孫肖遠

習(xí)近平總書記強調(diào)，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。2021年中央一號文件在系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)上有了進一步戰(zhàn)略部署，提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”?？h域一端連接著城市，另一端連接著農(nóng)村，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點?？h域擁有較完備的產(chǎn)業(yè)體系和社會功能，縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，縣域治理也是國家治理的重要基礎(chǔ)。貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局賦予縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新要求，以縣域為重要切入點，壯大和發(fā)揮縣域的關(guān)鍵節(jié)點作用，對于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興具有重要現(xiàn)實意義。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村之間相互協(xié)調(diào)、互動交融的一個實踐過程，具有多層次、擴散性的特點。縣域因其城鄉(xiāng)聯(lián)系密切、地域范圍適中、同質(zhì)性較強，相對于其他層級行政區(qū)域，更易于在經(jīng)濟社會發(fā)展上聯(lián)結(jié)成一個有機整體?？h域成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，具有明顯的優(yōu)勢。從空間布局看，隨著省直管縣體制的實行和“放管服”改革的深化，縣一級具備了與事權(quán)相匹配的財權(quán)和行政權(quán)，能夠統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉(xiāng)體系;從產(chǎn)業(yè)特色看，縣域生產(chǎn)力布局不斷優(yōu)化，按照縣域主體功能定位，工業(yè)制造業(yè)、資源加工型產(chǎn)業(yè)逐步向開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，服務(wù)業(yè)逐步向縣城及小城鎮(zhèn)集聚;從基本公共服務(wù)看，以縣級服務(wù)機構(gòu)為輻射中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點為網(wǎng)格支撐，推動公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、社會事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，基本形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的縣域基本公共服務(wù)體系。

城鎮(zhèn)化水平是衡量區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要指標(biāo)。2020年，江蘇省城鎮(zhèn)化率總體達到72%，為全國城鎮(zhèn)化率最高的省份，縣域經(jīng)濟發(fā)達程度也是全國最高。江蘇有條件在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展上先行探索，率先構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動取得更為明顯成效，走出一條具有江蘇特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

以共建共治共享為導(dǎo)向，構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動機制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指城鄉(xiāng)系統(tǒng)中各要素相互作用、相互融合的過程。城鎮(zhèn)要素包括公共服務(wù)、人才、資本、現(xiàn)代文明和信息等，鄉(xiāng)村要素包括土地、勞動力、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)副產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境等，由于城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村是兩個異質(zhì)空間，城鄉(xiāng)要素稟賦既具排斥性又具互補性。城鄉(xiāng)居民和企業(yè)作為要素主體，有著各自的利益訴求，其利益選擇決定著城鄉(xiāng)要素的流動，而市場在城鄉(xiāng)要素流動中起著決定性作用。政府作為城鄉(xiāng)要素流向的引導(dǎo)者和市場秩序的維護者，在城鄉(xiāng)要素流動中發(fā)揮著重要作用。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，又要注重發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用?？h域作為一個相互依存、有機聯(lián)系的統(tǒng)一體，是以城鄉(xiāng)要素雙向流動為支撐的?？h域小城鎮(zhèn)體系包括縣城、建制鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等形態(tài)，具有空間網(wǎng)狀布局和城鄉(xiāng)雙重要素稟賦，是城鄉(xiāng)要素雙向流動的重要載體和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要樞紐。構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，就要樹立縣域城鄉(xiāng)發(fā)展“一盤棋”理念，以縣城、建制鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)為依托，以共建共治共享為導(dǎo)向，在政府統(tǒng)籌下充分發(fā)揮市場對要素流動的調(diào)節(jié)作用，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間搭建要素雙向流動的載體和橋梁，將各類生產(chǎn)要素、制度要素、文化要素進行高效整合和利用，在推動新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的良性互動中，構(gòu)建布局合理、形態(tài)多樣的小城鎮(zhèn)體系，為縣域城鄉(xiāng)資源整合、要素雙向流動創(chuàng)造有利條件，從而推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

以深化農(nóng)村改革為動力，構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素平等交換機制。實現(xiàn)城市資源與農(nóng)村資源有機結(jié)合，需要農(nóng)村進一步深化改革和制度保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展離不開城鎮(zhèn)資源要素的支持，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的地位和權(quán)利是平等的，只有構(gòu)建縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素平等交換機制，才能形成縣域城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。一是促進城鄉(xiāng)人口自由流動。鼓勵放開放寬城鎮(zhèn)戶籍管理制度，積極引導(dǎo)農(nóng)民進城落戶;把人才振興作為鄉(xiāng)村振興的突破口，鼓勵外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、城市專業(yè)人士離崗入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，吸引更多的城市居民選擇田園鄉(xiāng)村養(yǎng)老休閑。二是維護農(nóng)民土地權(quán)益。土地是農(nóng)民最大的利益所在。深化農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，保障進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。三是增加村集體收入來源。制定優(yōu)惠政策及其配套措施，推動鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園集中，通過股權(quán)分紅增加村集體收入;盤活“空心村”閑置宅基地和閑置農(nóng)房，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。四是加大農(nóng)村金融產(chǎn)品供給。加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸支持，靈活開展農(nóng)戶小額信用貸款等業(yè)務(wù)，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點，進一步提高農(nóng)村金融綜合服務(wù)覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。在推動各種強農(nóng)惠農(nóng)政策落地落實的同時，深化村民自治實踐，依法依規(guī)推進村務(wù)公開和村務(wù)監(jiān)督，為城鄉(xiāng)要素平等交換提供有效制度保障。

以鄉(xiāng)村建設(shè)行動為抓手，構(gòu)建縣域內(nèi)公共資源均衡配置機制。鄉(xiāng)村建設(shè)是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，是補上農(nóng)村現(xiàn)代化短板的重要抓手，也是加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力之舉。鄉(xiāng)村建設(shè)行動主要包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)兩方面，目的就是補齊鄉(xiāng)村公共資源存量不足、難以滿足農(nóng)民需求的短板，縮小城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距，增強農(nóng)村的宜居性和農(nóng)民的滿意度。城鄉(xiāng)公共資源配置失衡嚴重制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，只有構(gòu)建起縣域內(nèi)公共資源均衡配置機制，才能從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)實行縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。堅持規(guī)劃先行，合理確定城鎮(zhèn)功能和村莊布局，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)，嚴格規(guī)范村莊的撤并，保護好傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。二是實行縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)污水垃圾收集處理、公共文化設(shè)施布局、水電通訊和道路交通一體化;提升農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量，因地制宜推進農(nóng)村廁所改造、生活垃圾和污水處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。三是持續(xù)推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。以城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和醫(yī)療共同體等多種形態(tài)，推動縣城教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向偏遠農(nóng)村傾斜，著力提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量;健全農(nóng)村養(yǎng)老標(biāo)準和低保標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制，推進養(yǎng)老制度和低保制度實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進一步提高農(nóng)村社會保障水平。

（作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地副主任、研究員）

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