楊四文

(香格里拉市林業(yè)和草原局，云南 香格里拉 674400)

天保工程是黨中央國(guó)務(wù)院針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出的重大舉措，切實(shí)加強(qiáng)天然林資源保護(hù)是構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全屏障，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)立市、生態(tài)立州、森林云南”，乃至建設(shè)“美麗中國(guó)”的根本保證。自1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程以來，香格里拉市嚴(yán)格按照實(shí)施方案和作業(yè)設(shè)計(jì)實(shí)施，對(duì)832756.8hm2天然林資源有效管護(hù)，全面完成公益林建設(shè)項(xiàng)目年度計(jì)劃，資金使用和工程管理符合相關(guān)規(guī)定，通過全市林業(yè)職工20年的努力奮斗，有效地保護(hù)了森林資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工程實(shí)施以來，累計(jì)完成天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目108006.5hm2。積極有效地促進(jìn)了本市生態(tài)植被恢復(fù)治理。通過封山育林區(qū)巡山管護(hù)、工程勞務(wù)費(fèi)等收入，廣大群眾從中受益，實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)受保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠”的目標(biāo)，特別是2015年本市開展精準(zhǔn)扶貧以來，市林草局立足基層，結(jié)合本市脫貧攻堅(jiān)實(shí)際情況積極實(shí)施天保工程，以“生態(tài)扶貧，生態(tài)脫貧”為目標(biāo)，開展公益林建設(shè)工作，為“三區(qū)三州”貧困地區(qū)貧困市脫貧摘帽做出積極貢獻(xiàn)。

1 天保工程成效

1.1 生態(tài)建設(shè)成效顯著

自2000年實(shí)施天保工程以來，香格里拉市在在全市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立國(guó)有林場(chǎng)，2002年國(guó)有林場(chǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站合并辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，共同開展天然林資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)以及森林經(jīng)營(yíng)工作，累計(jì)完成天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目108006.5hm2。其中：人工造林8315.33hm2、封山育林75073.35hm2、森林撫育17257.78hm2、人工模擬飛播7360hm2。森林經(jīng)營(yíng)以天然林為主，人工促進(jìn)及人工更新為輔，積極實(shí)施各類天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，有效促進(jìn)森林資源保護(hù)工作，提高森林資源質(zhì)量，對(duì)森林面積和森林覆蓋率增長(zhǎng)、活立木蓄積量的增加起到了積極作用。20年以來，通過天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，本市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強(qiáng)，對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生頻率的降低和強(qiáng)度的下降起到積極作用[1]。

表1 香格里拉市天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目歷年完成情況統(tǒng)計(jì)表 單位：Y、hm2

1.2 森林管護(hù)能力得到提升

天保工程實(shí)施后，中央財(cái)政加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)資金的投入，614名森工企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗分流到市林草局下屬的11個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，使本市森林管護(hù)員隊(duì)伍得到充實(shí)。天然林全部納入森林管護(hù)范圍，按照《云南省香格里拉縣天然林保護(hù)工程實(shí)施方案》相關(guān)規(guī)定，國(guó)有林場(chǎng)與森林管護(hù)員簽訂管護(hù)責(zé)任協(xié)議，將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到山頭地塊，封山育林項(xiàng)目及集體公益林均也聘請(qǐng)了森林管護(hù)員，使巡護(hù)人員得到增加，加大了巡山護(hù)林力度，嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體及管護(hù)責(zé)任人，對(duì)管護(hù)人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)人員變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整管護(hù)范圍，對(duì)961253hm2天然林進(jìn)行有效的管護(hù)。按照政策規(guī)定進(jìn)一步加強(qiáng)管護(hù)點(diǎn)建設(shè)，以管護(hù)站點(diǎn)為中心開展巡山管護(hù)，組織技術(shù)人員給森林管護(hù)員指認(rèn)管護(hù)責(zé)任區(qū)，責(zé)任人的管護(hù)范圍。提高了森林草原防火、林草有害生物防治、森林資源監(jiān)測(cè)、資源檔案管理等工作能力，森林管護(hù)能力得到大幅提升，有力地促進(jìn)了林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作實(shí)效[2]。

1.3 森林資源數(shù)量不斷增長(zhǎng)

實(shí)施天保工程，停止天然林商品性采伐后，市林草局積極開展農(nóng)村能源建設(shè)，減少薪材消耗，森林資源年消耗量由天保工程實(shí)施前的100萬m3，降低到目前的21萬m3，年消耗量減少了79%。通過多種嚴(yán)格規(guī)章制度、強(qiáng)化保護(hù)措施，有力地促進(jìn)了本市森林資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了森林面積、森林覆蓋率以及森林蓄積量的穩(wěn)步增長(zhǎng)。據(jù)《香格里拉市2019年森林資源監(jiān)測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)資料顯示，2019年本市林地面積為962274.99hm2，比2006年增加11247.6hm2；森林面積885992.19hm2，比2006年增加29786.99m2；森林覆蓋率達(dá)到77.60%，比2006年提高2.61%；林木綠化率達(dá)到83.19%，比2006年增加1.96個(gè)百分點(diǎn)；森林蓄積138272726m3，比2006年增加13051686m3。(上述新增面積來自于調(diào)查精度及非林地人工造林小班核實(shí)為有林地、灌木林地和未成林造林地。)

1.4 森林資源質(zhì)量不斷提高

20年以來天保工程的連續(xù)實(shí)施，使本市天然林資源質(zhì)量得到不斷提高。嚴(yán)格高效、不留死角的巡山管護(hù)，使本市原始森林生態(tài)系統(tǒng)得以完整保存[3]；自然保護(hù)區(qū)森林群落健康穩(wěn)定、生物多樣性十分豐富，具有高山、亞高山寒溫性森林生態(tài)系統(tǒng)典型特征；“三江并流”風(fēng)景名勝區(qū)林相季節(jié)性變化明顯，雪山、草原、森林、河流、沼澤以及杜鵑花海等自然景觀，成為香格里拉獨(dú)具特色的森林生態(tài)景觀。

本市單位面積的森林生產(chǎn)量高居全省之首，云冷杉純林(或混交林)單位蓄積達(dá)到174.0m3/hm2，(全省平均值為103.2m3/hm2)，郁閉度等級(jí)中等以上的森林占森林總面積的95.2%，蓋度等級(jí)中等以上的國(guó)家特別規(guī)定灌木林占國(guó)家特別規(guī)定灌木林總面積的52.3%，自然度為I、II級(jí)的天然林占天然林總面積90.8%，健康的森林面積占森林總面積96.6%，生態(tài)公益林群落結(jié)構(gòu)完整的森林面積占森林總面積的94.1%。

1.5 森林生態(tài)效益明顯提高

20年以來，通過天保工程的實(shí)施，本市森林生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，生態(tài)效益不斷提高，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強(qiáng)，對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生頻率的降低和強(qiáng)度的下降起到積極作用[4]。據(jù)云南省森林資源連續(xù)清查估算數(shù)據(jù)顯示：天保工程項(xiàng)目的實(shí)施，切實(shí)促進(jìn)了本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)全省森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、生態(tài)功能不斷提升發(fā)揮了重要作用。對(duì)香格里拉市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)具有十分重要的促進(jìn)作用。

1.6 生態(tài)受保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠

天然林全面禁伐及天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，積極有效地促進(jìn)了森林資源保護(hù)建設(shè)工作，提高了森林資源質(zhì)量，對(duì)森林面積和森林覆蓋率增長(zhǎng)、活立木蓄積量的增加起到了積極作用。通過工程勞務(wù)費(fèi)等方式使當(dāng)?shù)厝罕姀闹惺芤?，增加了?dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，解決了生態(tài)保護(hù)及建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足的問題。實(shí)施扶貧整合資金森林撫育項(xiàng)目1177.78畝，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，保障了林農(nóng)的收益權(quán)，調(diào)動(dòng)了林農(nóng)愛林護(hù)林的積極性，達(dá)到了“生態(tài)受保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠”的目的，促進(jìn)了林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，對(duì)“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富提供了經(jīng)濟(jì)支撐。

2 存在的問題

2.1 保護(hù)與開發(fā)矛盾突出

香格里拉市位于青藏高原南緣，地處高海拔低緯度地帶，海拔高差4042m，平均海拔3459m，氣候隨海拔高度的變化明顯，全市都屬于長(zhǎng)江水系金沙江流域中游河段，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)脆弱區(qū)域。特殊的氣候條件限制了森林資源的更新演替，生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞很難恢復(fù)。全面保護(hù)天然林資源是保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全及構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全的迫切需要，保護(hù)好一山一樹、一草一木是本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作一貫堅(jiān)持的基本原則。然而，當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求均不得不使用林地和采伐林木。首先，基于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府只能依托豐富的水力資源和礦產(chǎn)資源開發(fā)來加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不得不使用林地。涉及生態(tài)脆弱區(qū)域的國(guó)家級(jí)公益林林地保護(hù)等級(jí)高，是使用林地的嚴(yán)格限制區(qū)域，審核審批、周期長(zhǎng)，生態(tài)保護(hù)與項(xiàng)目建設(shè)矛盾突出。其次，“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)異地搬遷等民生工程需征占用林地和采伐林木，對(duì)工程實(shí)施區(qū)域林地的破壞較大，此類項(xiàng)目因投資有限，加上精準(zhǔn)扶貧的時(shí)間要求，大多未辦理使用林地手續(xù)就開工建設(shè)，建成后也無法補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，保護(hù)與建設(shè)的矛盾更加尖銳。再次，高速公路、鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其所需的采石、取土等項(xiàng)目也需要征占用林地，因項(xiàng)目建設(shè)的重要性和迫切性，相關(guān)手續(xù)需圍繞項(xiàng)目建設(shè)辦理，使用林地的可行性考慮不夠充分，造成局部地段生態(tài)植被遭受破壞。

2.2 造林地塊很少，項(xiàng)目難以落地

自“天?！惫こ虒?shí)施以來，香格里拉市大力實(shí)施天保工程公益林建設(shè)項(xiàng)目，切實(shí)增加森林面積、提升森林質(zhì)量。目前，本市林地面積為962274.99hm2，占國(guó)土面積的84.3%。，森林面積885992.19hm2，森林覆蓋率達(dá)77.6%，林木綠化率83.3%。林牧交錯(cuò)、益林荒山少，造林地塊很難落實(shí)。本市境內(nèi)農(nóng)、林、牧用地交錯(cuò)，大面積的草原(草地)與林地重疊、形成林下草，益林荒山與草原(草地)重疊，可用于人工造林的地塊很少很少?？捎糜谠炝值牡貕K多為廢舊礦山裸露地以及巖石裸露的極難造林地塊，需修建擋墻、覆土回填、布設(shè)水利設(shè)施后方可造林，苗木二次搬運(yùn)及后期管護(hù)難度大。頻繁發(fā)生的冰雹、雪災(zāi)、霜凍、干旱大風(fēng)等自然災(zāi)害對(duì)公益林建設(shè)項(xiàng)目災(zāi)害影響較大，使造林成效仍保持在傳統(tǒng)水平，達(dá)不到優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)和高效的水準(zhǔn)。

2.3 林牧矛盾突出

香格里拉市是畜牧業(yè)大縣，境內(nèi)林牧交錯(cuò)、林草相間，林下草是本市典型的生態(tài)植被類型之一。封山育林項(xiàng)目實(shí)施后，放牧地塊越來越少，林牧矛盾突出，管護(hù)難度較大，封育地塊牲畜危害時(shí)有發(fā)生。隨著“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的不斷深入，各級(jí)財(cái)政加大對(duì)林下養(yǎng)殖的扶持力度，著力解決貧困地區(qū)的脫貧的實(shí)際情況。受氣候條件的限制，其它地方的產(chǎn)業(yè)模式不適應(yīng)香格里拉市，群眾將目光投向廣闊的森林草原，大力發(fā)展畜牧業(yè)，畜牧數(shù)量增加，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在過度放牧的情況。降低了林草植被蓋度，局部地區(qū)產(chǎn)生逆向演替，生態(tài)植被受到一定程度的破壞。

2.4 人工造林單位投資太低，沒有充分考慮管護(hù)經(jīng)費(fèi)

多年實(shí)踐證明，香格里拉市地處青藏高原南緣，特殊的高寒氣候，嚴(yán)重影響了造林成效，造林當(dāng)年很難達(dá)到成活率標(biāo)準(zhǔn)，需多年補(bǔ)植補(bǔ)造方可達(dá)到檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。受高寒氣候條件的限制，造林地塊郁閉成林年限很長(zhǎng)，2000年?duì)I造的部分云杉林，至今還未郁閉。當(dāng)前，天保工程中央投資人工造林單價(jià)為500元/667m2，沒有充分考慮林牧矛盾，與本市造林實(shí)際投資需求相差很大，造成2～3年換床苗上山，造林后管護(hù)不到位等實(shí)際困難，很難達(dá)到造林成效。

3 意見建議

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，精準(zhǔn)造林

傳統(tǒng)造林模式，已經(jīng)不能適應(yīng)香格里拉市實(shí)際情況。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，大幅提高極難造林地塊造林單價(jià)，充分考慮水利設(shè)施、后期管護(hù)以及苗木二次搬運(yùn)等實(shí)際需求，人工客土、大苗上山，使用工程機(jī)械精準(zhǔn)造林。聘請(qǐng)管護(hù)人員，狠抓造林三至五年的管護(hù)及培育管理措施。與此同時(shí)，在全市范圍內(nèi)大力開展封山育林、森林撫育、低效林改造，逐步將林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從森林?jǐn)?shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。

3.2 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保生態(tài)公益林得到有效保護(hù)

2009年以來，香格里拉市實(shí)施了國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償，將30.48萬hm2國(guó)家級(jí)公益林以及9.49萬hm2省級(jí)公益林納入生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍。通過簽訂管護(hù)合同和禁限伐協(xié)議，落實(shí)了管護(hù)人員的管護(hù)責(zé)任，使本市重點(diǎn)公益林得到了更有效的管護(hù)。但是財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民得到的實(shí)惠少，很難全面調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。所以，建議向國(guó)務(wù)院和云南省人民政府申請(qǐng)將我市森林生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到300元/667hm2以上。

3.3 加大森林培育力度

造林單價(jià)低是造成管護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的主要原因，導(dǎo)致出現(xiàn)“重栽不重管”的情況。為此，林草部門一定要牢牢抓住實(shí)施天保工程以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的契機(jī)，充分考慮后期管護(hù)的實(shí)際需要，合理提高造林單價(jià)，加大造林地塊培育管理和管護(hù)經(jīng)費(fèi)的比例，保障幼林撫育管理費(fèi)用，真正做到“三分種七分管”，切實(shí)提高造林成效。在合理造林單價(jià)的支撐下大力開展天然林修復(fù)、砂石場(chǎng)恢復(fù)、封山育林，增加森林面積、提高森林質(zhì)量。

3.4 大力發(fā)展非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)

首先，急需加大木本油料(核桃)精深加工生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備投入力度。本市以實(shí)施天保工程為契機(jī)，大力發(fā)展以核桃、花椒、油橄欖為主的特色經(jīng)濟(jì)林，核桃、花椒、油橄欖等產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，開始產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。加大木本油料(核桃)精深加工設(shè)施設(shè)備投入力度成為本市發(fā)展非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)的工作重點(diǎn)。其次，是進(jìn)一步加大對(duì)森林蔬菜及野生菌類資源的合理開發(fā)利用。以冬蟲夏草、松茸、竹葉菜、蕨菜等林下資源為主導(dǎo)林下產(chǎn)業(yè)是本市群眾的經(jīng)濟(jì)收入之一，但是本市林下資源開發(fā)利用僅僅停留在采集銷售上，未形成精深加工產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)量產(chǎn)值均不高。再次，就是在保護(hù)好天然林資源的基礎(chǔ)上，以普達(dá)措國(guó)家公園為核心，帶動(dòng)虎跳峽、巴拉格宗景區(qū)、石卡雪山等景區(qū)的森林旅游及森林休憩，做大做強(qiáng)香格里拉生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。

3.5 深化林業(yè)改革

為更好地解決保護(hù)與開發(fā)、生存與發(fā)展之間的矛盾，進(jìn)一步深化林業(yè)改革十分重要。首先，要做好保護(hù)地保護(hù)體制及保護(hù)區(qū)改革。將古老村落調(diào)整到保護(hù)區(qū)范圍之外，放活保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活與保護(hù)區(qū)(保護(hù)地)之間的矛盾。其次，是繼續(xù)做好國(guó)有林場(chǎng)改革工作，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)先行、合理利用、科學(xué)經(jīng)營(yíng)的原則，保護(hù)好本市天然林資源，結(jié)合當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的實(shí)際需要，適當(dāng)開展森林游憩及低產(chǎn)低效林分的改造。再次，就是建立“三江并流風(fēng)景名勝區(qū)”補(bǔ)償機(jī)制，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決保護(hù)地群眾的生產(chǎn)生活需要。