阿計(jì)

剛剛過去的2020年，在國家立法史冊(cè)上注定寫下刻骨銘心的篇章。這一年，十三屆全國人大及其常委會(huì)此起彼伏的立法修法，綿延不斷的“重大決定”，寫下了蕩氣回腸的立法傳奇，也為歷史留下了回味無窮的精神記憶。

構(gòu)筑權(quán)利保障

2020年最牽動(dòng)人心的立法成果，莫過于5月28日在十三屆全國人大三次會(huì)議上誕生的民法典。這是共和國歷史上第一部以法典命名的標(biāo)桿性大法，寄托著幾代國人呼喚“權(quán)利法典”的夢想。

自2015年3月正式啟動(dòng)后，民法典編纂便成了近五年立法建設(shè)的重心。2017年3月，民法總則以開篇之勢率先告成。一年半后，由物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編構(gòu)成的分編草案又掀起了拆分審議的高潮。最終，民法典煉成了凝聚社會(huì)共識(shí)的人民法典，也向世界法治文明貢獻(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的中國智慧。

從更長遠(yuǎn)的視野看，擔(dān)當(dāng)民事基本法的民法典，也為民事特別法等相關(guān)立法提供了新的起點(diǎn)。2020年10月進(jìn)入一審程序的個(gè)人信息保護(hù)法草案，其精神淵源便來自民法典為個(gè)人信息權(quán)所打造的原則框架。可以預(yù)計(jì)，循著民法典所設(shè)定的權(quán)利經(jīng)緯，保衛(wèi)民權(quán)的立法、修法行動(dòng)，必將進(jìn)一步走向更廣、更深的天地。

回望2020年的公共生活，抗擊新冠疫情無疑刻下了最難忘的烙印。面對(duì)史無前例的疫情挑戰(zhàn)，國家立法機(jī)關(guān)以緊鑼密鼓的立法、修法節(jié)奏，為舉國抗疫源源不斷地提供法制利器。

2020年2月24日，全國人大常委會(huì)以高效行權(quán)的方式，緊急出臺(tái)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。4月下旬，全國人大常委會(huì)發(fā)布的“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃”，則勾畫了更為宏大的立法藍(lán)圖。

4月和10月，動(dòng)物防疫法修訂草案和野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案，先后進(jìn)入一審程序，力圖從多個(gè)方向強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全機(jī)制。與此同時(shí)，抗疫之戰(zhàn)的諸多成功經(jīng)驗(yàn)和制度需求，紛紛植入民法典、生物安全法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律的立法修法進(jìn)程，以持續(xù)發(fā)力之勢，不斷為決勝抗疫戰(zhàn)爭、保護(hù)國民安全凝聚法制合力。

2020年，以“未成年人”為關(guān)鍵詞的兩部法律的修法行動(dòng)，解開現(xiàn)實(shí)困惑，守望國家未來，以全面升級(jí)的保護(hù)機(jī)制，見證了法律的溫暖情懷。

10月完成修法的未成年人保護(hù)法，條文擴(kuò)容近一倍，可謂拆筋動(dòng)骨式的大修。細(xì)化國家監(jiān)護(hù)制度、創(chuàng)設(shè)監(jiān)護(hù)人報(bào)告義務(wù)、完善委托照護(hù)制度、構(gòu)建校園欺凌防控制度……直面社會(huì)痛點(diǎn)，回應(yīng)公眾關(guān)切，字里行間處處大寫著“保護(hù)”和“責(zé)任”，全面提升了未成年人保護(hù)的法治化水平。兩個(gè)月后，堪稱未成年人保護(hù)法“姊妹篇”的預(yù)防未成年人犯罪法亦大修完畢，全方位加固了家庭監(jiān)護(hù)、學(xué)校管教、國家保護(hù)、社會(huì)參與的責(zé)任鏈條。

鋪設(shè)權(quán)力軌道

2020年，國家立法在各個(gè)領(lǐng)域開疆拓土的同時(shí)，圍繞人大自身權(quán)力運(yùn)行和制度完善的變革亦在與時(shí)俱進(jìn)，塑造了一道鮮明的立法景觀。

2020年2月24日，全國人大常委會(huì)果斷作出了推遲召開全國人代會(huì)的決定。這一打破最近35年穩(wěn)定會(huì)期的非常決策，彰顯的正是抗疫大局為重的理性精神、人民利益至上的行權(quán)本色。兩個(gè)多月后，隨著疫情趨于平緩，全國人大常委會(huì)再次通過決定，重啟全國人代會(huì)的時(shí)間表。這一重大決策的深意還在于，在政治層面確認(rèn)舉國同心的抗疫成果，釋放全面復(fù)蘇的鮮明信號(hào)，為重振人民信心、恢復(fù)社會(huì)常態(tài)提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力。

相比應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期的人大會(huì)期決定，與人大制度息息相關(guān)的修法項(xiàng)目，則展示了推進(jìn)民主政治的長遠(yuǎn)目光。8月，已實(shí)施30多年的全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則，以聯(lián)袂之勢啟動(dòng)修法初審程序。修法草案圍繞人大組織制度、工作機(jī)制、運(yùn)行模式所設(shè)計(jì)的改進(jìn)方案，無不蘊(yùn)含著提升議事質(zhì)量效率、強(qiáng)化政治公開機(jī)制、充分激活代表作用等遠(yuǎn)大目標(biāo)。這是踐行人大權(quán)力的歷史總結(jié)，也是完善人大制度的嶄新動(dòng)力。

此外，選舉法已于10月修法告捷，其最核心的修法成果，乃是針對(duì)行政區(qū)劃的現(xiàn)實(shí)變遷，適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表名額基數(shù)，以徹底扭轉(zhuǎn)基層人大代表數(shù)量逐屆減少的趨勢。這一重大改革，不僅改善了人大代表的群體面貌，也為民主政治的良性運(yùn)行，奠定了更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

梳理2020年的立法脈絡(luò)，極具亮色的是與“公權(quán)”有關(guān)的立法修法努力。

6月誕生的公職人員政務(wù)處分法，標(biāo)志著監(jiān)察法的配套法律建設(shè)邁出了至關(guān)重要的一步，其最大亮點(diǎn)是將所有行使公權(quán)的公職人員納入規(guī)制之列，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。與公職人員政務(wù)處分法相似，12月提交一審的監(jiān)察官法草案，掀開了落實(shí)監(jiān)察體制改革的又一立法篇章。相比之下，6月和10月已經(jīng)歷兩次審議洗禮的行政處罰法修法草案，則面臨著如何把控公權(quán)行使尺度的重大抉擇。

早在1996年就已出臺(tái)的行政處罰法，堪稱推進(jìn)依法行政的里程碑式立法。此次修法是法律實(shí)施20多年來的首次大修，除了確認(rèn)行政執(zhí)法改革成果、增加行政處罰種類、完善行政處罰程序等修法設(shè)計(jì)外，最引人關(guān)注的改革構(gòu)想是，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部分行政處罰權(quán)，擴(kuò)大地方立法的行政處罰設(shè)定權(quán)，以解決基層執(zhí)法陷入“梗阻”、地方治理“有過難罰”等困局。但這兩項(xiàng)放權(quán)之舉，也潛伏著公權(quán)濫用、處罰失控等巨大風(fēng)險(xiǎn)，因而成為社會(huì)輿論和立法審議的爭辯焦點(diǎn)。也正是經(jīng)由這樣的公共討論，推動(dòng)修法草案不斷改進(jìn)“放權(quán)”方案，增設(shè)了更為清晰、有力的約束機(jī)制。

捍衛(wèi)國家利益

2020年，以“國家安全”為使命的立法行動(dòng)高歌猛進(jìn)，聚焦重點(diǎn)議題，突入多個(gè)方向，在立法史冊(cè)上寫下了濃墨重彩的篇章。

其中極為引人矚目的是應(yīng)對(duì)香港時(shí)局的立法之作。全國人代會(huì)于5月28日出臺(tái)了《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，明確宣示了諸多底線原則。依據(jù)該決定的授權(quán)，全國人大常委會(huì)于6月30日迅速出臺(tái)了香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法，就相關(guān)問題作出了全方位的制度安排。時(shí)至8月，面對(duì)香港立法會(huì)換屆選舉因疫情推遲進(jìn)而導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)空缺的困局，全國人大常委會(huì)再次通過決定，為香港現(xiàn)有立法會(huì)繼續(xù)履職打開通途。11月，全國人大常委會(huì)的一紙決定，又對(duì)香港立法會(huì)議員的法定要求和資格條件作出清晰界定。這一系列立法進(jìn)展，不僅是維護(hù)國家安全的及時(shí)之舉，也為“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了全新的法制支撐。

國家安全立法正在向更為專業(yè)、細(xì)分的領(lǐng)域挺進(jìn)，其中的代表作當(dāng)數(shù)10月同時(shí)問世的生物安全法和出口管制法，前者直面生物技術(shù)謬用等現(xiàn)實(shí)威脅，構(gòu)建了防控生物安全風(fēng)險(xiǎn)的全鏈條機(jī)制;后者對(duì)核、軍品等特殊物項(xiàng)設(shè)置了最嚴(yán)格的出口管制措施，以履行國際義務(wù)、維護(hù)國家安全。

國家安全立法的背后，隱含著國家的尊嚴(yán)、愛國的力量。10月同步修法告成的國旗法和國徽法，完善國家標(biāo)志制度的同時(shí)，也鍥入了強(qiáng)化國家觀念、凝聚愛國情感等深遠(yuǎn)價(jià)值。

2020年，以“強(qiáng)軍衛(wèi)國”為目標(biāo)的國防立法集中發(fā)力，構(gòu)成了有別于往年立法的一道嶄新氣象，也標(biāo)示了國家立法著力推進(jìn)的一個(gè)重要方向。

率先登場的是6月修法告成的人民武裝警察法，其修法動(dòng)因則源自武警部隊(duì)最近幾年的改革實(shí)踐，諸多制度更新正是對(duì)改革措施的立法確認(rèn)。與此同時(shí)，10月、12月已經(jīng)歷兩次審議的海警法草案，最終將為海警捍衛(wèi)國家主權(quán)利益的維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)，提供強(qiáng)有力的法律支持。

12月完成大修的國防法則肩負(fù)著更為宏大的使命。作為國防領(lǐng)域的基本大法，修改后的國防法緊隨不斷深化的國防和軍隊(duì)改革，猶如改革成果的立法總結(jié)，為強(qiáng)軍衛(wèi)國奠定了一塊重量級(jí)法制基石。

11月問世的退役軍人保障法，以專門立法形式系統(tǒng)構(gòu)建退役軍人權(quán)益保障制度，堪稱歷史性的突破。更具風(fēng)向標(biāo)意義的是，12月下旬的本年度最后一次立法審議議題中，兵役法修訂草案、軍事設(shè)施保護(hù)法修訂草案、軍人地位和權(quán)益保障法草案集體亮相，啟動(dòng)了初審程序。這波年末立法大戲預(yù)示著，國防立法正在多維突進(jìn)，其全面升級(jí)完善已指日可待。

開辟治理通途

2020年，環(huán)境資源領(lǐng)域的法制建設(shè)一修一立，寫下了功在當(dāng)代、利在千秋的立法篇章。

4月，固體廢物污染環(huán)境防治法完成了時(shí)隔15年后的又一次大修。其中最為耀眼的修法亮點(diǎn)，當(dāng)數(shù)生活垃圾分類制度的確立，不僅為方興未艾的城市垃圾分類提供了國家法律的有力支持，也從一個(gè)側(cè)面?zhèn)鬟f了倡導(dǎo)綠色生活方式的觀念力量。

12月，為長江流域量身打造的長江保護(hù)法立法告捷。作為我國第一部流域立法，嚴(yán)格禁漁管制、嚴(yán)懲違法采砂、嚴(yán)禁污染轉(zhuǎn)移等諸多制度設(shè)計(jì)，無不直面?zhèn)δ赣H河已久的頑疾。不僅為長江流域的生態(tài)保護(hù)奠定了法制基石，也為整個(gè)國家的生態(tài)安全打造了至為關(guān)鍵的法制一環(huán)。

2020年，深入經(jīng)濟(jì)、民生等多個(gè)領(lǐng)域的國家立法和人大決定，承載著保障經(jīng)濟(jì)權(quán)益、護(hù)航改革開放、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展等時(shí)代使命，結(jié)出了豐姿多彩的法制碩果。

10月和11月接踵修法完工的專利法、著作權(quán)法，促進(jìn)專利實(shí)施運(yùn)用、擴(kuò)大著作權(quán)保護(hù)范圍等制度創(chuàng)新，旨在催動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的科技、文化生產(chǎn)力。經(jīng)歷二審的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案，書寫的則是“重農(nóng)固本”的立法大文章，其立法設(shè)計(jì)正是對(duì)諸多升級(jí)農(nóng)業(yè)、復(fù)興農(nóng)村、惠富農(nóng)民政策的立法確認(rèn)和升華。

引人矚目的還有聚焦海南這片改革熱土的法制工程。4月，全國人大常委會(huì)一紙?jiān)诤Ｄ献再Q(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律規(guī)定的授權(quán)決定，為一系列突破現(xiàn)有法制的試點(diǎn)改革政策頒發(fā)了“通行證”;12月，人大再次通過決定，為設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院頒發(fā)了“準(zhǔn)生證”。同時(shí)，海南自由貿(mào)易港法草案亦進(jìn)入一審程序，護(hù)衛(wèi)海南改革大業(yè)的法制羽翼，正日趨豐滿。

2020年12月，隨著刑法修正案（十一）的誕生，最近二十多年來不斷補(bǔ)充、完善的刑法演變進(jìn)程，再次邁出前行的腳步。

最為令人矚目的是，多年以來，時(shí)有曝光的低齡惡性犯罪案件，屢屢因未達(dá)刑責(zé)年齡門檻而深陷無法懲處的困局。此次刑法修正作出“個(gè)別下調(diào)”決策，最低刑責(zé)年齡由14歲下調(diào)至12歲，但其適用嚴(yán)格控制于特定情形，并以特別程序加以嚴(yán)格約束。正是這樣的立法平衡，在維系少年司法原則的同時(shí)，也激活了個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。

2020年底出臺(tái)的刑法修正案（十一），當(dāng)可代表這一年國家立法旅程的一個(gè)圓滿句號(hào)。但這并不意味著刑事法制建設(shè)的終點(diǎn)，就在刑法修改曲終之時(shí)，反有組織犯罪法草案已奏響了初審的序曲。這連綿接力之勢，仿佛一個(gè)隱喻——?dú)q月或?qū)⑹湃?，立法未有窮期?；仨?020年的立法容顏時(shí)，更多的立法風(fēng)景已經(jīng)浮現(xiàn)在遠(yuǎn)方。

（來源：《民主與法制》雜志）