馬超 孟天廣

基層治理是直接面向人民群眾的治理，其目標(biāo)是打通社會(huì)治理的“最后一公里”。但基層治理長(zhǎng)期面臨著中層梗阻、彈性欠缺、資源錯(cuò)配、結(jié)構(gòu)倒懸等痼疾。北京市近年來(lái)依托于政務(wù)熱線(xiàn)所開(kāi)展的“接訴即辦”機(jī)制改革，有效解決了基層治理頑疾，提升了基層治理效能，形成了基層治理的“北京模式”。

改革歷程：從“賦權(quán)一線(xiàn)”到“群眾參與”

北京市“接訴即辦”機(jī)制的改革歷程分為兩個(gè)階段。第一階段的“吹哨報(bào)到”改革主要解決政府內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門(mén)間的權(quán)責(zé)不匹配問(wèn)題;第二階段是“吹哨報(bào)到”的基礎(chǔ)上，探索出廣泛吸納社情民意、推動(dòng)協(xié)同共治的“接訴即辦”機(jī)制。

2016年，北京市平谷區(qū)為有效治理長(zhǎng)期存在的盜采金礦、偷挖砂石等違法現(xiàn)象，主動(dòng)將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，基層單位可以召集相關(guān)部門(mén)執(zhí)法人員，根據(jù)職責(zé)采取執(zhí)法措施，不到位就問(wèn)責(zé)，“事不完、人不走”。這一工作機(jī)制被概括為“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”。2018年2月，北京市將“吹哨報(bào)到”樹(shù)立為“1號(hào)改革課題”，賦予街道“考核上級(jí)條塊部門(mén)”的特權(quán)，促進(jìn)基層條塊部門(mén)間的職能銜接，破解“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”的治理難題。“吹哨報(bào)到”改革的目的是賦權(quán)治理一線(xiàn)的基層治理單位，促成基層治理組織的權(quán)責(zé)一致。

為了進(jìn)一步擴(kuò)展“哨源”，深化群眾監(jiān)督，北京市在“吹哨報(bào)到”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“接訴即辦”機(jī)制。具體措施是，北京市將各類(lèi)熱線(xiàn)整合到統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線(xiàn)中，實(shí)行“一條熱線(xiàn)聽(tīng)訴求”，由統(tǒng)一的市民服務(wù)熱線(xiàn)匯聚市民訴求，并以工單形式派往街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“吹哨報(bào)到”機(jī)制協(xié)同職能部門(mén)精準(zhǔn)回應(yīng)訴求。同時(shí)，市民熱線(xiàn)中心會(huì)通過(guò)電話(huà)回訪(fǎng)及時(shí)跟蹤和記錄工單辦理情況，如實(shí)記錄職能部門(mén)聯(lián)系與否、訴求問(wèn)題解決情況以及當(dāng)事人滿(mǎn)意程度等情況，最終量化為“回應(yīng)率”“解決率”和“滿(mǎn)意率”三個(gè)核心指標(biāo)，由北京市委領(lǐng)導(dǎo)每月底在全市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要職能部門(mén)負(fù)責(zé)人出席的書(shū)記點(diǎn)評(píng)大會(huì)上，公布全市333個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門(mén)的考核排名。由此，政務(wù)熱線(xiàn)從單純的信息傳遞渠道升級(jí)為綜合性的基層治理機(jī)制。

改革舉措：組織建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)與技術(shù)賦能

“接訴即辦”改革的成功離不開(kāi)對(duì)原有組織體系和運(yùn)行機(jī)制的重塑。同時(shí)，“接訴即辦”改革通過(guò)積極引入大數(shù)據(jù)等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，在改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了技術(shù)賦能，極大地提升了政府治理效能。

首先，組織建設(shè)。北京市在原有政府組織體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)“接訴即辦”的運(yùn)行特點(diǎn)，自上而下設(shè)計(jì)了一整套針對(duì)性的組織體系。具體來(lái)說(shuō)，市委市政府成立接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市接訴即辦改革的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn);市政務(wù)服務(wù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、推進(jìn)本市接訴即辦工作，定期向市接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)報(bào)告本市接訴即辦改革工作情況;各區(qū)接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)小組及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域接訴即辦工作的統(tǒng)籌推動(dòng)、督導(dǎo)落實(shí);同時(shí)，選派政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)熟練、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)接訴即辦改革工作。

其次，機(jī)制設(shè)計(jì)。一是設(shè)立接訴主渠道。北京市建立了以12345市民服務(wù)熱線(xiàn)和“北京12345”網(wǎng)上互動(dòng)平臺(tái)為主渠道的接訴即辦平臺(tái)，實(shí)行二十四小時(shí)工作制（含節(jié)假日），全時(shí)段統(tǒng)一接收、處置各類(lèi)訴求事項(xiàng)。二是分類(lèi)處置。建立接訴即辦派單目錄，將主要訴求分為八種類(lèi)型，話(huà)務(wù)員根據(jù)來(lái)電類(lèi)型進(jìn)行相應(yīng)的及時(shí)處理。三是首接負(fù)責(zé)制。要求首先接到派單的承辦單位對(duì)訴求辦理工作負(fù)責(zé)，除管轄地域問(wèn)題外，各承辦單位均應(yīng)承擔(dān)首接責(zé)任，不得以任何理由推諉。四是限時(shí)辦理。要求接到訴求的承辦單位第一時(shí)間與訴求人取得聯(lián)系，聽(tīng)取訴求人意見(jiàn)建議，了解訴求具體情況，并在規(guī)定的期限內(nèi)向訴求人反饋有關(guān)情況。

再次，技術(shù)賦能。北京市在改革伊始就謀劃接訴即辦的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求首先構(gòu)建接訴即辦大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)民生大數(shù)據(jù)匯聚資源中心，構(gòu)建層級(jí)分明、類(lèi)別詳細(xì)的接訴即辦數(shù)據(jù)體系;并依托全市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合各行業(yè)、各部門(mén)民生數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全口徑共享。此外，北京市確立了依數(shù)治理、循數(shù)決策的目標(biāo)，要求市民服務(wù)熱線(xiàn)工作機(jī)構(gòu)積極對(duì)訴求數(shù)據(jù)開(kāi)展分析、研究，強(qiáng)化民生數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)，通過(guò)日?qǐng)?bào)、周報(bào)、月報(bào)、專(zhuān)題報(bào)告等多種形式對(duì)階段性熱點(diǎn)問(wèn)題和群眾突出訴求進(jìn)行匯總分析。同時(shí)，積極引入“外腦”，與清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理中心等智庫(kù)機(jī)構(gòu)建立了密切的合作關(guān)系，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，借助專(zhuān)家知識(shí)，為市委市政府領(lǐng)導(dǎo)提供針對(duì)性的決策建議。

改革實(shí)效：治理效能與精準(zhǔn)性的雙重提升

“接訴即辦”改革實(shí)施兩年多來(lái)，受到了北京廣大市民的歡迎和好評(píng)，既提升了基層治理的總體效能，也提升了政策制定的精準(zhǔn)性。

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“接訴即辦”通過(guò)將公眾訴求作為“哨聲”，妥善解決了海淀區(qū)某小區(qū)長(zhǎng)期未決的垃圾處理問(wèn)題。該小區(qū)是典型老舊小區(qū)，二次裝修頻繁，裝修垃圾數(shù)量龐大，堆放散亂、侵占便道，造成安全隱患。居委會(huì)發(fā)現(xiàn)情況后，對(duì)物業(yè)公司提出清運(yùn)整改的要求。但物業(yè)公司僅設(shè)置了臨時(shí)堆放點(diǎn)并安排巡視，由于清運(yùn)不及時(shí)，四個(gè)月以來(lái)成為長(zhǎng)期亂點(diǎn)。小區(qū)居民向市民服務(wù)熱線(xiàn)來(lái)電投訴，并明確要求盡快解決。海淀區(qū)積極響應(yīng)，到場(chǎng)核實(shí)情況后出面協(xié)調(diào)小區(qū)物業(yè)，當(dāng)天將垃圾清運(yùn)完畢;街道為小區(qū)開(kāi)辟垃圾清運(yùn)存放地點(diǎn)，與居委會(huì)安排定期巡查，解決了積壓已久的垃圾堆放問(wèn)題。同時(shí)，公眾對(duì)治理效果和后續(xù)情況進(jìn)行反饋與監(jiān)督，媒體也及時(shí)介入追蹤報(bào)道，維持了處理成果長(zhǎng)期持續(xù)。

從根本上縮短了政府回應(yīng)市民訴求的“事項(xiàng)辦理業(yè)務(wù)路徑”，而且使政府條塊部門(mén)間，真正實(shí)現(xiàn)“圍繞市民訴求”“直接面向問(wèn)題解決”的根基性融

疫情期間，“接訴即辦”擔(dān)任匯聚民意民情、及時(shí)向上反映的角色。以市民的口罩相關(guān)訴求為例，疫情初期，口罩訴求急速攀升，在2020年1月26日達(dá)到峰值，12345熱線(xiàn)服務(wù)中心立刻以疫情專(zhuān)刊形式提出“建議出臺(tái)強(qiáng)制措施，規(guī)定人員密集場(chǎng)所必須戴口罩”的對(duì)策，并在市人大常委會(huì)的相關(guān)決定中獲得呼應(yīng);在6月中旬疫情反彈時(shí)期，口罩相關(guān)來(lái)電量回升，12345適時(shí)將“調(diào)整疫情應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)”的呼聲向市委市政府上報(bào)，立即在6月16日市疫情防控工作新聞發(fā)布會(huì)中獲得體現(xiàn)。反映出“接訴即辦”通過(guò)提煉和上傳市民訴求，促進(jìn)政府及時(shí)調(diào)整防疫政策。

“接訴即辦”何以有效？

目前，地方政府基層治理的困難在于基層治理資源碎片化分布、自上而下信息傳遞渠道梗阻、監(jiān)督考核機(jī)制不明確等方面。接訴即辦之所以成效斐然，在于對(duì)上述方面均進(jìn)行了針對(duì)性破解。

第一，以黨建引領(lǐng)統(tǒng)合基層治理資源。“接訴即辦”改革通過(guò)明確黨組織在基層治理資源的統(tǒng)合角色，發(fā)揮基層黨組織直通群眾的優(yōu)越性，落實(shí)黨建引領(lǐng)的要求。一方面，“接訴即辦”制度強(qiáng)調(diào)明確基層黨組織在基層治理結(jié)構(gòu)中的核心地位?！敖釉V即辦”各項(xiàng)工作的展開(kāi)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視為起點(diǎn)，調(diào)動(dòng)各層黨組織的通力配合，形成組織資源和組織保障。另一方面，“接訴即辦”制度將黨建工作與群眾參與相聯(lián)通，充分發(fā)揮基層黨組織在聯(lián)系基層群眾、了解群眾所需上的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)了解群眾身邊的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)直接接觸群眾，傾聽(tīng)與了解群眾所需。

第二，以群眾參與重構(gòu)政民互動(dòng)模式。12345市民熱線(xiàn)作為各政府部門(mén)的共同“前端”，“統(tǒng)一”接受市民訴求，進(jìn)而將市民訴求轉(zhuǎn)接給相應(yīng)政府職能部門(mén)。一方面，使政民互動(dòng)過(guò)程從“市民→各職能部門(mén)→市民”變成“市民→政務(wù)熱線(xiàn)→各職能部門(mén)→政務(wù)熱線(xiàn)→市民”的新模式。另一方面，這也使政府內(nèi)部科層部門(mén)間的關(guān)系，從以專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)的“串聯(lián)式業(yè)務(wù)流程”，變成以市民訴求為中心，各部門(mén)同時(shí)處理市民訴求的“并聯(lián)式業(yè)務(wù)流程”。這從根本上縮短了政府回應(yīng)市民訴求的“事項(xiàng)辦理業(yè)務(wù)路徑”，而且使政府條塊部門(mén)間，真正實(shí)現(xiàn)“圍繞市民訴求”“直接面向問(wèn)題解決”的根基性融合。

第三，以“三率”考核激勵(lì)政府主動(dòng)治理。自2018年以來(lái)，北京市開(kāi)展的基層治理現(xiàn)代化改革，一個(gè)重要目標(biāo)是要打破“唯上負(fù)責(zé)制”的官場(chǎng)文化，讓各級(jí)干部深入到市民中去，主動(dòng)為市民排憂(yōu)解難。而“接訴即辦”恰恰是這項(xiàng)改革的關(guān)鍵一環(huán)，北京市12345政務(wù)服務(wù)管理局，以“日?qǐng)?bào)”“周報(bào)”和“月報(bào)”等形式，定期在全市范圍內(nèi)對(duì)政府回應(yīng)市民熱線(xiàn)訴求的全過(guò)程進(jìn)行量化考核，并以問(wèn)題解決率和群眾滿(mǎn)意率為依據(jù)，在全市的委辦局間、城郊區(qū)間，以及333個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)間進(jìn)行績(jī)效考核排名。這種政府橫向部門(mén)間的排名競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，產(chǎn)生強(qiáng)有力的激勵(lì)效應(yīng)，迫使各級(jí)政府積極回應(yīng)市民訴求，變消極治理為主動(dòng)治理。

（作者單位：清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院）