楊宇軒

最低生活保障(以下簡稱“低?！?資金是民政口撥付資金中數(shù)額最大的項目，具備民生兜底、基層使用、統(tǒng)籌管理等特點，牽涉面很廣，在基層治理中具有很強的代表性。本文僅以此項審計工作為例，結(jié)合審計規(guī)律，為審計工作找到改善民生治理的突破口。

一、治理角度下省級低保工作的特點分析

（一）各級黨委政府及部門治理結(jié)構分析

我國各級黨委政府及部門的結(jié)構特點如下：一是政府分層級，中央、省、市、縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn)無獨立財政及人事權，故不作為考察對象)各級政府在一定范圍內(nèi)有最終決定權。二是各級政府間治理權屬已固化，上級政府一般無法隨意改變下級政府權力分配。三是省級政府在自己轄區(qū)內(nèi)是經(jīng)濟社會事務的主要責任人，具有相當?shù)淖灾鳈唷?/p>

（二）省級低保工作特點分析

1.分區(qū)域統(tǒng)籌兜底，區(qū)域化標準差異明顯。低保資金分配方式從中央到縣級層層下?lián)?，后者負責其轄區(qū)低保兜底工作，資金由縣級財政補貼兜底。低保標準由省級政府進行確定，并根據(jù)當?shù)厮竭m時調(diào)整，各區(qū)域補貼標準存在明顯差異。

2.治理鏈條長，要求執(zhí)行部門準確掌握資金標準。城鄉(xiāng)低?；鶖?shù)核定，從村社到中央逐級上報，經(jīng)歷6個層級，資金下?lián)苡芍醒氲娇h，經(jīng)歷4個層級，管理鏈條長，中途受各級政府影響，且實質(zhì)性審核及復核大都不存在全面稽核的機制，在具體操作中形成了權責分離，易造成基數(shù)誤差，另外，基層本位主義和優(yōu)親厚友也易導致管理漏洞。

3.收入變動頻繁，動態(tài)管理需求高。由于低保資金以戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)為認定低保對象的三個基本條件，財產(chǎn)及收入都是變動性數(shù)據(jù)，如家庭收入一項就涉及六個類別，其中甚至包含博彩、紅利等非固定性收入，基層單位除需及時核定真實性外，還需及時考察變動性。

綜上，從治理角度考慮，該項工作主要存在統(tǒng)籌科學性、審核公正性、動態(tài)管理及時性等問題。

二、改善省級低保審計工作的重點分析與建議

（一）國家治理導向性層面，關注資金統(tǒng)籌兼顧效果

由于各地基礎生活水平參差不齊，省級統(tǒng)籌對下分配采取因素法，則省級統(tǒng)籌的科學性就主要體現(xiàn)在導向和因素設置兩方面。相關建議：

1.關注政治要求和中心工作的統(tǒng)籌兼顧。按照扶貧攻堅和“兩不愁三保障”等要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H，考察省級統(tǒng)籌在日常和專項兩方面是否做到了統(tǒng)籌兼顧。實施審計中，應多對比歷史數(shù)據(jù)，關注新設專項資金和歷史相關數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在邏輯關系。

2.關注因素法設置的科學性。審核省級統(tǒng)籌應關注因素法設置是否合理?？煽疾煲蛩胤ㄔO置在實現(xiàn)主要功能中的分配權重是否合理，包括兩點：一是在權重較大的因素里，是否涵蓋了主功能因素；二是關注因素設置過于繁雜且大部分比重極小，易造成形式化。

（二）社會治理保基本層面，以問題為導向促公平正義

在社會治理層面，民生兜底是衡量該項資金使用績效最重要的指標。需對各執(zhí)行機構的審批和動態(tài)管理環(huán)節(jié)進行實質(zhì)性審查，主要關注“應保未?！焙统秶С?。在選取對象時應關注制度性缺陷，盡力推動資金審核審批和動態(tài)管理制度的優(yōu)化。相關建議：

1.對審批與動態(tài)管理流程進行控制測試和制度檢查。通過測試檢查流程是否執(zhí)行了有效風險控制，可從流程的可對比環(huán)節(jié)入手，針對普遍薄弱的環(huán)節(jié)，制定實質(zhì)性審查計劃。檢查中把握兩個原則：一是多數(shù)地區(qū)都存在的共同問題；二是控制薄弱的共性風險。

2.根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律選擇治理風險大的點進行核查。低保具有兜底和轉(zhuǎn)移支付兩個特征，可根據(jù)區(qū)域特點進行特征排查：一是工業(yè)化進程慢的非就業(yè)人口；二是城鎮(zhèn)化進程快的未就業(yè)失地農(nóng)民；三是本地財政現(xiàn)金流持續(xù)惡化情況下專項資金的核定和使用；四是長期貧困地區(qū)低保人員變動情況；五是地方財政現(xiàn)金流、政府負債率、低保總?cè)藬?shù)、低保水平和保障對象變動情況較大的區(qū)域。

3.分析各執(zhí)行層級在治理結(jié)構中的角色定位。低保工作執(zhí)行層為縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三個層級，資金則是由中央到縣逐級下?lián)?。應根?jù)不同層級政府對應的職責，理解各級政府在其對應治理結(jié)構中的角色定位。一是資金分配的三個層級間中央、省、市其主要任務為目標實現(xiàn)和資金分配，不承擔使用責任。二是在實施具體低保分配工作的縣、鄉(xiāng)層級中，縣區(qū)既作為工作的責任主體，又作為資金基數(shù)的全面稽核主體。三是治理目標不一致，中央在此專項工作中的治理目標體現(xiàn)在民生兜底上，關于社會穩(wěn)定的治理目標在中央無直接責任；各省、市州治理目標除兜底外，還兼具社會穩(wěn)定的治理目標；各縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則對穩(wěn)定工作有直接責任?？梢?，在審計過程中，理解各治理層級的目標和權責，是理解審計發(fā)揮治理作用的基礎。

結(jié)合審計工作，各治理層級低保專項工作權責利所對應的風險及審計應關注的重點如下表所列示。

三、低保審計對提升具有共性項目治理能力的參考

從治理角度總結(jié)梳理低保審計流程，可以為具有共性的工作提供一定借鑒。

一是從治理角色分析，下對上爭取轉(zhuǎn)移支付時多存在套取、騙取或超額爭取。下級政府為緩解財政資金現(xiàn)金流壓力，有動力主動尋找制度漏洞，多爭取資金。由于治理結(jié)構中角色任務不同，且管理制度由上級制定，往往制度本身就形成了上級無責、下級利大于責的情形，為鉆漏洞提供了機會。

層級 各級行為 權利、責任與動力 風險點及審計關注重點中央 對下分配資金及設置工作目標分配權有動力無直接責任腐敗風險大系統(tǒng)性風險大職業(yè)道德問題和政策類問題省級對上級資金統(tǒng)籌、補貼、再分配收集下一級的基數(shù)抽樣復核、監(jiān)督、檢查分配權有動力無直接責任腐敗風險大執(zhí)行風險中系統(tǒng)性風險中職業(yè)道德問題和政策類問題縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)復核對上爭取資金發(fā)放資金分配及操作權有強動力直接間接責任均有腐敗風險中執(zhí)行風險大職業(yè)道德問題和執(zhí)行問題鄉(xiāng)鎮(zhèn) 核實村社、入戶調(diào)查上報基數(shù)無動力有直接責任腐敗風險中執(zhí)行風險大職業(yè)道德問題和執(zhí)行問題

二是從治理技術分析，關注信息弱勢點位和弱勢群體。民生兜底類資金還存在補助群體也是天然信息弱勢群體的特點，很多弱勢群體由于受教育水平低，通識能力弱，無法利用互聯(lián)網(wǎng)工具搜集有效信息，就容易為靠近該層級的操作層留下可操作空間和漏洞，在審計檢查工作中，應重視信息弱勢群體權益被人操控。

三是從治理制度分析，關注制度的合理性。由于上級政府一般負責政策制定和檢查，因此具有制度的制定權和大部分“最終解釋權”，但實施主體一般是基層政府，上級無法直接操作和了解實際情況，所以在具體工作中極易形成上級政府只管分不管用，為個人腐敗造成了可鉆之隙，下級政府掌握實際操作權，挪用資金出現(xiàn)缺口，以拆東墻補西墻來解決。

四是從治理目標來看，審計要通過挖掘通性及共性問題來優(yōu)化治理。中央審計委員會成立后，審計工作上升到了國家治理層級高度，在審計力量有限的當下，著重關注治理和制度問題，集中優(yōu)勢找行業(yè)共性、抓典型、優(yōu)制度迫在眉睫。

五是從不同治理結(jié)構理解各方權責利的匹配。了解不同層級各方利益和權責利匹配，是了解問題本質(zhì)的基礎，審計作為經(jīng)濟監(jiān)督部門，要建立從治理角度分析問題的基本世界觀。