;信息不對稱、社會組織發(fā)育不成熟、合同履行投機、財稅保障欠缺、公眾認知與表達位居6～10位。

2.3?三級節(jié)點：政府購買體育公共服務風險因素的概念化

三級節(jié)點是對第2輪編碼所凝煉出的范疇進行進一步分析與抽象，通過對主范疇的深入探析，使得其之間的相互關(guān)系呈現(xiàn)相對清晰的脈絡，而且此處已涵蓋建立核心范疇的基本要素[18]。結(jié)合本研究的理論依據(jù)，利用“逆向選擇、道德風險、尋租風險、壟斷風險與政治風險”統(tǒng)馭所有范疇，從而構(gòu)建出政府購買體育公共服務風險因素理論模型（見圖1）。在理論模型構(gòu)建中，本研究依據(jù)5大風險因素的內(nèi)涵以及誘因，按照合理性與合法性原則，將二級節(jié)點中的范疇納入與之最相關(guān)的風險中。通過對理論模型的細化，顯示了已有研究對政府購買體育公共服務風險因素的研究分布。從風險因素構(gòu)成中可以看出，政治風險、尋租風險、逆向選擇風險的編碼參考點較多，三者比重均超過20%，說明這3類是當前被重點關(guān)注的風險;道德風險、壟斷風險的編碼參考點比重分別為12%、10.4%，說明在我國政府購買體育公共服務的初級階段此類風險尚未得到足夠重視。

3?政府購買體育公共服務的風險評估與成因

工作風險分解法（WBS-RBS）是風險管理過程中識別與評估風險的重要方法之一。根據(jù)風險函數(shù)原則，確定風險值有兩個變量：風險發(fā)生概率和風險發(fā)生后對目標實現(xiàn)的影響。通過風險評價矩陣，將風險大小用風險發(fā)生概率與風險影響程度的乘積大小進行界定。本研究將5大風險在文獻中出現(xiàn)的頻次高低進行排序，并按照5、4、3、2、1賦值;利用德爾菲法對風險影響程度按非常嚴重、嚴重、一般、不太嚴重、不嚴重進行評價，并按5、4、3、2、1賦值。最后通過二維度的計算矩陣得出政府購買體育公共服務的風險值，同時參考“較低風險：風險值≤3，可能性小或影響不嚴重;一般風險：3<風險值≤20，可能性較大或影響嚴重;較高風險：風險值>20，可能性大或影響非常嚴重，決定本次購買的成敗”[19]，進而得出政府購買體育公共服務風險等級。

1）政治風險：較高風險。

政治風險主要是指因政府監(jiān)管不足、政策執(zhí)行偏差等原因，使得承接主體忽視公共利益，從而導致政府失去公眾信任并衍生出危機。政府監(jiān)管評價不力、政策執(zhí)行偏差、財稅保障欠缺、公眾認知與表達失靈是造成政治風險的主要因素。

政府監(jiān)管評價的主要目標是通過對政府購買體育公共服務的事前、事中、事后監(jiān)管，確保購買行為規(guī)范性，敦促承接主體按照契約要求供給服務，以保障公共利益。但是，當前缺乏專業(yè)評價機構(gòu)[20]、監(jiān)測服務標準不清晰[21]、第三方法制評估模糊與失準[22]、第三方評估由政府指定且沒有全程參與[23]等問題廣泛存在，政府監(jiān)管評價的失位致使政府購買體育公共服務亂象叢生，引發(fā)公眾對政府的不滿，成為導致政治風險的核心因素。

雖然我國制定了多部與政府購買體育公共服務相關(guān)的政策法規(guī)，但執(zhí)行偏差問題普遍存在，主要表現(xiàn)在購買程序不完善、購買機制單一、購買內(nèi)容不均衡以及區(qū)域發(fā)展不平衡等方面。從購買程序看，地方政府沿襲傳統(tǒng)工作模式，更多用“熟人關(guān)系”進行活動，幾乎不會按照相關(guān)制度進行購買[24]，從而使制度化的購買程序形同虛設。購買機制單一問題較為常見，形式化購買、定向購買、單一來源購買時有發(fā)生，如有些地區(qū)有60%的服務采用定向委托等非競爭購買方式[25]，違背了公平、公開的購買原則。購買內(nèi)容不均衡主要體現(xiàn)在政府購買局限于賽事服務、體育設施運營與管理等方面，社會體育指導員、教練員、裁判員等人才培訓服務購買不足[27]，且公眾需求旺盛的運動技能培訓、健康咨詢等服務也較少購買，顯現(xiàn)出購買內(nèi)容的主觀化與片面化。此外，區(qū)域發(fā)展不平衡問題也較為突出。從已有研究看，除沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及少數(shù)省會城市在政府購買體育公共服務方面形成了一定的規(guī)模效益外，大部分地區(qū)尚未取得預期效果，不符合體育公共服務均等化的政策要求。

財政支持與稅收優(yōu)惠是保障政府購買體育公共服務的重要舉措，但在我國的購買實踐中財稅保障欠缺問題較為突出。具體而言，財政資金預算欠缺民主性與公開性、財政資金投入不足、財政資金使用較為隨意、財政資金支出結(jié)構(gòu)不合理、財政支付低效[27]等問題廣泛存在。此外，財稅優(yōu)惠力度政策扶持不足，如武漢市提供公共服務的35家定點游泳場館在免費向中小學生開放期間，仍需要按日常稅目和稅率繳納相應營業(yè)稅，這在一定程度上降低了游泳場館參與政府購買的積極性[26]。財稅優(yōu)惠力度不足使得承接主體尤其是企業(yè)對公益導向的體育公共服務缺乏興趣，進而使承接主體陷入“無競爭市場”的困境，由此引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場行為。

公眾認知與表達失靈也是引發(fā)政治風險的重要因素，主要表現(xiàn)在公眾參政議政熱情不高、對政府購買體育公共服務存在認知偏差以及權(quán)利表達失靈等方面。公眾作為初始委托人，對政府購買體育公共服務的運作并不了解，加之其公共性特點，一般采取冷漠態(tài)度，不熱衷于監(jiān)督管理。但是當體育公共服務惡化到一定程度時公眾開始抱怨，反過來對政府表達不滿[28]，加之權(quán)利表達渠道不通暢，從而對政府產(chǎn)生質(zhì)疑。

2）尋租風險：一般風險。

尋租是非生產(chǎn)性的尋利行為，主要是指政府官員或公職人員利用公共權(quán)力尋求利潤的活動。在政府購買體育公共服務中，尋租風險主要是由政府自由裁量權(quán)過度使用造成的。政府自由裁量權(quán)過度使用主要體現(xiàn)在政府購買邊界不清晰、政府過多干預購買、政府主動購買的動力不足等方面。

政府購買體育公共服務需要明確邊界，不能任意購買和盲目購買。盡管國家有關(guān)法規(guī)提供了指導性購買目錄，但該目錄側(cè)重于宏觀指引，在具體執(zhí)行中依舊需要各地根據(jù)具體情況制定《政府購買服務負面清單》，用以明確政府直接提供、不宜向社會力量購買的服務，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。目前，我國只有個別省份公布了《政府購買服務負面清單》[29]，政府購買邊界不清晰的問題普遍存在，這為政府官員進行“權(quán)錢交易”提供了便利。

政府過多干預服務購買也是導致權(quán)力尋租的原因。當下，政府既是購買與管理主體，又是監(jiān)督與評估主體，集多種角色于一身的政府基于追求部門利益最大化的邏輯，容易出現(xiàn)行為偏差，尤其是當承接主體與自身有密切關(guān)系時，這為權(quán)力尋租提供了適宜條件。

政府主動購買體育公共服務動力不足的問題也較為常見。一方面，由于很多政府機構(gòu)習慣于“上傳下達”的工作方式，對政府購買這一治理工具缺乏認識，加之政府購買是一個相對復雜的行為，在行政效益的驅(qū)使下政府機構(gòu)選擇保守處理;另一方面，受權(quán)力壟斷思維的影響，政府不愿意主動把體育公共服務的供給權(quán)力交給承接主體。但當政府不得不按照國家指示購買體育公共服務時，關(guān)系嵌入式購買、利益捆綁式購買應運而生，這也是權(quán)力尋租的主要表現(xiàn)形式。

3）壟斷風險：一般風險。

在經(jīng)濟學中，壟斷是指特定主體為了特定目的通過構(gòu)筑市場壁壘對相關(guān)市場進行排他性控制的市場結(jié)構(gòu)或行為[30]。在政府購買體育公共服務中，壟斷風險主要是由利益捆綁式購買、習慣性購買以及承接主體競爭不足等原因所致。

利益捆綁式購買是政府將體育公共服務委托給下屬或有密切利益關(guān)系的社會組織的行為。我國已開啟“政社”脫鉤改革，但其表面分離實為一家的本質(zhì)沒有發(fā)生根本性變化。政府優(yōu)先將體育公共服務委托給下屬社會組織或者有密切利益關(guān)系的社會組織，一定程度上形成了購買壟斷。如一些地區(qū)會對承接資質(zhì)“量身定做”，將服務承接主體的篩選條件主觀傾向于各單項體育協(xié)會和其他“體制內(nèi)”企事業(yè)單位，以此隱性的方式進入壁壘公開化[31]。

習慣性購買是指政府出于合作慣性，將體育公共服務長期承包給某一承接主體的行為。習慣性購買有利于節(jié)省行政成本、提高行政效率，因此受到政府部門的青睞，從而為購買壟斷奠定了基礎。

承接主體競爭不足也是造成購買壟斷的主要原因。政府購買體育公共服務的理論假設是市場上充滿了多個承接主體，通過高質(zhì)量競爭形成“理想市場”，進而提高效率、提升服務質(zhì)量、降低成本[32]。但現(xiàn)實并非如此。因此，政府只能將體育公共服務委托給僅有的參與者，從而形成壟斷。

4）逆向選擇風險：較低風險。

逆向選擇風險出現(xiàn)在購買合同簽訂前，主要由于購買主體與公眾、承接主體間信息不對稱以及購買主體沒有制定明確的合同規(guī)則。具體到政府購買體育公共服務領(lǐng)域，導致逆向選擇風險的主因是制度體系不完善和信息不對稱。

目前，國家層面出臺了《中華人民共和國采購法》等與政府購買體育公共服務密切相關(guān)的政策法規(guī)，這些制度在頂層設計上對于規(guī)范政府購買體育公共服務具有指導意義。但是政府購買體育公共服務是一個復雜的系統(tǒng)工程，在價值取向上是公益性的，從購買過程看又是一項經(jīng)濟行為，從合作主體看其涵蓋了政府、企業(yè)以及社會組織。這種復雜性、多元性、沖突性的特點決定了制度體系必須具備宏觀上的指導意義、中觀上的特殊性以及微觀上的可行性。從參考點可以看出，我國在制度體系方面存在政策法規(guī)不健全[32]、可執(zhí)行性不高[25]、契約性規(guī)范不足以及權(quán)威性不夠[33]等問題，加之很多地區(qū)照搬國家政策法規(guī)，沒有因地制宜地加以完善，決定了現(xiàn)有制度體系難以使政府購買體育公共服務有序運轉(zhuǎn)。

信息不對稱主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是政府供給與公眾需求間的信息不對稱;另一方面是購買主體與承接主體間的信息不對稱。政府購買體育公共服務的最終目的是滿足公眾的基本體育需求，而深入了解公眾需求應是政府購買體育公共服務的邏輯起點。但是，在當下的購買實踐中脫離公眾需求的盲目購買現(xiàn)象普遍存在，如“政府并不清楚社會需要的體育公共服務是什么，不知道要購買什么”[32]，“政府部門在不事先調(diào)查的情況下，通過主觀臆斷購買體育公共服務”[34]。缺乏了解公眾需求這一基礎，致使政府購買體育公共服務成為“政績工程”或者“面子工程”，這也是導致其他風險的根源所在。此外，購買主體與承接主體間的信息不對稱也時常發(fā)生。理論上通常是承接主體為了實現(xiàn)自身利益最大化，通過刻意隱瞞對自身不利信息以達成承接政府購買的目標。而在實踐中發(fā)生最多的還是政府購買信息向社會公開度不足或未全域公開[35]，致使承接主體對政府購買需求并不了解[36]，從而降低了相關(guān)企業(yè)或社會組織的參與積極性，導致其承接動力不足。由此可見，購買主體與承接主體間的信息不對稱，為政府選不到最合適的合作伙伴埋下隱患。

5）道德風險：較低風險。

道德風險是在確定委托關(guān)系后，供給方利用自身信息優(yōu)勢通過實行機會主義或減少自身要素投入來實現(xiàn)自身利益最大化。在政府購買體育公共服務中，道德風險主要是由合同履行投機、社會組織發(fā)育不成熟導致的。

合同履行投機主要體現(xiàn)在承接主體市場導向下的低質(zhì)量服務、迎合政府官員以及供給產(chǎn)品形式化。體育公共服務的價值取向是公益性，而以企業(yè)為代表的承接主體以追求最高利潤為目標，價值觀的沖突導致承接主體在尋求最大利潤過程中忽視了體育公共服務的供給質(zhì)量。如在政府購買中小學生游泳服務的案例中，商業(yè)游泳館拒絕在黃金時間向中小學生開放，僅在場館經(jīng)營閑暇時間供其使用，以此來實現(xiàn)自身利益最大化[37]。迎合政府官員這一現(xiàn)象也時有發(fā)生。政府官員作為政府購買體育公共服務的代理人肩負直接談判、確定承接主體等職責，其角色與信息優(yōu)勢容易致使承接主體為了自身利益而迎合政府官員的喜好，導致象征性服務供給的產(chǎn)生[38]。在我國政府購買體育公共服務行為被賦予多重目標，除滿足公眾基本體育需求這一核心目標外，還有轉(zhuǎn)變政府職能、促進體育社會組織發(fā)展、打造城市形象等，使得政府購買體育公共服務動機多元化。因此，很多地區(qū)出現(xiàn)了將政府購買體育公共服務作為追求政績與面子工程的手段，甚至通過購買馬拉松服務來達到塑造城市形象的目的[39]，使得政府購買體育公共服務形式化。

體育社會組織的非營利性、自治性等特點決定了其是政府天然的合作伙伴。在我國政府購買體育公共服務實踐中，體育社會組織被視為首選承接主體。長期以來受制于傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，政府集各種權(quán)力于一身，導致社會組織發(fā)展緩慢。為了促進政府職能轉(zhuǎn)移、扶植體育社會組織發(fā)展，政府向體育社會組織購買體育公共服成為主流。當發(fā)育不成熟的體育社會組織承接了體育公共服務，因人力資源匱乏、自治能力不足、協(xié)調(diào)能力有限等緣由，使其難以按契約要求供給體育公共服務，從而導致投機行為的產(chǎn)生。

4?政府購買體育公共服務風險的防范策略

4.1?政治風險的防范策略

新公共性理論中的公平公正、公民本位、公共需求與公共利益的價值取向為規(guī)避政治風險提供了理論支持。首先，要以“公平公正”為價值標尺，完善政府購買體育公共服務的監(jiān)管與評價體系，切實維護公共利益，構(gòu)建由購買主體、服務對象、第三方機構(gòu)組成的三位一體監(jiān)管與績效評價體系，做到事前、事中與事后的監(jiān)管與評價。體育部門還應匯同財務、監(jiān)察、審計等部門，對承接主體的資金使用、服務效益等進行適時追蹤，對于未按合同執(zhí)行或未達到合同要求的承接主體應給予相應懲戒，以激發(fā)合同履行動力。其次，應從公民本位出發(fā)，以滿足公眾體育需求為著力點，深入調(diào)研、了解大眾的基本體育需求，實現(xiàn)體育公共服務的精準購買與有效購買。再次，還要提升政策執(zhí)行者的執(zhí)行能力。當前政策執(zhí)行偏差更多是因為執(zhí)行者的態(tài)度和能力而導致的，因此要求政策執(zhí)行者應持嚴謹、負責的態(tài)度，嚴格落實相應政策法規(guī)，同時上級部門應該加強對辦事人員業(yè)務能力的培訓和監(jiān)督，進而從提升其治理能力的思路，避免政策執(zhí)行偏差。最后，應以維護公共利益為動力，加強財稅保障力度。財稅保障并不僅僅是增加投入或者降低稅賦的問題，而是要提升財政與事權(quán)的匹配度、增加財政預算的民主性與科學性、完善財政支出結(jié)構(gòu)、提高財政支付轉(zhuǎn)移效率，并根據(jù)公益事業(yè)特點合理制定納稅標準等。如進一步加大財力下沉力度，加強對基層體育部門政府購買體育公共服務的資金投入;對于承接體育公共服務的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，讓渡部分利益以激發(fā)企業(yè)的供給動力與活力。

4.2?尋租與壟斷風險的防范策略

規(guī)制的本質(zhì)是“針對私人行為的公共行政政策，是從公共利益出發(fā)而制定的”[40]。在政府購買體育公共服務中要規(guī)避尋租風險，首先，應合理配置權(quán)力，明確政府的權(quán)力邊界，制定權(quán)力清單，防止無限權(quán)力導致的“任意購買”與“關(guān)系購買”，應改變政府集決策、管理、監(jiān)督、評價于一身的局面，實現(xiàn)分權(quán)。其次，完善權(quán)力監(jiān)督機制。采用全過程監(jiān)督與全員監(jiān)督相結(jié)合的方式，使公眾和第三方參與到?jīng)Q策管理中，通過權(quán)力制衡縮小尋租空間。最后，各級黨委、政府應加強黨員干部的廉政教育，通過設立“紀檢監(jiān)察機關(guān)”舉報平臺以威懾權(quán)力尋租行為。

從制度規(guī)制視角針對壟斷風險提出以下防范策略。首先，政府機構(gòu)應完善制度設計，明確購買標準、承接主體資質(zhì)、購買方式、監(jiān)管機制等，禁止歧視性條款出現(xiàn)，并使制度公開化、透明化，接受全社會監(jiān)督。其次，要明確購買主體與承接主體間的關(guān)系。當前，因《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等政策法規(guī)沒有明確與購買主體有利益關(guān)系的承接主體不能購買，致使與政府部門存在隸屬關(guān)系的體育社會組織形成壟斷，損害公共利益，因此應當在制度中予以明確。政府部門可以采用邀請招標等方式，引進多家機構(gòu)進行競爭并適當調(diào)換承接主體，以防止購買壟斷。最后，建立健全評審專家?guī)炫c承接主體信息平臺。吸納政治素養(yǎng)高、業(yè)務水平強的專家作為智庫成員，其構(gòu)成既應有體育公共服務領(lǐng)域的專家，也要有包括法律、經(jīng)濟、管理等方面的專家，評審專家應采用動態(tài)管理與隨機選擇原則，以保障專家的專業(yè)性與評審的公平性。此外，還應按照承接主體的資質(zhì)、信用等級、業(yè)務水平等建立承接主體信息平臺以整合市場資源，打破信息壁壘，從而營造積極的競爭環(huán)境。

4.3?逆向選擇和道德風險的防范策略

不完全合同理論認為合同雙方無法在事前設計一個能涵蓋所有狀態(tài)與內(nèi)容的完全合同，現(xiàn)實中的合同也存在不完全性，而通過談判可以減少不完全合同中的損失。逆向選擇風險因發(fā)生在合同簽訂前的階段，此階段處于市場競爭階段，代理方會為取得委托方的信任、拿到合同而隱瞞自己的真實信息。因此，作為委托方的政府部門應與代理方簽訂事前可部分締約的初始合同，為后續(xù)雙方的繼續(xù)談判留下空間，使委托方保留剩余控制權(quán)。道德風險一般發(fā)生在合同簽訂后的階段，此階段處于“無競爭”狀態(tài)，代理方往往會通過偷工減料使自身利益最大化。為此，委托方應加強對代理方的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)合同中的漏洞，通過簽訂補充合同維護自身利益。此外，委托方應把利潤支付與成效掛鉤以激勵代理方按照合同開展工作，同時加強績效考核，保留并使用制裁權(quán)。

此外，逆向選擇風險的主要誘因是制度體系不完善和信息不對稱。針對制度體系不完善，各地政府應根據(jù)國家已經(jīng)頒布的政策法規(guī)以及地域特點制定切實可行的配套政策，而不是一味的“等、靠、要”。如進一步細化購買內(nèi)容、出臺政府購買負面清單、規(guī)范合同內(nèi)容等，在制度體系的完善過程中應廣泛聽取民眾意見，不能靠政府官員的主觀臆斷來任意完善。在信息不對稱方面，首先，政府應認真了解公眾的基本體育需求，可以通過信息化手段廣泛收集公眾需求信息，并使之常態(tài)化、制度化。其次，應在調(diào)研的基礎上制定政府購買體育公共服務的具體內(nèi)容與程序，并通過多種媒介向社會公布，而且要避免形式化。最后，政府購買體育公共服務的整個流程應接受社會各界的監(jiān)督，并建立順暢的反饋渠道，確保溝通的時效性。

針對引發(fā)道德風險的合同履行投機、社會組織發(fā)育不成熟等誘因，首先，應謹防利潤導向下的“市場失靈”，主要在于企業(yè)是承接主體的主要組成部分，由于其逐利的天性往往置公共利益于不顧。因此，當選擇企業(yè)作為承接主體時政府應合理配置控制權(quán)，不能將單方控制權(quán)完全交付給企業(yè)，應保留“剩余控制權(quán)”并加強制裁權(quán)，再通過持續(xù)談判與監(jiān)督以激發(fā)企業(yè)的公益活力。其次，政府官員應秉公辦事，杜絕迎合政府官員式的購買產(chǎn)生。迎合式購買具有隱蔽性，所以應靠提升政府官員修養(yǎng)與加強監(jiān)管予以防范。最后，體育社會組織應提升“自我造血能力”與自治能力，通過廣泛吸收、合理運作社會資本以加快自我成長。政府可以適度扶植體育社會組織，但絕不能過度干預、包辦，從而加速“政社”分離進程，使體育社會組織能獨立自主地承接政府購買業(yè)務。

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