● 陳玉鑫,周 毅

全域土地綜合整治項(xiàng)目涉及眾多子項(xiàng)目，投入成本高、成果質(zhì)量要求高。研究小組在分析現(xiàn)有全域土地綜合整治項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)際，提出一種優(yōu)化驗(yàn)收評(píng)價(jià)的方法，對(duì)如何提升土地綜合整治項(xiàng)目評(píng)價(jià)效率進(jìn)行初探。

一、傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)方法體系

（一）傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)流程

全域土地整治項(xiàng)目由若干個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成，其中的每個(gè)子項(xiàng)目與即將開展的下一個(gè)項(xiàng)目之間是平行并列的，這些項(xiàng)目施工完成后可以同時(shí)開展檢查驗(yàn)收；但如果多個(gè)子項(xiàng)目彼此間存在先后完成的關(guān)系，則需要根據(jù)工序先后開展驗(yàn)收。傳統(tǒng)的質(zhì)量檢查方法按照整體與局部的關(guān)系，將項(xiàng)目成果的驗(yàn)收分為子項(xiàng)目驗(yàn)收和整體項(xiàng)目驗(yàn)收，具體流程如圖1 所示。

圖1 傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)流程圖

（二）傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)內(nèi)容

傳統(tǒng)驗(yàn)收方法分為內(nèi)業(yè)檢查、外業(yè)檢查、驗(yàn)收評(píng)審3 個(gè)部分。內(nèi)業(yè)檢查查驗(yàn)資料，外業(yè)檢查查驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)等情況。

內(nèi)業(yè)檢查根據(jù)項(xiàng)目具體實(shí)施的類型，參照對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)范和政策文件的要求開展檢查，如項(xiàng)目各個(gè)階段的文檔資料成果、數(shù)據(jù)成果、工程竣工資料成果等。

外業(yè)檢查運(yùn)用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果、遙感監(jiān)測影像成果及有關(guān)的信息化技術(shù)手段，對(duì)照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，結(jié)合實(shí)地進(jìn)行檢查。一是檢查規(guī)劃確定的整治任務(wù)的實(shí)施推進(jìn)情況、規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)情況；二是檢查全域土地綜合整治后，鄉(xiāng)村風(fēng)貌、居民生活、生態(tài)環(huán)境等方面的提升成效。不同類型的國土空間生態(tài)修復(fù)工作采用不同的評(píng)價(jià)方法。外業(yè)檢查的重點(diǎn)是對(duì)各項(xiàng)具體整治工程的完成質(zhì)量、新增耕地和農(nóng)用地的狀況進(jìn)行確認(rèn)，特別是耕地和永久基本農(nóng)田的狀況、建設(shè)用地規(guī)模等。

驗(yàn)收評(píng)審則以驗(yàn)收會(huì)議的形式檢查項(xiàng)目成果的子項(xiàng)目驗(yàn)收和整體項(xiàng)目驗(yàn)收情況，專家組對(duì)各類子項(xiàng)目以及整體項(xiàng)目驗(yàn)收出具檢查驗(yàn)收結(jié)論。

二、傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)方法的缺點(diǎn)

目前，針對(duì)全域土地綜合整治子項(xiàng)目的驗(yàn)收尚未出臺(tái)完整的評(píng)價(jià)體系，只能采用傳統(tǒng)的土地整治驗(yàn)收方法以及其他附屬工程驗(yàn)收方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究小組對(duì)這類方法進(jìn)行綜合分析后，認(rèn)為存在以下問題：

（一）檢查周期短，無法全覆蓋、全方位，驗(yàn)收后無法對(duì)項(xiàng)目的整改情況進(jìn)行監(jiān)督

土地綜合整治項(xiàng)目具有特殊性。傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)方法須采用百分百的全覆蓋檢查，多是采用組織驗(yàn)收專家組的方式對(duì)成果進(jìn)行檢查驗(yàn)收。該方式檢查周期短，專家組人員少，僅靠專家驗(yàn)收組無法全面掌握項(xiàng)目特別是子項(xiàng)目的質(zhì)量，部分子項(xiàng)目可能存在質(zhì)量隱患。同時(shí)，專家組是臨時(shí)成立的，驗(yàn)收會(huì)議結(jié)束后專家組即解散，無法跟蹤、跟進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)的整改工作，難以有效保證整改質(zhì)量。

（二）市、縣兩級(jí)審查環(huán)節(jié)不健全，難以保證項(xiàng)目驗(yàn)收的進(jìn)度和質(zhì)量

與自治區(qū)級(jí)專家組審查相比，縣、市兩級(jí)專家組查出存在問題后項(xiàng)目整改起來比較方便，將存在問題消滅在縣、市兩級(jí)驗(yàn)收階段，有利于推進(jìn)項(xiàng)目的整體進(jìn)度。目前，縣級(jí)初驗(yàn)工作僅靠初驗(yàn)、復(fù)核專家組對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量情況進(jìn)行認(rèn)定，市級(jí)驗(yàn)收工作僅靠專家組進(jìn)行復(fù)審，根據(jù)研究小組的調(diào)研情況，縣、市級(jí)初驗(yàn)階段目前還存在技術(shù)力量比較薄弱、人手不足等問題，項(xiàng)目驗(yàn)收的進(jìn)度和質(zhì)量難以保證。

（三）缺乏信息化管理手段

項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、整改等各道工序目前均靠傳統(tǒng)方式進(jìn)行記錄，項(xiàng)目中可能存在數(shù)據(jù)造假、資料缺失、記錄不完整、記錄不及時(shí)等多種問題。

（四）缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，項(xiàng)目整體質(zhì)量尚無評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

全域土地綜合整治子項(xiàng)目較多，目前尚未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，如何通過各子項(xiàng)目的質(zhì)量來體現(xiàn)項(xiàng)目整體的質(zhì)量尚無科學(xué)定量或定性確定的方法，缺乏質(zhì)量評(píng)定依據(jù)。

（五）缺少績效評(píng)價(jià)方案，無法保證項(xiàng)目的監(jiān)督推進(jìn)力度

目前，傳統(tǒng)驗(yàn)收評(píng)價(jià)方法缺少明確的績效評(píng)價(jià)方案，這可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督、推進(jìn)力度不夠，從而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督施工不到位，造成質(zhì)量隱患。

三、驗(yàn)收評(píng)價(jià)方法優(yōu)化

在全域土地綜合整治項(xiàng)目成果的質(zhì)量檢查中，要充分利用好當(dāng)前的測繪地理信息技術(shù)等高新技術(shù)，提升檢查的效率和精度；同時(shí)，要保證檢查質(zhì)量，及時(shí)優(yōu)化、完善政策，健全質(zhì)量管理制度體系。

（一）引入第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收前的全覆蓋檢查

第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)作為專家驗(yàn)收會(huì)的重要組成部分，可以為專家組提供項(xiàng)目審查意見，同時(shí)可以對(duì)存在問題的項(xiàng)目整改進(jìn)度進(jìn)行跟蹤跟進(jìn)。第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的介入可以緩解縣、市兩級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收組的工作壓力，輔助專家組對(duì)項(xiàng)目全部子項(xiàng)目及整體工程的質(zhì)量進(jìn)行把控，可以有效防止驗(yàn)收中出現(xiàn)蒙混過關(guān)的現(xiàn)象，并督促參建方對(duì)項(xiàng)目存在問題進(jìn)行整改。

第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)在專家驗(yàn)收會(huì)前介入，對(duì)復(fù)核成果進(jìn)行100 %全數(shù)檢查，可全面掌握項(xiàng)目的成果質(zhì)量，盡可能將問題在縣級(jí)初驗(yàn)階段進(jìn)行整改，很大程度上保障了項(xiàng)目的驗(yàn)收質(zhì)量，同時(shí)降低項(xiàng)目在自治區(qū)級(jí)檢查中發(fā)現(xiàn)新問題而導(dǎo)致反復(fù)修改的風(fēng)險(xiǎn)，減少因反復(fù)修改而導(dǎo)致的時(shí)間、人力、物力的浪費(fèi)。專家驗(yàn)收會(huì)結(jié)束后，第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跟進(jìn)項(xiàng)目的整改情況，保障后續(xù)整改工作的持續(xù)性開展。

（二）優(yōu)化整體的檢查驗(yàn)收工序流程

將驗(yàn)收模式優(yōu)化為“一級(jí)檢查、二級(jí)驗(yàn)收、一級(jí)抽查”的模式，即在傳統(tǒng)驗(yàn)收流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)增加質(zhì)量控制工序，提升子項(xiàng)目和整體項(xiàng)目驗(yàn)收的效率。

一級(jí)檢查為施工單位自查。二級(jí)驗(yàn)收分別為子項(xiàng)目縣級(jí)初驗(yàn)以及市級(jí)整體驗(yàn)收。縣級(jí)初驗(yàn)為縣級(jí)項(xiàng)目主管部門組織實(shí)施開展的項(xiàng)目驗(yàn)收；市級(jí)整體驗(yàn)收為市級(jí)項(xiàng)目主管部門組織實(shí)施開展的整體項(xiàng)目驗(yàn)收。一級(jí)抽查指在自治區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)階段，由自然資源質(zhì)量監(jiān)督管理部門介入開展自治區(qū)級(jí)抽檢，由自然資源主管部門安排相關(guān)自然資源質(zhì)量監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)自治區(qū)級(jí)的質(zhì)量抽檢工作，客觀公正地評(píng)價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量情況。改進(jìn)后的流程如圖2 所示。

圖2 全域土地綜合整治項(xiàng)目優(yōu)化后驗(yàn)收流程圖

（三）適應(yīng)測繪新技術(shù)的發(fā)展，積極探索新技術(shù)、新方法

利用當(dāng)前的測繪地理信息技術(shù)、無人機(jī)攝影測量技術(shù)、三維建模技術(shù)等構(gòu)建項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)、項(xiàng)目區(qū)實(shí)景三維模型、DEM 模型，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息化管理，提升項(xiàng)目的監(jiān)管水平和生產(chǎn)管理效率。

項(xiàng)目開展的前期構(gòu)建中可借助分級(jí)管理，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、整改等不同階段的項(xiàng)目進(jìn)行信息管理；整體項(xiàng)目驗(yàn)收階段可使用無人機(jī)和實(shí)景三維建模技術(shù)開展輔助檢查，包括檢查全域土地綜合整治土地整治類成果的工程質(zhì)量情況、任務(wù)完成情況等，為信息化管理提供支撐基礎(chǔ)。

（四）編制質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，統(tǒng)一規(guī)范項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

全域土地綜合整治涉及子項(xiàng)目眾多，子項(xiàng)目類型不同，按照傳統(tǒng)的管理分工，不同的子項(xiàng)目隸屬于不同的部門管理，這會(huì)給項(xiàng)目管理帶來較大的壓力，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難、進(jìn)展緩慢。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系是項(xiàng)目質(zhì)量管理的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目驗(yàn)收的主要依據(jù)，建議自然資源主管部門盡快編制統(tǒng)一規(guī)范的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）將項(xiàng)目管理納入績效管理，編制績效評(píng)價(jià)方案

績效評(píng)價(jià)是保障項(xiàng)目順利實(shí)施推進(jìn)的關(guān)鍵，是保障項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成的驅(qū)動(dòng)力。建議自然資源質(zhì)量監(jiān)督管理部門盡快編制績效評(píng)價(jià)方案，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入績效考核中，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為自治區(qū)級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)的重要依據(jù)，同時(shí)作為考核各縣工作成效的依據(jù)。