李建躍,陳林
(嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)投資發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司,浙江 嘉興 314000)
每個地方財(cái)政對工程結(jié)算審核監(jiān)督的方式均有所不同,有直接參與結(jié)算審核的,也有抽查結(jié)算審核報告復(fù)審的。從財(cái)政對工程結(jié)算的監(jiān)督職能來看,財(cái)政對工程結(jié)算的審核側(cè)重點(diǎn)主要是從造價變更的程序性、資金使用的效率性、相關(guān)政策文件的執(zhí)行性等方面出發(fā)。本文擬通過挖掘過程審核問題,理清審核思路,加強(qiáng)后續(xù)審核重點(diǎn)。
在工程結(jié)算審核監(jiān)督過程中,招標(biāo)文件前后描述不一致、工期延期描述不清、造價審核資料不完善、新增材料價格簽署不清等問題出現(xiàn)概率較高,一定程度上影響了工程結(jié)算審核效率。
(1)因招標(biāo)文件編制質(zhì)量較差引起的后續(xù)一系列問題。主要體現(xiàn)在前期應(yīng)理順問題未理順或者應(yīng)當(dāng)考慮的問題未做說明。如多標(biāo)段項(xiàng)目分界點(diǎn)未做說明、清單工程量與圖紙實(shí)際工程量出入較大、招標(biāo)文件條款與合同專項(xiàng)條款有矛盾。具體問題中,如總結(jié)合同模式下,清單工程量與施工圖上實(shí)際工程量出入較大時,當(dāng)遇甩項(xiàng)時,爭議較大,在基于正常報價的前提下,清單工程量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于施工圖工程量時,甩項(xiàng)后扣除金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際實(shí)施金額,施工單位損失較大,難于接受;清單工程量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于施工圖工程量時,施工單位受益。
(2)因工期簽證不規(guī)范或佐證資料不完善導(dǎo)致工期難確定。政府投資項(xiàng)目工期延期情況較多,特別是體量較大、工期較長的土建、市政項(xiàng)目,延期的原因也比較多,總體歸納為:一是業(yè)主方的風(fēng)險事件,如停水、停電;二是業(yè)主方的責(zé)任事件,如甲供材料滯后等;三是不可抗力的風(fēng)險事件。在具體審核過中,很多項(xiàng)目無法進(jìn)一步審核延期天數(shù),主要原因是延期報告中僅說明了延期的時間和原因,延期的時間段是否是關(guān)鍵工作沒有相應(yīng)的佐證資料,施工進(jìn)度計(jì)劃較為粗糙,很難核實(shí)。唯一能核實(shí)的僅是根據(jù)延誤的原因來劃分風(fēng)險,以此簡單地確認(rèn)業(yè)主簽認(rèn)的延期是否合理。一旦遇到涉及材料調(diào)差的,工期延誤后,此部分的價格調(diào)整爭議較大。
(3)因建設(shè)單位對送審資料細(xì)部審核不嚴(yán)、過程資料補(bǔ)充時間滯后造成審核出入較大、周期較長。如結(jié)算書中有聯(lián)系單內(nèi)容項(xiàng),但送審資料中無此簽證單或者未執(zhí)行當(dāng)?shù)刈兏鼘徟k法,在后期結(jié)算審核過程中,審核咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有資料進(jìn)行相應(yīng)核減,施工方要求補(bǔ)充,拖延了整個審核周期。如施工、建設(shè)單位對竣工圖重視程度不夠,過程變更項(xiàng)沒有在圖紙上表現(xiàn)出來,或者深化深度不夠無法具體計(jì)量,做相應(yīng)核減后,造成審核初的金額與最終審定金額出入較大。又如,在審核一些較大的房建、市政項(xiàng)目過程中,發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目現(xiàn)場未實(shí)施,但在資料中無體現(xiàn),特別是一些分標(biāo)段的項(xiàng)目,如果前面審核的項(xiàng)目有未施工的項(xiàng),參審咨詢機(jī)構(gòu)現(xiàn)場踏勘階段沒有發(fā)現(xiàn),而后續(xù)的其他標(biāo)段發(fā)現(xiàn)有未實(shí)施的內(nèi)容,后續(xù)處理較為復(fù)雜。
(4)因變更引起的某些新增材料定價爭議較大。建設(shè)單位對過程管理過程中變更引起的新增材料定價未做一個明確意見,導(dǎo)致后期爭議的現(xiàn)象較為普遍。主要體現(xiàn)在簽證單中建設(shè)單位意見均為“價格以審計(jì)為準(zhǔn)”“情況屬實(shí)”等,將材料定價的環(huán)節(jié)推到了最終結(jié)算階段,遇到新增項(xiàng)目涉及的材料無信息價、市場詢價出入也比較大的情況,一方面,審核咨詢機(jī)構(gòu)風(fēng)險較高;另一方面,爭議也比較大,一定程度上影響了審核效率。而在具體的合同條款中,往往對新增材料的確定均有相關(guān)規(guī)定,但建設(shè)單位往往為了規(guī)避價格風(fēng)險,將此環(huán)節(jié)推后至結(jié)算審核環(huán)節(jié)。
(5)工程變更中,因商務(wù)標(biāo)不平衡報價引起的價格調(diào)整爭議較大。不平衡報價手段是一種常用的報價方法,它是基于總報價不改變,將收款早的或者會增加的某些分項(xiàng)工程的單價定得高于常規(guī)價,而將另一些分項(xiàng)工程的單價定得低于常規(guī)價,既保證總報價有競爭力又并能獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益。然而,在實(shí)際中,部分子項(xiàng)的報價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“不平衡報價”10%的變動范圍。由于前期招標(biāo)清單編制質(zhì)量問題,一些工程量與實(shí)際出入較大,或者通過變更或者甩項(xiàng)報價低的項(xiàng)目,導(dǎo)致價格爭議較大。例如,下面某土建工程工程變更造價變動分析表,投標(biāo)價明顯基期價格,后期存在工程變更,導(dǎo)致價格爭議。具體如見表1。
表1 某土建工程工程變更造價變動分析表(單位:元)
(1)加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)考核力度,強(qiáng)化責(zé)任意識。在建設(shè)單位要求加快編制招標(biāo)文件等環(huán)節(jié)中,咨詢機(jī)構(gòu)需要投入更多的人力、資源來編制招標(biāo)文件,如單位責(zé)任意識不強(qiáng)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人馬虎,很容易造成招標(biāo)文件質(zhì)量差,包括前后條款不一致、清單漏量、多量等。建設(shè)單位可根據(jù)實(shí)際情況,有針對性地制定相關(guān)考核辦法,總結(jié)梳理容易出錯的點(diǎn),特別是條款的完整性、準(zhǔn)確性、嚴(yán)密性、合理性、合法性。將此部分納入考核扣分重點(diǎn)項(xiàng),對造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核賦分,做到有獎有罰,優(yōu)勝劣汰。
(2)將工期管理列入常態(tài)化管理中,規(guī)范工期簽證。將工期管理納入具體的工程管理制度或者辦法中,開工前,強(qiáng)化監(jiān)理工期管理責(zé)任,嚴(yán)格審批施工組織設(shè)計(jì)。同時,嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行管理,工期管理做到動態(tài)評估、動態(tài)調(diào)整。在特殊事件發(fā)生后,及時記錄事件內(nèi)容、時間、發(fā)生的原因等并確認(rèn)。在延期報告中,應(yīng)結(jié)合招標(biāo)文件條款,各方應(yīng)明確因工期延期導(dǎo)致的材料調(diào)差的調(diào)整意見。
(3)參審各方要注重環(huán)節(jié)控制,以提升審核效率。建設(shè)單位對政府投資工程結(jié)算送審類項(xiàng)目可以制定自審清單,列明審核清單明細(xì),包括基本結(jié)算送審資料、與項(xiàng)目相關(guān)的政策文件、與當(dāng)?shù)毓芾磙k法相關(guān)的程序性文件及其他影響造價的資料。財(cái)政監(jiān)督部門可以實(shí)行結(jié)算資料完整性承諾制,同時,可以根據(jù)審核情況引入財(cái)政后評價制度,對建設(shè)審核的初審情況、參審咨詢機(jī)構(gòu)審核情況及過程配合、服務(wù)等方面進(jìn)行后評價。
(4)引入過程評審,注重投資控制。合同價是施工階段投資控制的目標(biāo),建設(shè)單位需要緊扣合同價,制定投資控制計(jì)劃。在發(fā)生因工程變更導(dǎo)致的工程造價變動時,可以根據(jù)變更事項(xiàng)和金額大小,適時引入第三方咨詢機(jī)構(gòu),結(jié)合招標(biāo)文件條款、商務(wù)標(biāo)報價及市場行情,限時出具評審意見,具體如圖1。對造價專業(yè)人員齊全的建設(shè)單位,也可以建立定價程序制度,通過市場多方詢價,確定初步價格供后期結(jié)算審核參考,以便在過程中規(guī)避價格風(fēng)險。同時,建設(shè)單位也要注重研讀招標(biāo)文件中的風(fēng)險條款,加強(qiáng)聯(lián)系單的初審力度,提升投資效率。
圖1
(5)嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)則調(diào)整因不平衡報價引起的工程造價變動。近年來,各個地方對綜合單價異常的處理都出臺了相關(guān)的管理辦法或者計(jì)價依據(jù),需要參審咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)真研究、嚴(yán)格執(zhí)行。對還沒出臺相關(guān)辦法或者依據(jù)的地方,可以參考其他地方的辦法。如《浙江省建設(shè)工程計(jì)價規(guī)則》(2018版)對投標(biāo)綜合單價異常做了一個明確的規(guī)定。具體如圖2、3。
圖2 投標(biāo)單價異常判定
圖3 單價異常處理原則
隨著“放管服”改革的進(jìn)一步深化,政府投資項(xiàng)目財(cái)政審核的側(cè)重點(diǎn)也在深刻變化,對審核問題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有利于后期改革工作的順利開展奠定基礎(chǔ),有利財(cái)政資金真正用在刀刃上。同時,近年來,工程計(jì)價規(guī)則、方法都更新的比較頻繁,作為財(cái)政審核崗位人員,要與時俱進(jìn),關(guān)注新政策、新文件的調(diào)整動態(tài),在監(jiān)督口徑下,不斷創(chuàng)新審核方法。