王 琢

（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇南京 211800）

一、引言與文獻(xiàn)概述

中央與地方關(guān)系是國(guó)家結(jié)構(gòu)中最基本的關(guān)系之一，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，也是歷來(lái)學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)。政府間財(cái)政關(guān)系作為央地關(guān)系的重要組成部分，涉及到財(cái)政權(quán)力在央地之間的劃分與制衡，其三大核心要素事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分以及轉(zhuǎn)移支付在不同程度上調(diào)節(jié)著中央與地方政府的行為（溫立洲等，2020），進(jìn)而影響政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”①的財(cái)政改革基本目標(biāo)，這為理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、深化財(cái)政體制改革指明了方向。

新中國(guó)成立以來(lái)，央地財(cái)政關(guān)系一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)，中央對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)下放程度呈現(xiàn)“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)—分權(quán)”的特征。歷次財(cái)稅體制改革在當(dāng)時(shí)皆服務(wù)于國(guó)家發(fā)展的需要并影響國(guó)家能力，（中央與地方（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“府際”））財(cái)政關(guān)系作為調(diào)整國(guó)家能力的支撐點(diǎn)發(fā)揮了不可替代的作用，財(cái)隨政走，政令財(cái)行。在有關(guān)國(guó)家能力的探討上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者聚訟紛紜。Acemoglu 等（2016）將國(guó)家提供基礎(chǔ)設(shè)施的能力作為國(guó)家能力，Blanton等（2018）認(rèn)為國(guó)家能力代表國(guó)家成功管理社會(huì)并在其邊界內(nèi)實(shí)施政策和措施的能力；呂冰洋（2018）在建立起“國(guó)家治理財(cái)政論”的框架后得出國(guó)家能力的兩大支柱是市場(chǎng)增進(jìn)能力和組織動(dòng)員能力，王紹光（2014）將國(guó)家能力分為專(zhuān)斷性國(guó)家能力和基礎(chǔ)性國(guó)家能力，其中基礎(chǔ)性國(guó)家能力包括強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力等八項(xiàng)。綜上所述，國(guó)家能力是衡量財(cái)稅體制改革成效的重要尺度之一，以控制動(dòng)員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力及市場(chǎng)調(diào)控能力有效與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)相契合，也為研究府際財(cái)政關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化提供了新的視角。

鑒于此，本文將從國(guó)家治理目標(biāo)出發(fā)，從控制動(dòng)員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力、市場(chǎng)調(diào)控能力三個(gè)維度來(lái)衡量國(guó)家能力，進(jìn)而分析我國(guó)府際財(cái)政關(guān)系的演變。本文的后續(xù)結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分基于上述三個(gè)維度，闡述府際財(cái)政關(guān)系對(duì)國(guó)家能力的影響；第三部分順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)探討我國(guó)歷次府際財(cái)政關(guān)系改革的演變歷程；第四部分討論現(xiàn)行府際財(cái)政關(guān)系存在的問(wèn)題及改革展望；第五部分為結(jié)論。

二、府際財(cái)政關(guān)系對(duì)國(guó)家能力的影響

府際財(cái)政關(guān)系作為聯(lián)系央地政府的紐帶，通過(guò)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分以及轉(zhuǎn)移支付能力的調(diào)整影響著各級(jí)政府的行為，進(jìn)而決定其對(duì)國(guó)家能力的影響方向，而國(guó)家能力體現(xiàn)在控制動(dòng)員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力以及市場(chǎng)調(diào)控能力三方面，影響機(jī)制詳情見(jiàn)圖1。

圖1 府際財(cái)政關(guān)系對(duì)國(guó)家能力的影響機(jī)制圖

（一）政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)控制動(dòng)員能力的影響

國(guó)家控制動(dòng)員能力由中央政府發(fā)起，地方政府執(zhí)行，對(duì)象是人民群眾，其目的在于國(guó)家行使職能時(shí)完成對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的控制。

從對(duì)社會(huì)控制動(dòng)員角度，我國(guó)地域廣袤，控制動(dòng)員主要依賴(lài)于地方政府對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)。周慶智（2014）認(rèn)為地方政府具有對(duì)社會(huì)全面主導(dǎo)和控制的權(quán)力，地方政府參與控制動(dòng)員的意愿與能力很大程度上受到財(cái)政關(guān)系的制約，財(cái)政關(guān)系中事權(quán)與支出責(zé)任劃分調(diào)整著地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刂刃蛞?guī)范與社會(huì)公共管理程度。

從對(duì)經(jīng)濟(jì)控制動(dòng)員角度，中央政府的集權(quán)行為有利于政策準(zhǔn)確實(shí)施，但不利于發(fā)揮地方政府積極性，事權(quán)收縮使地方政府會(huì)選擇減少?zèng)Q策并缺乏靈活變動(dòng)的政策施行，降低執(zhí)行效率。另外，由于信息不對(duì)稱(chēng)，難免產(chǎn)生地方利用信息優(yōu)勢(shì)以獲取更多利益的惡性事件，如尋租行為或腐敗行為，都會(huì)間接影響經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平。

從對(duì)政治控制動(dòng)員角度，國(guó)家可以合法使用強(qiáng)制手段參與調(diào)控，府際財(cái)政關(guān)系上地方分權(quán)過(guò)多是對(duì)中央權(quán)威與控制力的削弱，在動(dòng)員群眾、深入基層方面需要央地政府互相協(xié)調(diào)，從而形成良性互動(dòng)關(guān)系。

（二）政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)統(tǒng)領(lǐng)分配能力的影響

國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)分配能力，即政府在政策謀劃、資源整合協(xié)調(diào)上所具備的能力，體現(xiàn)在政府管理的嚴(yán)格程度和效率上。貪污腐敗屢禁不止，其原因是社會(huì)價(jià)值觀的塑造不夠完善，治理的有效手段即為制度建設(shè)，在這點(diǎn)上府際財(cái)政關(guān)系中的集權(quán)有利于制度的嚴(yán)格化，但嚴(yán)格的制度會(huì)導(dǎo)致繁瑣冗余的流程，降低政策的效率。

在府際財(cái)政關(guān)系上，統(tǒng)領(lǐng)分配能力體現(xiàn)的是政府管理中對(duì)財(cái)政資源利用的分析與決策能力，政府分配的資源可以分為政府內(nèi)部資源和社會(huì)資源兩部分。政府內(nèi)部資源分配主要體現(xiàn)在央地稅收劃分上，這與府際財(cái)政關(guān)系具有直接的關(guān)系；社會(huì)上需要政府決策分配的資源一般為稀缺資源，如醫(yī)療資源和教育資源。合理分配是為了保障所有人都能享受到社會(huì)稀缺資源，給予必要的生活條件與社會(huì)保障，且合理分配是為了縮小社會(huì)貧富差距，保證一定程度上的平等，維持社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，府際財(cái)政關(guān)系影響著地方政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)方向與投入力度，尤其是在實(shí)行“分稅制”后可以通過(guò)改變地方政府稅收來(lái)源來(lái)調(diào)整對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)資源的分配，進(jìn)而影響政府的公信力和群眾對(duì)政府的認(rèn)可度。

（三）政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)市場(chǎng)調(diào)控能力的影響

目前，我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是由政府進(jìn)行有力宏觀調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，府際財(cái)政關(guān)系對(duì)市場(chǎng)調(diào)控能力從市場(chǎng)規(guī)制和宏觀調(diào)控兩方面來(lái)說(shuō)均有影響。

一方面，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性，政府的決策成為市場(chǎng)企業(yè)生存不可或缺的一環(huán)。當(dāng)府際財(cái)政關(guān)系中對(duì)地方政府開(kāi)放權(quán)力時(shí)，地方政府會(huì)大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以獲取更多業(yè)績(jī)與利益，但地方權(quán)力過(guò)大也可能造成地方保護(hù)主義等政府?dāng)_亂市場(chǎng)、分割資源配置的后果。中央政府收攏地方政府的權(quán)力分配有利于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但當(dāng)?shù)胤秸畽?quán)力被收攏過(guò)度時(shí)，可能發(fā)生亂收費(fèi)、亂罰款等侵犯市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)象。

另一方面，從宏觀調(diào)控出發(fā)，政府采取的方式是間接干預(yù)，由于市場(chǎng)或多或少存在盲目且滯后的缺陷，中央政府的宏觀調(diào)控政策便十分依賴(lài)地方政府的信息反饋，但收效周期長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的，應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的職權(quán)分級(jí)制度，宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估主體則分置于地方。在轉(zhuǎn)移支付層面，宏觀調(diào)控分配的公共物品由對(duì)應(yīng)級(jí)次的政府提供才能確保調(diào)控的效率，府際財(cái)政關(guān)系會(huì)影響這種分級(jí)，從而影響宏觀調(diào)控效果，進(jìn)而影響國(guó)家的市場(chǎng)調(diào)控能力。

三、我國(guó)歷次府際財(cái)政關(guān)系改革的演變

從新中國(guó)成立初期到當(dāng)前的中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)府際財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了數(shù)次改革。王紹光等（1993）認(rèn)為國(guó)家能力的提升是為了將國(guó)家的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，而府際財(cái)政關(guān)系與國(guó)家能力之間聯(lián)系緊密?？v觀我國(guó)財(cái)稅體制的發(fā)展歷史，國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)一直隨著發(fā)展進(jìn)程而進(jìn)行階段性調(diào)整，與之匹配的國(guó)家能力需求便有側(cè)重點(diǎn)，而作為支柱的府際財(cái)政關(guān)系也需順應(yīng)改革方向隨之調(diào)整。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段：1949-1979年

革命勝利的同時(shí)會(huì)存在短暫的經(jīng)濟(jì)倒退與社會(huì)混亂的局面，我國(guó)也并非例外。在極度貧困、百?gòu)U待興的新中國(guó)成立初期，優(yōu)先恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)勢(shì)在必行，初生國(guó)家更需要武力保護(hù)，重工業(yè)的發(fā)展便成為戰(zhàn)略目標(biāo)之一。因此，我國(guó)建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，府際財(cái)政關(guān)系的“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段順勢(shì)來(lái)臨。在該階段，中央政府的權(quán)力高度集中并幾乎負(fù)責(zé)全部財(cái)政資源的配置，地方政府的收入全部上繳，隨后的支出來(lái)自中央政府的統(tǒng)一撥付。

這個(gè)階段國(guó)家控制動(dòng)員能力得到了完全的發(fā)揮，但過(guò)于死板的財(cái)政關(guān)系與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制脫離了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，抑制了后續(xù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了提升地方政府機(jī)動(dòng)性以緩解這種抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，中央政府開(kāi)展了兩次放權(quán)試驗(yàn)：1957-1958年將“以支定收”的財(cái)政管理辦法改為“以收定支”；1966-1976年放開(kāi)對(duì)地方政府的權(quán)力限制，允許地方政府規(guī)定地方稅具體征稅辦法，并將大部分部委直屬事業(yè)單位管理權(quán)下放。但兩次試驗(yàn)均未觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主體，市場(chǎng)調(diào)控能力得不到發(fā)揮，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)從原本的停滯不前陷入到“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的另一個(gè)困境。

（二）“分級(jí)包干”階段：1980-1993年

在經(jīng)歷了四個(gè)“五年計(jì)劃”并完成基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)明顯復(fù)蘇，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，中央政府高度集權(quán)模式制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益提升。為了提升基層生產(chǎn)積極性，“分級(jí)包干”式財(cái)政管理體制應(yīng)運(yùn)而生，政府間財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)為以財(cái)政包干制為主要形式，以“分灶吃飯”為主要特征。此階段改革分為三個(gè)時(shí)期：1980-1985年的“劃分收支、分級(jí)包干”體制；1985-1987年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制；1988-1993年的“多種形式財(cái)政包干”體制。

“分級(jí)包干”與傳統(tǒng)收支體系不同，它通過(guò)打破統(tǒng)收統(tǒng)支的禁錮式財(cái)政模式弱化了國(guó)家的控制動(dòng)員能力，給予地方一定的自主權(quán)，又通過(guò)將原屬于國(guó)有企業(yè)的權(quán)力部分下放給地方激發(fā)了市場(chǎng)活力，促進(jìn)政企合作，使地方政府充分調(diào)配資源滿(mǎn)足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要，從而提高生產(chǎn)力及生產(chǎn)效率，帶動(dòng)府際財(cái)政關(guān)系的良性互動(dòng)，增強(qiáng)了市場(chǎng)調(diào)控能力。然而“分級(jí)包干”對(duì)中央政府分權(quán)明顯，在1984-1993年期間，中央財(cái)政收入占比從40%左右降至20%左右，宏觀政策難以得到足夠財(cái)力的支撐，中央權(quán)威的削弱會(huì)降低控制動(dòng)員能力。在激發(fā)基層生產(chǎn)積極性和地方政府政策靈活性的同時(shí)，由于地方政府權(quán)力過(guò)大而形成地方保護(hù)主義，阻礙市場(chǎng)資源流通，從而一定程度上影響市場(chǎng)調(diào)控能力的發(fā)揮和國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)分配能力的形成。

（三）“分稅制”階段：1994年至今

“分級(jí)包干”的財(cái)政關(guān)系不利于國(guó)家控制動(dòng)員能力與統(tǒng)領(lǐng)分配能力的提升，危及到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，現(xiàn)實(shí)的困境倒逼我國(guó)對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行新的探索，于是自1994年起“分稅制”階段到來(lái)?！胺侄愔啤备母锏膬?nèi)容可用“三分一返一轉(zhuǎn)”來(lái)解釋?zhuān)叭帧贝矸謾?quán)、分稅和分管，“一返”代表稅收返還，“一轉(zhuǎn)”則代表轉(zhuǎn)移支付。

從國(guó)家能力角度來(lái)看，“分級(jí)包干”體制下我國(guó)絕大多數(shù)收入都被地方征收，導(dǎo)致中央財(cái)政赤字嚴(yán)重，被稱(chēng)為“懸崖邊上的中央財(cái)政”（申學(xué)鋒，2017）。而“分稅制”改革的實(shí)施使中央政府的權(quán)威得以加強(qiáng)，中央政府財(cái)政收入占比在實(shí)行“分稅制”改革后明顯上升，地方政府財(cái)權(quán)縮小，后期財(cái)政收入比重也較為平穩(wěn)，提升了國(guó)家控制動(dòng)員能力與統(tǒng)領(lǐng)分配能力。同時(shí)，“分稅制”通過(guò)分開(kāi)中央和地方稅收收入和稅收管理，使中央將一部分流動(dòng)性稅基的征稅權(quán)和稅收收回，促進(jìn)了統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，緩解了地方競(jìng)爭(zhēng)失序，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，明顯加強(qiáng)了市場(chǎng)調(diào)控能力，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推力。

綜上所述，通過(guò)剖析我國(guó)歷次府際財(cái)政關(guān)系改革可知，政府間財(cái)政關(guān)系始終圍繞提升國(guó)家能力展開(kāi)，它在不同時(shí)期，在各級(jí)政府層面，均有不同的表現(xiàn)（呂冰洋等，2019）。國(guó)家能力要服從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，府際財(cái)政關(guān)系作為國(guó)家能力的支柱也需順應(yīng)改革方向隨之調(diào)整。

四、現(xiàn)行府際財(cái)政關(guān)系存在的問(wèn)題及改革展望

（一）現(xiàn)行府際關(guān)系存在的問(wèn)題

現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系基本框架奠定于“分稅制”改革，與“分級(jí)包干”制度相比，它提升了國(guó)家控制動(dòng)員能力、統(tǒng)領(lǐng)分配能力與市場(chǎng)調(diào)控能力，但由于分稅制本身具備很強(qiáng)的臨時(shí)性，且由于某些客觀條件的限制，改革成果差強(qiáng)人意。府際財(cái)政關(guān)系在調(diào)整國(guó)家能力以契合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)程中，仍存在需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

第一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分層面的問(wèn)題。該層面主要存在權(quán)責(zé)劃分不清晰的問(wèn)題，關(guān)系到政治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和財(cái)政方案的執(zhí)行，中央與地方的財(cái)政權(quán)責(zé)規(guī)范中，中央具有最終決定權(quán)，而地方的支出責(zé)任較多。同時(shí)，由于法律規(guī)定的不完善和相關(guān)制度的冗余復(fù)雜性，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分界限較為模糊，易產(chǎn)生權(quán)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象，如地方政府在行使職能時(shí)有意避開(kāi)超出轄區(qū)管理范圍的公共服務(wù)和公共物品的提供，或下級(jí)政府利用這些臨時(shí)上級(jí)政府權(quán)力最大限度維護(hù)轄區(qū)利益，不利于市場(chǎng)的平穩(wěn)與政策的執(zhí)行。

第二，稅收劃分層面的問(wèn)題。一方面是地方稅收有限且不穩(wěn)定。自“分稅制”改革以來(lái)，我國(guó)就央地稅收的分成進(jìn)行了多次調(diào)整，如個(gè)人所得稅在2002年前全部收入歸地方政府所有，之后我國(guó)實(shí)行央地按比例分成模式，從各占50%調(diào)整為中央占60%而地方占40%。除此以外，“營(yíng)改增”后地方政府分得的稅收收入增加額少于之前的營(yíng)業(yè)稅收入，導(dǎo)致地方財(cái)政實(shí)力減弱，削弱了地方政府發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的動(dòng)力。另一方面則是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱患。在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下的稅收劃分，使得地方政府非稅收入和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，如地方政府不顧中央警告擴(kuò)大發(fā)行地方債，當(dāng)期發(fā)行政府收益，后期政府承擔(dān)壓力，使得風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，形成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)累積。

第三，轉(zhuǎn)移支付層面的問(wèn)題。目前一般性轉(zhuǎn)移支付存在的最大問(wèn)題是分配目標(biāo)的隨意性，政府官員大多將該項(xiàng)支付投入到易拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目上而忽視民生問(wèn)題（尹恒等，2011）。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則會(huì)使財(cái)政資金的使用效率低下，且由于環(huán)節(jié)眾多，易出現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金錯(cuò)配問(wèn)題（周雪光，2005）。除此以外，由于我國(guó)在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上存在一定缺陷且并未對(duì)轉(zhuǎn)移支付層面立法，導(dǎo)致一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比差距大，關(guān)聯(lián)性也不強(qiáng)，造成地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付收入的不平衡，不利于推動(dòng)公共服務(wù)均等化。

（二）府際財(cái)政關(guān)系改革展望

我國(guó)的改革已經(jīng)邁入以國(guó)家治理為目標(biāo)的新階段，政府間財(cái)政關(guān)系的改革方向要指向提高國(guó)家能力，這對(duì)中央政府和地方政府的要求有所差異（呂冰洋等，2014）。中央政府要充分統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)配資源，進(jìn)一步提高控制動(dòng)員能力和統(tǒng)領(lǐng)分配能力，而地方政府則需簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控能力。為此，特提出以下改革的調(diào)整建議：

第一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面的改革。對(duì)此，可提出兩項(xiàng)改進(jìn)措施：一是事權(quán)分置，財(cái)政事權(quán)應(yīng)盡可能放在低層級(jí)政府行使，以提高執(zhí)行效率；二是中央制衡，中央政府必須牢牢掌控事權(quán)的下放程度，既要簡(jiǎn)政放權(quán)也要做到有的放矢，確保維護(hù)財(cái)政秩序。另外，在支出責(zé)任劃分上，可將公共服務(wù)的受益范圍和是否具有外部性作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加快完善立法，保證支出責(zé)任劃分的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

第二，稅收劃分方面的改革。對(duì)稅權(quán)劃分可采取兩種方案：一是將收入波動(dòng)性大、再分配效果較強(qiáng)或稅基不穩(wěn)定的稅種劃分為中央稅；二是進(jìn)一步提高中央與地方稅收的分享比重（樓繼偉，2014）。在我國(guó)，增值稅和企業(yè)所得稅影響著商品和要素的自由流動(dòng)，是稅收收入的主要來(lái)源，因此可擴(kuò)大中央在這兩種稅稅收上的分成比例，這樣有助于推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。地方稅要有助于“合理”發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的積極性，為此應(yīng)確定地方稅的稅基為消費(fèi)性稅基和財(cái)產(chǎn)性稅基，以助于籌得地方財(cái)政資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，轉(zhuǎn)移支付方面的改革。首先，中央政府仍要繼續(xù)在財(cái)力分配上體現(xiàn)出主導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)作用，均衡各地財(cái)力以確保公平；其次，改革方向上應(yīng)合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，創(chuàng)造介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的模式，并擴(kuò)大其比重，做到指明資金使用方向但不具體指定其用途；再次，完善立法，從立法層面規(guī)范施壓，從根本上杜絕不公平、無(wú)序化的現(xiàn)象發(fā)生。

五、結(jié)論

府際財(cái)政關(guān)系作為連接中央與地方政治經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的紐帶，對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、國(guó)家能力的提升、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等具有至關(guān)重要的作用。府際財(cái)政關(guān)系通過(guò)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分、轉(zhuǎn)移支付三種路徑對(duì)國(guó)家能力各層面造成不同的影響效應(yīng)，故需要從國(guó)家能力視角分層面、整體地分析其影響方式與規(guī)律。本文可以得出的結(jié)論有：

第一，府際財(cái)政關(guān)系影響國(guó)家控制動(dòng)員能力，適當(dāng)集權(quán)有利于保障國(guó)家控制能力，適當(dāng)分權(quán)有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主觀能動(dòng)性；府際財(cái)政關(guān)系影響國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)分配能力，政府自身的自律性、對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)方式與投入力度均受到央地關(guān)系影響；府際財(cái)政關(guān)系還會(huì)影響市場(chǎng)調(diào)控能力，集權(quán)有利于推動(dòng)市場(chǎng)的統(tǒng)一化建設(shè)，但會(huì)影響地方政府積極性不利于市場(chǎng)發(fā)展，權(quán)力下放則會(huì)促進(jìn)地方政府的積極性，但可能造成市場(chǎng)秩序混亂。

第二，新中國(guó)自建立以來(lái)，府際財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分級(jí)包干”再到“分稅制”改革實(shí)施的演變，每次改變都是為了提升國(guó)家能力以契合當(dāng)時(shí)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，并隨之不斷完善。

第三，為匹配全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，現(xiàn)行財(cái)政體制需適時(shí)調(diào)整。在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，以確保中央制衡的前提下適當(dāng)下放財(cái)政事權(quán)，以公共服務(wù)的受益范圍和外部性與否劃定支出責(zé)任；在稅收劃分上，擴(kuò)大中央在增值稅和企業(yè)所得稅上的分成比例，將地方稅的稅基導(dǎo)向消費(fèi)性稅基和財(cái)產(chǎn)性稅基，并擴(kuò)大稅源；在轉(zhuǎn)移支付上，創(chuàng)造介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的模式，并擴(kuò)大其比重。

最后，基于以上三方面，我國(guó)在府際財(cái)政關(guān)系的調(diào)整上還應(yīng)推進(jìn)立法，從根本上杜絕不公平、無(wú)序化的現(xiàn)象發(fā)生。

尾注：

①資料來(lái)源：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。