陳家建 甘瑞霖

〔摘要〕 在國家治理體系中，縣域發(fā)揮著關鍵作用。近年來，縣域治理呈現出統(tǒng)合化的特征，主要表現為治理的規(guī)劃性與集中性兩個方面?？h域治理統(tǒng)合化的趨勢，導致協調型部門在縣級政府運行中有著重要意義。發(fā)改局就是典型的協調型部門，在縣域治理中發(fā)揮著綜合規(guī)劃與項目管理的職責。本文以廣東省D縣發(fā)改局為個案研究對象，對縣級發(fā)改局的機構設置、組織定位、職能運行等方面進行研究，以此分析發(fā)改局所扮演的角色。本文認為，縣域治理的特征賦予發(fā)改局綜合協調的職能，呼應了統(tǒng)合治理的需求。但是，因為發(fā)改系統(tǒng)的權力層級收縮削弱了基層發(fā)改部門的正式資源，縣級發(fā)改局扮演著“弱勢協調”的角色?！叭鮿輩f調”，具有程序性強但產出性低的特點，統(tǒng)籌協調的實質能力受限。

〔關鍵詞〕 縣域治理;協調型部門;發(fā)展和改革局

〔中圖分類號〕C936;D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）02-0039-10

〔作者簡介〕陳家建，南京大學社會學院教授，江蘇南京 210023 ;

甘瑞霖，中山大學社會學與人類學學院碩士研究生，廣東廣州 510275。

領導覺得我們應該權力大，可我怎么沒有這種感覺？——D縣發(fā)改局長

科層制是現代社會的組織基礎。①在韋伯對科層制的經典分析中，分科設職、專業(yè)資格是科層運行的基礎條件。②在此后對科層制的研究中，專業(yè)職能化一直是重點，特別是理性主義視角所關注的組織效率理論，尤為注重科層制的專業(yè)化職能設計。③與此相對的是，科層組織中的協調部門缺乏系統(tǒng)的分析。一些研究看到了協調機制的重要性，特別是交易成本理論，認為協調的成本會決定組織邊界。④但相比于專業(yè)職能部門，對組織當中的協調部門一直研究較少。⑤在經驗觀察中可以看到，科層體系包含了大量的協調部門、協調機制，但如何認識和分析，存在學術缺位。

近年來，對中國政府組織的研究，逐漸從整體性的觀察深入到各類部門的分析。⑥但總體而言，依然多是從專業(yè)職能的角度去探討，忽視了政府組織中大量存在的協調型部門。特別是縣域政府，雖然層級不高，但在國家治理中具有關鍵意義。⑦縣域政府承上啟下，應對的事務綜合多樣，其職能的發(fā)揮離不開協調部門的有效運行。縣域治理中，協調型部門承擔了什么樣的職能，在治理結構中的角色如何，這是本文所要探討的問題。

一、縣域治理：研究與問題

近年來，政治學、公共管理、社會學、經濟學等學科廣泛開展了對地方政府、基層政府的研究，無論是經驗發(fā)現還是理論概括，都有諸多推進。⑧在縣域政府方面，也形成了許多重要的研究議題⑨，不僅關注到了縣域政府的基本特征，也呈現了縣域治理的發(fā)展趨勢。其中，統(tǒng)合化治理，是學界對于縣域治理發(fā)展特征的重要判斷。⑩統(tǒng)合化治理，是指公共事務依賴于綜合統(tǒng)籌管理，各項事務的整體關聯性增強。B11近年來，縣域治理的統(tǒng)合化，突出表現在兩個方面：治理的規(guī)劃性與集中性。

首先，治理的規(guī)劃性增強。在傳統(tǒng)的基層治理中，地方性、自發(fā)性一直是重要特征，縣域政府常常扮演應對與適應的角色。B12而近年來的地方治理機制出現了明顯的轉型，特別是縣域治理層面。在國家治理現代化的趨勢中，縣域政府也出現了專業(yè)化的演變方向。專業(yè)化的導向，需要理性的公共治理方式，這就需要縣域整體層面的規(guī)劃。比如，許多研究觀察到，目標管理體系在基層治理中的重要性增強，成為基層政府運行的指揮棒，在目標設置、考核驗收、獎懲實施各方面，都呈現出日益規(guī)范的管理導向。B13因此，綜合的規(guī)劃對于縣域治理越發(fā)重要，規(guī)劃性地治理，才能完成自上而下的管理任務，也才能對縣域的發(fā)展有宏觀把控。在治理規(guī)劃中，需要協調各領域的發(fā)展導向。比如，組織研究發(fā)現，在機構調整、職能分配、管理規(guī)則各方面，縣域政府各部門設置都更加強調綜合協調的組織特征B14;財政經濟的研究揭示，縣域財政資源越來越依靠自上而下的再分配，分配過程具有高度的規(guī)劃性，需要縣級政府對經濟社會發(fā)展有總體設計。B15治理規(guī)劃性的凸顯，需要超越“各自為政”的條線行政，發(fā)展統(tǒng)合性的治理體系，更整體地治理縣域中的各類公共事務。

其次，縣域治理的集中性也逐漸明顯。所謂治理集中性，是指縣域治理的成效取決于重點任務、重點項目、重點工程等關鍵領域?！爸攸c”治理關系全局，也導致縣域政府必須將地方治理資源和黨政系統(tǒng)的注意力分配B16進行集中配置。集中化是縣域統(tǒng)合治理的重要特征，近年來在多個層面有所體現。比如，項目制的研究展現出地方治理集中化的演變過程。B17項目制帶來了財政資源的競爭性分配，項目所蘊含的資源量巨大，成為地方發(fā)展的關鍵杠桿。許多研究都觀察到，項目在目標設置、資源配給、驗收考核各個環(huán)節(jié)產生技術化導向B18，地方政府（特別是縣級政府）為了競爭項目，需要集中資源，綜合布局，游說上級部門。B19而一旦項目獲批，地方又會全力以赴推動項目落地，完成項目大工程，由此形成地方政府“項目中心”的運行邏輯。B20除了項目制，安全穩(wěn)定B21、金融治理B22、環(huán)境治理B23、扶貧攻堅B24等也是近年來地方集中治理的重點任務，需要縣域整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協調。比如，近年來，國家對環(huán)保高度重視，目標考核、督查問責越來越嚴厲。而環(huán)保政策在地方的實施是一項系統(tǒng)工程，除了環(huán)境治理本身，還涉及經濟發(fā)展、民生就業(yè)、國土資源、社會穩(wěn)定等各方面，需要縣級政府集中資源綜合治理。因此，可以看到，今天的地方治理，尤其是縣域治理，重點任務是關鍵，這就決定了縣級政府的主要精力是集中性的。在調研中也經?？吹?，縣級領導的工作思路也基本是“抓重點”“保重點”，這是“政績”的基礎。

因此，規(guī)劃性與集中性，決定了統(tǒng)合治理是當前縣域運行的重要特征。在這種總體特點下，縣域政府運行呈現出更復雜的條塊關系。一方面，為了提升治理能力，各類縣域部門權力邊界逐步明細，治理規(guī)則與技術專業(yè)化B25;但同時，統(tǒng)合化的趨勢又使得縣域治理必須超越具體部門、專業(yè)領域，能夠進行跨領域的綜合安排。所以，統(tǒng)籌治理的需求催生了大量的統(tǒng)籌型部門或協調議事機制。比如，督查機制、聯席會議、領導小組等層出不窮，已經成為當前政府研究的熱點。B26但相比于對治理機制的關注，對于縣域政府部門的研究卻較為空缺，對各類縣域部門的組織結構、運行機制缺乏深入系統(tǒng)的探討;而且，這些有限的研究，還局限于專業(yè)職能部門，忽視了縣域政府中廣泛存在的協調型部門，其類型、特征、運行方式都還是學術空白。

因此，透過既有研究，可以看到，治理統(tǒng)合化，是縣域治理發(fā)展的重要趨勢。而這種趨勢凸顯了協調職能在縣域政府中的重要意義，這也是本研究的學術出發(fā)點。

二、協調型部門：研究對象與研究方法

所謂協調型部門，是指在科層體系中，以提供溝通協作為主要職能的組織單位。通常而言，科層制下，任何部門都達不到韋伯理論中理想型的分科設置，都會具有一定的職能交叉，也多多少少會涉及協調的問題。但是，專業(yè)部門，其基本職能是歸屬于某一個專門領域的工作，協調職能是輔助的。而協調型部門則相反，主要職能歸屬是為其他專業(yè)部門提供溝通協作的服務。協調型部門在科層體系中非常常見，而且隨著科層制的發(fā)展，各種職能不斷細分，協調的重要性越發(fā)凸顯。B27而在政府部門中，廣泛涉及綜合治理的要求，協調型部門的存在意義就更為重要。比如，在縣域政府中，因為直接面對基層民眾，各種緊急、重大事項的應對，都需要跨專業(yè)領域的統(tǒng)合，協調型部門不可或缺。B28

在中國的政府組織中，協調型部門存在于各個層級，黨政領域都有分布。這類部門不限于特定的黨政職能，而是綜合處理各類事務，從信息匯總，到決策制定，再到行政執(zhí)行，各個環(huán)節(jié)的溝通、協調工作都可以承擔。比如，黨政辦、目督辦就是典型的協調型部門，能夠為專業(yè)部門劃定任務、監(jiān)督落實、檢查考核。B29在縣域政府中，發(fā)改局也是典型的協調型部門。作為發(fā)改系統(tǒng)的基層單位B30，縣級發(fā)改局在規(guī)劃制定、項目推進等方面承擔了綜合職能，與各個專業(yè)部門形成協調關系，是認識縣級政府的一個重要窗口。為填補研究空白，本文將以基層發(fā)改局為分析對象，討論其機構設置、職能分配和組織關系，為認識協調型部門提供學術基礎。

為深入了解縣級部門，本研究團隊于2019年在廣東省M市D縣發(fā)改局連續(xù)進行了兩個多月的調研，采用參與觀察、半結構訪談的方式對D縣發(fā)改局進行調查。參與式觀察，是在調研中全程融入發(fā)改局的工作過程，對部門的運行機制有實踐性的體會，形成“立體”的認知。

在調研中，筆者不斷感受到基層發(fā)改局作為一個協調型部門在縣域治理中的位置很重要，但也面臨“組織困境”。比如，在一次D縣副縣長召開的工作會議上，副縣長說道，“發(fā)改局權力那么大，要做好本職工作”，這表明縣里有很多工作都需要發(fā)改局好好發(fā)揮職責。但是當局長回到發(fā)改局后，卻反復對手下的各位說，“副縣長覺得我們應該權力大，可我怎么沒有這種感覺？”B31兩者直觀感覺的差異，反映出的是縣域治理中協調型部門組織定位的復雜性。進一步觀察后，筆者發(fā)現D縣發(fā)改局在政府組織中處于一個十分獨特的地位。與其他大多數的縣直屬職能部門不一樣的是，D縣發(fā)改局承擔的大多是協調工作。而且，如前所述，因為今天縣域治理統(tǒng)合化趨勢的增強，治理的規(guī)劃性與集中性都越加明顯。在統(tǒng)合治理中，發(fā)展規(guī)劃制定與重點任務推進顯得極其重要，而這都與縣級發(fā)改局職能相關，也使得縣級黨委政府對發(fā)改局寄予了較高的期待。但是，因為發(fā)改系統(tǒng)的體制設計，盡管被寄予了很多工作職責，但是縣級發(fā)改局實際上卻又面臨正式權力有限、協調效率低的問題。這樣的復雜性恰恰是觀察縣域治理的重要切入點。

三、發(fā)改系統(tǒng)：組織沿革與層級定位

發(fā)展和改革（簡稱發(fā)改）部門源于新中國計劃經濟體制的建立與社會主義市場經濟體制改革。

1952年11月15日，中央人民政府委員會第十九次會議決定成立國家計劃委員會，日后成為發(fā)改系統(tǒng)的計委正式登上歷史舞臺。國家計劃委員會下設綜合計劃局、財政金融計劃局、勞動工資計劃局、重工業(yè)計劃局等共計16個內設機構。B32國家計委作為“一五”計劃的統(tǒng)籌單位，直接領導燃料、重工、第一機械等8個工業(yè)部門的工作。國家計委成立后不久，物資分配、基礎設施建設的統(tǒng)籌職能也被劃撥到國家計委中。從其成立之初的職能來看，計委被賦予了統(tǒng)籌計劃經濟體制全局的重要地位。

到了1988年，隨著改革開放的深化，國務院決定撤銷國家計劃委員會與國家經濟委員會，組建新的國家計劃委員會。新的國家計劃委員會的主要職責包括：制訂國民經濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標、編制國民經濟和社會發(fā)展長期規(guī)劃和年度計劃、對重大項目的招標投標活動依法進行監(jiān)督檢查、組織制訂有關綜合性經濟技術法規(guī)等。此時的國家計劃委員會仍然是國民經濟發(fā)展的最高綜合部門，但減少了直接的經濟干預，偏重于宏觀管理。B331998年，國家計劃委員會更名為國家發(fā)展計劃委員會。

2003年3月，原國家經貿委的部分職能和原國務院經濟體制改革辦公室一同并入，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，其任務是研究擬訂經濟和社會發(fā)展政策，進行總量平衡，指導總體經濟體制改革，并于2008年代管國家能源局。時至今日，國家發(fā)改委相比于1988年的國家計劃委員會，其職能沒有根本性的變化，對國民經濟和社會的發(fā)展具有重要的導向調控作用。

值得注意的是，發(fā)改部門具有明顯的層級差異，這是其他職能部門不具有的特點。從國家到省、市、區(qū)縣的發(fā)改部門，職權逐漸呈現遞減的狀況。

從具體職能上來看，國家與省發(fā)改委擁有的職能最為豐富，涉及國民經濟與社會發(fā)展的各個方面，并且擁有大量的產業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的擬訂權，擁有國家或省級有關法規(guī)草案的起草權。市級發(fā)改部門不再擁有法規(guī)草案的起草權，各項政策、規(guī)劃的影響力也大幅縮小。D縣發(fā)改局的職能則與國家、省、市級發(fā)改部門的職權具有本質上的差距。理論上，發(fā)改局的業(yè)務范圍非常廣，涉及國民經濟計劃、項目投資、物價管理、糧食管理、安全生產、發(fā)展指標考核等諸多領域。但是，縣級發(fā)改局實際的部門業(yè)務卻相對集中。對于規(guī)范行政、價格管理等工作，大部分都只是信息的收集、匯總上傳，并不直接參與政策制定和管理。真正開展得多的業(yè)務，大多跟縣里的發(fā)展規(guī)劃編制、項目管理相關。編制發(fā)展規(guī)劃、申報項目，涉及信息收集匯總和上傳下達;而項目執(zhí)行，就關系到與其他部門的統(tǒng)籌協調，解決項目推進中的各類問題。因此，可以認為，發(fā)改局的實際職能，都是跟部門間協調密切相關，其核心定位是一個協調型，而非專業(yè)型部門。

概括而言，從國家層級到縣級，發(fā)改系統(tǒng)職能的重要變化是，決策層面的管理職能逐漸弱化，執(zhí)行層面的協調工作成為主要任務?？h級政府本來就是基層政府，不具有宏觀層面的規(guī)劃管理權。相應的，區(qū)縣發(fā)改部門也不具有政府法規(guī)和規(guī)范性文件的起草權與實施權，沒有審批項目的權力，更沒有宏觀調控的職能，因此對本轄區(qū)內國民經濟與社會發(fā)展的影響力相對較弱。對于縣級發(fā)改局而言，實際職能多是參與本區(qū)縣的發(fā)展規(guī)劃起草和項目管理工作。這兩項工作的開展都具有綜合統(tǒng)籌的特征，是統(tǒng)合治理的具體表現。

四、縣級發(fā)改局：機構設置與協調職能

作為一個縣級部門，D縣發(fā)改局的組織規(guī)模在縣級部門中處于中等位置。根據D縣發(fā)改局的工資表，全局實際共有29名公務員、14名工勤人員、17名事業(yè)編制人員以及8名聘用人員（2019年底數據）。發(fā)改局的財政資源在縣里也是中等位置， 2019年全局的預算總額為1168.45萬元，其中工資福利支出為562.7萬元，其他為辦公支出和福利補助，人均年度財政經費約為17萬元。

（一）機構設置與組織關系

D縣發(fā)改局有12個內設股室，包括辦公室、經濟綜合股、社會發(fā)展股、項目管理股、綜合管理股等。實際上，因為人員不多，每個股室平分下來只有2、3個編制，分配太細反而不好安排工作。所以，股室的配置具有綜合性，存在一套人馬、多個牌子的情況。之所以股室設置較為齊全，主要是為了對應上級發(fā)改局，獲得組織合法性。在大部制的改革以及簡政放權的調整過程中，縣級發(fā)改局的職能總體上呈現出減少的趨勢。如2016年，國家發(fā)改委決定取消價格調節(jié)基金的征收，價格調節(jié)基金股的主要職能不復存在。自此之后，其職員就處于沒有常規(guī)工作的狀態(tài)。目前其股室成員均被分配到扶貧小組中，參與全縣統(tǒng)籌的對口扶貧工作。

在縱向關系上，盡管D縣發(fā)改局與國家、省市發(fā)改系統(tǒng)共同冠有“發(fā)改”之名，但D縣發(fā)改局卻并不是典型意義上的“條條部門”。一位科員談到，“縣發(fā)改局的人事任命、財政預算都由縣政府決定，與省市發(fā)改局更多的只是工作關系?！盉34市發(fā)改局下達的文件，大多數的接受方都是各個市直單位以及縣區(qū)政府。市發(fā)改局的文件到達D縣政府后，再由D縣政府辦公室分解任務給各個縣直單位——其中就包含了縣發(fā)改局。當然，也有一定比例的文件是由市發(fā)改局直接發(fā)放到縣發(fā)改局，縣發(fā)改局在一些工作上面也需要直接匯報到市發(fā)改局（如項目備案、報送產業(yè)發(fā)展情況），但這二者并不是工作的常態(tài)。

從具體工作內容來看，發(fā)改局也更像是“塊塊”部門而不是“條條”部門。制定國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、收集報送重點項目建設情況、準備市級年度季度考核等重要工作，縣發(fā)改局都是徑直向縣府辦負責?？h府辦作為縣一級的中樞機構，收集這些材料后將其作為縣的工作成果，向市政府匯報，接受市政府的指導、監(jiān)督與考核。

在橫向關系上，發(fā)改局的大部分工作都需要與其他縣直部門、鎮(zhèn)街緊密配合。無論是制定經濟社會發(fā)展規(guī)劃、報送各產業(yè)發(fā)展情況、報送重點項目建設情況、準備市級年度季度考核等工作，發(fā)改局都并不直接掌握一手數據及資料，在這些工作中，發(fā)改局只是信息的收集方、各單位的協調方，其主要職責是要求各部門報送相關信息，收到信息后匯總，再上報縣委縣政府、市發(fā)改局等上級部門。雖然發(fā)改局的職能與經濟發(fā)展緊密相關，但是發(fā)改局并不直接參與經濟工作，也很少有直接干預經濟管理的權力。

因此，可以將縣級發(fā)改局在政府組織中的位置界定為強橫向、弱縱向的關系，其主要的工作面向都是在縣級黨委政府領導下，橫向協同部門工作。而縱向的條線關系除了信息和資料傳遞，實質性的職能偏少。

（二）縣域治理與部門角色

縣級發(fā)改局的部門角色嵌入縣域治理體系中，其職能定位取決于縣域治理的導向。具體而言，發(fā)改部門角色與縣域治理的統(tǒng)合化特征密切相關。如果地方多是常規(guī)性治理，則專業(yè)職能部門按部就班開展工作即可，不需要太多的協調職能;而面臨重點難點任務多，需要規(guī)劃集中的時候，發(fā)改局的協調就很重要。在D縣，近年來的縣域治理特征也呈現了這樣的趨勢。

D縣地處廣東西部，陸地面積2100多平方公里，戶籍人口近200萬，在全國也屬于大縣。2018年，地區(qū)生產總值659億元，人均GDP只有4.2萬元，不僅遠低于廣東省人均的8.7萬元，也低于全國平均的6.45萬元。可以說，D縣是一個大縣，但同時經濟發(fā)展又處于中等偏下水平。為此，縣政府近年來的發(fā)展壓力較大，在發(fā)展規(guī)劃制定、重點項目開展方面，都投入了很多的精力，形成了明顯的統(tǒng)合化治理模式。

1.發(fā)展規(guī)劃

為有效引導縣域發(fā)展，D縣每年開展縣域治理的固定規(guī)劃和重點規(guī)劃。固定規(guī)劃，是指每年都會確定的發(fā)展目標，包括各類經濟社會指數，一般跟省市的發(fā)展規(guī)劃對應;而重點規(guī)劃，是指縣域自身的重點任務、特色任務，具有很強的地方性。

在固定規(guī)劃方面，D縣的制定方式是“頂格對應省級規(guī)劃”：在規(guī)劃內容方面，按照省政府制定的規(guī)劃確定內容;同時，基本按照省政府的發(fā)展規(guī)劃上限制定縣域目標。比如，廣東省2019年的發(fā)展規(guī)劃是GDP增長6%到6.5%，D縣確定的縣域經濟增長目標就為6.5%;省級確定的進出口增長為3%，而D縣的目標為5%。在這些規(guī)劃的確定中，縣發(fā)改局都是最為重要的部門。以2019年為例，D縣的核心發(fā)展規(guī)劃包括以下幾個方面：

上述發(fā)展目標決定了縣域治理的基本格局。在這些主要指標的制定中，縣發(fā)改局都扮演著主要牽頭角色，即承擔了規(guī)劃的制定與目標的驗收。因為，其職能的發(fā)揮不僅僅是文本制定，還涉及對相關部門的任務引導和成效考察，對縣域的綜合發(fā)展關系重大。

而除了固定目標，縣級政府還會根據上級的目標任務和本級的實際情況，制定更為地方性的重點目標。比如在D縣，縣委縣政府制定的2019年重點目標涵蓋了八個方面：振興實體經濟、加快基礎設施建設、加快中心城區(qū)建設、深化“放管服”改革、提升農業(yè)農村現代化、強化招商引資、加強生態(tài)文明建設、加大民生配套建設。B36這八個方面的重點規(guī)劃涉及縣域治理的各方面，具有很強的綜合性，涉及多領域的協調，超出了專業(yè)職能部門的職權范圍。重點規(guī)劃的制定，都是由縣級政府統(tǒng)籌，縣發(fā)改局牽頭具體實施，其任務不可謂不重。

2.重點項目

近年來，縣域治理的集中性越加明顯，重點項目、重點工程對縣域治理起著影響全局的關鍵作用，是縣域經濟社會發(fā)展的支柱。B37這樣的治理機制，在D縣也有明顯體現。

從D縣近年來的發(fā)展統(tǒng)計可以看到，縣里每年都承接了大量的項目，包括省級、市級和縣級的多層級投資（廣東為財政富裕地區(qū)，中央項目投資少）。每年的項目數量都有數十個，投資總額數百億，年度投資也達到數十億，甚至超過百億。這些重點項目投資對于縣域治理起著至關重要的作用。在政府研究中，可以用一般公共預算支出來衡量地方政府的治理行為量，公共支出較大，則反映政府的治理行為較多。從D縣來看，近年來的一般公共預算支出從55億增長到80多億，而縣級的年度重點項目投資也從十幾億到幾十億不等。重點項目的投資占到一般公共預算支出的27%—92%，平均而言，也在50%左右。由此可見，重點項目的開展，是縣域治理的核心環(huán)節(jié)，也是縣級政府主要的注意分配所在，呈現出縣域治理集中性的特征。

治理集中性，是統(tǒng)合化治理的表現，也催生了統(tǒng)籌協調的需求。在大量的重點項目管理中，發(fā)改局發(fā)揮著重要職能。所有的重點項目，從立項到推進，再到驗收，都是發(fā)改局的工作任務。雖然有具體的職能部門作為具體項目的牽頭單位，但牽頭單位重在專門業(yè)務，而重點項目往往是超出單一業(yè)務范疇，必須由發(fā)改局參與協調。同時，發(fā)改局在重點項目中，還承接了上下溝通聯系的職責。發(fā)改局對接縣里的“重點項目辦”，直接向管理項目的縣領導負責;同時，也要對項目相關的具體單位綜合管理，統(tǒng)籌推進。這些職能的發(fā)揮，都是協調型職能在縣域治理中不可或缺性的體現。

（三）協調職能的運行方式

從D縣的治理格局可以看到，統(tǒng)籌規(guī)劃與重點項目，這是當前縣域治理的核心。在這兩方面的治理導向中，都需要大量的綜合協調工作，而發(fā)改局是具體的職能承載體。在統(tǒng)合化的治理機制中，發(fā)改局的協調職能主要體現在三個方面：信息綜合、項目統(tǒng)籌、協調執(zhí)行。

1.信息綜合

發(fā)改局的常規(guī)工作涉及計劃編制、項目管理、經濟監(jiān)測各個方面，而這些工作的開展，都需要大量的信息，這些信息發(fā)改局并不能自己獲取，需要從其他專業(yè)職能部門獲得。因而，在信息獲取層面，產生了很強的綜合協調性，需要與其他部門密切配合。比如，對于經濟綜合的規(guī)劃職能而言，在制定規(guī)劃、評估規(guī)劃實施情況時，發(fā)改局需要其他單位的數據報送。但是，發(fā)改局也并非完全被動，而是會對各個部門的信息進行綜合，并根據縣域治理的目標進行調整，整體協調。

信息綜合是D縣發(fā)改局的工作常態(tài)。比如，2019年，省里總體規(guī)劃，要求各區(qū)縣提升發(fā)展質量，并要進行年度檢查驗收。這項任務在D縣由發(fā)改局牽頭負責。到了9月份，發(fā)改局搜集了統(tǒng)計局、農業(yè)局、林業(yè)局、金融辦等部門上報的統(tǒng)計數據，初步測算，發(fā)現D縣在全市排名倒數。發(fā)改局意識到問題后，在縣領導的安排下，不斷召開會議，協調各個職能部門的數據信息，提升指標。發(fā)改局研究了省里定的標準，發(fā)現評分標準中很多分值是最大值比較法，根據與同類區(qū)域中第一名的差距打分，要靠近第一名才不會被拉分。發(fā)改局搜集了其他區(qū)縣的信息，并要求，分數比較靠后的指標，如人均GDP、農業(yè)產量、產業(yè)現代化、房地產銷售等在報數據的時候要參照全市第一名“往上靠”，盡量提升排名;或者改變一些測算方法，合理加分。這些信息涉及縣里的財政局、統(tǒng)計局、農業(yè)農村局、科工商務局等單位，發(fā)改局都需要一一協調。

2.項目統(tǒng)籌

申報項目是縣級發(fā)改局的主業(yè)之一。項目是縣域發(fā)展的重要資源，大多數項目都是跨領域的，需要多個職能部門配合，這就必須要有部門居中協調。

在G省，每年的政府專項債券即為重要的項目申報方式。專項債券，是通過債券發(fā)行，為地方公共建設提供資金。政府專項債券由省政府發(fā)行，縣級政府需要通過各個部門申報項目，交由市級和省級審核通過，才能獲得專項資金。在2019年，因為政府融資收緊，專項債券申報面臨難點，D縣發(fā)改局不得不加大協調指導的力度，讓各個職能部門更好地設計項目，獲得上級的支持。發(fā)改局通過分析發(fā)現，2019年上半年全市申報了54個項目，申報資金33億，但省里只批準了7個項目，10.4億資金。根據獲批的項目情況，發(fā)改局判斷，產業(yè)園區(qū)建設、公路交通建設應該是重點，這類項目有實物工作量，容易獲批;不能有土地儲備和棚戶區(qū)改造項目，因為這類經濟效益不定，暫時難以進入專項債券市場。并且，發(fā)改局要求各部門，專項債券的項目申報應該是總投資額的20%到50%，不要過低或者過高，項目的獲批概率和資金量方面達到最優(yōu)。

項目申報這樣的工作，雖然是以各個條線部門為基礎，但如何申報，如何提高申報成功率，需要一定的“專業(yè)技巧”。同時，縣里各個項目如何綜合打包B39，也不是單個部門能完全負責的事務。這些工作，都需要由發(fā)改局這樣的協調部門來承接。

除了申報環(huán)節(jié)，項目統(tǒng)籌還可能在執(zhí)行過程中產生。出于縣域發(fā)展的整體安排，部門項目會在已經申報后調整，常見的調整包括具體內容的重大修改，甚至直接刪除項目。執(zhí)行中的統(tǒng)籌調整通常由縣級黨委政府做出決策，由發(fā)改局規(guī)劃修改，再由具體職能部門落實。因為土地指標所限等因素，縣里每年都會做出部分項目的統(tǒng)籌調減，按照發(fā)改局的說法，“這類工作很難做，但又不得不做，因為關系到全縣的布局”。比如，在2018年，D縣就有10個重要的項目被刪減。其刪減的原因包括縣里的土地規(guī)劃調整、土地產權遺留問題處理、土地指標限制、公共反對意見幾方面的原因。B40這些調減工作，都是由發(fā)改局負責管理。

3.協調執(zhí)行

縣域政府是項目執(zhí)行的主體，而一個項目在實施推進中，又會涉及大量的專業(yè)領域，任何一個環(huán)節(jié)出現問題，都可能讓縣里的重點工程“卡殼”，進而影響縣域治理的成績。因此，發(fā)改局的協調執(zhí)行必不可少。

重點項目是縣級發(fā)改局的工作中心。針對每一個縣里的重點項目，發(fā)改局都成立了專門的管理小組，每個項目實行專門的檔案管理，進度實時跟蹤。比如，2018年全縣64個重點項目，發(fā)改局除了掌握項目的基本資料，也對項目的月度進程及時跟進，一旦項目的預期進度出現問題，發(fā)改局就必須出面協調。D縣開展的一個教育投資建設項目就是典型。2017年，縣政府想打造一個大規(guī)模的教育投資項目，目標是引入一家省級著名學校落戶縣里，推動教育產業(yè)發(fā)展。為此，縣政府聯系了市里的一家公司作為投資方，引入省著名學校落地，三方合作發(fā)展。在合作中，公司負責基建及教師薪酬，學校派出師資及行政管理團隊負責學校運營。2017年11月，投資公司與D縣政府簽署了《合作辦學協議》。學校辦學規(guī)模約10000人，2019年3月舉行了動工儀式。根據《合作辦學協議》的有關條款，項目必須在2020年9月前建成投入使用。但是因為前期審核環(huán)節(jié)曲折，到2019年3月項目才正式奠基。

作為重點項目，縣教育局對口負責專業(yè)管理，而發(fā)改局承擔了配合任務，協調項目的有效推進。發(fā)改局需要從投資公司、教育局獲得項目每周進展的資料，然后整合報表，報告領導。同時，還需要到項目工地進行定期調研，了解情況，其主要目的是為了“了解項目的現狀、困難”，能夠及時協調。而實際上，這個重點項目與其他項目相似，開展中都會遇到大量問題。該項目實施過程中，就遇到了征地、遷墳受阻，電力線路遷移困難的問題。在項目征地過程中，由于賠償標準問題，拆遷農戶一直阻撓，拖慢了本已非常緊張的工期。領導多次問責，施工方壓力巨大。本來，學校建設是縣教育局的專業(yè)領域，但教育局只有權負責校區(qū)建設的問題，其他事務難以處理。比如，征地、遷墳問題就主要依靠項目所在地鎮(zhèn)政府才能解決，而電力線路又需要找國企電力公司協商。這些協調推進的工作，就由縣發(fā)改局承擔，因為發(fā)改局可以代表縣委縣政府，督促相關單位解決問題。對此，發(fā)改局的一位副局長評論說：“需要通過聯系牽頭部門、將四套班子領導與項目掛鉤、召開項目協調會等方式推動重點項目這一對全縣產業(yè)、經濟發(fā)展至關重要的工作?！盉41在這一過程中，協調能力極為關鍵，這是其他專業(yè)部門所不具有的“特長”。

總之，在信息綜合、項目統(tǒng)籌、協調執(zhí)行等工作中，縣級發(fā)改局都有著重要作用。通過協調相關部門，落實部署安排，縣域治理才具有了一定的跨部門統(tǒng)合能力，這是縣級政府運行的基礎。

五、“弱勢協調”：縣域治理結構與基層發(fā)改局運行

縣域治理的統(tǒng)合趨勢塑造了發(fā)改局不可或缺的地位。但縣域的結構特點又帶來了發(fā)改局作為一個協調部門運行的復雜性，這突出表現于協調職能的“弱勢”特征。

協調型職能的發(fā)揮依賴于兩種資源：組織資源和業(yè)務資源。組織資源是指協調部門與專業(yè)型部門間存在指揮關系，可通過政令指揮調動專業(yè)部門完成任務，達成協調機制，比如，黨委辦、政府辦、深改辦等就是典型。這類協調部門擁有較高的行政級別或人員配置，在組織關系上處于較高的位置，對其他部門有指揮調動的權力。業(yè)務資源是指協調型部門具有制度化的行政資源，包括事項審批權、標準制定權、財政分配權，故能對實際工作產生實質性影響。比如，國家發(fā)改委能夠通過審批、定標準、規(guī)劃項目等方式，對其他部門形成有效的協調管理。B42

組織資源和業(yè)務資源的不同分配，使得協調型部門的職能發(fā)揮存在類型差異。具有組織資源或者業(yè)務資源的協調，能夠通過統(tǒng)籌指揮、資源分配、標準制定，扮演考核管理的角色，協調相對有效。因為這類協調通過正式的體制，實際上對專業(yè)職能部門形成了管理權。B43如果缺乏組織和業(yè)務資源，則不具有對其他專業(yè)部門正式的管理權，需要依賴一些非正式的機制才能管理其他專業(yè)部門，協調成效具有不確定性。這類協調，可以界定為“弱勢協調”。D縣發(fā)改局這樣的基層協調部門，雖然在縣域治理中位置重要，但正式的組織資源不足，也缺乏有效的業(yè)務資源，協調能力相對有限，呈現出“弱勢協調”的特征。

首先，在組織資源方面，發(fā)改局與其他縣級部門平級，并沒有正式的指揮機制，其承擔的協調工作存在不穩(wěn)定性、非正式性的特征。沒有穩(wěn)定的協調規(guī)則，協調效果不確定，依賴于領導注意力、個人關系等情境性因素。其次，縣級發(fā)改局也缺乏業(yè)務資源。如前所述，高層次的發(fā)改委具有政策制定、項目資源分配、經濟標準制定等重要的專業(yè)能力，能夠調控宏觀經濟，影響國家的重要公共資源分配。但縣發(fā)改局沒有執(zhí)法權、審批權、決策權，缺乏核心資源調動其他部門，完成任務必須借助領導關系或者業(yè)務型部門的主動配合。

縣級發(fā)改局的“弱勢協調”與發(fā)改系統(tǒng)的層級權力收縮有關。因為高層級發(fā)改部門的“強勢”地位，造成了大量任務沿著條線慣性傳導，讓基層發(fā)改局承擔了許多超出自身能力的事項，形成“層級錯位”，加劇了協調的難度。在D縣，發(fā)改局基本上承擔了一切與經濟、發(fā)展、改革相關的綜合工作?？h府辦一旦收到上級政府關于經濟發(fā)展、產業(yè)提升、體制改革之類的任務，一律都會交給發(fā)改局來辦，無論發(fā)改局是否有能力完成。以公車改革為例，由于涉及“改革”，這項工作由縣府辦“習慣性”交給了發(fā)改局。發(fā)改局于2014年成立了車改辦，負責制定公車改革方案。但是，公車改革最關鍵的部分在于車改方案的執(zhí)行，執(zhí)行涉及用車編制、財政資金、公共資產處置等問題，財政局才是推行公車改革的關鍵部門，發(fā)改局在車改中表面承擔統(tǒng)籌管理的職責，實際上依附于財政局。比如，2019年10月，市級領導發(fā)現在D縣提交的公車改革材料中有一些沒有解釋清楚的地方，向縣領導發(fā)出質疑。這個疑問很快就由縣領導通過電話傳達到了發(fā)改局局長那里。局長深知發(fā)改局無法回應領導的質疑，只好再打電話邀請財政局局長一同開會，希望財政局協助提供材料。從這件小事可以看出，發(fā)改局雖然名義上牽頭協調，但沒有實質性的組織和業(yè)務資源，很多時候也只能起到上傳下達的作用，協調機制較為弱勢。

因此，在縣級的政府運行中，發(fā)改局的角色富有張力。一方面，有大量的事務需要協調，而發(fā)改局是重要的承接部門，在統(tǒng)籌規(guī)劃、項目管理等領域不可或缺;但同時，由于發(fā)改系統(tǒng)的層級權力收縮，縣級發(fā)改局正式的管理職權有限。

發(fā)改局“弱勢協調”帶來了縣域治理中協調機制的復合性。其總體特征是，政治動員式協調為主，行政性協調為輔。隨著縣域治理統(tǒng)合化趨勢的增強，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中治理帶來了極大的協調需求。在這樣的治理背景下，發(fā)改局作為一個基層部門承擔了越來越多的協調職責。但是，正式職權所限，發(fā)改局的協調職能又不能穩(wěn)定、高效地發(fā)揮，必須依賴各種非正式的、不穩(wěn)定的因素。因此，縣域治理需求與部門協調能力之間存在張力。在此情形下，縣級政府為了完成治理任務，需要在縣級層面更有效的協調機制。由此出現，通過發(fā)改部門開展的行政性協調工作實質影響有限，縣域治理需要大量的政治性協調機制發(fā)揮“立竿見影”的成效。比如，在地方治理中，運動式治理B44、工作小組B45、督查機制B46等帶有政治動員色彩的協調體系廣泛運行，也成為近年來社會科學研究的熱點問題。政治動員式的協調機制，彌補了行政式協調的“弱勢”問題，能夠更快速直接地產生動員效果。B47當然，其帶來的基層治理“弱制度性”的問題，也成為學界廣泛討論的問題。B48

六、總結與討論

現代社會中，科層制的發(fā)展不僅是組織專業(yè)化的過程，同時也是組織協調性的提升。尤其在政府組織中，各類綜合性、臨時性的任務目標讓政府組織必須有較強的統(tǒng)籌運行能力。B49對于縣域政府而言，治理統(tǒng)合化的趨勢讓協調能力的發(fā)展顯得尤為重要。B50因此，在縣域政府中，組織層面的協調機構，是非常值得關注的議題。

通過D縣發(fā)改局的個案分析，可以看到，縣域治理的綜合性形塑了協調部門角色的重要性。縣域治理越發(fā)強調整體規(guī)劃與重點支撐，這兩方面任務的完成都需要跨部門的綜合協調能力，也形塑縣級發(fā)改局的組織格局。發(fā)改局的業(yè)務涉及發(fā)展規(guī)劃、項目申報、項目執(zhí)行等方面，這些職能都超出了單個職能部門的業(yè)務邊界，與整個縣域的發(fā)展息息相關。發(fā)改局通過政令傳遞、信息綜合、監(jiān)督落實等工作，聯動了相關部門，是縣域政府統(tǒng)合治理的基礎。但同時，發(fā)改局的工作又存在“弱勢協調”的特征。雖然發(fā)改系統(tǒng)在經濟社會的運行中較為重要，但其統(tǒng)籌管理偏于宏觀，這使得高層級的發(fā)改部門統(tǒng)籌協調能力很強，但基層的發(fā)改局因為沒有核心的管理權，只能低效地發(fā)揮協調職能。因此，縱向層面的組織權力逐級弱化，壓縮了基層發(fā)改局的業(yè)務資源，限制了協調職能的運行空間。發(fā)改局在開展工作時，可能獲得區(qū)縣黨政領導的支持而提升協調能力，但領導的注意力分配畢竟有限B51，這種協調能力具有不穩(wěn)定性。發(fā)改局“弱勢協調”的特征，使得縣域治理中，協調機制以政治動員式為主，通過部門進行行政性協調的空間相對有限。當然，雖然職能受限，但協調統(tǒng)籌的需求內在于縣域治理B52，發(fā)改局這樣的部門在縣級政府體系中仍然具有重要的影響力，是縣域統(tǒng)合治理的載體之一。

對縣級發(fā)改局的觀察，一方面能夠透視政府組織中的條塊關系，同時能解讀縣域治理的多方面機制。當然，作為個案研究，本文也存在一些不足：一個方面，因為縣域的地區(qū)差異大，所以有的縣級發(fā)改局的協調職能可能會相對積極，例如，地區(qū)經濟很強的縣域，宏觀的規(guī)劃管理就相對重要，這賦予了發(fā)改局業(yè)務職能發(fā)揮的空間?；蛘撸椖砍薪虞^多的縣域，發(fā)改局的重要性也相對突出。另一個方面，對縣級發(fā)改局協調職能的分析，還需要與其他協調部門的對比研究才能更完整地理解，本文目前的分析只是個案觀察與理論推演的結合，其穩(wěn)健性還有待更多研究才能提升。

① Robert K. Merton， “Bureaucratic Structure and Personality，”in Robert. K. Merton， ed.， Social Theory and Social Structure，New York： Free Press， 1968， pp.249-260.

② 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，桂林：廣西師范大學出版社，2011年，第21-23頁。

③ Donald W. Taylor， “Decision Making and Problem Solving，”in James G. March，ed.，Handbook of Organizations，Chicago： Rand McNally， 1965， pp.48-86.

④ 周雪光：《組織社會學十講》，北京：清華大學出版社，2003年，第27-63頁。

⑤ W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第208-249頁。

⑥ 周飛舟：《論社會學研究的歷史維度——以政府行為研究為例》，《江海學刊》2016年第1期。

⑦ B37 折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。

⑧ B43 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第 5期。

⑨ B12 B25 周慶智：《縣政治理：權威、資源、秩序》，北京：中國社會科學出版社，2014年，第1-13、1-13、293-314頁。

⑩ 楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時代》2017年第5期;歐陽靜：《縣域政府包干制：特點及社會基礎》，《中國行政管理》2020年第1期;田先紅：《從結果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應》，《探索》2020年第4期。

B11 歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期。

B13 王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。

B14 朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2020年，第345-346頁。

B15 周飛舟：《以利為利：財政關系與地方政府行為》，上海：上海三聯書店，2012年，第128-141頁。

B16 B51 練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》2016年第4期。

B17 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。

B18 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

B19 陳家建：《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》，《社會學研究》2017年第2期。

B20 陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。

B21 田先紅：《基層信訪治理中的“包保責任制”：實踐邏輯與現實困境 以鄂中橋鎮(zhèn)為例》，《社會》2012年第4期。

B22 向靜林、邱澤奇、張翔：《風險分擔規(guī)則何以不確定——地方金融治理的社會學分析》，《社會學研究》2019年第3期。

B23 張莉：《財政規(guī)則與國家治理能力建設——以環(huán)境治理為例》，《中國社會科學》2020年第8期。

B24 呂方、梅琳：《“復雜政策”與國家治理——基于國家連片開發(fā)扶貧項目的討論》，《社會學研究》2017年第3期。

B26 B45 劉軍強、謝延會：《非常規(guī)任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學研究》2015年第4期。

B27 詹姆斯·G. 馬奇、赫伯特·A.西蒙：《組織》，邵沖譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年，第138-143頁。

B28 楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期。

B29 B46 陳家建：《督查機制：科層運動化的實踐渠道》，《公共行政評論》2015年第2期。

B30 基層發(fā)改局，指縣（區(qū)、縣級市）級發(fā)展與改革局。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級不設置包括發(fā)改在內的大部分職能部門，所以縣級發(fā)改局是基層政府組織。

B31 訪談記錄：20190809PGQ。

B32 B33 蘇尚堯主編：《中華人民共和國中央政府機構（1949-1990）》，北京：經濟科學出版社，1993年，第22-23、91-96頁。

B34 訪談：20190802 LY。

B35 資料來源：《D縣2019年國民經濟和社會發(fā)展計劃主要指標》。

B36 資料來源：D縣一屆人大七次會議文件《D縣2018年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年計劃草案的報告》。

B38 資料來源：D縣發(fā)改局《D縣2014-2018年重點項目統(tǒng)計》。

B39 折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

B40 資料來源：D縣發(fā)改局《D縣2018年重點項目調減表》。

B41 訪談：20190809WSG。

B42 韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》2013年第6期。

B44 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

B47 黨委辦、政府辦這樣的部門，更多是代表領導層，實施政治動員式的協調，而非發(fā)改局這樣的行政性協調。

B48 馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。

B49 原超、李妮：《地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響——基于組織激勵視角的分析》，《公共管理學報》2017年第1期。

B50 黃其松、胡贛棟：《類型與授權機制：縣域黨政一把手權力配置分析》，《政治學研究》2019年第4期。

B52 王春光：《縣域社會學研究的學科價值和現實意義》，《中國社會科學評價》2020年第1期。

（責任編輯：何 頻）