陳 娟

(中共甘肅省委黨校(甘肅行政學(xué)院) 公共管理教研部，蘭州 730070)

提要：以創(chuàng)新擴(kuò)散理論和公共管理理論為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育過(guò)程中政府、企業(yè)、科研組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)等多重主體的利益訴求、治理目標(biāo)及其相互關(guān)系進(jìn)行質(zhì)性研究，設(shè)計(jì)出了國(guó)家級(jí)新區(qū)多元主體協(xié)同治理的路徑機(jī)制。其中，政府通過(guò)主導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃、引導(dǎo)多元主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)等路徑來(lái)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展價(jià)值與推動(dòng)政府自身改革，企業(yè)通過(guò)構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)式發(fā)展、促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式參與新區(qū)建設(shè)發(fā)展并分享新區(qū)成長(zhǎng)的科技進(jìn)步紅利，科研機(jī)構(gòu)通過(guò)技術(shù)授權(quán)、專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓?zhuān)龠M(jìn)科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化和構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用”的合作機(jī)制等服務(wù)于國(guó)家級(jí)新區(qū)科技創(chuàng)新能力提升，社會(huì)組織通過(guò)建立政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場(chǎng)等關(guān)系的紐帶來(lái)服務(wù)于新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展，利益相關(guān)者及新區(qū)居民通過(guò)新聞傳播、建言獻(xiàn)策、生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等途徑融入新區(qū)發(fā)展并提供各種智慧支持。

一、引言

從1992年上海浦東新區(qū)開(kāi)始到2017年河北雄安新區(qū)的問(wèn)世，在15年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)一共設(shè)立了19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，形成了從南到北、從東到西、從發(fā)達(dá)省份到欠發(fā)達(dá)省份的全方位布局[1]。國(guó)家級(jí)新區(qū)自成立以來(lái)，保持了穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、公共預(yù)算收入、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、實(shí)際利用外資以及規(guī)模以上工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上都保持了較高速度的增長(zhǎng)[2]。在此過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了深化改革與擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的探索期、推動(dòng)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略形成期、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的全面布局期3個(gè)不同階段，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和不同階段的戰(zhàn)略升級(jí)提供了重要的支撐[3]。其中，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的全面布局期，國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略定位，尤其是2010年以來(lái)批復(fù)成立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，正是為了支撐“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”戰(zhàn)略，賦予其先行先試的優(yōu)先權(quán)，鼓勵(lì)各國(guó)家級(jí)新區(qū)依據(jù)自身特色和優(yōu)勢(shì)在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)各新區(qū)因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新經(jīng)濟(jì)，并培育壯大經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家提供重要的戰(zhàn)略示范[4]。因此，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)從資源驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型戰(zhàn)略升級(jí)的背景下，國(guó)家級(jí)新區(qū)基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)的應(yīng)用，跳出了傳統(tǒng)依賴于政策支持的發(fā)展模式，也跳出了政府主導(dǎo)的單一治理機(jī)制，通過(guò)科技創(chuàng)新、技術(shù)升級(jí)，提升了國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的科技進(jìn)步能力，并通過(guò)以政企合作機(jī)制為核心的國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的“市場(chǎng)力量”與政府支持的“合力機(jī)制”共同形成國(guó)家級(jí)新區(qū)的多元化治理模式，這成為未來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)在新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

伴隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)所需要承擔(dān)“推進(jìn)體制改革使命任務(wù)”的確定，學(xué)者們首先從整體上對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制的演化邏輯及其特征進(jìn)行了研究。有學(xué)者分別從國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制與功能區(qū)的實(shí)體狀態(tài)、國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略取向以及國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的行政邏輯重構(gòu)等方面進(jìn)行了比較系統(tǒng)性的研究。王佳寧和羅重譜[5]認(rèn)為，國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制與功能區(qū)設(shè)置存在著交互影響和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，正是這種管理體制與功能區(qū)設(shè)置之間的交互影響和協(xié)同演進(jìn)，才決定了國(guó)家級(jí)新區(qū)最終選擇的發(fā)展路徑和治理機(jī)制。王佃利等[6]指出，國(guó)家級(jí)新區(qū)通過(guò)在所轄范圍的尺度空間中對(duì)所涉及的權(quán)力、制度、關(guān)系等要素進(jìn)行重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。其中，國(guó)家級(jí)新區(qū)的行政邏輯重構(gòu)包括了國(guó)家級(jí)新區(qū)的行政區(qū)劃重構(gòu)、行政定位重構(gòu)、行政關(guān)系重構(gòu)和行政手段重構(gòu)等。在行政手段上，主要包括3個(gè)方面：第一，淡化了國(guó)家級(jí)新區(qū)的傳統(tǒng)規(guī)制手段，廣泛運(yùn)用PPP等合作模式來(lái)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共事務(wù)管理；第二，整合國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與職能，建立統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃管理平臺(tái)，提升國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理的效率；第三，明確國(guó)家級(jí)新區(qū)行政權(quán)限配置，簡(jiǎn)化國(guó)家級(jí)新區(qū)行政審批流程，提升國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理的效果。但目前學(xué)者們的研究主要是基于國(guó)家級(jí)新區(qū)的整體管理所進(jìn)行的治理性研究，還缺乏在促進(jìn)科技進(jìn)步能力培育過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)如何在整體管理模式框架下，通過(guò)構(gòu)建政企合作機(jī)制來(lái)形成多元化主體治理模式的研究。

在國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的過(guò)程中，以政府—企業(yè)合作為核心的多元化治理和參與機(jī)制是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育的核心，也是必然趨勢(shì)[7]。政府作為主導(dǎo)方，加強(qiáng)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，給予轄區(qū)中企業(yè)正外部性活動(dòng)更多的補(bǔ)償，選擇例如減稅等“少索取”的策略，給予企業(yè)科技進(jìn)步能力相應(yīng)的支持[8]。企業(yè)作為科技進(jìn)步能力的核心推動(dòng)者和主體參與方，通過(guò)市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)推進(jìn)運(yùn)營(yíng)成本的降低，通過(guò)科技創(chuàng)新與科技能力提升來(lái)獲取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并有效借助于政府搭建的公共研發(fā)平臺(tái)等要素來(lái)推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)的科技進(jìn)步能力提升[9]。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體以及新區(qū)公民等市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用，并由此推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)治理模式的現(xiàn)代化、扁平化和治理機(jī)制的市場(chǎng)化、多元化、網(wǎng)格化。

本文以區(qū)域生態(tài)創(chuàng)新理論、協(xié)同治理理論和公共管理理論為基礎(chǔ)，在總結(jié)和評(píng)估我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)行管理模式、治理機(jī)制的成效與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育過(guò)程中政府、企業(yè)、科研組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)等多重主體的利益訴求、治理目標(biāo)及其相互關(guān)系進(jìn)行分析，形成國(guó)家級(jí)新區(qū)網(wǎng)絡(luò)化、多元化、共同化的協(xié)同治理機(jī)制，并就實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育中多主體協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行規(guī)范性設(shè)計(jì)，從而為國(guó)家級(jí)新區(qū)通過(guò)多主體協(xié)同治理來(lái)實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步能力的提升并最終構(gòu)建國(guó)家級(jí)新區(qū)在多重功能疊加背景下的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，提供相應(yīng)的理論框架和實(shí)踐指導(dǎo)。

二、國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)行管理模式與治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)

在對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制與功能區(qū)的實(shí)體狀態(tài)、戰(zhàn)略取向、發(fā)展的行政邏輯重構(gòu)等演化邏輯及其整體特征進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，學(xué)者們就國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)行的管理模式分類(lèi)，以及不同管理模式的應(yīng)用情景和優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、作用等方面進(jìn)行了研究。整體而言，根據(jù)學(xué)者們的研究，再結(jié)合目前國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制與模式的特點(diǎn)，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理模式與治理機(jī)制主要表現(xiàn)為3種類(lèi)型：第一種是政府型管理模式與治理機(jī)制；第二種是管委會(huì)型管理模式與治理機(jī)制；第三種是政區(qū)合一型管理模式與治理機(jī)制。不同管理模式形成了不同的組織結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制，并支撐了所在國(guó)家級(jí)新區(qū)的日常運(yùn)行[10-12]。

(一)國(guó)家級(jí)新區(qū)政府型管理模式與治理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家級(jí)新區(qū)的政府型管理模式與治理機(jī)制是指國(guó)家級(jí)新區(qū)經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立一級(jí)建制政府，由一級(jí)建制政府對(duì)新區(qū)的建設(shè)、管理與服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)和管理，從而在法律層面賦予了新區(qū)完整的管理權(quán)限，保證新區(qū)的日常運(yùn)營(yíng)和管理職能有效發(fā)揮。國(guó)家級(jí)新區(qū)政府型管理模式的典型代表是早期成立的上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)。但上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)在政府型管理模式的框架體系、部門(mén)設(shè)置與職能劃分方面并不是靜止不變的，而是依據(jù)新區(qū)自身的發(fā)展、外部環(huán)境的變化和國(guó)家對(duì)公共管理體制改革的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，不斷進(jìn)行自我調(diào)整和完善的，始終處于動(dòng)態(tài)的演化之中。

以上海浦東新區(qū)為例，其政府型管理模式經(jīng)歷了1990 年 5月至1992年12月的新區(qū)開(kāi)發(fā)辦公室、1993年1月至2000年5月的新區(qū)工作委員會(huì)和管理委員會(huì)以及2000年6月開(kāi)始成立上海浦東新區(qū)人民政府3個(gè)發(fā)展階段。其中，2000年6月21日，成立中共浦東區(qū)委常委會(huì)，2000年8月，通過(guò)政協(xié)一屆一次會(huì)議和人大一屆一次會(huì)議，成立上海浦東新區(qū)人民政府，完成區(qū)黨委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)四套班子。在此之后，上海浦東新區(qū)開(kāi)始進(jìn)入新一輪的引領(lǐng)式發(fā)展過(guò)程，2005年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)，并于2006年1月形成了10項(xiàng)綜合配套改革試點(diǎn)的具體任務(wù)和細(xì)化措施。到2009年，為了進(jìn)一步拓展上海浦東新區(qū)的發(fā)展空間，推進(jìn)上海浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，上海浦東新區(qū)向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于撤銷(xiāo)南匯區(qū)建制將原南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)的請(qǐng)示》，并與2009年5月得以批復(fù)。由此，上海浦東新區(qū)的政府型管理模式得以進(jìn)一步加強(qiáng)，其管理空間和范圍得到進(jìn)一步拓展，形成了最終的上海浦東新區(qū)的政府型管理模式。2013年9月29日，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，標(biāo)志著上海浦東新區(qū)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的改革引領(lǐng)時(shí)期。

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)戰(zhàn)略的不斷深入，未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性將會(huì)不斷增強(qiáng)，在政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也將被賦予更為豐富的內(nèi)涵，那么，國(guó)家級(jí)新區(qū)的政府型管理模式與治理機(jī)制將有助于國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源朝著效率配置的方向有序流動(dòng)，以增強(qiáng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)性和科學(xué)性。

(二)國(guó)家級(jí)新區(qū)管委會(huì)型管理模式與治理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家級(jí)新區(qū)的管委會(huì)型管理模式是由國(guó)家級(jí)新區(qū)所在轄區(qū)的上一級(jí)政府成立新區(qū)管理委員會(huì)，新區(qū)管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理，行使新區(qū)的整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)職能和新區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)、文化建設(shè)、教育發(fā)展等社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì)職能。目前，國(guó)家級(jí)新區(qū)采用管委會(huì)型管理模式的典型代表包括重慶兩江新區(qū)、南京江北新區(qū)、貴州貴安新區(qū)等。

以南京江北新區(qū)為例，南京江北新區(qū)于2015年6月27日由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立，定位于“三區(qū)一平臺(tái)”。在管理模式上采用管委會(huì)型管理模式，在新區(qū)黨工委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)下，管委會(huì)主任為行政第一負(fù)責(zé)人。由于是管委會(huì)型管理模式，新區(qū)黨工委書(shū)記由南京市委書(shū)記擔(dān)任，新區(qū)管委會(huì)主任由南京市市長(zhǎng)擔(dān)任。在此框架下，南京江北新區(qū)管委會(huì)下設(shè)綜合治理局、財(cái)政局、科技創(chuàng)新局、規(guī)劃與國(guó)土局等15個(gè)職能部門(mén)，中央商務(wù)區(qū)建設(shè)管理辦公室、樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理辦公室、生命健康產(chǎn)業(yè)管理辦公室等5個(gè)派出機(jī)構(gòu)和頂山街道、沿江街道、盤(pán)城街道等在內(nèi)的7個(gè)托管街道，形成了行政事務(wù)管理、新區(qū)建設(shè)管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃管理、新區(qū)社會(huì)事務(wù)管理、街道日常事務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能體系。同時(shí)，還賦予新區(qū)46項(xiàng)省級(jí)管理權(quán)限，為新區(qū)提供了自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)等管理權(quán)限。除此之外，2017年7月，江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)《南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于南京江北新區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》，進(jìn)一步將改革創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)開(kāi)放等工作權(quán)限擴(kuò)大下放到新區(qū)，積極探索新區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理的自主性和扁平化。

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，國(guó)家級(jí)新區(qū)的分布兼顧了從南到北、從東到西、從發(fā)達(dá)省份到欠發(fā)達(dá)省份的綜合發(fā)展，而且各個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)都有各自的功能、目標(biāo)和使命特征，所以，絕不能對(duì)19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)提出同質(zhì)化發(fā)展的要求，而管委會(huì)型的管理模式與治理機(jī)制就能更好地兼顧各個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)不同的起點(diǎn)、基礎(chǔ)和自然稟賦，從而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)的因地制宜和特色發(fā)展。

(三)國(guó)家級(jí)新區(qū)政區(qū)合一型管理模式與治理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家級(jí)新區(qū)的政區(qū)合一型管理模式是指國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃范圍與其所在的行政區(qū)范圍相重合，新區(qū)管委會(huì)與所在行政區(qū)政府進(jìn)行合署辦公，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。目前，南沙國(guó)家級(jí)新區(qū)、舟山群島國(guó)家級(jí)新區(qū)、青島西海岸國(guó)家級(jí)新區(qū)采用的都是這種政區(qū)合一型的管理模式。國(guó)家級(jí)新區(qū)政區(qū)合一型管理模式的形成，一方面是基于國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃范圍與其所在的行政區(qū)范圍出現(xiàn)了地理空間上的重合；另一方面也是為了更好地推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)在先行先試、改革創(chuàng)新和優(yōu)化新區(qū)行政管理機(jī)制與運(yùn)作模式而形成的新區(qū)管理模式。

以舟山群島國(guó)家級(jí)新區(qū)為例，舟山群島國(guó)家級(jí)新區(qū)在政區(qū)合一型管理模式的框架下，充分推動(dòng)新區(qū)行政管理機(jī)制和運(yùn)作模式的創(chuàng)新探索，在國(guó)家級(jí)新區(qū)中首批形成了“部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府型”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和管理體系，通過(guò)建立“新區(qū)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議+財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策機(jī)制，減少了新區(qū)發(fā)展過(guò)程中的決策流程，提升了決策效率。同時(shí)，積極探索“專(zhuān)項(xiàng)考核+綜合考核”的新區(qū)事務(wù)管理機(jī)制，建立了海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)共建共享制度體系，探索實(shí)行了“容缺預(yù)審”機(jī)制，通過(guò)積極下放審批權(quán)限，提升政府的扁平化運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)積極打造“四張清單一張網(wǎng)”的大平臺(tái)機(jī)制，構(gòu)建了國(guó)家級(jí)新區(qū)大服務(wù)、全覆蓋的社會(huì)公共服務(wù)體系，提升了國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理水平。

國(guó)家級(jí)新區(qū)作為目前我國(guó)最高級(jí)別的經(jīng)濟(jì)區(qū)，它的功能并不僅僅在于其作為地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，更重要的是它必須具有先行先試、改革創(chuàng)新的功能，為具有相似基礎(chǔ)和自然稟賦區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供示范效應(yīng)。那么，政區(qū)合一型的管理模式和治理機(jī)制由于實(shí)行的是“一套人馬、兩塊牌子”，在新區(qū)對(duì)某些領(lǐng)域的先行先試和改革創(chuàng)新過(guò)程中，就能提供必要的行政保障，極大地降低行政成本和各參與主體之間的交易成本。

三、國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的多元治理主體協(xié)同治理路徑分析

在推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步與創(chuàng)新的過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)治理模式的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，提升市場(chǎng)力量、社會(huì)組織、公民的自我組織和自主治理能力對(duì)于提高國(guó)家級(jí)新區(qū)綜合治理能力的影響，以及提升它們對(duì)于推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力和水平所具有的基礎(chǔ)性和決定性作用[13]。綜上，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)行管理模式與治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)的分析表明，雖然目前國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理模式和治理機(jī)制正在朝向扁平化的組織體系和以簡(jiǎn)政放權(quán)為特征的企業(yè)化政府管理模式靠近，但其治理主體仍然以政府為核心，仍然存在著創(chuàng)新動(dòng)力持續(xù)性和社會(huì)力量參與性不足等問(wèn)題，居民、社會(huì)力量和企業(yè)在新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中的參與度仍舊不夠，國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)邏輯還是以政府大包大攬的全能政府和行政化思路為主，“強(qiáng)行政、弱治理”的格局依舊明顯[14]。區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論認(rèn)為，在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展與科技進(jìn)步的過(guò)程中，產(chǎn)學(xué)研用等多主體開(kāi)放協(xié)同與內(nèi)生共享，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)型、開(kāi)放性、系統(tǒng)化、嵌入式的創(chuàng)新活動(dòng)，形成跨界融通的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，已經(jīng)成為適應(yīng)信息技術(shù)革命發(fā)展和區(qū)域創(chuàng)新水平提高的重要范式[15]。因此，在當(dāng)前全面推進(jìn)和深化改革的時(shí)代背景下，作為先行試點(diǎn)探索的國(guó)家級(jí)新區(qū)，其治理邏輯應(yīng)該是激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)力量，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域創(chuàng)新治理機(jī)制。

(一)政府：提升國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展價(jià)值與推動(dòng)政府自身改革

在國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展與科技進(jìn)步能力的培育過(guò)程中，政府首先要通過(guò)主導(dǎo)新區(qū)的成立和區(qū)劃來(lái)構(gòu)建新區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃和科技進(jìn)步規(guī)劃，然后再基于新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展來(lái)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上，探索推動(dòng)政府自身的管理體制改革與治理機(jī)制革新，最終實(shí)現(xiàn)“社會(huì)生產(chǎn)力的最大化”，從而實(shí)現(xiàn)政府在國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育過(guò)程中的公共管理訴求和行政治理目標(biāo)。

1.主導(dǎo)國(guó)家級(jí)新區(qū)的整體發(fā)展與科技進(jìn)步規(guī)劃

政府對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃發(fā)展與科技進(jìn)步的主導(dǎo)作用是通過(guò)中央政府和地方政府兩個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)的。中央政府從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體區(qū)域發(fā)展和布局的戰(zhàn)略高度來(lái)完成國(guó)家級(jí)新區(qū)的空間布局、成立建設(shè)的時(shí)間布局以及國(guó)家級(jí)新區(qū)的區(qū)域定位等頂層設(shè)計(jì)。對(duì)此，馬海韻[16]指出，國(guó)家級(jí)新區(qū)在時(shí)間維度上包含傳統(tǒng)新區(qū)(2009年之前)、轉(zhuǎn)型新區(qū)(2009年至2013年)、新興新區(qū)(2014年至今)3個(gè)階段，每一個(gè)階段承擔(dān)的國(guó)家使命都不盡相同。基于國(guó)家對(duì)新區(qū)使命與功能的布局，管轄各個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的地方政府將依據(jù)所屬國(guó)家級(jí)新區(qū)已有的管理體制和治理模式，對(duì)新區(qū)的發(fā)展和科技進(jìn)步的設(shè)想進(jìn)行具體的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，要完成這一工作，一方面，需要充分對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)形成新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃；另一方面，還需要各個(gè)不同的國(guó)家級(jí)新區(qū)依據(jù)自身的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)和拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)功能，形成既具有前瞻性又具有可實(shí)現(xiàn)性的新區(qū)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局和科技進(jìn)步實(shí)施推進(jìn)計(jì)劃等規(guī)劃藍(lán)圖。比如，貴州貴安新區(qū)就在西部落后地區(qū)薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上對(duì)接未來(lái)全球大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的前瞻性，該規(guī)劃設(shè)計(jì)了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為貴州貴安新區(qū)整體定位的支柱產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)打造大數(shù)據(jù)基地等方式形成了貴州貴安新區(qū)的全新發(fā)展機(jī)制，取得了積極成效，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)成為貴州貴安新區(qū)的核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其規(guī)模躍居產(chǎn)業(yè)占比的首位，到2018年，貴州貴安新區(qū)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到了311.04億元，同比增長(zhǎng)10.84%①。

2.引導(dǎo)多元主體平等參與新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力的培育過(guò)程

在國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)科技進(jìn)步的過(guò)程中，政府要充分引導(dǎo)多元主體平等參與新區(qū)的市場(chǎng)化發(fā)展，構(gòu)建起新區(qū)良好的市場(chǎng)化環(huán)境，提升營(yíng)商水平，確保新區(qū)的市場(chǎng)化主體能夠平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而在國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的過(guò)程中起到有效的促進(jìn)作用。為了更好地發(fā)揮政府在引導(dǎo)多元主體平等參與新區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)程中的作用，就需要明確政府和企業(yè)的行為邊界、權(quán)責(zé)邊界，形成市場(chǎng)主體創(chuàng)新發(fā)展的原動(dòng)力機(jī)制和政府服務(wù)于宏觀調(diào)控的扶持機(jī)制的有效統(tǒng)一。比如，在美國(guó)硅谷，政府以競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、市場(chǎng)化、多元化的機(jī)制代替了傳統(tǒng)的行政命令和管理方式，同時(shí)，政府通過(guò)聯(lián)邦研發(fā)基金、技術(shù)援助項(xiàng)目、企業(yè)孵化器、商業(yè)擔(dān)保貸款和協(xié)作試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)投入以及公私伙伴關(guān)系、志愿服務(wù)、合同承包、憑單、補(bǔ)助等政策工具和創(chuàng)新手段來(lái)構(gòu)建市場(chǎng)化創(chuàng)新主體的支持體系和多元主體平等參與、協(xié)同合作的社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。在此過(guò)程中，政府在充分發(fā)揮企業(yè)主體作用的基礎(chǔ)上，一般是通過(guò)培育政府公共組織之外的服務(wù)組織、非政府組織(NGO)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及中介服務(wù)體系，搭建起政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾相互之間有效溝通的橋梁，從而為發(fā)揮“小政府、大市場(chǎng)”的作用創(chuàng)造條件。

3.提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共價(jià)值和社會(huì)凝聚力

黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。國(guó)家級(jí)新區(qū)并不是單一的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而是集工作、生活、商務(wù)、娛樂(lè)等于一體的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)區(qū)域?；诖?，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展在助推國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，最終是為了滿足人民對(duì)美好生活的向往，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的需要。因此，政府在國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展和促進(jìn)科技進(jìn)步能力的過(guò)程中，通過(guò)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共價(jià)值和影響力，更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和滿足人民對(duì)美好生活的向往，就成為政府重要的治理目標(biāo)之一。

具體而言，政府需要通過(guò)如下途徑來(lái)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共價(jià)值和社會(huì)凝聚力：第一，將新時(shí)期國(guó)家和諧、生態(tài)、可持續(xù)、綠色、低碳等發(fā)展的新價(jià)值、新理念融入國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和日常管理中，將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成宜商、宜業(yè)、宜居、宜游的新區(qū)域，從而吸引更多的人才融入新區(qū)的建設(shè)發(fā)展之中。第二，通過(guò)建設(shè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共交通體系、醫(yī)療教育體系、生態(tài)環(huán)境體系、配套生活體系等基礎(chǔ)設(shè)施，為新區(qū)居民尤其是從事科技創(chuàng)新的科技人才提供更加便捷、舒適的工作環(huán)境和生活環(huán)境，在此過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)政府還要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等方式，直接為新區(qū)的科技創(chuàng)新人才及居民提供更好的公共服務(wù)。比如，哈爾濱國(guó)家級(jí)新區(qū)出臺(tái)《哈爾濱新區(qū)(江北一體發(fā)展區(qū))“惠民聚才”優(yōu)惠政策》，從新區(qū)創(chuàng)業(yè)貸款貼息政策、人才公寓租住補(bǔ)貼政策、高端人才子女在新區(qū)自主入學(xué)入園(公辦)政策、新區(qū)戶籍居民的景區(qū)景點(diǎn)門(mén)票優(yōu)惠政策等七大方面制定了新區(qū)人才優(yōu)惠政策和居民便利措施。第三，通過(guò)構(gòu)建國(guó)家級(jí)新區(qū)居民參與的社區(qū)自治機(jī)制，提升社區(qū)居民對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的參與度，同時(shí)，通過(guò)國(guó)家級(jí)新區(qū)基層民主建設(shè)、居委會(huì)自治建設(shè)等提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共事務(wù)民主建設(shè)機(jī)制和基層治理能力。

(二)企業(yè)：參與新區(qū)建設(shè)發(fā)展并分享科技進(jìn)步成長(zhǎng)紅利

國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步的規(guī)劃主體和引導(dǎo)主體是由中央政府和地方政府來(lái)承擔(dān)的，但推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的真正核心卻應(yīng)該是市場(chǎng)主體，即通過(guò)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展形成的商業(yè)機(jī)會(huì)、產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)和市場(chǎng)機(jī)會(huì)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)品生產(chǎn)、科學(xué)技術(shù)研發(fā)等途徑以及成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品交易、市場(chǎng)服務(wù)等方式參與到國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，在分享國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展紅利與科技進(jìn)步能力提升紅利的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體自身的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等價(jià)值。因此，這里的市場(chǎng)主體主要是通過(guò)參與市場(chǎng)交易并以盈利為目標(biāo)的企業(yè)。

當(dāng)前，在信息技術(shù)革命浪潮席卷全球的發(fā)展背景下，世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的巨大變化，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在面臨時(shí)代變遷時(shí)，應(yīng)該且必須采取相應(yīng)的行動(dòng)來(lái)適應(yīng)新的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。尤其是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)走向高質(zhì)量增長(zhǎng)的條件下，以及在中國(guó)經(jīng)濟(jì)從資源驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的歷史變革時(shí)期，一方面，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)企業(yè)正遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)生危機(jī)，裁員、企業(yè)重整等一系列事件不斷發(fā)生，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者必須要應(yīng)對(duì)環(huán)境快速變遷的特性，采取必要的經(jīng)營(yíng)策略實(shí)現(xiàn)自身的快速穩(wěn)健轉(zhuǎn)型；另一方面，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能蓬勃發(fā)展的背景下，阿里巴巴、騰訊、百度、今日頭條等新型互聯(lián)網(wǎng)公司快速成長(zhǎng)為知名的國(guó)際化企業(yè)，但在面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)人口紅利不斷減少、增量市場(chǎng)不斷飽和的情況下，新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也必須將目光聚集到存量市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)上，為了取得行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還必須尋找到新的市場(chǎng)空間和市場(chǎng)發(fā)展的切入點(diǎn)。因此，在科技環(huán)境不斷演變、企業(yè)逐漸成長(zhǎng)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期和傳統(tǒng)企業(yè)遭遇經(jīng)營(yíng)困難等多重因素相互交織的狀態(tài)下，長(zhǎng)期成功的企業(yè)都需要變革和轉(zhuǎn)型，在思考和行為上徹底且完全改變，以創(chuàng)造出一個(gè)不可回覆、與先前不連續(xù)并進(jìn)行多層次邏輯跳躍式的組織變革[17]。而國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，恰恰為企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了更為廣闊的舞臺(tái)。首先，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與定位，在國(guó)家級(jí)新區(qū)形成了新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的磁場(chǎng)效應(yīng)和集聚效應(yīng)，再通過(guò)政府的招商引資，吸引更多的新型企業(yè)加入國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中，比如，貴州貴安新區(qū)通過(guò)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集群，形成了吸引更多互聯(lián)網(wǎng)公司、高科技企業(yè)入駐的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，富士康、浪潮、佳貴達(dá)等龍頭智能終端企業(yè)紛紛入駐新區(qū)，累計(jì)引進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)140家，阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司紛紛建立大數(shù)據(jù)基地，在推動(dòng)貴州貴安新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)自身的市場(chǎng)拓展，尋找到新的發(fā)展紅利，同時(shí)也通過(guò)融入國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，形成了企業(yè)科技進(jìn)步與國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步的協(xié)同化促進(jìn)與提升機(jī)制。其次，在國(guó)家級(jí)新區(qū)構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的框架下，傳統(tǒng)企業(yè)通過(guò)參與和協(xié)同國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，達(dá)成了推動(dòng)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的目的。最后，大量的國(guó)家級(jí)新區(qū)企業(yè)通過(guò)參與新型產(chǎn)業(yè)和新興企業(yè)在原料供應(yīng)、產(chǎn)品研發(fā)、渠道拓展等方面的配套過(guò)程，找到了自身產(chǎn)業(yè)分工和市場(chǎng)的空隙，從而分享到了國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的紅利，促進(jìn)了企業(yè)自身的成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的價(jià)值。

(三)科研機(jī)構(gòu)：促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化并提升科技創(chuàng)新能力

一般而言，科技能力的取得途徑可分成內(nèi)部途徑和外部途徑兩種。Ben Yousserf等[18]認(rèn)為，當(dāng)公司發(fā)現(xiàn)重要的策略性資產(chǎn)沒(méi)有或是不能由內(nèi)部獲取時(shí)，能耐落差就會(huì)出現(xiàn)，這時(shí)公司就必須從外部獲取知識(shí)。外部的技術(shù)知識(shí)來(lái)源有很多，公司須培養(yǎng)吸收所需知識(shí)的機(jī)制，該機(jī)制需要具備兩個(gè)功能：一是判別其知識(shí)是否具有可移轉(zhuǎn)性和可用性；二是公司的學(xué)習(xí)體系需要具有對(duì)這些知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)和消化的能力。除此之外，組織還必須監(jiān)督外界的技術(shù)變化，保持與外界的不斷互動(dòng)，履行好培養(yǎng)技術(shù)“守門(mén)員”等角色的職能，以此來(lái)保持對(duì)外界知識(shí)進(jìn)行高效學(xué)習(xí)的能力[19]。而關(guān)于技術(shù)知識(shí)的外部來(lái)源則可以具體到行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者(涵蓋競(jìng)爭(zhēng)者的技術(shù)平臺(tái))、科研院所、大學(xué)、供應(yīng)商、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、消費(fèi)者和顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等。在上述知識(shí)的外部來(lái)源中，競(jìng)爭(zhēng)者(涵蓋競(jìng)爭(zhēng)者的技術(shù)研發(fā)平臺(tái))、科研院所、大學(xué)(包含大學(xué)的科研中心)以及國(guó)家實(shí)驗(yàn)室都可以歸類(lèi)到科研機(jī)構(gòu)這一類(lèi)型中去。

近年來(lái)，在全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的沖擊下，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，誰(shuí)能較早取得關(guān)鍵技術(shù)并將之轉(zhuǎn)化為公司內(nèi)部的技術(shù)能力，是一個(gè)公司開(kāi)拓或保有市場(chǎng)的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)中那些以知識(shí)及技術(shù)為本位的企業(yè)更是如此[20]。然而，在如此激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，企業(yè)為確保快速、正確、有效地取得技術(shù)知識(shí)，其知識(shí)獲取已經(jīng)超出了完全由企業(yè)內(nèi)部獨(dú)自完成的范疇。據(jù)此，尋求外部的技術(shù)知識(shí)來(lái)源已是企業(yè)決策者所必須正視的課題之一[21]。在此背景下，國(guó)家級(jí)新區(qū)的科研機(jī)構(gòu)通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作加強(qiáng)科研成果的轉(zhuǎn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)科技進(jìn)步能力的提升，就成為國(guó)家級(jí)新區(qū)提升治理能力并獲得自身成長(zhǎng)的重要治理目標(biāo)。

基于科研機(jī)構(gòu)的組織分布和國(guó)家級(jí)新區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)，參與國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育治理的科研機(jī)構(gòu)主要包括如下4個(gè)類(lèi)型：(1)國(guó)家級(jí)新區(qū)企業(yè)、孵化機(jī)構(gòu)(如中科院)成立的科研機(jī)構(gòu)；(2)國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共技術(shù)平臺(tái)，如國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等；(3)國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的高校、科研院所等成立的科研機(jī)構(gòu)；(4)國(guó)家級(jí)新區(qū)獨(dú)立引進(jìn)或者合同引進(jìn)的第三方科研機(jī)構(gòu)。其中，第一類(lèi)國(guó)家級(jí)新區(qū)企業(yè)、孵化機(jī)構(gòu)(如中科院)成立的科研機(jī)構(gòu)的功能主要是服務(wù)于企業(yè)內(nèi)部，通過(guò)將科研成果轉(zhuǎn)化為企業(yè)的產(chǎn)品或者孵化出新的科研成果，并從中獲取科研成果的應(yīng)用價(jià)值來(lái)構(gòu)建自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；第二類(lèi)國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共技術(shù)平臺(tái)和第四類(lèi)科研機(jī)構(gòu)的功能則主要是承擔(dān)公共技術(shù)的研發(fā)，通過(guò)技術(shù)授權(quán)、專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓或者咨詢服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)科研成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用價(jià)值；而第三類(lèi)科研機(jī)構(gòu)的功能則主要是通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研的合作機(jī)制來(lái)推進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)其自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，尤其是高校和科研院所，通常是與國(guó)家級(jí)新區(qū)的技術(shù)平臺(tái)或企業(yè)建立良好的技術(shù)合作與創(chuàng)新關(guān)系，在助推企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自身科研成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用價(jià)值。在上述科研成果轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，政府的政策制定、環(huán)境營(yíng)造以及在此基礎(chǔ)上所構(gòu)建的“政府—企業(yè)合作機(jī)制”就成為提升國(guó)家級(jí)新區(qū)科研成果轉(zhuǎn)化和科技進(jìn)步能力的關(guān)鍵要素之一[22]。

(四)社會(huì)組織：服務(wù)于新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展

在國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育及其國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展治理的過(guò)程中，除了上述政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等治理主體之外，還包括行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會(huì)組織，他們通過(guò)服務(wù)于新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，協(xié)助政府、企業(yè)等治理主體解決新區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題，共同促進(jìn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會(huì)組織通過(guò)服務(wù)于新區(qū)的發(fā)展，建立起政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場(chǎng)等關(guān)系的紐帶，起到了新區(qū)發(fā)展過(guò)程中的“潤(rùn)滑劑”作用；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會(huì)組織通過(guò)發(fā)揮“潤(rùn)滑劑”作用，也能夠?qū)崿F(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。比如，天津?yàn)I海新區(qū)就設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金向社會(huì)組織征集服務(wù)于新區(qū)發(fā)展的公益項(xiàng)目，以及設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金成立改革非公經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)中心等，為國(guó)家級(jí)新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展和科技進(jìn)步能力的培育提供各種專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

除此之外，在國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和科技進(jìn)步能力培育的治理過(guò)程中，除了政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織之外，還包括各種利益團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)公眾和新區(qū)居民，他們都是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展和科技進(jìn)步能力培育的利益相關(guān)者，也是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展和科技進(jìn)步能力培育的治理參與者。其中，各種利益團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)公眾通過(guò)新聞傳播、建言獻(xiàn)策等各種途徑為新區(qū)的發(fā)展表達(dá)訴求、提供支持；而新區(qū)所在居民，一方面通過(guò)生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等獲得新區(qū)發(fā)展的福祉，另一方面也通過(guò)就業(yè)服務(wù)、社區(qū)居民自治、基層民主等方式融入新區(qū)的發(fā)展，為新區(qū)的發(fā)展提供支持。比如，廣州南沙新區(qū)建立了區(qū)政府部門(mén)和鎮(zhèn)(街道)工作年報(bào)及其公開(kāi)制度，并通過(guò)推廣“專(zhuān)業(yè)社工+義工”的模式，讓新區(qū)居民更好地參與到新區(qū)的發(fā)展中來(lái)。綜合上述分析，總結(jié)歸納出國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育中的治理主體及其目標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育中的治理主體及其目標(biāo)體系

從表1可以看出，在國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育的過(guò)程中，政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等創(chuàng)新主體，通過(guò)積極的開(kāi)放協(xié)同、合作互動(dòng)，在完成各自治理訴求和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，形成了一個(gè)完整的開(kāi)放閉環(huán)式區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和協(xié)同治理機(jī)制，可以更好地共同促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的科技進(jìn)步與高質(zhì)量發(fā)展。

(五)對(duì)多元主體之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的路徑思考

本文分別闡述了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、其他相關(guān)利益者以及居民等參與主體在國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育中所持有的發(fā)展目標(biāo)和所起到的必要作用，并對(duì)它們?nèi)绾畏?wù)于國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的路徑進(jìn)行了解讀。而就這些參與主體之間要如何協(xié)同運(yùn)作才能引發(fā)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育工作事半功倍的成效，必須要有一個(gè)科學(xué)合理的協(xié)同框架，只有每一個(gè)參與主體都能夠按照同一邏輯的線索進(jìn)行運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的資源配置效率，從而獲得協(xié)同效應(yīng)。從表1的內(nèi)容來(lái)看，各個(gè)參與主體的治理目標(biāo)便是能夠促使各參與主體形成協(xié)同框架的邏輯線索，將它們各自的治理目標(biāo)最終落到提升國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的點(diǎn)上，以政府的宏觀規(guī)劃作為所有參與者的行動(dòng)指南，這樣才有利于提升國(guó)家級(jí)新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的資源使用效率。所有參與主體圍繞企業(yè)需求核心進(jìn)行運(yùn)作，它需要政府推動(dòng)自身的職能改革，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源為企業(yè)需求服務(wù)，同時(shí)，以企業(yè)需求為核心的協(xié)同治理目標(biāo)還能夠?yàn)榭萍歼M(jìn)步和科研工作努力的方向給出指引，即科研機(jī)構(gòu)的成果轉(zhuǎn)化必須圍繞企業(yè)需求來(lái)展開(kāi)。社會(huì)組織和其他相關(guān)利益主體則是政府引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源為企業(yè)需求服務(wù)的重要載體，即政府給出國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步培育工作的基本構(gòu)念，由社會(huì)組織和其他相關(guān)利益主體負(fù)責(zé)具體實(shí)現(xiàn)，而他們以市場(chǎng)機(jī)制為準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)政府構(gòu)念的過(guò)程實(shí)際上就是社會(huì)資源得到最具效率的配置過(guò)程?？傊趯?shí)現(xiàn)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的終極目標(biāo)上，只有每一個(gè)參與主體都承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，不可偏廢，才能通過(guò)發(fā)揮治理的協(xié)同效應(yīng)，使提升國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力的培育工作取得事半功倍的成效。

四、結(jié)論與展望

(一)研究結(jié)論

在國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育過(guò)程中，我們將會(huì)面臨一些不能回避的問(wèn)題。例如，政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)具有什么樣的關(guān)系？參與國(guó)家級(jí)新區(qū)治理與科技進(jìn)步能力培育的主體到底有哪些？各主體在參與國(guó)家級(jí)新區(qū)治理與科技進(jìn)步能力培育協(xié)同治理過(guò)程中的利益訴求和路徑機(jī)制又是什么？針對(duì)這些問(wèn)題，本文展開(kāi)了系統(tǒng)的質(zhì)性研究，最終得出如下結(jié)論。

(1)在推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步與創(chuàng)新的過(guò)程中，國(guó)家級(jí)新區(qū)治理模式的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系。雖然目前國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理模式和治理機(jī)制正朝扁平化的組織體系和以簡(jiǎn)政放權(quán)為特征的企業(yè)化政府管理模式靠近，但始終還是表現(xiàn)出極強(qiáng)的以政府為核心的單一治理模式特征，其治理方式缺乏創(chuàng)新，企業(yè)、居民、社會(huì)力量的參與程度還十分有限，有待進(jìn)一步擴(kuò)充和提升。

(2)國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育的治理主體具有多元化特征。國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理機(jī)制應(yīng)該是一個(gè)多元主體參與、多重力量共同推進(jìn)的體系，該體系不但需要政府發(fā)揮新區(qū)建設(shè)規(guī)劃的主導(dǎo)作用和公共事務(wù)管理的改革作用，還需要激發(fā)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的力量和活力，引導(dǎo)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體以及社區(qū)居民等多元化的主體參與到國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理體系中，以此形成國(guó)家級(jí)新區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化、多元化、協(xié)同化治理結(jié)構(gòu)，從而在實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體以及社區(qū)居民等各參與主體目標(biāo)訴求的基礎(chǔ)上，更好地推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力的提升。

(3)國(guó)家級(jí)新區(qū)中各參與主體在新區(qū)整體發(fā)展與科技進(jìn)步規(guī)劃戰(zhàn)略的框架下，形成了基于自身治理目標(biāo)與核心訴求的多樣化、協(xié)同化治理路徑機(jī)制。其中，在政府層面，政府通過(guò)主導(dǎo)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、引導(dǎo)多元主體平等參與新區(qū)的市場(chǎng)化發(fā)展、提升國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共價(jià)值和社會(huì)凝聚力、推動(dòng)新區(qū)管理體制與服務(wù)機(jī)制改革等路徑來(lái)提升國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的價(jià)值，并以此推動(dòng)政府自身的職能改革。在企業(yè)層面，企業(yè)通過(guò)構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)式發(fā)展、促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式來(lái)參與新區(qū)的發(fā)展和建設(shè)，并分享新區(qū)不斷成長(zhǎng)和科技進(jìn)步不斷提升的紅利。在科研機(jī)構(gòu)層面，科研機(jī)構(gòu)通過(guò)服務(wù)于企業(yè)建構(gòu)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)授權(quán)、專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓、構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研用的合作機(jī)制等方式來(lái)促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化并提升新區(qū)和企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。在社會(huì)組織層面，社會(huì)組織通過(guò)建立政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場(chǎng)等關(guān)系的紐帶服務(wù)于新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。在其他參與者層面，利益相關(guān)者及新區(qū)居民通過(guò)新聞傳播、建言獻(xiàn)策等途徑為新區(qū)的發(fā)展表達(dá)訴求，以及基于生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等獲得新區(qū)發(fā)展的福祉，他們通過(guò)這些參與途徑積極地為新區(qū)的發(fā)展提供各種有價(jià)值的智慧支持。

(二)研究的局限與展望

本文基于創(chuàng)新擴(kuò)散理論和公共管理理論，聚焦于國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育中的治理問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)理論分析，提出了國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進(jìn)步能力培育的多元主體協(xié)同治理框架與路徑機(jī)制，豐富了國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展研究的相關(guān)理論，具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值，對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)等多重機(jī)遇疊加和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，如何高質(zhì)量發(fā)展，如何通過(guò)科技進(jìn)步能力的提升促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的新一輪升級(jí)，提供了一定的實(shí)踐指導(dǎo)。但本文的研究主要是通過(guò)理論分析的方式進(jìn)行的質(zhì)性研究，并且研究的主題只聚焦于國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育這一核心范疇，基于此，在未來(lái)的研究中，筆者將嘗試針對(duì)整個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的公共管理和治理體系進(jìn)行綜合性研究，從而擴(kuò)大結(jié)論的普適性。此外，本文對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力培育的多元主體與治理目標(biāo)、路徑等之間的關(guān)系研究，主要是從定性的角度展開(kāi)的，在未來(lái)的研究中，筆者將嘗試對(duì)這些主體及其治理路徑與國(guó)家級(jí)新區(qū)科技進(jìn)步能力之間的關(guān)系展開(kāi)定量的實(shí)證性研究，從而可以結(jié)合定性和定量的研究方法更進(jìn)一步地提升研究成果的內(nèi)部和外部效度。

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①數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州貴安新區(qū)官網(wǎng)，http：//www.gaxq.gov.cn/zfsj/sjfb/jj/index.html。