文 | 于宏源

作者系上海國際問題研究院研究員

美國政府氣候變化政策具有很強(qiáng)的“周期性”和“易變性”，這構(gòu)成當(dāng)前拜登政府國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力建構(gòu)的最大制約因素。在奧巴馬時(shí)期，氣候與能源合作是中美合作的高地，為構(gòu)建兩國新型大國關(guān)系作出重要貢獻(xiàn)。

2013年到2016年四年間中美先后舉辦多次首腦會議，發(fā)布四份中美氣候變化聯(lián)合聲明，顯示出中美兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體、最大的能源消費(fèi)國和碳排放國正攜手共進(jìn)，引領(lǐng)全球氣候治理合作向前邁進(jìn)。特朗普時(shí)期，美國氣候政策進(jìn)入緊縮周期。中美各領(lǐng)域各層級的交流基本中斷，中美氣候變化工作組合作陷入停滯。隨著拜登-哈里斯政府上臺，將應(yīng)對氣候變化置于美國內(nèi)外政策的核心，致力于在國內(nèi)外同時(shí)應(yīng)對氣候危機(jī)。

氣候問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界最具緊迫性的問題之一，自去年起，氣候?yàn)?zāi)害不斷重創(chuàng)各國經(jīng)濟(jì)，危機(jī)呼喚人類社會做出共同努力。

拜登的氣候牌

無論從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國際影響力來看，還是就各自的碳排放總量而言，中美兩國都是氣候變化領(lǐng)域最具有系統(tǒng)性影響的國家。2014年11月中美兩國政府曾共同宣布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，對推動2015年國際社會達(dá)成《巴黎協(xié)定》、促進(jìn)氣候變化領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程起到了引領(lǐng)作用。

2021年4月22-23日地球日氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會將采取線上會議和全球視頻直播形式，把主要經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人氣候磋商置于全球聚光燈下。會議共設(shè)六項(xiàng)議程對參與國提出了要求：一是圍繞1.5度溫升目標(biāo)提升各國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)；二是動員公共和私營部門資金推動凈零轉(zhuǎn)型，幫助脆弱國家應(yīng)對氣候影響；三是提高氣候行動的經(jīng)濟(jì)效益和創(chuàng)造就業(yè)；四是發(fā)展氣候友好型技術(shù)和綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)；五是促進(jìn)多利益攸關(guān)方合作以提升氣候雄心和復(fù)原力；六是應(yīng)對全球氣候安全挑戰(zhàn)并推動基于自然解決之道的2050年零排放目標(biāo)建設(shè)。峰會已經(jīng)在各國政府、媒體和環(huán)保社會組織中獲得積極評價(jià)。

在地球日峰會前夕中國氣候變化事務(wù)特使解振華與美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里于2021年4月15-16日在上海舉行會談，討論氣候危機(jī)所涉問題，并發(fā)表《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，這一聲明旨在為中美氣候合作確立共識。

從中美合作角度來看，兩國碳排放量占全球40%，中美之間的合作與確立相向而行的步調(diào)至關(guān)重要。《聲明》指出中美致力于相互合作并與其他國家一道解決氣候危機(jī)，按其嚴(yán)峻性、緊迫性所要求加以應(yīng)對。這既包括強(qiáng)化各自行動，也包括在聯(lián)合國氣候變化框架公約和巴黎協(xié)定等多邊進(jìn)程中開展合作。這意味著我國首次公開承認(rèn)拜登政府“氣候危機(jī)”這一提法，拜登政府將氣候問題上升到“危機(jī)”高度，在于動員國內(nèi)資源和重回國際氣候領(lǐng)導(dǎo)地位。

未來，中美將在秉承共同但有區(qū)別責(zé)任原則、各自能力原則的基礎(chǔ)上，在雙多邊框架下相向而行?！堵暶鳌愤€為中美氣候合作列出8項(xiàng)重要合作領(lǐng)域，其中關(guān)于甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放合作和關(guān)于國際航空和航?；顒优欧藕献鲗⒊蔀槲磥碇忻罋夂蚝献餍碌脑隽?。總統(tǒng)氣候變化事務(wù)特使約翰·克里作為拜登政府率先訪華的高官受到廣泛關(guān)注，這一方面凸顯了拜登政府外交政策氣候先行的重要特征；另一方面，克里此行旨在于氣候峰會前夕協(xié)調(diào)中美立場，美方希冀其舉辦的氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會能夠得到中國支持。

美國在氣候峰會宣布其新的2030年NDC目標(biāo)，這意味著2030年美國將在2005年基礎(chǔ)上減排50%-52%，這將兩倍于奧巴馬時(shí)期26%-28%的目標(biāo)。可以預(yù)見的是，未來美國政府將依托跨領(lǐng)域全部門各層級的工作組形式引導(dǎo)國內(nèi)綠色革命。

拜登在3月31日匹茲堡之行中提出了雄心勃勃的《美國就業(yè)計(jì)劃》，但這一計(jì)劃遠(yuǎn)不僅僅是創(chuàng)造就業(yè)那么簡單，可以將它看作是美國版本的內(nèi)循環(huán)+降成本+補(bǔ)短板。通過發(fā)揮政府的重要作用，在大興土木創(chuàng)造就業(yè)的同時(shí)，錨定清潔能源革命未來推動美國基建轉(zhuǎn)型、提升國內(nèi)經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)而提升整體國際競爭力、擴(kuò)大選民基礎(chǔ)以鞏固民主黨執(zhí)政地位。

最近，借助氣候峰會契機(jī)，拜登和哈里斯以宣介的方式不斷兜售其就業(yè)計(jì)劃，旨在國內(nèi)形成共識，進(jìn)而推動法案年內(nèi)通過。在國際上，拜登政府發(fā)布了《美國國際氣候融資計(jì)劃》，充分動員公共部門和私人機(jī)構(gòu)資金，幫助發(fā)展中國家減少和避免溫室氣體排放，建立抵御和適應(yīng)氣候變化影響的能力，從而對美國國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力形成支撐。

僅地球日當(dāng)天，拜登便公布了12位關(guān)鍵氣候和基礎(chǔ)設(shè)施部門的提名；交通部、能源部等部門宣布將采取新措施，加快電動汽車和充電器的部署；農(nóng)業(yè)部宣布了將在村鎮(zhèn)水資源、能源和生物燃料基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資計(jì)劃；此外美國相繼同印度、阿聯(lián)酋等國家簽署合作協(xié)議，為其國內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型提供資金和技術(shù)支持。

中美合作如何落地

中國作為新能源技術(shù)領(lǐng)先大國和未來清潔產(chǎn)品的最大市場，必將在未來全球綠色轉(zhuǎn)型中發(fā)揮重要作用。習(xí)近平主席在氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會上重申中方將實(shí)現(xiàn)3060戰(zhàn)略，并指出對于中國這樣的最大的發(fā)展中國家而言，從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家，將為之付出艱苦努力。中國將支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)峰，將嚴(yán)控煤電項(xiàng)目。中國還將推動共建綠色一帶一路，為國際社會提供綠色公共產(chǎn)品，攜手各國造福世界人民。

此外，習(xí)主席特別提到中美此前共同發(fā)布的《應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，并表示中國期待同包括美方在內(nèi)的國際社會一道，共同為推進(jìn)全球環(huán)境治理而努力。未來，中美恢復(fù)在氣候領(lǐng)域的合作動力依在，并有望走向新高，隨著中美氣候變化聯(lián)合工作組的建立，兩國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)交流和投融資合作也將成為重點(diǎn)，從工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳、節(jié)能建筑、綠色交通到綠色和氣候韌性農(nóng)業(yè)建設(shè)，中美之間合作的空間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于沖突的摩擦面。

無論是即將在昆明舉辦的COP15，還是11月份格拉斯哥舉辦的COP26，中美兩國都應(yīng)率先垂范，以大國引領(lǐng)開啟氣候變化領(lǐng)域的人類命運(yùn)共同體建設(shè)。展望未來，新冠疫情觸發(fā)對人與自然關(guān)系的深刻反思，全球氣候治理的未來和綠色復(fù)蘇更受關(guān)注。為有效應(yīng)對中美氣候變化領(lǐng)域出現(xiàn)的“競爭性合作”形勢，應(yīng)在元首外交峰會外交、碳中和合作、地方合作、碳市場建設(shè)等具體的領(lǐng)域引領(lǐng)中美總體氣候合作。而雙方的合作也已從以下三個(gè)方面著手：

第一，發(fā)揮元首外交、峰會外交對中美氣候合作的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。中美氣候合作對于應(yīng)對氣候領(lǐng)導(dǎo)力赤字挑戰(zhàn)、降低治理成本至關(guān)重要，也為中美發(fā)展雙邊關(guān)系提供了重要的宏觀助力。中美可以加強(qiáng)中美元首外交、在二十國集團(tuán)、聯(lián)合國第十五次《生物多樣性公約》締約方大會、聯(lián)合國第二十六次氣候變化締約方大會等多邊場合的協(xié)調(diào)，推動后《巴黎協(xié)定》時(shí)代為全球氣候治理，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)作出更大努力和貢獻(xiàn)。

第二，重視在氣候適應(yīng)能力、低碳技術(shù)、碳中和等新領(lǐng)域的具體合作和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，形成低碳領(lǐng)域的競爭性合作伙伴。中美在高端科技領(lǐng)域競爭與合作同在，共生和雙贏并存。技術(shù)合作是走出氣候挑戰(zhàn)深淵的出路，科學(xué)界共識是兩國科技交流的基礎(chǔ)，中美兩國可以凝聚共識，求同存異，加強(qiáng)科技人文交流與合作，建立兩國間最牢固的紐帶。當(dāng)前全球低碳、碳中和技術(shù)尚處于發(fā)展階段，成本較高，能源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型阻力較大。負(fù)排放技術(shù)（即低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)）作為國家氣候治理布局的關(guān)鍵支撐，而中美在高端技術(shù)上仍存在差距。中美兩國科學(xué)家在氣候問題上存在共識，并且在高端精細(xì)化設(shè)備制造、學(xué)術(shù)成果分享等方面渴望交流，中國也需要通過中美科技人文交流來拉近兩國之間的技術(shù)差距

第三，深化中美地方低碳合作機(jī)制。首先，在拜登政府和部分美國地方氣候行動趨熱過程中，重啟中美智慧型/低碳城市峰會和中美省州長會議，支持地方層次的綠色和低碳領(lǐng)域合作；二是結(jié)合美國聯(lián)邦和州政府都關(guān)注的能效、清潔電力和水治理等，推進(jìn)中美地方在清潔低碳城市建設(shè)、空氣污染治理等互補(bǔ)互利領(lǐng)域合作，創(chuàng)立創(chuàng)設(shè)北京-紐約低碳智慧城市實(shí)驗(yàn)、上海-加州電動汽車共同標(biāo)準(zhǔn)合作基地、陜西與懷俄明州清潔煤等合作園區(qū)建設(shè)。三是中國可借鑒特斯拉模式，把握中美在能源市場的關(guān)系，聚焦碳匯、碳捕捉（CCS）等負(fù)排放技術(shù)的應(yīng)用，支持國內(nèi)外碳密集、碳敏感行業(yè)實(shí)現(xiàn)“棄碳”，以正和的雙邊碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)打破雙方戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢。四是拜登氣候變化計(jì)劃強(qiáng)調(diào)關(guān)注傳統(tǒng)能源生產(chǎn)州的中產(chǎn)階級和就業(yè)需求，中美可中美共同加強(qiáng)碳市場建設(shè)合作，合作發(fā)展碳期貨、碳普惠等國際氣候金融機(jī)制：一是美國地方減排交易體系和上海等長期保持合作。