婁燚

摘要：集中支付業(yè)務(wù)自2002年試點至今，國庫集中支付模式已運(yùn)行了18年。在提高財政資金使用效率、加強(qiáng)監(jiān)控、防止擠占挪用甚至貪污腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。但在實際操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步顯現(xiàn)，存在制度建設(shè)落后、墊款不能及時清算、影響銀行流動性等問題。本文通過梳理集中支付業(yè)務(wù)的運(yùn)行概況，實地對貴州省集中支付業(yè)務(wù)開展調(diào)查，對進(jìn)一步完善集中支付業(yè)務(wù)提出了一些有針對性的意見建議，希望在推動我國集中支付業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展過程中提供相應(yīng)的決策參考。

關(guān)鍵詞：國庫 集中支付 支付清算 國庫監(jiān)管

一、國庫集中支付改革概況

（一）國庫集中支付改革基本情況

2001年，國務(wù)院確立了以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革目標(biāo)。財政部、人民銀行結(jié)合當(dāng)時財政金融發(fā)展?fàn)顩r及技術(shù)條件，制定了《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫〔2001〕24號，《方案》選擇了國庫集中支付代理銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，設(shè)計了由財政部門向代理銀行發(fā)布指令，通過代理銀行賬戶辦理支付的流程，從此開始了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以國庫集中支付為資金繳撥主要形式的財政國庫管理制度[1]。目前，現(xiàn)行的國庫集中支付制度有兩種模式：一種是由人民銀行國庫部門直接辦理的集中支付模式，該模式下財政部門在人民銀行開設(shè)國庫存款賬戶，取消各預(yù)算單位在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)各類銀行賬戶，財政部門和預(yù)算單位也不在代理銀行開設(shè)零余額賬戶，各預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)收支全部由財政部門通過人民銀行的國庫存款賬戶直接辦理，人民銀行國庫部門根據(jù)財政部門的支付憑證，將資金直接劃轉(zhuǎn)到商品或勞務(wù)供應(yīng)商在商業(yè)銀行開立的賬戶上，徹底取消零余額賬戶，減少中間環(huán)節(jié);另外一種是商業(yè)銀行代理行的集中支付模式，該模式下財政部門和預(yù)算單位在集中支付代理銀行開設(shè)零余額賬戶，全部取消預(yù)算單位在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的各類結(jié)算賬戶，預(yù)算內(nèi)資金的支付業(yè)務(wù)先由商業(yè)銀行從財政部門的零余額賬戶直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶，然后商業(yè)銀行（代理行）定時向人民銀行國庫部門進(jìn)行資金清算，其清算資金不得突破財政部門額度限制，該模式現(xiàn)在貴州省運(yùn)用比較廣泛。本文討論的主要為省級以下采取的商業(yè)銀行代理行的集中支付模式。

（二）貴州省國庫集中支付業(yè)務(wù)改革進(jìn)展

在《財政國庫管理制度改革試點方案》出臺之后的2002年，貴州省逐步推廣集中支付業(yè)務(wù)，截至目前，已完成全轄內(nèi)的集中支付業(yè)務(wù)推廣，所有預(yù)算單位均納入了集中支付業(yè)務(wù)。從全省看，集中支付改革主要可分為三個階段：最初為2002年至2007年的初始階段。這一階段主要完成了業(yè)務(wù)的推廣，系統(tǒng)的建設(shè)以及制度的建立，主要參與銀行機(jī)構(gòu)為國有銀行;2008年至2015年為發(fā)展階段。在此階段，集中支付業(yè)務(wù)已順利推廣，取得集中支付業(yè)務(wù)資格的銀行機(jī)構(gòu)大量增加，銀行機(jī)構(gòu)參與意愿強(qiáng)烈，也為全省集中支付業(yè)務(wù)的全覆蓋奠定了良好的基礎(chǔ);2016年至今，為集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范整理階段。隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會由高速增長向中高速增長的邁進(jìn)，各級地方政府財力相較于往年出現(xiàn)了相對緊張的狀態(tài)，因此，集中支付業(yè)務(wù)成為地方財政部門最“方便”的信用卡，導(dǎo)致在業(yè)務(wù)開展過程中偏離了最初的發(fā)展方向，因此在此階段，為業(yè)務(wù)整改規(guī)范階段，業(yè)務(wù)發(fā)展逐漸規(guī)范運(yùn)行。近年來，隨著集中支付業(yè)務(wù)的不斷深化，加之信息技術(shù)高速發(fā)展，貴州省集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，國庫集中支付代理銀行數(shù)量快速增長，辦理業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)日益增多，業(yè)務(wù)量逐漸增大。數(shù)據(jù)顯示，2020年末，全省獲得集中支付代理資格的銀行機(jī)構(gòu)及網(wǎng)點超過600個，實際辦理業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)近500家，平均每個國庫對應(yīng)7家代理銀行。從機(jī)構(gòu)來看，主要以國有大行為主，從業(yè)務(wù)量上看，截至2020年末，全年集中支付業(yè)務(wù)量近25萬筆，金額6000多億元，集中支付業(yè)務(wù)已實現(xiàn)了全覆蓋。目前，集中支付業(yè)務(wù)電子化正在有序推進(jìn)中。

二、現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)成效[2]

（一）規(guī)范預(yù)算單位賬戶管理取得一定的成效

在集中支付業(yè)務(wù)開展之前，各預(yù)算單位均在銀行機(jī)構(gòu)開設(shè)有實有資金賬戶，用于存放各類資金，導(dǎo)致預(yù)算單位賬戶繁多，不便于管理。為了有效管控因賬戶數(shù)量多而帶來的管理難問題，2001年國庫集中支付推廣以后，根據(jù)試點工作方案的要求，各地規(guī)范基層預(yù)算單位賬戶管理，建立零余額賬戶管理模式，資金從零余額賬戶直接過渡撥付，從而有效解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，從制度和運(yùn)作機(jī)制上，改變了財政資金銀行賬戶分散和重復(fù)設(shè)置的管理方式，提高了銀行賬戶設(shè)立的透明度，有效地加強(qiáng)和規(guī)范了銀行賬戶管理。

（二）預(yù)算執(zhí)行信息更加透明

在現(xiàn)行國庫集中支付制度模式下，預(yù)算單位執(zhí)行信息均需經(jīng)過財政部門，因此避免了預(yù)算執(zhí)行信息零散、統(tǒng)計匯總較為困難問題。特別是近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各地財政部門、預(yù)算單位經(jīng)手的項目越來越多，資金量也十分巨大。對項目進(jìn)度、資金使用情況等預(yù)算執(zhí)行信息的掌握，往往需要自下而上地層層報送，最終匯總到財政部門，不僅浪費(fèi)了大量的人力物力，還耗費(fèi)了大量的時間，不利于為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)提供有效的決策參考。因此，在國庫集中支付推廣以后，通過零余額賬戶支付的模式，促進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時性，可以及時為財政的運(yùn)行管理以及宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控提供可靠的數(shù)據(jù)信息支撐。

（三）提高了財政資金的透明度和運(yùn)行效率

隨著經(jīng)濟(jì)從高速增長到高質(zhì)量增長的轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)財政資金效率最大化，近年來，盤活財政存量資金成為各級黨政部門的一個熱點話題。集中支付改革實施以前，各級財政部門、預(yù)算單位掌握了大量的資金，要調(diào)度各部門資金相對困難，預(yù)算單位申請資金也可能因財政賬戶資金有限而耽擱。集中支付業(yè)務(wù)改革之后，財政資金通過代理銀行，直接支付到收款人或用款單位，這樣一來，所有資金的使用都是公開透明的，而且運(yùn)行效率也大大提高，所有未支付的資金余額，最終也都由財政部門掌握在國庫單一賬戶里面，如此一來，財政資金調(diào)度能力大幅提升，為實施宏觀調(diào)控政策提供了新的可供選擇的手段。

（四）預(yù)算單位財務(wù)管理不斷科學(xué)規(guī)范

集中支付改革的推進(jìn)，改變了每個預(yù)算單位都有獨立的財務(wù)會計體系的情況。國庫集中支付改革從根本上改變了預(yù)算單位傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式和管理理念，通過零余額賬戶的開設(shè)、預(yù)算的編制、資金的申請使用以及資金的使用效益和監(jiān)管等措施，精簡了預(yù)算單位財務(wù)會計管理體系，進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)了預(yù)算單位的財務(wù)管理，促進(jìn)預(yù)算單位財務(wù)管理更加科學(xué)和規(guī)范。

三、集中支付業(yè)務(wù)存在的問題及原因分析

（一）集中支付代理銀行獲批較易、存在閑置的情況

近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府在推進(jìn)基建、扶貧等產(chǎn)業(yè)項目的數(shù)量增多，銀行機(jī)構(gòu)希望通過一系列措施與地方政府開展合作，從而在地方財政資金的分配上占得一席之地。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，貴州省取得集中支付代理資格的銀行超過600家，有近500家銀行機(jī)構(gòu)實際參與了國庫集中支付業(yè)務(wù)，但近100家機(jī)構(gòu)在獲得資格后一直未從事相關(guān)業(yè)務(wù)，約占代理銀行總數(shù)的17%。究其原因，主要是代理資格獲批較容易，且缺乏退出管理機(jī)制。目前，代理銀行資格準(zhǔn)入主要參照《中國人民銀行關(guān)于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認(rèn)定有關(guān)事項的通知》（銀發(fā)〔2009〕385號）、《關(guān)于地方國庫集中收付代理銀行資格認(rèn)定有關(guān)事項的通知》（貴銀發(fā)〔2010〕36號）執(zhí)行，從全省情況看，申請機(jī)構(gòu)基本都能獲得資格，由于代理銀行資格的審查及準(zhǔn)入、退出方面尚缺乏科學(xué)的量化指標(biāo)，代理銀行資格的退出機(jī)制缺失，導(dǎo)致已獲得資格、未開展業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)占比較高。

（二）電子化推進(jìn)進(jìn)程遲緩，制約了資金清算效率提升

近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，在國庫資金入庫方面，已經(jīng)涌現(xiàn)出一批第三方機(jī)構(gòu)通過移動終端實現(xiàn)及時入庫。然而，在集中支付業(yè)務(wù)支出方面，顯然跟不上時代發(fā)展的步伐。2014年，以財政國庫支付電子化實施方案為起點，國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化正式啟動，雖在2017年貴州省制定了關(guān)于加快推進(jìn)國庫集中支付電子化管理改革工作的通知持續(xù)跟進(jìn)，但效果不佳。數(shù)據(jù)顯示，全省接入財政支出電子化系統(tǒng)的代理銀行僅占辦理集中支付業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的35.9%，且接入電子化系統(tǒng)后，尚需按照傳統(tǒng)流程進(jìn)行紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)，大大制約了代理銀行資金清算效率的進(jìn)一步提升。究其原因，主要表現(xiàn)在國庫集中支付電子化投入不夠，系統(tǒng)的推廣進(jìn)度緩慢，加之推廣電子化工作需要涉及財政、人民銀行等多家機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)困難也是其中重要原因之一。

（三）國庫事中監(jiān)督弱化，加大了基層國庫的支付風(fēng)險

一是集中支付“先支付，后清算”的流程設(shè)計，使得國庫逐筆、實時的事中監(jiān)督無法實現(xiàn)，代理銀行為財政墊付大規(guī)模資金后，只有到清算時國庫才能掌握透支的初步信息，國庫獲知信息滯后且不全面，難以對防范財政透支實施有效監(jiān)管。據(jù)××縣調(diào)查顯示，2018年××縣銀行機(jī)構(gòu)墊支后，導(dǎo)致其在15天后才向國庫發(fā)起清算，此間國庫庫存余額根本不足以完成清算。二是銀行資金財政化，異化為地方政府的短期融資工具，且游離在政府隱性債務(wù)監(jiān)管之外。如，××縣一銀行為該縣墊付資金近2億元，未及時清算，墊付時間達(dá)258天。對于集中支付業(yè)務(wù)墊付資金，本不屬于地方債務(wù)，但代理銀行墊付資金后未及時清算，事實上成了政府拖欠代理銀行的“債務(wù)”，這些并未納入政府隱性債務(wù)統(tǒng)計的資金，增大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。究其原因：首先是操作流程簡易。根據(jù)《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》（銀發(fā)[2002]216號）規(guī)定，代理銀行須在收到財政或預(yù)算單位簽發(fā)支付指令當(dāng)日，匯出代理支付的財政資金，即在規(guī)定額度內(nèi)“見票即付”，操作程序簡單;其次是透支成本較低。代理銀行多系無償墊支或獲得補(bǔ)償較低;第三是代理銀行內(nèi)部風(fēng)控?zé)o法對“墊支”規(guī)模進(jìn)行有效約束。目前，僅靠代理銀行內(nèi)部集中支付管理制度，無法對財政部門透支行為進(jìn)行有效約束，代理銀行先行支付資金后，能否順利實現(xiàn)清算存在變數(shù);第四是財政部門與代理銀行達(dá)成協(xié)議，代理銀行明知庫存不足，墊款后不向人民銀行國庫進(jìn)行清算形成墊款。

（四）財政透支現(xiàn)象違反財政、央行有關(guān)制度規(guī)定，擠占商業(yè)銀行流動性

集中支付業(yè)務(wù)的資金撥付模式表現(xiàn)出的絕對優(yōu)越性，就是先支付后清算，大大提高了資金的撥付效率，然而，近年來，隨著各級地方政府支出的不斷增加，庫款經(jīng)常低位運(yùn)行，支付后清算的模式表現(xiàn)出一個致命的漏洞，就是銀行機(jī)構(gòu)支付后無法通過當(dāng)?shù)貒鴰爝M(jìn)行及時清算，導(dǎo)致該業(yè)務(wù)在運(yùn)行過程中，違背了集中支付業(yè)務(wù)改革的初衷，存在一定的業(yè)務(wù)風(fēng)險。一是“先支付，后清算”的流程設(shè)計，與人民銀行《支付結(jié)算辦法》第十六條“銀行不墊款”的基本原則相沖突;二是透支與新《預(yù)算法》第五十七條“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門規(guī)定，及時、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”相違背;三是擠占了實體經(jīng)濟(jì)的信貸資源。相比一般政府貸款而言，集中支付墊付資金無抵押、無期限，一定程度上擠占了銀行信貸資源，對中小銀行流動性造成影響，對實體經(jīng)濟(jì)的融資需求產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，或加劇小微企業(yè)“融資難、融資貴”的狀況。

四、對進(jìn)一步完善集中支付業(yè)務(wù)的建議措施

（一）及時采取有效措施防范業(yè)務(wù)風(fēng)險

目前，在相關(guān)制度文件不明確的情況下，集中支付業(yè)務(wù)主要通過代理銀行與人民銀行國庫部門簽署清算協(xié)議進(jìn)行管理。因此，在現(xiàn)行制度模式下，應(yīng)盡快修訂集中支付資金清算協(xié)議，增加不允許違規(guī)墊付的條款，對違反協(xié)議開展集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行，將中止辦理清算業(yè)務(wù)的要求。增加定期報送相關(guān)數(shù)據(jù)的要求，進(jìn)一步約束代理銀行業(yè)務(wù)行為，從而及時發(fā)現(xiàn)異常行為，最大限度防范集中支付資金風(fēng)險。同時，由于集中支付涉及部門多、范圍廣，因此，應(yīng)建立監(jiān)察、財政、審計、人民銀行、代理銀行等部門和單位的相關(guān)協(xié)同工作機(jī)制，從源頭、途徑、事后等渠道共同規(guī)范集中支付業(yè)務(wù)，防范集中支付業(yè)務(wù)風(fēng)險，使業(yè)務(wù)沿著正確的軌道運(yùn)行。

（二）加快推進(jìn)國家金庫工程

國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理是人民銀行國庫部門履行國庫事中監(jiān)督職能的基礎(chǔ)，在現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程模式下，人民銀行國庫部門很難真正掌握集中支付業(yè)務(wù)資金走向，究其原因，主要是人民銀行國庫部門事后清算，處于被動狀態(tài)，對資金的流行、信息的傳遞并不完全掌握。因此，建議將國庫集中收付資金流和信息流有機(jī)結(jié)合起來，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，為國庫單一賬戶提供強(qiáng)大的信息支撐。近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代的來臨，更好地適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，國庫系統(tǒng)亟待快速完善。集中支付電子化為國家金庫工程的一個重要組成部分，應(yīng)多部門協(xié)同開展，研究制定進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化相關(guān)措施，研究電子化推廣后紙質(zhì)憑證不再流轉(zhuǎn)，將集中支付業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流、信息流、資金流同步留存，為風(fēng)險監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析、研究預(yù)判做好相應(yīng)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。

（三）加快推進(jìn)頂層設(shè)計，完善現(xiàn)代財政國庫支付制度

盡快建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，實現(xiàn)所有財政資金都應(yīng)通過“國庫一本賬”進(jìn)行核算和管理，避免商業(yè)銀行因?qū)Φ胤截斦囊蕾嚩鴮?dǎo)致監(jiān)督不到位等情況。妥善解決財政專戶問題，過渡期間可考慮在與主賬戶即“國庫單一賬戶”互通互聯(lián)的前提下，不排除在商業(yè)銀行開設(shè)辦理國庫收支的有關(guān)輔助性賬戶，以及進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理操作的財政存款賬戶。但應(yīng)明確，這些賬戶應(yīng)服從和服務(wù)于主賬戶，且應(yīng)是零余額賬戶。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化國庫收支流程

2019年，新版《預(yù)算法》順利通過，其第五十六條規(guī)定，政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國庫，因此，其政府的所有支出也應(yīng)由國庫支出。在現(xiàn)行信息技術(shù)前提下，人民銀行國庫部門有能力直接將資金支付給收款人，省略中間環(huán)節(jié)。因此，國庫集中支付最佳狀態(tài)是所有政府收入通過經(jīng)收處，直接進(jìn)入國庫單一賬戶，所有政府支出由國庫單一賬戶直接支撥給受益人或經(jīng)商業(yè)銀行支撥給收款人，讓國庫單一賬戶成為名符其實的國庫收支主賬戶，成為國庫資金運(yùn)行的總樞紐、總閘門，確保每一筆國庫收支都能“經(jīng)其手，可看見，能監(jiān)督”。

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作者單位：中國人民銀行貴陽中心支行