張旭東

摘要：信訪制度是接受群眾監(jiān)督、維護(hù)群眾權(quán)益以及鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要制度，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，是落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。本文對(duì)新時(shí)代信訪困境的深層原因進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：信訪困境;原因;措施分析

引言

伴隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)整轉(zhuǎn)型，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻的變化，經(jīng)歷著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的雙重變革，社會(huì)階層進(jìn)一步分化，利益格局重新整合，利益關(guān)系錯(cuò)綜交織，造成利益沖突和矛盾糾紛日漸突出。

一、問(wèn)題的提出——社會(huì)治理格局下基層信訪難以有效發(fā)揮作用

基層信訪數(shù)量大且訴求多樣，信訪不信法的趨勢(shì)削弱了法律的權(quán)威，不利于依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；鶎诱块T(mén)是矛盾糾紛化解的前沿陣地，其中信訪部門(mén)更是矛盾化解的排頭兵，大量群眾選擇去信訪部門(mén)反映訴求，以東部沿海某區(qū)為例，2018年信訪局共受理約700批上訪人群，約5000人;2019年信訪局共受理約500批上訪人群，約3000人。有地方將信訪考核作為政府工作考核的重要組成部分，使得信訪部門(mén)必須提高糾紛處理效率，提高結(jié)案率，而高結(jié)案率客觀上又會(huì)助長(zhǎng)基礎(chǔ)群眾信訪不信法的趨勢(shì)。

二、新時(shí)代信訪困境的深層原因探析

（一）政治建設(shè)方面

改革開(kāi)放以來(lái)政治建設(shè)取得了重大成就，各項(xiàng)政治和行政體制改革在朝著政治現(xiàn)代化的道路上有序推進(jìn)，但政治建設(shè)仍然有不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方。其一，人民民主雖然在穩(wěn)步發(fā)展，尤其是協(xié)商民主發(fā)展較好，但整體而言人民群眾參與民主的有效渠道和途徑仍然不足;其二，人民代表大會(huì)制度在保障人民群眾的民主權(quán)利方面稍顯不足，人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系不夠緊密，不少人民群眾在表達(dá)權(quán)益訴求時(shí)不愿選擇人民代表大會(huì)制度這一渠道;其三，公共政策對(duì)民意的反應(yīng)稍顯滯后，公眾參與政策制定和討論的渠道不足，公共政策的制定缺乏足夠有效的民意聯(lián)系機(jī)制。以“12345熱線平臺(tái)”為例。據(jù)報(bào)告顯示，有第三方評(píng)估平臺(tái)針對(duì)全國(guó)313條政府熱線的接通情況進(jìn)行獨(dú)立測(cè)評(píng)，接通率在95%以上的達(dá)標(biāo)“熱線”為65條，僅占20%。就達(dá)標(biāo)的“熱線”而言，群眾對(duì)訴求的辦理情況經(jīng)常不滿(mǎn)意。因?yàn)樵S多訴求涉及到多個(gè)管理部門(mén)，我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制，對(duì)于跨部門(mén)事項(xiàng)的處理，部門(mén)之間在溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)作方面稍顯不足，有時(shí)候還會(huì)現(xiàn)出“踢皮球”式的相互推責(zé)。正如有學(xué)者指出的，“12345熱線平臺(tái)”要想發(fā)揮更大作用，“需要極為龐大的知識(shí)庫(kù)和豐富的行政資源的支持與配合”，“必須實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)甚至域外公共資源的整合和利用”。

（二）立法方面

其一，下位法的制定還有與上位法不甚一致之處，甚至“上位法被嚴(yán)重架空”。而我國(guó)合憲性審查制度還處于起步階段，立法的違憲審查和監(jiān)督機(jī)制不完善，有些法律并不全然符合公平正義原則和憲法精神。其二，有些法律（尤其是地方性法規(guī)）過(guò)于體現(xiàn)“按需立法”的用意，為了服務(wù)某些“中心工作”而倉(cāng)促制定法律或規(guī)范，目的是使某些不合情理的行政行為“有法可依”，而這些法律或規(guī)范本身卻既不符合上位法原則，又違背公眾的意志。其三，立法過(guò)程缺乏有效渠道充分反映公眾意志，雖然新法頒布之前一般會(huì)向社會(huì)公示以征求民意，但長(zhǎng)期以來(lái)的環(huán)境并沒(méi)有培養(yǎng)公眾關(guān)心公共事務(wù)的習(xí)慣，新法公示以征求民意的機(jī)制效果并不明顯。黨的十八屆四中全會(huì)尖銳地提出了這一問(wèn)題：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！?/p>

三、優(yōu)化基層信訪工作的具體路徑和方式分析

（一）明確基層信訪工作的內(nèi)容和范圍

我國(guó)法律并未對(duì)信訪給予明確的定性，現(xiàn)有矛盾糾紛化解機(jī)制主要是復(fù)議、訴訟、調(diào)解、仲裁等方式。信訪條例排除了信訪對(duì)復(fù)議、訴訟、仲裁的共同管轄，因此可以認(rèn)定為信訪為法定管轄范圍之外的其他事項(xiàng)。在此意義上來(lái)講，信訪具有補(bǔ)充性，也就是這個(gè)補(bǔ)充性，涵蓋了形形色色的事項(xiàng)，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)擴(kuò)大化。加之信訪親和性，無(wú)須支付過(guò)多成本，具有其他糾紛化解方式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。賦予信訪及事項(xiàng)明確法律定位，可以清楚厘清界限，更可以發(fā)揮其他糾紛化解機(jī)制的作用，避免權(quán)重不一，同時(shí)還可以根據(jù)定位情況，對(duì)其他矛盾化解機(jī)制進(jìn)行必要調(diào)整，確保共同發(fā)揮應(yīng)有職能。

（二）厘清信訪與其他法律救濟(jì)途徑之間的關(guān)系

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，信訪只是化解社會(huì)矛盾和沖突的一種途徑，除此之外，還有包括復(fù)議、訴訟、申訴在內(nèi)的多種法律救濟(jì)渠道，但實(shí)踐中部分群眾卻將信訪看作解決糾紛的獨(dú)一無(wú)二的選擇，甚至有人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為、人民法院作出的部分生效判決等事項(xiàng)仍要求通過(guò)信訪途徑來(lái)解決。雖然《信訪條例》對(duì)該類(lèi)事項(xiàng)作出了相應(yīng)限制，但是在基層信訪工作中，這類(lèi)情況還大量存在，在一定程度上削弱了法律的權(quán)威。當(dāng)務(wù)之急是厘清信訪與其他法律救濟(jì)渠道之間的關(guān)系，對(duì)于不屬于信訪處理的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交給有關(guān)部門(mén)處理，充分尊重司法部門(mén)作出的裁決，以維護(hù)司法權(quán)威。

（三）進(jìn)一步提高政治站位，變?nèi)罕姟吧显L”為干部“下訪”

以前的居民：不全局搜索的人不足以搜索域;不搜索世界的人不足以搜索一段時(shí)間。整體情況是事物的元素和部分的總和。當(dāng)今社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著利益攸關(guān)方相互交織的復(fù)雜局面，改革發(fā)展需要穩(wěn)定的支持和安全。因此，維持信任的努力應(yīng)著眼于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般服務(wù)基礎(chǔ)，這需要進(jìn)一步提高我們的政治地位、穩(wěn)定的政治信念、政治負(fù)擔(dān)和政治信念，這些都將信息交流與穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。與此同時(shí)，黨的官員要有責(zé)任感、高度的政治責(zé)任感和查閱信件的高度歷史責(zé)任感，各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人，特別是他們所訪問(wèn)的人，要注重群眾的關(guān)切和要求，肩膀、手和優(yōu)勢(shì)。更好地落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)人的分組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、真正的領(lǐng)導(dǎo)作用、明確的責(zé)任和明確的計(jì)劃超支，應(yīng)使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人面臨困難，關(guān)注問(wèn)題，親自參與解決溝通問(wèn)題。此外，黨的干部應(yīng)通過(guò)“向上”改為“向下”來(lái)加強(qiáng)提高認(rèn)識(shí)的舉措，以便主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決沖突。影響穩(wěn)定與穩(wěn)定進(jìn)程的所有矛盾問(wèn)題，特別是在大規(guī)模調(diào)查的“燈塔”下發(fā)現(xiàn)危機(jī)的危險(xiǎn)，都得到有效推動(dòng)，貸款得到推進(jìn)，并使早期發(fā)現(xiàn)、早期診斷和早期治療成為可能。既要解決問(wèn)題，又要維護(hù)公眾意識(shí)和黨的委員會(huì)和政府的信譽(yù)。

結(jié)束語(yǔ)

因此，信訪工作應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的發(fā)展變化，緊密?chē)@不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，準(zhǔn)確把握人民群眾訴求表達(dá)的新變化和新特點(diǎn)，注重源頭預(yù)防、健全化解機(jī)制、加強(qiáng)法治建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)做好信訪工作的使命感和責(zé)任感，持續(xù)打造陽(yáng)光信訪、責(zé)任信訪和法治信訪，努力開(kāi)創(chuàng)信訪工作新局面。

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