周 宜工程師 崔佳慧

(1.山東佳保安全技術(shù)服務(wù)有限公司，山東 煙臺 264000；2.青島市即墨區(qū)應(yīng)急管理局，山東 青島 266000)

0 引言

據(jù)統(tǒng)計，在2015年，我國大部分地區(qū)和重點行業(yè)的安全狀況基本穩(wěn)定，整體呈下降趨勢，但重特大事故頻發(fā)，累計發(fā)生38起，造成768人死亡和失蹤，平均每起重特大事故造成的死亡和失蹤人數(shù)都遠超前幾年。在此背景下，政府和相關(guān)專業(yè)機構(gòu)都在努力探索2個問題：企業(yè)應(yīng)該采取怎樣的安全管理模式，可有效落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，實現(xiàn)業(yè)務(wù)可持續(xù)性發(fā)展？政府應(yīng)該采取怎樣的安全監(jiān)管手段，可有效提升企業(yè)自主安全管理意識和水平，筑牢區(qū)域總體風(fēng)險防御防線？

2016年1月6日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會會議上就安全生產(chǎn)工作提出必須堅決遏制重特大事故頻發(fā)勢頭，對易發(fā)重特大事故的行業(yè)采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移，最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院安委會于2016年4月28日、10月9日陸續(xù)出臺《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》和《實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》。這2份文件明確提出構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制，為上述2個問題提供答案。

為認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制的重大決策部署，2016年3月18日山東省人民政府辦公廳率先下發(fā)《關(guān)于建立完善風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制的通知》(魯政辦字〔2016〕36號)，要求從政府和企業(yè)2個層面開展安全生產(chǎn)雙重預(yù)防體系建設(shè)工作。4年來，山東省相繼出臺通則、細則、指南等近100項地方標(biāo)準(zhǔn)，采取各種強有力措施推動企業(yè)雙重預(yù)防體系的建設(shè)，至今山東省規(guī)模以上企業(yè)已初步建成雙重預(yù)防體系。但是，由于細則、指南等標(biāo)準(zhǔn)本身的不足、政府運動式的監(jiān)管模式、企業(yè)被動的執(zhí)行方式等多方面的綜合原因，造成雙重預(yù)防體系的建設(shè)現(xiàn)狀與理想狀態(tài)存在較大偏差，使其不能夠在企業(yè)“落地”、無法有效融入企業(yè)已有的安全管理體系。因此，本文在相關(guān)政策、指南標(biāo)準(zhǔn)和山東省建設(shè)實踐基礎(chǔ)上，對雙重預(yù)防體系的內(nèi)涵及意義進行分析，特別是對雙重預(yù)防體系建設(shè)現(xiàn)存問題進行根源分析，進而提出相應(yīng)的改進對策，以期為企業(yè)的雙重預(yù)防體系“落地”、政府的監(jiān)管模式完善提供新思路。

1 必要性與意義

企業(yè)為什么要建設(shè)雙重預(yù)防體系？為什么說雙重預(yù)防體系是建立安全預(yù)防機制的重要措施？

1.1 合規(guī)性

從習(xí)近平總書記在政治局常委會上的指示，到國務(wù)院安委會印發(fā)的指導(dǎo)意見，到《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》將安全風(fēng)險管控和隱患排查治理納入8大要素，到各省市陸續(xù)出臺相應(yīng)的管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等跡象表明，建設(shè)并落實雙重預(yù)防體系將成為企業(yè)安全生產(chǎn)合規(guī)性條件之一。

1.2 提升內(nèi)部管理

目前，在安全管理方面，絕大部分生產(chǎn)企業(yè)普遍存在安全部門和生產(chǎn)部門分工不明確、生產(chǎn)部門主動參與度不高的問題。具體體現(xiàn)在：生產(chǎn)部門認(rèn)為安全就是安全部門的事情，一些安全方面工作均是被動等待安全部門安排，缺乏主動性。如車間主任作為屬地第一安全負責(zé)人，多數(shù)不清楚在安全上究竟負責(zé)什么。有的會說，負責(zé)培訓(xùn)、檢查、演練等，但又并不了解做培訓(xùn)、檢查和演練的深層次原因，也不清楚如何系統(tǒng)規(guī)劃與本車間生產(chǎn)實際相符的培訓(xùn)內(nèi)容、檢查重點和演練類型。針對這些問題，雙重預(yù)防體系提供了良好的解決方案。圖1為雙重預(yù)防體系建設(shè)流程。

圖1 雙重預(yù)防體系建設(shè)流程Fig.1 Construction process of a dual prevention system

通過開展雙重預(yù)防體系建設(shè)，辨識出重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和低風(fēng)險。結(jié)合管控原則和組織機構(gòu)，將各級風(fēng)險點分配給公司級、部門級、車間級和班組級。以車間主任為例，車間主任負責(zé)管控一般風(fēng)險以上的風(fēng)險點，這明確車間主任的安全工作內(nèi)容，然后依據(jù)風(fēng)險點設(shè)計培訓(xùn)教材、檢查表等，按照計劃有條不紊的執(zhí)行。因此，雙重預(yù)防體系為各車間主任提供思路和方法，明確安全管理工作內(nèi)容，有利于提升各車間自主安全管理意識，有利于落實屬地管理和網(wǎng)格管理要求。以此類推，各部門、各班組均可實現(xiàn)此效果。綜上，雙重預(yù)防體系的建設(shè)和落實可有效解釋安全工作是全員的事，不僅是安全部門的事。全員有責(zé)，全員管控，全員排查，從而實現(xiàn)安全管理橫向到邊、縱向到底的工作格局，極大促進企業(yè)安全管理水平的提升。

1.3 事故預(yù)防

圖2是海因里希事故金字塔。從事故發(fā)生的規(guī)律來看，1起死亡事故的背后隱藏著29起輕傷事故，以此類推，3 000起險肇事故背后隱藏著30 000次不安全行為和不安全狀態(tài)。

圖2 事故金字塔法則Fig.2 Pyramid law of accident

反之，從事故預(yù)防的角度來看，要想預(yù)防死亡事故，必須關(guān)注和預(yù)防輕傷事故，要想預(yù)防輕傷事故，必須預(yù)防無傷害事故，要想預(yù)防無傷害事故，必須預(yù)防險肇事故，要想預(yù)防險肇事故，必須從糾正現(xiàn)場不安全行為和不安全狀態(tài)做起。預(yù)防死亡事故發(fā)生的抓手是排查和糾正現(xiàn)場的不安全行為和不安全狀態(tài)，即隱患排查治理，而隱患排查治理是雙重預(yù)防體系的重要內(nèi)容之一。所以，在一定程度上，雙重預(yù)防體系的建設(shè)和有效落實有利于預(yù)防傷亡事故。

2 存在問題

筆者在山東省雙重預(yù)防體系的推行實踐基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)雙重預(yù)防體系在建設(shè)和執(zhí)行方面主要存在以下幾個問題。

2.1 管理方面

(1)細則、指南等標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容不全。查閱山東省發(fā)布的化工、工貿(mào)實施細則和部分行業(yè)的建設(shè)指南，結(jié)合企業(yè)的建設(shè)實際，發(fā)現(xiàn)存在以下不足：①細則中僅規(guī)定按照風(fēng)險點等級確定分級管控的原則，缺乏按措施類型分配分級排查任務(wù)的考量，一是造成轉(zhuǎn)化各層級隱患排查表的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是造成基層員工排查低風(fēng)險點時，還需排查管理措施。②細則中設(shè)計的隱患治理臺帳過于復(fù)雜。③指南中將作業(yè)活動和設(shè)備設(shè)施確定為風(fēng)險點，缺乏區(qū)域或者場所的概念，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確繪制風(fēng)險四色圖。④指南無法有效覆蓋不同類型的企業(yè)。

(2)政府部門監(jiān)管不到位。部分監(jiān)管部門沒有積極、持續(xù)地引導(dǎo)和督促企業(yè)建設(shè)雙重預(yù)防體系，“松一陣緊一陣”的運動式監(jiān)管，由于不理解風(fēng)險動態(tài)化管理的規(guī)律，將其片面當(dāng)做一項政治任務(wù)，追求速度和數(shù)量，急功近利，寄希望一蹴而就實現(xiàn)本地區(qū)所有企業(yè)的建設(shè)達標(biāo)，導(dǎo)致大部分企業(yè)的雙重預(yù)防體系的建設(shè)“有形無神”，無法起到事故預(yù)防的作用。

(3)企業(yè)重視程度不足，形式主義嚴(yán)重。目前，雙重預(yù)防體系建設(shè)工作由政府主導(dǎo)推進，大部分企業(yè)尤其是一般工貿(mào)企業(yè)多采取“你進我進，你退我退”的被動應(yīng)付模式，未意識到雙重預(yù)防體系建設(shè)的深層意義，缺乏主動參與意識，重視程度不足。主要體現(xiàn)在：認(rèn)為過去不開展雙重預(yù)防體系也未發(fā)生事故，內(nèi)心排斥；有的主要負責(zé)人未參與雙重預(yù)防體系建設(shè)，甚至不了解什么是雙重預(yù)防體系；安全工作是安全部門的事情，由安全員獨立開展，未做到全員全過程參與；未按分層次和分階段的要求認(rèn)真落實培訓(xùn)，傳達溝通失效；重建設(shè)輕落實，未按要求開展日常分級排查，甚至弄虛作假；將雙體系建設(shè)工作全部外包，過程不參與，成果不把關(guān)，導(dǎo)致資料和現(xiàn)場脫節(jié)。

2.2 技術(shù)方面

(1)技能不足，缺乏風(fēng)險思維。雙重預(yù)防體系建設(shè)存在一定技術(shù)難度，這就要求企業(yè)必須匹配相應(yīng)的技能標(biāo)準(zhǔn)。但筆者通過走訪多家企業(yè)來看，人員技能不足、缺乏風(fēng)險意識等在建設(shè)和執(zhí)行層面嚴(yán)重限制雙重預(yù)防體系的轉(zhuǎn)化和落地。具體體現(xiàn)在：雙重預(yù)防體系涉及術(shù)語較多，部分安全管理人員未理解其概念及邏輯關(guān)系；安全管理人員缺乏培訓(xùn)技巧、組織能力，無法有效協(xié)調(diào)生產(chǎn)系統(tǒng)自主開展雙重預(yù)防體系建設(shè)；分析深度不足，員工缺乏風(fēng)險意識，危險源辨識不規(guī)范、不全面等；風(fēng)險取值過于依賴參與人的經(jīng)驗，缺乏專業(yè)技術(shù)人員參與，導(dǎo)致取值普遍偏低。

(2)未動態(tài)管理雙重預(yù)防體系。目前，山東省規(guī)模以上企業(yè)已完成雙重預(yù)防體系達標(biāo)驗收，絕大部分企業(yè)把達標(biāo)當(dāng)作終點，通過驗收后存檔將之束之高閣，忽視風(fēng)險動態(tài)化原理，未實現(xiàn)雙重預(yù)防體系動態(tài)化管理。具體體現(xiàn)在：除了部分企業(yè)在2019年因安全標(biāo)準(zhǔn)化換證審核時開展了雙重預(yù)防體系評審?fù)?，絕大部分企業(yè)未開展年度審核評估，而且當(dāng)生產(chǎn)系統(tǒng)發(fā)生變化時，未及時進行變更評估和修訂。久而久之，雙重預(yù)防體系將越來越表面化、邊緣化。

(3)缺乏標(biāo)準(zhǔn)間的融合，“多層皮”運行。在開展雙重預(yù)防體系建設(shè)之前，很多企業(yè)在運行職業(yè)健康安全管理體系和安全標(biāo)準(zhǔn)化體系，甚至管理基礎(chǔ)較好的化工企業(yè)還在運行工藝安全管理體系。但推行雙重預(yù)防體系之后，各企業(yè)普遍存在各類體系不能正確融合和對接的困擾，造成安全管理的“多層皮”。具體體現(xiàn)在同一個管理要點在多個體系或標(biāo)準(zhǔn)都有規(guī)定，制度多套，檢查表多套，員工為滿足多個標(biāo)準(zhǔn)的要求，往往需要做多項重復(fù)性工作。

(4)隱患排查未關(guān)聯(lián)風(fēng)險分級。目前不少企業(yè)所用的隱患排查表是安全標(biāo)準(zhǔn)化的通用檢查表(如某機加工企業(yè)與某電子制造企業(yè)使用的檢查表一樣)，未有效利用風(fēng)險分級結(jié)果定制設(shè)計隱患排查表，從而導(dǎo)致風(fēng)險分級管控體系和隱患排查治理體系脫節(jié)運行。

3 對策及建議

3.1 政府層面

(1)修訂、健全完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。按照“管用、實用、企業(yè)愿意用”的原則，修訂完善雙重預(yù)防體系地方標(biāo)準(zhǔn)尤其是《實施指南》，注重實用性、可操作性，便于企業(yè)理解應(yīng)用、操作運行。對小微企業(yè)，加快完成化工、工貿(mào)等細分行業(yè)門類小微企業(yè)《實施指南》標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布工作。

(2)加強開展雙重預(yù)防體系培訓(xùn)。對雙重預(yù)防體系建設(shè)規(guī)范要求等進行系統(tǒng)解讀，編制簡明易懂、指導(dǎo)實踐的教程材料；加強對各級監(jiān)管部門人員雙重預(yù)防體系專題培訓(xùn)，提升監(jiān)管執(zhí)法人員專業(yè)能力；將雙重預(yù)防體系知識納入主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員培訓(xùn)和能力考核；加強企業(yè)專題培訓(xùn)和輔導(dǎo)，為各企業(yè)至少培育一名“明白人”。

(3)分行業(yè)培育標(biāo)桿企業(yè)，沉淀經(jīng)驗。細分行業(yè)，在每個行業(yè)中至少選擇和培育1個雙重預(yù)防體系建設(shè)、運行突出的企業(yè)，確定為標(biāo)桿企業(yè)。總結(jié)、固化其在建設(shè)和運行上的經(jīng)驗辦法，以點帶面，組織同行業(yè)的其他企業(yè)進行觀摩和學(xué)習(xí)，實現(xiàn)資源共享，共同進步。

(4)加強雙重預(yù)防體系的監(jiān)督檢查。將雙重預(yù)防體系的執(zhí)法檢查納入年度工作計劃，按計劃有序推進雙重預(yù)防體系的執(zhí)法檢查，摒棄“松一陣緊一陣”的運動式執(zhí)法方式。執(zhí)法檢查時，要加強對企業(yè)主要負責(zé)人的考核和督促，以提升企業(yè)自主建設(shè)、落實和改進雙重預(yù)防體系的意識。

(5)規(guī)范和引導(dǎo)中介市場，建立黑名單制度。規(guī)范和引導(dǎo)一批管理規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、管理和技術(shù)水平較高的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，為本區(qū)域企業(yè)提供安全管理服務(wù)。將技術(shù)水平不足、職業(yè)操守不強、行業(yè)責(zé)任心不強的企業(yè)和個人納入“黑名單”，并及時向社會通報。

3.2 企業(yè)層面

(1)強化領(lǐng)導(dǎo)作用，重視體系建設(shè)。企業(yè)主要負責(zé)人是雙重預(yù)防體系建設(shè)和運行的第一責(zé)任人，應(yīng)親自掛帥，參與、組織和協(xié)調(diào)全員培訓(xùn)、全員辨識、全員排查等工作，逐步提升體系建設(shè)和運行質(zhì)量。

(2)強化培訓(xùn)，以“明白人”帶動建設(shè)和提升。選擇1-2名員工，作為“明白人”的培養(yǎng)對象，提供參與各類培訓(xùn)的機會，使其達到“明白人”的水平。各企業(yè)“明白人”應(yīng)分層次、分階段開展內(nèi)部培訓(xùn)，全面提升全體員工對建設(shè)雙重預(yù)防體系的意義、基礎(chǔ)概念及邏輯關(guān)系(如圖3)等方面的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，使領(lǐng)導(dǎo)支持、明白人引導(dǎo)和全員參與形成聯(lián)動“合力”，推進雙重預(yù)防體系的落地生根。

圖3 雙重預(yù)防體系相關(guān)概念邏輯關(guān)系Fig.3 The logical relationship related to the concept of dual prevention system

(3)融合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。雙重預(yù)防體系不是另起爐灶或另搞一套，雙重預(yù)防體系是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化中“安全風(fēng)險管控及隱患排查治理”核心要素和職業(yè)健康管理體系中“風(fēng)險管理”實施方法具體化，給出危險源辨識、風(fēng)險評價的具體方法，對風(fēng)險控制措施的要求更加全面、明確，為隱患排查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的制定提供新思路。所以，各企業(yè)應(yīng)將雙重預(yù)防體系的理念和方法在機構(gòu)建設(shè)、職責(zé)與權(quán)限、制度文件、臺帳記錄等方面有機融入職業(yè)健康管理體系和安全標(biāo)準(zhǔn)化中，確保多個體系同步建設(shè)、互促共進和有效運行。

(4)動態(tài)化管理，持續(xù)改進體系質(zhì)量。有效利用風(fēng)險分級結(jié)果設(shè)計各層級的隱患排查表，并應(yīng)用到每一次隱患排查工作中，及時整改隱患；將雙重預(yù)防體系建設(shè)和提升工作納入日常安全工作計劃，持續(xù)推動雙重預(yù)防體系的運行；每年或出現(xiàn)生產(chǎn)變更時，應(yīng)及時組織評審和修訂，形成動態(tài)化的風(fēng)險管理模式。

3.3 中介機構(gòu)層面

對于安全技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，在輔導(dǎo)企業(yè)開展雙重預(yù)防體系建設(shè)時，應(yīng)將為企業(yè)培養(yǎng)“明白人”納入項目目標(biāo)之一，確保輔導(dǎo)結(jié)束后，企業(yè)可以在“明白人”的引導(dǎo)下自主運行雙重預(yù)防體系。

對于保險機構(gòu)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣囊?，有效落實“安?zé)險+雙重預(yù)防體系”的運作模式，委托符合要求的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，對參保企業(yè)提供雙重預(yù)防體系專業(yè)服務(wù)，幫助參保企業(yè)提升安全風(fēng)險防控能力。

4 結(jié)論

在通則、細則、指南等基礎(chǔ)上，結(jié)合山東省雙重預(yù)防體系的建設(shè)實踐，對雙重預(yù)防體系的理論方法和現(xiàn)場應(yīng)用進行探索和研究，得出以下結(jié)論：

(1)較傳統(tǒng)的安全管理模式，雙重預(yù)防體系具有基于風(fēng)險思維的重要特征，是更符合現(xiàn)代安全管理理念的良好實踐。

(2)構(gòu)建雙重預(yù)防體系對企業(yè)在滿足合規(guī)性、完善管理和預(yù)防事故方面具有重大意義。

(3)目前，雙重預(yù)防體系在建設(shè)和執(zhí)行方面存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不全、重視程度不高、多體系不融合、人員技能不足等管理和技術(shù)方面的問題。

(4)從政府、企業(yè)和中介機構(gòu)3個層面提出改進對策，有利于雙重預(yù)防體系“落地生根”。

雙重預(yù)防體系是基于現(xiàn)場經(jīng)驗和管理實踐而創(chuàng)造性提出的具有中國特色的事故預(yù)防體系，構(gòu)建雙重預(yù)防體系是提升全員風(fēng)險意識、遏制重特大事故發(fā)生的重要舉措。只要認(rèn)真解決體系建設(shè)過程思想認(rèn)識和實踐中出現(xiàn)的種種問題，切實把雙重預(yù)防體系工作融入到日常生產(chǎn)經(jīng)營管理工作中，未來定能提升企業(yè)乃至社會的總體風(fēng)險防御水平。