陳 宇
(1.復旦大學,上海200433)
在當前的區(qū)域合作中,東亞地區(qū)已經形成了以東盟為中心,多主體、多層次和多領域的合作機制。 東盟在引領東亞區(qū)域合作的過程中,不僅有效維護了東盟國家自身的利益,而且還對東亞地區(qū)的和平、穩(wěn)定和繁榮做出了重要貢獻。 當前,東盟已經將維護自身的中心地位作為其處理內外政策的戰(zhàn)略目標,同時東亞區(qū)域合作的各方也積極支持并維護東盟在東亞區(qū)域合作架構中的中心地位。
東盟的區(qū)域合作中心地位并不是東盟以物質權力為基礎直接建構而來,而是東盟在引領東亞區(qū)域合作時以供給合作規(guī)范、關系網絡和制度公共產品等為基礎間接建構而來。 因此,東盟的區(qū)域合作中心地位有著特定的前提條件,那就是東亞地區(qū)需要擁有較為穩(wěn)定的地緣政治環(huán)境來促進各方面進行合作。 倘若東亞地區(qū)的地緣政治環(huán)境趨向緊張,那么東盟的區(qū)域合作中心地位便會隨著地緣政治張力的加強而不斷被解構。 隨著美國推出“印太戰(zhàn)略”,其意在遏制中國在該地區(qū)的影響力,維護美國在該地區(qū)的領導地位,這已使東亞地區(qū)的地緣政治態(tài)勢逐漸趨向緊張,而這種態(tài)勢可能間接解構東盟的區(qū)域合作中心地位。
本文將以“印太戰(zhàn)略”對東亞地區(qū)地緣政治的影響為背景,從東盟中心地位形成的基本邏輯出發(fā),闡釋“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的影響,并依此來討論東盟在地區(qū)秩序轉型過程中重構中心地位的可能路徑。
2017 年11 月,時任美國國務卿雷克斯·蒂勒森(Rex W. Tillerson)在發(fā)表定義同印度關系的演講中正式提出了“印太”的概念,標志著這一地緣政治概念被美國官方采納。 緊接著,美國在2017 年12 月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》中對“印太”進行了明確界定,并指出美國未來在該地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃。 隨后,美國開始將“印太”的地緣概念政策化與戰(zhàn)略化,該區(qū)域內的地區(qū)安全、外交關系和經貿合作等都發(fā)生著變化,如“四方安全對話”在“印太戰(zhàn)略”的背景下正式被重新激活,如領土爭端、“航行自由行動”及基礎設施等地區(qū)議題重新升溫等。 2021 年1 月5 日,美國提前解密了《美國印度洋—太平洋地區(qū)戰(zhàn)略框架》,該文件更加明確定位了美國在“印太地區(qū)”存在的基本“挑戰(zhàn)”、重要意義及努力方向,成為美國實施“印太戰(zhàn)略”的具體指導文件。
美國的“印太戰(zhàn)略”具有明確的指向性,其目標就是要遏制中國在相關地區(qū)日益增長的影響力,確保美國在該地區(qū)的安全利益、經貿合作及地區(qū)秩序的主導地位不受“挑戰(zhàn)”,保證美國擁有持久霸權領導地位。 對此,美國明確強調要加強盟友及伙伴關系建設,并圍繞“雙邊‘2+2’對話”“三邊戰(zhàn)略對話”及“四邊安全對話”等機制展開了多維度的對話與合作,在“航行自由行動”、領土爭端、氣候變化及公平貿易等主要議題上“維護”美國所謂的“以‘規(guī)則’為基礎的秩序”。 從“印太戰(zhàn)略”提出的背景及目標來看,其正成為美國應對中國崛起的重要戰(zhàn)略規(guī)劃,美國推動的“印太戰(zhàn)略”不僅將對東亞的地區(qū)秩序造成重要影響,而且還將對世界政治權力轉移過渡產生重要影響。
在美國官方正式提出“印太”地緣政治概念并推出“印太戰(zhàn)略”之后,“印太”及“印太戰(zhàn)略”概念立即受到其他國家的關注和重視。 不僅日本、印度、法國及澳大利亞等國家,還有東盟、歐盟等地區(qū)組織,都密切關注著“印太”地緣政治概念,并先后公布了自己的“印太”官方政策文件。
在美國推出“印太戰(zhàn)略”后,亞太地區(qū)的地緣政治態(tài)勢開始趨向競爭與對抗,這種地緣政治張力將會對東盟引領區(qū)域合作產生直接影響。 特別是特朗普政府轉變了在奧巴馬政府時期對東南亞地區(qū)的“全方位介入”政策,東盟迅速意識到自身在美國戰(zhàn)略格局中地位的下降,并對“印太戰(zhàn)略”的真實目的、實施走向及地緣張力等產生了懷疑。①韓志立:“特朗普政府對東盟政策走向”,《太平洋學報》,2019 年第 1 期,第 23-35 頁。盡管美國在推動“印太戰(zhàn)略”的過程中,不斷強調自身在“印太地區(qū)”內將強化安全合作、增進經貿往來及維護地區(qū)秩序等目標,始終表示將在“印太戰(zhàn)略”的多邊合作中繼續(xù)維護東盟的區(qū)域合作中心地位。 不過,東盟依然非常擔憂“印太戰(zhàn)略”將會影響其凝聚力,對東盟領導的合作制度形成制衡,對東盟中心地位賴以存續(xù)的地區(qū)秩序環(huán)境形成消極影響。 因此,東盟國家中只有印度尼亞對美國的“印太戰(zhàn)略”有所回應,絕大部分東盟國家對“印太戰(zhàn)略”更多表現出猶豫不安,始終擔心美國的“印太戰(zhàn)略”會影響到東盟的中心地位。②“ Prime Minister’ s Keynote Address at Shangri La Dialogue,” Ministry of External Affairs, Government of India, June 1,2018, https:/ /mea. gov.in/Speeches-Statements. htm? dtl/29943/Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018.為了緩解被邊緣化的擔憂并主動捍衛(wèi)東盟的中心地位,印度尼西亞成功推動東盟國家在2019 年6月22 日召開的第34 屆“東盟峰會”上發(fā)布了《東盟印太展望》文件,詳細闡述了東盟的主要目標、基本原則及合作機制。①“ ASEAN Outlook on the Indo Pacific,” Association of Southeast Asian Nations, June 22, 2019, https:/ /asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.該文件不僅是東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的回應,也是東盟試圖在地緣政治變動下重構區(qū)域合作中心地位的嘗試。
自“印太”地緣政治概念出現以來,研究者們便關注到“印太戰(zhàn)略”對東盟的潛在影響,并提出了許多具有建設性的看法。 在關于“印太戰(zhàn)略”對東盟影響的研究中,既有研究最關注的莫過于“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的影響、東盟國家對待“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度,以及東盟應對“印太戰(zhàn)略”的策略等。
其一,“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的影響。在已有研究中,有的研究者認為東盟在美國的“印太戰(zhàn)略”中具有得天獨厚的優(yōu)勢,東盟不僅在地理上是“印太地區(qū)”的中樞,理應成為美國實施“印太戰(zhàn)略”所倚重的“支點”,而且東盟已有的區(qū)域合作機制也能夠與“印太戰(zhàn)略”相互補充。 因此,東盟具備了繼續(xù)引領區(qū)域合作的基本條件,這為東盟保持在東亞的區(qū)域合作中心地位提供了基本保障。②劉阿明:“東盟對美國印太戰(zhàn)略的認知與反應”,《南洋問題研究》,2020 年第 2 期,第 15-27 頁。不過,約翰·李(John Lee)等學者則表示,東盟中心地位是東盟在東亞地緣政治競爭趨緩及區(qū)域經濟合作強化的背景下間接建構的產物,那么“印太戰(zhàn)略”將會從區(qū)域主導權、地區(qū)凝聚力、合作方式及制度效能方面對東盟產生影響,并由此削弱東盟的中心地位。③[新加坡]陳思誠:“致力于對沖:東南亞與美國的自由開放印太戰(zhàn)略”,李桐、李明江譯,《南洋問題研究》,2020 年第2 期,第28-42 頁;韓志立:“關系網絡的競爭:‘印太’戰(zhàn)略對東盟中心地位的挑戰(zhàn)——以關系主義身份理論為視角”,《外交評論(外交學院學報)》,2019 年第 2 期,第 87-107 頁。因此,在美國正式出臺“印太戰(zhàn)略”之后,東亞地區(qū)的地緣政治環(huán)境已經發(fā)生了一定變化,東盟的區(qū)域合作中心地位在很大程度上已經無法保持。④張潔:“東盟版‘印太’愿景:對地區(qū)秩序變化的認知與戰(zhàn)略選擇”,《太平洋學報》,2019 年第 6 期,第 1-13 頁。
其二,東盟國家對“印太戰(zhàn)略”的基本態(tài)度。許多研究者都發(fā)現,東盟國家對美國“印太戰(zhàn)略”懷有疑慮,并表現出不安和期待等反應,這些國家的反應標志著東盟凝聚力的下降,而東盟凝聚力的下降也將直接影響到東盟的區(qū)域合作中心地位。 對此,在許多學者看來,“印太戰(zhàn)略”的實施目標、主體、對象和機制都較為模糊,使得東盟無法定位自身在“印太戰(zhàn)略”中的角色,那么東盟慣用的“對沖戰(zhàn)略”可能在由于“印太戰(zhàn)略”導致地緣政治趨于緊張后并不適用,并由此導致東盟無法運用合適的策略來繼續(xù)維持區(qū)域合作。⑤劉琳:“東盟‘印太展望’及其對美日等國‘印太戰(zhàn)略’的消解”,《東南亞研究》,2019 年第 4 期,第 72-90 頁。然而,也有研究者認為,東盟國家依然會采取慣用的“對沖戰(zhàn)略”,試圖在中美之間進行有選擇性地合作,重新以非正式的方式定義自身的中心地位。⑥Premesha Saha, “ The Quad in the Indo-Pacific: Why ASEAN Remains Cautious,” Observer Research Foundation, Brief,Vol.26, No.229, 2018, pp.1-12.
其三,東盟應對“印太戰(zhàn)略”的策略。 由于美國的“印太戰(zhàn)略”處于規(guī)劃階段,美國國內政治在發(fā)生深刻變動,而“印太地區(qū)”內的地區(qū)秩序也在發(fā)生變化,所以“印太戰(zhàn)略”前景的不確定也有可能限制東盟中心地位的前景。 有學者就指出,“印太戰(zhàn)略”是東盟參與美國地區(qū)戰(zhàn)略的機遇,東盟已經為區(qū)域合作供給了包括“東亞峰會”在內的系列制度或機制,合作內容包括了區(qū)域安全、經貿合作及基礎設施等,所以東盟完全可以借助地緣政治變化來重構它的區(qū)域合作中心地位。⑦Sereffina Yohanna Elisabeth Siahaan, “Strengthening ASEAN Centrality within the Indo-Pacific Region,” PEOPLE: International Journal of Social Sciences, Vol.6, No.1, 2020, pp.254-266.對此,東盟需要不斷申明其在“印太戰(zhàn)略”中的作用,積極對接“印太戰(zhàn)略”的需求,避免被邊緣化。⑧William Choong, “The Return of the Indo-Pacific Strategy:An Assessment,” Australian Journal of International Affairs, Vol.73,No.5, 2019, pp.415-430如果東盟依然處于“不表態(tài)、不接招”的被動狀態(tài),那么這種被動狀態(tài)將可能使東盟錯失重構中心地位的機遇,所以東盟應該在地緣政治變化中積極作為來重構中心地位。①John Lee, “The ‘Free and Open Indo-Pacific’ and Implications for ASEAN,” Trends in Southeast Asia, ISEAS-Yusof Ishak Institute, No.3, 2018, https:/ /www.iseas.edu.sg/images/pdf/TRS13_18.pdf.
從既有研究來看,學術界已經就“東盟戰(zhàn)略”與東盟的區(qū)域合作中心地位之間的關系進行了多方面討論,并且主要從意識形態(tài)和地區(qū)凝聚力等維度闡釋“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的影響。 不過,這些解釋路徑大多沒有從東盟在東亞區(qū)域合作中建構中心地位的邏輯出發(fā),沒有重視地緣政治與東盟中心地位的關系,忽略了“印太戰(zhàn)略”在地緣政治競爭、制度公共產品、地區(qū)多邊合作環(huán)境等方面對東盟中心地位的系統(tǒng)影響。 因此,本文試圖從地緣政治與東盟中心地位的關系邏輯出發(fā),依次從地區(qū)凝聚力、制度公共產品、地區(qū)秩序環(huán)境等方面,闡釋“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的消解,并以此為根據來討論東盟重構中心地位的可能路徑。
東盟的區(qū)域合作中心地位同東亞的地緣政治環(huán)境緊密相關,當東亞地緣政治環(huán)境比較緩和的時候,東盟便能夠就安全、經濟、環(huán)境及氣候等議題引領東亞區(qū)域合作,東盟的中心地位將得到建構與鞏固。 當東亞地緣政治環(huán)境比較緊張的時候,激烈的地緣政治競爭不僅解構著東盟引領東亞區(qū)域合作的秩序環(huán)境,而且還會將東盟帶入地緣政治競爭之中,那么東盟的區(qū)域合作中心地位則可能被消解。
當前,東盟在東亞的區(qū)域合作中心地位(ASEAN Centrality)已變成地區(qū)合作及國際合作的重要概念,無論是東盟還是域外國家,都將其視為東盟在區(qū)域合作中的重要特征。 目前,學界基本對東盟的區(qū)域合作中心地位持肯定態(tài)度,不過東盟中心地位概念的起源及含義并不明確。②Amitav Acharya, “The Myth of ASEAN Centrality?” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol.39, No.2, 2017, pp.273-279.在阿米塔夫·阿查亞(Amitav Acharya)看來,東盟的區(qū)域合作中心地位并不是因為東盟擁有東亞區(qū)域合作主導權,而是東盟在東亞區(qū)域合作中扮演著“引領者”“驅動者”及“中間人”等角色,推動東亞區(qū)域合作,而被參與合作的各方共同認可為區(qū)域合作的中心。③Lee Jones, “Still in the “Drivers’ Seat”, but for How Long?ASEAN"s Capacity for Leadership in East-Asian International Relations,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.29, No.3,2010, pp.95-113.具體來看,東盟之所以同時獲得地區(qū)內國家及區(qū)域參與方的共同認同,是因為東盟同時扮演著東亞區(qū)域合作中制度供給者、規(guī)范提供者、合作協(xié)調者等角色,提供了東亞地區(qū)合作中所缺乏的關鍵區(qū)域公共產品。 東盟的區(qū)域合作中心地位身份認同是域內和域外雙重認同的產物,東盟不僅在地區(qū)內被東南亞各國視為的地區(qū)合作中心,而且在地區(qū)外層面也是參與東亞區(qū)域合作各方均認可的合作中心。④顧靜:“東盟‘中心地位’面臨的變局及其重構”,《當代世界》,2014 年第 3 期,第 64-66 頁;王玉主:“RCEP 倡議與東盟‘中心地位’”,《國際問題研究》,2013 年第 5 期,第 46-59 頁;Mely Caballero-Anthony, “Understanding ASEAN"s Centrality: Bases and Prospects in An Evolving Regional Architecture,” The Pacific Review,Vol.27, No.4, 2014, pp.563-584.
圖1 東盟中心地位的基本支柱
在建構自身東亞區(qū)域合作中心地位的過程中,東盟主動構建地區(qū)問題解決方案,牽頭建設區(qū)域互聯互通基礎設施,制定區(qū)域多層次合作制度機制,對外搭建多元合作關系網絡,通過各種功能性作用塑造了東盟在東亞區(qū)域合作中的“領導力”。①Richard Stubbs, “ASEAN"s Leadership in East Asian Region-building: Strength in Weakness,” The Pacific Review, Vol.27, No.4, 2014, pp.523-541.在東亞區(qū)域合作關系網絡的“復合體”中,東盟處于該“復合體”的“橋接點”位置,東盟的中心地位權力來源于它在多領域、多層次和多結構“網絡復合體”中獲得的功能性權力。 所以,東盟獲得的中心地位是不以物質為基礎的直接權力,而更多是因維持區(qū)域合作過程而獲得的間接權力。②Mely Caballero-Anthony, “Understanding ASEAN"s Centrality: Bases and Prospects in An Evolving Regional Architecture,” The Pacific Review, Vol.27, No.4, 2014, pp.563-584.東亞地區(qū)內的“合作之網”就是東盟中心地位的基礎。
現今,東盟依靠中心地位的影響力對東亞區(qū)域合作發(fā)揮著巨大影響作用,其已經成為“錨定”東亞區(qū)域合作的重要支柱。 東盟成為東亞區(qū)域合作中心的基本邏輯是,東盟中心地位的權力來源于由東盟所主導的各種區(qū)域合作關系及關系網絡,這種權力的生成及作用成為東盟建構和解構中心地位的基本路徑。③董賀:“關系與權力:網絡視角下的東盟中心地位”,《世界經濟與政治》,2018 年第 7 期,第 88-105 頁。正是由于東盟的中心地位是東盟在東亞區(qū)域合作中建構出來的非物質性間接權力,這種由情感認同、規(guī)范原則及關系網絡等建構起來的間接權力并不具有較強穩(wěn)定性,它會隨著東盟在引領東亞區(qū)域合作過程中地緣政治、制度能力、關系親疏及規(guī)范效能的變化而變化。 從根本上來看,地緣政治實際上是東盟在東亞區(qū)域合作中建構中心地位的前提條件,只有東亞地區(qū)具備了穩(wěn)定的地緣政治環(huán)境,東盟才能引領該地區(qū)的區(qū)域合作,其他制度能力、關系親疏及規(guī)范效能才能發(fā)揮作用。
在很長時期內,東亞地區(qū)由于存在較強的地緣政治競爭而很難建立起真正的區(qū)域合作,各國也難以找到促進區(qū)域合作的有效路徑。 在東亞地緣政治緩和之后,東盟開始逐漸成長為東亞地區(qū)的區(qū)域合作中心,而且東盟的區(qū)域合作中心地位的高低也會隨著東亞地區(qū)的地緣政治態(tài)勢的變化而變化。④Amitav Acharya, “The Myth of ASEAN Centrality?” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol.39, No.2, 2017, pp.273-279.東亞地區(qū)的地緣政治背景將會影響東盟的區(qū)域合作中心地位,而各時期不同的地緣政治環(huán)境與東盟的中心地位關系呈負相關。
具體而言,東亞地區(qū)的地緣政治狀況與東盟中心地位的關系圖景如下:
其一,1945—1967 年,地緣競爭較為激烈時期的東南亞地區(qū)合作。 在東南亞國家獨立建國的初期,這些國家普遍經歷了漫長的殖民統(tǒng)治,殖民統(tǒng)治之后又經歷了激烈的民族解放斗爭。所以獨立初期的東南亞各國面臨著領土邊界沖突、外部勢力干預、國內社會分裂、民族矛盾沖突,以及經濟發(fā)展乏力等挑戰(zhàn),這使得處于激烈地緣政治對抗之中的東南亞完全無法產生地區(qū)合作。 然而在這個時期,包括越南、緬甸和泰國的國家領導人還是先后提出要將東南亞國家聯合起來,成立區(qū)域組織,促進各國間理解、經貿合作及反對帝國主義侵略,但這些早期區(qū)域合作設想在萌芽時就在激烈的地緣政治競爭中走向破滅。⑤鄭先武:“東南亞早期區(qū)域合作:歷史演進與規(guī)范建構”,《中國社會科學》,2017 年第 6 期,第 187-204 頁。不過在20 世紀60 年代,盡管世界冷戰(zhàn)對峙格局加劇,東南亞地區(qū)各個國家也面臨著嚴重的內部威脅,但是東南亞地區(qū)國家還是以解決經濟、社會及文化合作為目標創(chuàng)建了“東南亞聯盟”和“馬菲印尼聯盟”。 這些早期區(qū)域合作促進了區(qū)域意識、合作方式及相互依賴等萌生。⑥鄭先武著:《安全、合作與共同體:東南亞安全區(qū)域主義理論與實踐》,南京大學出版社,2009 年版,第193 頁。
其二,1967—1975 年,地緣政治競爭逐步緩和后的東南亞地區(qū)合作。 東南亞地區(qū)的區(qū)域合作經過20 世紀60 年代的初步萌芽、局部成長及分化組合之后,最終泰國、新加坡、菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞于1967 年8 月在泰國簽署宣言,成立了“東南亞國家聯盟”,這標志著東南亞地區(qū)的區(qū)域合作邁入了新紀元。 在東盟成立之后,東盟的區(qū)域合作迅速以此前合作為基礎得到發(fā)展,并通過《東南亞和平、自由和中立區(qū)宣言》等構筑出東南亞區(qū)域合作的規(guī)則、規(guī)范及決策程序。 “不使用武力”“不干預主義”“協(xié)商共識”“非軍事條約”及“區(qū)域問題區(qū)域解決”等規(guī)范成了東南亞地區(qū)合作中共同遵守和認同的地區(qū)規(guī)范。①[加] 阿米塔夫·阿查亞著,王正毅、馮懷信譯:《建構安全共同體:東盟與地區(qū)秩序》,上海人民出版社,2004 年版,第66-86 頁。在東南亞地區(qū)合作萌芽、發(fā)展及壯大的過程中,世界冷戰(zhàn)格局中的“長和平”穩(wěn)定狀態(tài)為東盟的合作提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境,而東南亞地區(qū)內國家也意識到發(fā)展國民經濟的重要性,這些有利的內部和外部環(huán)境促使東南亞地區(qū)萌生了以東盟為中心的區(qū)域合作意識。
其三,1976—1991 年,地緣政治競爭挑戰(zhàn)中的東南亞地區(qū)合作。 20 世紀70 年代中期,越南入侵柬埔寨引發(fā)東南亞地區(qū)的地緣政治出現重要變化,這使得東盟剛剛建立的區(qū)域合作遭遇到嚴重挑戰(zhàn)。 也正是在這個時期,東南亞各國在區(qū)域合作受到挑戰(zhàn)的情況下簽署了《東盟協(xié)調一致宣言》及《東南亞友好合作條約》,這些區(qū)域合作制度的建立具體規(guī)定了東盟的政治合作目標、行為規(guī)范及合作領域,東盟也將這些區(qū)域合作規(guī)范良好地運用到和平解決地區(qū)地緣政治危機之中。 盡管東盟在解決柬埔寨問題的過程中遇到許多挑戰(zhàn),但是東盟也在解決地區(qū)問題的挑戰(zhàn)中贏得了本地區(qū)國家及國際社會的認可,逐漸在本地區(qū)國家內形成了地區(qū)凝聚力。這個時期的地緣政治挑戰(zhàn)也在一定程度上鞏固了東盟在東南亞地區(qū)內區(qū)域合作中心地位的穩(wěn)定性。 同時在這一時期,世界政治秩序及東南亞地區(qū)的地緣政治競爭都逐漸緩和,也為東盟在東南亞地區(qū)內建構區(qū)域合作中心地位創(chuàng)造了良好條件。
其四,1991 年之后,東亞區(qū)域合作發(fā)展中的東盟中心地位。 在冷戰(zhàn)結束后,東南亞地區(qū)面臨的地緣政治環(huán)境發(fā)生歷史性變化,地緣政治競爭全面轉變?yōu)榻洕献鳎@不僅推動東南亞區(qū)域合作蓬勃發(fā)展,也助推東盟成為東亞區(qū)域合作的中心。 在這個時期,東盟領導地區(qū)內國家先后建立起“東盟投資區(qū)”及“東盟自由貿易區(qū)”等合作機制,迅速推動東南亞地區(qū)國家成為相互依賴的共同體。 特別是在亞洲金融危機之后,東亞國家都意識到加強區(qū)域合作的重要意義,也找到了由東盟來主導東亞區(qū)域合作以克服區(qū)域合作困境的可行路徑。 此后,東亞地區(qū)先后建立起由東盟主導的“東盟+”“東亞峰會”及“東盟地區(qū)論壇”等區(qū)域機制,構建起以東盟為中心的東亞區(qū)域合作“網絡復合體”,積極推動東亞區(qū)域合作步入快車道。 正是得益于東亞區(qū)域合作的快速發(fā)展,東盟也憑借引領相關合作的外溢效應獲得飛速發(fā)展,這使得東盟中心地位更加凸顯和穩(wěn)固。
在美國正式推出“印太戰(zhàn)略”之后,美國或將“印太地區(qū)”視為其維持世界首要地位的核心區(qū)域,力圖重振在該地區(qū)的盟友與伙伴關系,進而維護美國在該地區(qū)“以‘規(guī)則’為基礎的秩序”。 在推進“印太戰(zhàn)略”的過程中,美國不僅培育了具有“準聯盟”性質的美印關系,還重新激活被視為“亞洲北約”的“四方安全對話機制”。顯而易見的是,“印太戰(zhàn)略”帶有遏制中國崛起的戰(zhàn)略企圖,它將明顯加劇“印太地區(qū)”的地緣政治競爭,“印太戰(zhàn)略”的張力會從地區(qū)凝聚力、中立立場、制度效能及秩序環(huán)境等方面間接消解東盟的區(qū)域合作中心地位。
美國在“印太戰(zhàn)略”文件中指出:“‘安全關系’是美國重要的戰(zhàn)略基石,對美國在‘印太地區(qū)’的活動至關重要,它提供了持久的、不對稱的戰(zhàn)略優(yōu)勢”。②“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships,and Promoting a Networked Region,” The Department of Defense,June 1, 2019, https:/ /media. defense. gov/2019/Jul/01/2002152311 /-1 /-1 /1 /DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.對此,美國明確提出要重新振興在該地區(qū)內的傳統(tǒng)聯盟關系,還要加強同越南、新加坡及馬來西亞等國的友好伙伴關系,以共同維護該地區(qū)內“以‘規(guī)則’為基礎的秩序”。①“U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” The White House, January 5, 2021, https:/ /trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf.在2021 年2 月上臺之后,拜登政府也明確指出,美國要恢復它在全球范圍內的盟友體系,打造以“民主價值觀”為基礎的盟友及伙伴關系網絡,共同應對包括中國崛起在內的“長期挑戰(zhàn)”。②“A Foreign Policy for the American People,” U. S.Department of State, March 3, 2021, https:/ /www. state. gov/a -foreign-policy-for-the-american-people/.2021 年 3 月 12 日,美國又將“四方安全對話機制”從部長級會議升級為領導人會議,并指出該機制將致力于在該地區(qū)建構“以民主價值觀為基礎地區(qū)秩序,并在普世價值觀的基礎上增強民主政治的活力”。③“‘Quad Leaders’ Joint Statement: ‘The Spirit of the Quad’”The White House, March 12, 2021, https:/ /www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-jointstatement-the-spirit-of-the-quad/.在推行“印太戰(zhàn)略”過程中,美國重視拉攏盟友與伙伴來加強同中國的競爭,這不僅不利于東亞區(qū)域合作,而且還容易導致東盟國家在區(qū)域合作中產生更多競爭。 與此同時,美國“印太戰(zhàn)略”的具體目標并不清晰,美國國內政治也處于分化組合的不確定狀態(tài),“印太戰(zhàn)略”的不確定性使得其他國家難以定位自身在美國“印太戰(zhàn)略”中的角色,不利于各國凝聚關于區(qū)域合作的共識。
故此,盡管美國在“印太戰(zhàn)略”中提出了包括“航行自由行動”、國際規(guī)則及反恐怖主義等對東盟國家具有吸引力的內容,但是東盟國家普遍對暗含著地緣政治競爭的“印太戰(zhàn)略”存在不安與彷徨。 在東盟國家中,印度尼西亞是“印太地區(qū)”概念的較早倡導者,它不僅對美國的“印太戰(zhàn)略”有所回應,還主動引導東盟國家制定東盟的“印太戰(zhàn)略”,以積極姿態(tài)表達東盟對“印太戰(zhàn)略”的立場。 然而,印度尼西亞這一姿態(tài)并不能代表所有東盟國家的態(tài)度,許多國家對待“印太戰(zhàn)略”依然堅持模棱兩可的對沖戰(zhàn)略。 新加坡則認為“印太戰(zhàn)略”將會損害東盟的區(qū)域合作中心地位、影響東盟同中國的關系,以及當前以多邊為基礎的國際秩序等,所以新加坡并不愿意就“印太戰(zhàn)略”明確表態(tài),而是呼吁中美要避免對抗、相互尊重及合作共贏。 而越南和馬來西亞對“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度依然搖擺不定,它們并不愿意作過多表態(tài)。 文萊、老撾、緬甸及柬埔寨等國則對“印太戰(zhàn)略”表示沉默,它們更多是采取跟隨戰(zhàn)術來附和印度尼西亞提出的東盟“印太戰(zhàn)略”方案。 “印太戰(zhàn)略”確實加劇了東盟國家應對地區(qū)秩序變動的敏感,地緣政治競爭使得各方無法就區(qū)域合作達成共識,并由此影響到東盟的地區(qū)凝聚力。
在構建東亞區(qū)域合作中心地位的過程中,東盟始終扮演“誠實經紀人”或者“可靠駕駛員”的角色,充當東亞區(qū)域合作的“設計者”“組織者”和“推動者”。 正是東盟在東亞區(qū)域合作中始終堅守中立立場,東盟才成功構建起由域外和域內國家共同參與的“東盟峰會”及“東盟+”等區(qū)域合作機制,形成了“小馬拉大車”“四兩撥千斤”的東亞區(qū)域合作格局。④翟崑:“東盟對東亞合作主導權的波動規(guī)律(1997—2017)”,《教學與研究》,2017 年第 6 期,第 50-57 頁。從東盟中心地位發(fā)展演變的過程來看,東盟的區(qū)域合作中心地位在亞洲金融危機之后才得到快速提升。 此后,東盟僅僅邀請中國、日本和韓國構建起“10+3”合作框架,不過“10+3”合作框架中依然存在著激烈的地緣政治競爭,這種激烈競爭事實上還是影響了東盟在東亞區(qū)域合作中的中立立場。 對此,東盟在2005 年舉辦的“東亞峰會”中吸納印度、新西蘭和澳大利亞加入,形成了由東盟主導的“10+6”合作框架,通過參與方的擴大來減弱東亞地緣政治競爭對東盟中立立場的影響。 在此之后,東盟繼續(xù)擴大“東亞峰會”的規(guī)模,“10+6”合作框架在美國和俄羅斯加入后變成了“10+8”合作框架。 然而,在東盟主導的“東盟+”合作框架中,東盟對于東亞區(qū)域合作的中立立場并沒有因為更多參與方的加入而變得穩(wěn)固。 相反,“東盟+”合作框架變成了大國在部分關鍵地區(qū)議題競爭的重要場所,只有當東盟主導的區(qū)域合作符合相關國家的利益,這些國家才會尊重東盟的區(qū)域合作中心地位。
由于“印太戰(zhàn)略”導致的東亞地緣政治態(tài)勢變化,東盟在東亞地區(qū)地緣政治競爭中的重要性愈加凸顯,東盟成為大國戰(zhàn)略競爭競相拉攏的對象。 “印太戰(zhàn)略”中包含的領土爭端、基礎設施、“航行自由行動”等熱門議題,這些都是大國進行戰(zhàn)略競爭的關鍵議題。 很顯然,在地緣政治加劇的情況下,東盟很難在這些地緣政治競爭的關鍵議題上繼續(xù)保持東盟作為“中間人”的中立立場。 中立立場的偏廢不僅容易導致東盟由于內部意見不合而走向分裂,而且還易導致東盟失去外部支持,進而失去來之不易的間接功能性權力。①Amitav Acharya, “The Myth of ASEAN Centrality?” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol.39, No.2, 2017, pp.273-279.在地緣政治競爭加劇的過程中,東盟在涉及區(qū)域合作的關鍵議題上進行協(xié)調轉圜的空間不斷流失,東盟就這些關鍵議題被迫進行“選邊站”的壓力逐漸增加。 因此,地緣政治壓力的加劇將會動搖東盟在東亞區(qū)域合作過程中的中立立場,而這便會直接影響東亞區(qū)域合作各方對東盟的支持,東盟的區(qū)域合作中心地位也將由此被解構。
從1994 年開始,東盟開始構建旨在引導東亞區(qū)域合作的“東盟地區(qū)論壇”,這是東盟供給東亞區(qū)域合作制度的嘗試,也是東盟利用區(qū)域合作制度公共產品供給來建構區(qū)域合作主導權的嘗試。②王玉主:“區(qū)域公共產品供給與東亞合作主導權問題的超越”,《當代亞太》,2011 年第 6 期,第 75-94 頁。在亞洲金融危機之后,東亞地區(qū)的權力重心開始逐漸發(fā)生了變化,東盟在金融危機后更加重視區(qū)域主義,更加重視對區(qū)域合作制度的培育,有更多相關制度被建立起來。③秦亞青著:《關系與過程:中國國際關系理論的文化建構》,上海人民出版社,2012 年版,第 216 頁。在東盟建構的“10+3”合作框架下,東亞區(qū)域合作將會對本地區(qū)增強經貿自由、政權安全、經濟穩(wěn)定及國家認同等產生重要意義,這也促使中國、日本和韓國明確表達了支持東盟主導東亞區(qū)域合作的態(tài)度。④翟崑:“東盟對東亞合作主導權的波動規(guī)律(1997—2017)”,《教學與研究》,2017 年第 6 期,第 50-57 頁。在此之后,印度、美國及俄羅斯等域外國家也先后加入東盟多邊合作之中,東盟塑造的東亞區(qū)域合作制度變成多渠道、多層次及多機制疊加并存的“制度復合體”。⑤魏玲:“關系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進”,《世界經濟與政治》,2017 年 7 期,第 38-64 頁。在由東盟建構的東亞區(qū)域合作關系網絡中,不僅包括“東亞峰會”“東盟地區(qū)論壇”“香格里拉對話”“東盟防長擴大會議”及“區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定”等高級別的合作機制,而且包括“東盟協(xié)調災害管理人道主義援助中心”“東盟農村發(fā)展和消除貧窮高級別會議”“東盟社會福利及發(fā)展高級別會議”及“跨國犯罪及人口販賣高級別會議”等非傳統(tǒng)安全合作機制。 這些由東盟主導的多邊合作制度是支撐東盟中心地位的重要支柱。
在供給東亞區(qū)域合作制度公共產品的過程中,東盟也始終面臨其他國家主導的相關公共產品的競爭制衡,如日本就曾提出建立“東亞共同體”,韓國也曾提議建立“東北亞和平與合作倡議”。 不僅如此,美國在奧巴馬政府時期還積極推動具有排他性的“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”的談判,澳大利亞曾提議建立“亞太共同體”,印度推動“東向行動”的跨區(qū)域合作計劃。 這些由不同國家供給的區(qū)域合作制度公共產品,都對由東盟主導供給的相關公共產品形成了重疊和競爭。 在由區(qū)域外主要國家提供的制度公共產品中,如“四方安全對話機制”等更是明顯具有排他性的區(qū)域合作制度,這同東盟倡導的開放、合作及共贏等區(qū)域制度合作規(guī)范相去甚遠。 很顯然,大國因戰(zhàn)略競爭所建構的區(qū)域合作制度可能更具排他性、等級性和競爭性,而東盟所供給的具有包容性、平等性和協(xié)作性等區(qū)域制度公共產品將不具有競爭力。 這些由大國在地緣政治競爭中建構的區(qū)域制度將會逐漸銷蝕東盟提供的制度公共產品效能,而東盟所具有的區(qū)域合作制度公共產品供給能力的下降便會直接影響到其中心地位。
從世界區(qū)域合作發(fā)展的歷程來看,冷戰(zhàn)后恰好是全球化、多邊主義及區(qū)域合作蓬勃發(fā)展的時期,多邊主義、區(qū)域合作成為國際社會展開合作的主流。 這個時期也是發(fā)展中國家實現逐漸自主開放的黃金時期,特別是以多邊、合作、協(xié)商、開放、共贏為核心的區(qū)域合作蓬勃發(fā)展的時期,這為東盟引領東亞區(qū)域合作發(fā)展提供了必不可少的秩序環(huán)境。①鄭宇:“21 世紀多邊主義的危機與轉型”,《世界經濟與政治》,2020 年第 8 期,第 126-153 頁。從東盟引領東亞區(qū)域合作發(fā)展的歷程來看,東盟之所以能夠建構起如此廣泛、密集的區(qū)域合作網絡,在很大程度上得益于當今世界主權平等、對話協(xié)商、相互依賴、開放合作、多邊主義及交流互鑒的國際秩序環(huán)境。②“習近平出席‘共商共筑人類命運共同體’高級別會議并發(fā)表主旨演講”,新華社,2017 年 1 月 19 日,http:/ /www.xinhuanet.com/world/2017-01/19/c_1120340049.htm。然而在進入21 世紀之后,世界權力秩序格局發(fā)生了重大變化,美國維持的以美國為中心的霸權國際秩序開始逐漸走向衰落,以中國、印度、巴西和南非等為代表的新興經濟體逐漸崛起,不斷崛起的新興經濟體希望推動國際秩序向著更加公正、公平及合理的方向轉型。③陳宇:“新興經濟體、二十國集團與全球治理多元化的未來”,《當代世界與社會主義》,2018 年第 3 期,第 166-171 頁。然而,正處于衰落中的美國則采取了霸凌主義、民族主義、單邊主義及退出主義等反國際主義、反自由主義及反多邊主義的方式,試圖減少其他國家“搭便車”的獲利以延緩美國的衰落速度,國際合作環(huán)境的改變也不可避免地影響到東盟引領東亞區(qū)域合作的秩序環(huán)境。
對此,美國在特朗普政府時期主要試圖從以下方面改變國際秩序環(huán)境:(1)退出國際多邊合作機制。 美國不僅破壞了以國際法為基礎的國際秩序,還試圖重塑以“規(guī)則”為基礎的國際秩序,對國際多邊合作形成了負面影響;④王明國:“單邊與多邊之間:特朗普政府退約的國際制度邏輯”,《當代亞太》,2020 年第 1 期,第 59-85 頁。(2)秉持單邊主義偏愛雙邊主義。 美國破壞了國家間交往的基本規(guī)范及原則,單方面提高關稅及投資門檻、設置貿易壁壘、制造貿易摩擦等,損害了以合作共贏為目標的雙邊合作;(3)制造國際霸凌主義。 美國改變了以往的國際主義策略,轉而采取國際霸凌主義來隨意欺凌其他國家,以維護單邊利益為目標的霸凌主義來維持美國的“優(yōu)先地位”。 這種對國際多邊合作的放棄恰恰同東盟倡導的區(qū)域主義相背離,美國對雙邊主義的偏愛同東盟倡導的多邊主義合作相矛盾,而美國采取的霸凌主義也同東盟相互信任與互利互惠的原則相違背。 在東亞地區(qū)內,美國不僅對中國進行“貿易戰(zhàn)”,而且向東盟國家征收報復性關稅,將其列為“貨幣操作國”等,破壞了已有的多邊合作秩序。 在美國推行“印太戰(zhàn)略”的過程中,美國對多邊主義的破壞直接影響了區(qū)域合作的外部秩序環(huán)境,這種外部秩序環(huán)境將直接影響東盟的區(qū)域合作中心地位。
東盟是由小國集團組成的區(qū)域合作機構,它之所以能夠在東亞地區(qū)合作中建構起中心地位,最重要的便是依賴東盟不斷強化地區(qū)凝聚力,主導謀劃區(qū)域合作,引領關鍵議題合作,以及對接多邊合作關系。 東盟面對地緣政治競爭張力對東盟中心地位形成的顯性或隱性挑戰(zhàn),需要延續(xù)東盟在東亞區(qū)域合作中的中心地位的路徑,根據“印太戰(zhàn)略”的變化因勢利導地來重構東盟的中心地位。
東盟的內在凝聚力是東亞區(qū)域合作的基礎,也是東盟應對“印太戰(zhàn)略”各項挑戰(zhàn)的定力所在。⑤韓志立:“關系網絡的競爭:‘印太’戰(zhàn)略對東盟中心地位的挑戰(zhàn)——以關系主義身份理論為視角》,《外交評論(外交學院學報)》,2019 年第 2 期,第 87-108 頁。對此,在應對地緣政治張力的時候,東盟重構中心地位最重要的路徑便是要強化東盟國家的內在凝聚力,消除東盟國家當前面對“印太戰(zhàn)略”時存在的分歧和不安。 東盟國家要遵循在《印太戰(zhàn)略展望》中提出的各項“優(yōu)先事項”進行戰(zhàn)略部署,避免“印太戰(zhàn)略”破壞東盟的地區(qū)凝聚力。①“ ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Association of Southeast Asian Nations, June 23, 2019, https:/ /asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.其次,東盟需要加強東盟共同體的建構。 東盟已經在區(qū)域合作過程中建構起以“東盟峰會”為中心的全方位、多議題和多層次區(qū)域合作機制,這些完備的區(qū)域合作機制是東盟共同體應對“印太戰(zhàn)略”地緣政治張力的重要支柱。 最后,東盟還需要加強對東盟中心地位訴求的伸張。 長期以來,東盟將其在東亞區(qū)域合作中所形成的中心地位視為寶貴財產,這不僅代表著東盟引領東亞區(qū)域合作的重要成就,也是東盟再塑中心地位的重要基礎。②劉阿明:“東盟對美國印太戰(zhàn)略的認知與反應”,《南洋問題研究》,2020 年第 2 期,第 15-27 頁。正是得益于東盟不斷重申自身中心地位在區(qū)域合作中的重要性,美國在推進“印太戰(zhàn)略”的過程中也始終表示會尊重東盟的區(qū)域合作中心地位支持東盟繼續(xù)在“印太地區(qū)”區(qū)域性合作中繼續(xù)發(fā)揮引領作用。
對此,在東盟發(fā)布的《東盟印太展望》中,東盟表示將繼續(xù)推動“印太地區(qū)”的對話與合作,以建構人人共享繁榮的“印太地區(qū)”。 在東盟提出的“印太地區(qū)”建構原則中,東盟強調要以《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》及其他國際公約等為區(qū)域合作基礎,以開放透明、包容、善治、“東盟中心”及不干涉內政等為原則,不斷促進“印太地區(qū)”各方的戰(zhàn)略信任及共贏合作。③同①。因此,東盟只有繼續(xù)通過堅持在引領東亞區(qū)域合作時秉持“東盟規(guī)范”、中立立場及“關系網絡”,取得“東盟+”各參與方對東盟中心地位的共識,才能不斷鑄牢東盟的中心地位。
在東盟引領東亞區(qū)域合作的過程中,東盟之所以能夠順利引領東亞區(qū)域合作不斷前進,最重要的便是東盟善于謀劃區(qū)域合作。 東亞區(qū)域合作的建構、發(fā)展和成熟的各個環(huán)節(jié)都凝結著東盟主動謀劃區(qū)域合作的身影。 早在建構東亞區(qū)域合作的初期,東盟便在東南亞區(qū)域合作既有的基礎上,擴大并加強同中國、日本和韓國的合作,創(chuàng)構了“10+3”合作機制。 隨后,東盟先后邀請域外國家建成了“10+8”機制,形成了覆蓋范圍更廣、涉及議題更多、發(fā)展前景更足的“東盟+”合作框架,為東亞區(qū)域合作提供了更多的公共產品。④張群:“東亞區(qū)域公共產品供給與中國—東盟合作”,《太平洋學報》,2017 年第 5 期,第 44-54 頁。在東亞區(qū)域合作的發(fā)展中,東盟始終根據最新變化,因勢利導地主動謀劃區(qū)域合作,促使由東盟引領的區(qū)域合作框架不斷增多。 例如,美國在奧巴馬政府時期推動“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”談判后,東盟為避免自身被具有排他性的“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”所孤立,便在2012 年發(fā)起了“區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定”,同被“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”排斥在外的地區(qū)和國家就貨物、服務、投資和規(guī)則等領域展開磋商,并在 2020 年 11 月 15 日簽署了該協(xié)定。⑤“李克強出席第四次區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定領導人會議”,《人民日報》,2020 年 11 月 15 日,第 3 版。
東盟也正是在這些主動謀劃的過程中逐漸成為區(qū)域合作的機制設立者、議程制定者、章程創(chuàng)建者,以及參與確定者等東道主角色,在區(qū)域合作中確定了事實上的中心地區(qū)。⑥翟崑:“東盟對東亞合作主導權的波動規(guī)律(1997—2017)”,《教學與研究》,2017 年第 6 期,第 50-57 頁。對此,東盟依然需要根據地緣政治變化的發(fā)展因勢利導,需要延續(xù)在東亞區(qū)域合作中始終能夠主動謀劃區(qū)域合作的方式,維護由東盟主導的區(qū)域多邊合作框架,能夠根據東亞區(qū)域合作的形勢變動引領區(qū)域合作進程。 在《東盟印太展望》中,東盟選擇以地區(qū)共識的方式對未來區(qū)域合作的目標、原則、領域和機制等進行全方位規(guī)定,同時還指出未來將會在海洋經濟及基礎設施等關鍵領域加強合作,這些規(guī)劃有效地定位了東盟未來繼續(xù)引領區(qū)域合作的戰(zhàn)略規(guī)劃。⑦“ ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Association of Southeast Asian Nations, June 23, 2019, https:/ /asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.
在東亞區(qū)域合作中,東盟通過在關鍵領域引領合作,為本地區(qū)發(fā)展作出重要貢獻。 當前,東亞已經變成世界上人口數量最多、成員結構最多元,以及發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮淖再Q區(qū),區(qū)域內商品、技術、服務、人員和資本有序流動。 東亞地區(qū)已經是世界經濟的重要引擎,形成了“你中有我、我中有你”的互惠共融格局。①“在第二十三次東盟與中日韓領導人會議上的講話”,《人民日報》,2020 年 11 月 15 日,第 3 版。不過,美國希望以“恢復盟友網絡+生產鏈脫鉤”的方式維護其“印太地區(qū)”權力格局中的“優(yōu)先地位”,這種秉持政治安全上“排外”、經濟貿易上“脫鉤”,以及社會文化上“斷連”等方式,將致使東盟在區(qū)域合作中被邊緣化。 此外,東亞在區(qū)域合作發(fā)展中已逐步形成優(yōu)勢互補、有序銜接、配套完善的產業(yè)體系,東盟可以引領東亞區(qū)域的經濟產業(yè)鏈合作,推動建立開放、暢通、安全、穩(wěn)定的地區(qū)生產體系,加強東亞地區(qū)經濟合作的區(qū)域循環(huán),為推動各國經濟增長并提高區(qū)域競爭力發(fā)揮重要作用。②同①。
對此,東盟不僅積極引領了東亞區(qū)域合作中的經濟領域,在《東盟印太展望》中還提出要穩(wěn)步地推進包括領土邊界、“航行自由行動”、基礎設施、跨國犯罪及海盜問題等關鍵領域的合作。 在東盟引領的東亞區(qū)域合作中,東盟通過秉持東盟主導、協(xié)商共識及不干涉內政等原則,有效解決了困擾東亞區(qū)域合作的困難。 從《東盟印太展望》對關鍵領域合作的規(guī)劃來看,東盟延續(xù)了引領東亞區(qū)域合作的特點,不僅考慮到東亞區(qū)域合作部分議題(如南海問題等)的特殊性,也考慮到東盟在部分議題(如互聯互通等)對域外國家的依賴,東盟可以繼續(xù)在東亞區(qū)域合作中以“東盟方式”推動關鍵議題的合作并由此推動東盟中心地位的重構。
在東盟建構中心地位的過程中,東盟已經建立了結構層次極為豐富的合作機制, 包括“東亞峰會”“東盟+”“東盟地區(qū)論壇”及“東盟防長擴大會議”等,這些多邊合作“關系復合體”為東盟及其伙伴關系提供了多種合作機遇。 其中,東盟領導的最高決策機構“東盟峰會”已經就經貿、能源、環(huán)境、教育、衛(wèi)生、減貧和減災等領域建立起緊密的合作,并在“東盟峰會”合作框架下形成了極為豐富且專業(yè)的網絡。 不僅如此,東盟還同其他地區(qū)的國家、次區(qū)域、區(qū)域和國際組織都建立起良好的合作關系,東盟還將這些合作關系通過發(fā)展對話伙伴、發(fā)展伙伴、特別觀察員及部門對話伙伴等方式納入由東盟主導的地區(qū)合作中,構建起龐大復雜的對外合作關系網絡。 這些龐大的合作關系網絡共同構成了東盟在東亞區(qū)域合作中的基礎,也是東盟引領東亞區(qū)域合作時不可多得的競爭優(yōu)勢。
在面對地區(qū)秩序環(huán)境變化時,東盟可以在已有基礎上繼續(xù)擴大在“印太地區(qū)”內的合作關系網絡,借助“關系復合體”所建構的功能性權力,抵消地緣政治競爭導致的權力消解。 因此,東盟不僅要維護好已經建構的以“東盟+”為基礎的合作關系網絡,也需要繼續(xù)對接域內和域外其他多邊合作關系,根據地緣政治的變化來構建更加全面的合作關系網絡。 在地區(qū)內的多邊合作關系中,如東盟區(qū)域合作中的次區(qū)域合作機制“東盟東部增長區(qū)”(BIMP-EAGA)、“大湄公河次區(qū)域經濟合作機制”(GMS)、“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經濟合作戰(zhàn)略組織”(ACMECS),以及“柬埔寨—老撾緬甸—越南合作”(CLMV)等,這些域內多邊合作關系有助于強化東盟在東南亞地區(qū)內的功能性權力。 除對接地區(qū)內多邊關系之外,東盟還需要加強跨區(qū)域多邊關系對接,如“環(huán)印度洋區(qū)域合作聯盟”(IORARC)、“孟加拉灣多部門技術和經濟合作倡議”(BIMSTEC)、“上海合作組織”(SCO),以及“伊斯蘭合作組織”(OIC)等,這些地區(qū)外關系網絡也將有助于間接提升東盟在跨地區(qū)多邊合作中的功能性權力。 東盟完全可以繼續(xù)編織更加密集的“關系之網”來獲得更多功能性權力,不斷對沖“印太戰(zhàn)略”所蘊含的潛在地緣張力,重構東盟的區(qū)域合作中心地位。
在地緣政治張力日趨緊張的背景下,東盟未來重構中心地位所要面臨的挑戰(zhàn)可能比建構中心地位更多,因而需要以更積極的姿態(tài)來繼續(xù)引領區(qū)域合作,抓住其中暗含的機遇,實現跨越式發(fā)展。 對此,東盟需要不斷強化地區(qū)凝聚力來扎牢東盟重構中心地位的根基,提升東盟國家以集體的方式共同應對地緣政治張力挑戰(zhàn)的能力。 與此同時,東盟需要主動謀劃區(qū)域合作并引領關鍵領域合作,繼續(xù)扮演好區(qū)域合作的“中間人”角色,堅定中立立場,積極推動區(qū)域合作。 此外,東盟可以繼續(xù)通過對接多邊合作關系來編織東盟的“合作之網”,抵消國際多邊合作衰退的負面影響,在區(qū)域合作中重構有利于東盟的多邊合作秩序環(huán)境。
在正式推出“印太戰(zhàn)略”后,美國對“印太地區(qū)”的基本定位:“印太”是美國實現安全繁榮的保障,美國在“印太”的實力下降將會威脅其在全球的利益,中國在“印太”的影響力在不斷上升。 對此,美國必須提升與該地區(qū)盟友及伙伴的關系,共同防止“印太地區(qū)”范圍內的力量格局失衡,維護美國在全球范圍內的首要地位。①“U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” The White House, January 5, 2021, https:/ /trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf為此,美國將強化與該地區(qū)盟友與伙伴的關系網絡,積極培育同印度的“準盟友”關系,加強同盟友及伙伴關系國家對中國崛起的制衡。 很顯然,美國正在圍繞“印太地區(qū)”重新打造主導地區(qū)秩序及制衡中國崛起的關系網絡,這些在根本上帶有地緣政治競爭色彩的地區(qū)關系網絡正在加劇東亞地區(qū)的地緣政治競爭態(tài)勢,進而不斷消解東盟在東亞區(qū)域合作中所建構起來的中心地位。
“印太戰(zhàn)略”對東盟中心地位的消解主要體現在破壞東盟地區(qū)凝聚力,對東盟供給的區(qū)域合作制度公共產品進行制衡,改變東盟在解決地區(qū)問題時的中立立場,影響東盟主導多邊合作所依賴的國際環(huán)境,這些影響將會不斷侵蝕東盟用以構建中心地位的支柱。 東盟在面對中心地位出現潛在消解的情況時,也表現出消極被動地觀望、謹慎和徘徊,不過最終也在印度尼西亞的積極推動下出臺了《東盟印太展望》文件,表明了東盟在面對大國戰(zhàn)略調整后繼續(xù)引領區(qū)域合作的立場、目標和原則等,并申明東盟對維護中心地位的態(tài)度。 東盟需要在強化地區(qū)凝聚力的基礎上保持應對地緣政治變化的定力,通過主動謀劃區(qū)域合作、引領關鍵議題合作及對接多邊合作關系等方式,維持自身的區(qū)域合作中心地位。
在拜登政府上臺后,該政府指出將會延續(xù)對中國的戰(zhàn)略競爭態(tài)勢,不過同時希望加強與中國在抗擊疫情、經貿關系和氣候變化等方面展開“有原則的合作”。 可預見的是,隨著拜登政府更加強調提升自身競爭力、回歸多邊主義、振興盟友與伙伴關系,以及減少直接對抗等方式同中國進行競爭,中美戰(zhàn)略競爭的緩和可能逐漸緩解東亞地區(qū)的地緣政治張力。 新形勢下,這種張力的緩和將有助于東盟在區(qū)域合作中強化地區(qū)凝聚力、發(fā)揮制度效能,以及維護關系網絡等,對東盟重構中心地位產生重要意義。